張晉藩*

考課與監(jiān)察是中國古代職官管理的兩個重要制度?？颊n是對官吏才能、職守的一種考核。根據(jù)考核的結(jié)果分別優(yōu)劣等次，或獎或罰，所謂“有官必有課，有課必有賞罰。有官而無課，是無官也；有課而無賞罰，是無課也”?！?〕[宋]蘇洵：《嘉佑集》卷九《上皇帝書》。考課不僅將懲貪與獎廉聯(lián)系在一起，即使是“才力不及”“疲軟無為”的冗員也要受到罷黜，考課的制度化、法律化，給官場帶來了一些生氣，有助于官吏們勤于職守和官僚隊伍整體素質(zhì)的提高。

至于監(jiān)察，雖以察官邪為主要目標，但涉及面較為寬廣，凡屬國家綱紀、政策得失、機關(guān)的運行、官吏的賢否均在監(jiān)察之列，是扼制官吏腐敗的一道重要防線。歷代監(jiān)察官品級雖不高，但作為皇帝的耳目之司，權(quán)力卻十分顯赫。自漢以來，監(jiān)察活動不斷制度化、法律化，積累了豐富經(jīng)驗，對于當代的廉政建設(shè)具有現(xiàn)實的借鑒意義。

一、有官必有課，有課必有賞罰

早在《尚書·舜典》中便提出“三載考績，三考黜陟幽明”，按照孔穎達疏：“黜陟幽明，即退其幽者，升進其明者”，以使職官“納于百揆”，而不致廢棄“事業(yè)”。另據(jù)《周禮》，周時已有大計、大比的記載：“三歲，則大計群吏之治而殊賞令?！薄?〕《周禮·天官冢宰·大宰》?！奥牫鋈胍砸獣?，以聽官府之大計，弊群吏之治”，〔3〕《周禮·天官冢宰·小宰》。“歲終，則考其屬官之治成而殊賞……及大比六鄉(xiāng)四郊之吏。”〔4〕《周禮·地官司徒·小司徒》。上述《尚書》、《周禮》中的記載雜有后世人的附會，但它卻說明了“有官必有課，有課必有獎懲”的史實。

至戰(zhàn)國，官僚制度取代世卿制度。國王可以自由任免官吏，貴族的政治特權(quán)大為削弱。為了使國王任免的官吏盡職盡責，保證新的國家機器正常運轉(zhuǎn)，實行以“上計”做為考課官吏的措施逐漸制度化。所謂“上計”，就是官吏將一年的政績，包括戶口統(tǒng)計，墾田與賦稅數(shù)目，庫藏數(shù)字，刑獄治安狀況，災(zāi)變危害，等等，要如實寫在統(tǒng)計的簿冊，即所謂“計書”上。然后，上報相府和國君。《商君書·禁使篇》說：“十二月而計書已定，事以一歲別計，而主以一聽?！避髯右舱f：“相者，論列百官之長，要百事之聽，以飾朝廷臣下百吏之分，度其功勞，論其慶賞，歲終奉其成功以效于君。當則可，不當則廢?！薄?〕《荀子·王霸篇》。上計制度具體說來就是將一年的賦稅預(yù)算收入寫在木券上，剖而為二，國君執(zhí)右券，臣下執(zhí)左券，年終時由國君親自考核?？己说慕Y(jié)果，優(yōu)者升，劣者免，有的當場收印奪官，甚至收捕入獄。由于考課注重墾田與賦稅，以及刑獄治安情況，可見它是加強中央集權(quán)制度的一項國策。

秦時奉行“明主治吏不治民”的法家思想，強調(diào)對官吏的考績與獎懲。云夢秦簡《為吏之道》規(guī)定：“五善”（一曰忠信敬上，二曰清廉毋謗，三曰舉事審當，四曰喜為善行，五曰恭敬多讓）畢至，“必有大賞”?！拔迨А保ㄒ辉豢湟裕毁F以泰，三曰擅割，四曰犯上弗知害，五曰賤士而貴貨貝）犯一，則予重罰。特別是要求官吏奉法守法，如斷案不當或有意失輕失重，分別為“失刑”罪、“縱囚”罪和“不直”罪，各“致以律”。秦始皇三十四年（前213年），曾“適治獄吏不直者，筑長城及南越地?！薄?〕《史記·秦始皇本紀》。此外，秦簡所載：“縣上食者籍及它費太倉，與計偕”，〔7〕《睡虎地秦墓竹簡》，文物出版社1978年版，第42頁。是秦朝考課官吏的“上計”方式。

總之，地方郡、縣之長于每年歲終，按照上計制度的要求，將本管區(qū)域內(nèi)戶口、墾田、賦稅收入、刑獄、災(zāi)變，以及徭役賦稅征派，編好上計簿，按時呈報有關(guān)部門。朝廷則根據(jù)上計來考核地方官吏，優(yōu)者升賞，平庸者或免或調(diào)任，有違朝廷法度者以罪罪之。地方官吏由于難以應(yīng)付始皇時期巨大的賦稅征派，常常弄虛作假，“以避其課”。

兩漢官僚制度的發(fā)展，推動了考課的制度化。兩漢對官吏的考績，仍以上計為主，而且頒行了單行法規(guī)《上計律》。出土于湖北江陵張家山二四七號漢墓的《史律》，也是專門考察官吏的法律。按照漢制，郡國屬縣，“秋冬集課，上計于所屬郡國”。〔8〕《后漢書·百官志五》?？L官年終向丞相府、御史府報告工作，所謂“考績功課，簡在兩府”?！?〕《漢書·薛宣傳》。上計的范圍和程序是：“秋冬歲盡，各計縣戶口墾田、錢谷入出，盜賊多少，上其集（計）簿。丞尉以下，歲詣郡，課校其功，功多尤為重者，于廷尉老勉之，以勸其后；負多尤為殿者，于后曹別責，以糾怠慢也。”〔10〕《后漢書·百官志五》，胡廣注。

漢代考課，一般是每年一小考，稱為“常課”；三年一大考，稱為“大課”。為了防止偏私，公開評議。主考者可以提出種種問題，受考核者需據(jù)政績實情回答。然后，逐級匯總，由縣而郡，由郡而兩府（東漢則為尚書臺三公曹），最后是丞相（東漢是尚書令或錄尚書事）總其成上奏天子。漢代把官吏考核當作國家大事對待，天子接受上計，常于每年春正月群臣朝賀時進行，以示課能信賞。丞相向天子報告考課情況，同時奉上天下郡國計簿，如武帝太初元年春，于甘泉宮受郡國上計?！?1〕《漢書·武帝紀》卷六。有時也在封泰山、祀明堂時“受計”，以示鄭重。張蒼秦時為柱下御史，“明習天下圖書計籍，又善用算歷，故令蒼以列侯居相府，領(lǐng)主郡國上計者。”〔12〕《漢書·張蒼傳》卷四十二。

考核官吏后，根據(jù)政績，賞有增秩（增加俸祿）、遷官（升官）、賜爵（以20等爵位，分別功之大小以賞之），罰有降俸、貶職、免官，違法犯罪者依法治罪。韓延壽為東萊太守，令行禁止，獄訟大減，考課為天下最優(yōu)，升任左馮翊。“趙廣漢為陽翟令，以治行優(yōu)異，升京輔都尉，守京兆尹?！薄?3〕《漢書·趙廣漢傳》卷七十六。黃霸為潁川太守，“戶口歲增，治為天下第一，征守京兆尹，秩二千石。”此后，以不稱職，仍令回潁川太守。由于黃霸勤于公務(wù)，郡中大治，不久升任御史大夫，直至丞相?！?4〕《漢書·循吏傳》卷八十九。

總的看來，漢代考核官吏能夠堅持標準，反對“累日以取貴，積久以致官”〔15〕《漢書·董仲舒?zhèn)鳌肪砦迨５恼撡Y排輩做法。有功則升，無功則退；退而后有功者還可起用，不以一事定終身。所以漢代官場獎勤罰懶，賞公黜邪，新陳代謝，頗有生氣。

晉時杜預(yù)奉命制作考課法，于泰始四年（268年）六月，以頒詔的形式宣布：“郡國守相三載一巡行屬縣，必以春，此古者所以述職宣風展義也。見長吏，觀風俗，協(xié)禮律，考度量，存問耆老，親見百年。錄囚徒，理冤枉，詳察政刑得失，知百姓所患苦。無有遠近，便若朕親臨之。敦喻五教，勸務(wù)農(nóng)功，勉勵學者，思勤正典，無為百家庸末，致遠必泥。士庶有好學篤道，孝弟惠信，清白異行者，舉而進之。有不孝敬予父母，不長悌于族黨，悖禮棄常，不率法令者，糾而罪之。田疇辟，生業(yè)修，禮教設(shè)，禁令行，則長吏之髂也。人窮匱，農(nóng)事荒，奸盜起，刑獄煩，下陵上替，禮義不興，斯長吏之否也。若長吏在官公廉，慮不及私，正色直節(jié)，不飾名譽者，及身行貪穢，諂黷求容，公節(jié)不立，而私門日富者，并謹察之。揚清激濁，舉善彈違，此朕所以垂拱總綱，責成于良二千石也。于戲戒哉?！薄?6〕《晉書·武帝紀》卷三。

以上可見晉考課內(nèi)容的廣泛。不僅如此，鑒于考課中黜退者多，勸進者少，泰始五年（269年）再次頒詔：“古者歲書群吏之能否，三年而誅賞之。諸令史前后，但簡遣疏劣，而無有勸進，非黜陟之謂也。其條勤能有稱尤異者，歲以為常。吾將議其功勞?！薄?7〕《晉書·武帝紀》卷三。

南朝劉宋三年一考。南齊改為一年一考。

南梁武帝，于天監(jiān)十五年（516年）曾詔申考績綱要：“守宰若清潔可稱，或侵漁為蠢，分別奏上，將行黜陟。長吏勸課，躬履堤防，勿有不修，致妨農(nóng)事。關(guān)市之賦，或有未允，外時參量，優(yōu)減舊格?！薄?8〕《梁書·武帝本紀》卷二。并且提出“小縣有能，遷為大縣；大縣有能，遷為二干石”?！?9〕《梁書·良吏傳》卷五十三。

南陳雖設(shè)定“最”、“殿”考課之目，但由于盛行士族門閥制度，以致多流于形式。

兩晉和南朝是門閥統(tǒng)治時代，士家大族輪流執(zhí)政，同時由于戰(zhàn)爭頻仍，政局動蕩，使得考課之法難以貫徹，只是備文而已。

與南朝相比，北魏進入中原以后，為了控制廣大漢族地區(qū)，鞏固新建立的以少數(shù)族為主體政權(quán)，因而充滿改革進取精神，建立了一套嚴格考核官吏的制度。魏孝文帝太和十八年（494年）制定的《三等黜陟法》是具有代表性的：“三載考績，自古通經(jīng)三考黜陟，以彰能否。今若待三考然后黜陟，可黜者不足為遲，可進者大成賒緩。是以朕今三載一考，考即黜陟。欲令愚滯無妨于賢者，才能不壅于下位。各令當曹考其優(yōu)劣，為三等。六品以下，尚書重問；五品以上，朕將親與公卿論其善惡。上上者遷之，下下者黜之，中中者守其本任?！薄?0〕《魏書·高祖紀》卷七。為保證考課的實施，魏孝文帝確實親臨朝堂，考課五品以上官和尚書省諸官。自尚書令、仆射以下，因失職、乖禮行為輕重，分別處以黜官、奪祿、解任等罰，“黜退二十余人”。〔21〕《通典·選舉三·考績》。太和十九年（495年）再次頒詔令：“諸州牧精品屬官，考其得失，為三等之科以聞，將親覽而升降焉?！薄?2〕《魏書·高祖紀》卷七。由于“廷尉者，天下之平民，命之所懸也”，孝文帝考課司法官尤為嚴格，只有“心平性正、抑強哀弱、不避貴勢、直情折獄者可為上等”；同時，他還親考廷尉五官司直，“遲回三復(fù)”以示慎重?！?3〕《魏書·廣陵王羽傳》卷二十一。

唐朝是封建經(jīng)濟發(fā)展，典章法制趨于成熟與定型的時代。職官考課也進一步法律化制度化。按唐制，由吏部考功司主管官吏考課事宜。《唐六典》規(guī)定：“考功郎中之職，掌內(nèi)外文武官吏之考課?！薄?4〕《唐六典》卷二《吏部·考功郎中》。但吏部考核官吏只限于四品以下官，三品以上由皇帝親自考核。

唐代考課每年一小考，四年一大考。各部門的主管長官根據(jù)國家規(guī)定的“四善”、“二十七最”的標準，對所屬的流內(nèi)官進行年終考核。

“四善”者，是國家對各級官吏提出的四條共同要求。一曰德義有聞，二曰清慎明著，三曰公平可稱，四曰恪勤非懈。

“二十七最”，則是根據(jù)各部門職掌之不同，分別提出的二十七條具體要求：“一曰獻可替否，拾遺補闕，為近侍之最；二曰銓衡人物，擢盡才良，為選司之最；三曰揚清激濁，褒貶必當，為考校之最；四曰禮制儀式，動合經(jīng)典，為禮官之最；五曰音律克諧，不失節(jié)奏，為樂官之最；六曰決斷不滯，與奪合理，為判事之最；七曰部統(tǒng)有力，警守無失，為宿衛(wèi)之最；八曰兵士調(diào)集，戎裝充備，為督領(lǐng)之最；九曰推鞫得情，處斷平允，為法官之最；十曰讎校精審，明近刊定，為校正之最；十一曰承旨敷奏，吐納明敏，為宣納之最；十二曰訓導(dǎo)有方，生徒克業(yè)，為學官之最；十三曰賞罰嚴明，攻戰(zhàn)必勝，為將帥之罪；十四曰禮義興行，肅清所部，為政教之最；十五曰詳錄典正，詞理兼舉，為文史之最；十六曰訪察精審，彈舉必當，為糾正之最；十七曰明于勘復(fù)，稽失無隱，為勾檢之最；十八曰職事修理，供承強濟，為監(jiān)掌之最；十九曰功課皆充，丁匠無怨，為役使之最；二十曰耕耨以時，收獲成課，為屯官之最；二十一曰謹于蓋藏，明于出納，為倉庫之最；二十二曰推步盈虛，究理精密，為歷官之最；二十三曰占候醫(yī)卜，效驗多者，為方術(shù)之最；二十四曰檢察有方，行旅無壅，為關(guān)津之最；二十五曰市廛弗擾，奸濫不行，為市司之最；二十六曰牧養(yǎng)肥碩，蕃息孳多，為牧官之最；二十七曰邊境清肅，城隍修理，為鎮(zhèn)防之最?！薄?5〕《唐六典》卷二《吏部·考功郎中》，《新唐書》卷四十六《百官志》。

經(jīng)過考核，定出上、中、下三等九級。“一最四善為上上，一最三善為上中，一最二善為上下；無最而有二善為中上，無最而有一善為中中，職事粗理，善最不聞?wù)邽橹邢拢粣墼魅吻?、處斷乖理者為下上，背公向私，職?wù)廢缺者為下中，居官飾詐，貪濁有狀者為下下。若于善最之外，別可嘉尚；及罪雖成殿，而情狀可矜；雖不成殿，而情狀可責者，省校之日皆聽考官臨時量定。”〔26〕《唐六典》卷二《吏部·考功郎中》，

對于流外官，則按四等考課：“清謹勤公，勘當明審為上；居官不怠，執(zhí)事無私為中；不勤其職，數(shù)有愆犯為下；背公向私，貪濁有狀為下下?！薄?7〕《唐六典》卷二《尚書省吏部·考功郎中》。

唐朝考課，極其隆重?；实蹫樽罡咧骺脊?，特派位高望重的宰相二人充任內(nèi)外官考使，御史大夫或其他高級官員為監(jiān)考使?？颊n之后，繼之以獎懲。玄宗對中書令張說的考詞頗佳：“動惟直道，累聞獻替之誠；言則不諛，自得謀猷之體。政令必俟其增損，圖書又藉其刊削，才望兼著，理合褒升。考中上?！薄?8〕《舊唐書·張說傳》卷九十七。但也只是中上而已。唐朝考課，前期過嚴；“安史之亂”以后，則失之于過寬。

宋朝是中央集權(quán)強化的時代，為發(fā)揮官吏的職能，十分重視依法課吏。宋初，沿襲唐制內(nèi)外官任滿一年，為一考，三考為一任。特別是對法司之官，嚴行考課，“每至年終，當議考校，無勞者退黜，有功者甄酬”?！?9〕《宋大詔令集》卷一百六十《政事十三·官制一》“置三司推官詔”，乾德四年正月丙戌。

太宗時，定州縣官考課法：“郡縣有治行尤異、吏民畏服、居官廉恪、蒞事明敏、斗訟衰息、倉廩盈羨、寇賊剪滅、部內(nèi)清肅者，本道轉(zhuǎn)運司各以名聞，當驛置赴闕，親問其狀加旌賞焉。其貪冒無狀、淹延斗訟、逾越憲度、盜賊競起、部內(nèi)不治者，亦條其狀以聞，當行貶斥?！薄?0〕《宋史·選舉志六》第一百六十卷。凡“‘政績尤異’為上，‘職務(wù)粗治’為中，‘臨事弛慢所蒞無狀’者為下，歲終以聞。”〔31〕《宋史·選舉志六》第一百六十卷。真宗時，又定“州縣三課”法：“公勤廉干惠及民者為上，干事而無廉譽、清白而無治聲者為次，畏懦貪猥為下?！薄?2〕《宋史·選舉志六》第一百六十卷。

神宗熙寧元年（1068年）頒行《守令四善四最》考課法?！八纳啤比詾樘茣r的“德義、清謹、公平、勤恪”?！八淖睢笔恰皵嗒z平允、賦人不擾、均役屏盜、勸課農(nóng)桑、賑恤饑窮、導(dǎo)修水利、戶籍增衍、整治簿書為最”?！?3〕《宋史·選舉志六》第一百六十卷。南宋《慶元條法事類》對“四最”作了進一步規(guī)定：“民籍增益，進丁入老，批注收落，不失其實”為“生齒之最”；“獄訟無冤、催科不擾”為“治事之最”；“農(nóng)桑墾殖，水利興修”為“勸課之最”；“屏除奸盜，人獲安居，賑恤困窮，不致流移”為“養(yǎng)葬之最”。〔34〕《慶元條法事類》卷五《職制門二》，“考課”條引《考課格》。

為了加強中央集權(quán)，按宋制，于州上設(shè)“路”，為地方最高一級政權(quán)。路設(shè)經(jīng)略安撫使、轉(zhuǎn)運使、提點刑獄使、提舉常平使分別執(zhí)掌軍政、財政、司法等事，號為“監(jiān)司”，互不統(tǒng)屬，相互監(jiān)督，各自對皇帝負責。監(jiān)司負責考課州縣，如課績不熟者處徒刑。監(jiān)司之間也實行監(jiān)司互監(jiān)法，以防止失監(jiān)、漏監(jiān)。

宋朝從太祖時起，便優(yōu)待職官，一入仕途，不問治績勞逸，只要無大過錯，照例文官三年一升，武官五年一遷，所謂“知縣兩任，例升通判；通判兩任，例升知州”，“賢愚同等，清濁一致”?！?5〕（宋）范仲淹撰：《范文正公集》卷八《上執(zhí)政書》。因此，官吏居官期間，不求有功，但求無過。暮氣沉沉，籠罩官場。雖有考官之法，大都流于形式。不僅如此，由于考課不力，使得冗官充斥朝廷上下，成為百姓沉重的負擔。

明初，朱元璋鑒于元末官吏貪婪掠奪，激起民變，因此重視吏治。洪武十一年（1378年），命吏部課朝覲官，“稱職而無過者為上……有過而稱職者為中……有過而不稱職者為下”。洪武十八年（1385年），吏部奏稱天下布、按、府、州、縣朝覲官四千一百一十七人，其中稱職者十之一，平常者十之七，不稱職者十之一，貪污阘弱者十之一。稱職者升官，平常者復(fù)職，不稱職者降調(diào)，貪污者付有司治罪，阘茸者免為民。明代考課分“考滿”與“考察”。前者三年一考，九年三考，分為稱職、平常、不稱職三等，以定黜陟。后者按八法（貪、酷、浮躁、不及、老、病、罷、不謹）考察內(nèi)外官吏。京官六年一考為“京察”，外官三年一考，為“外察”。京官四品以上自陳政之得失，以候上裁。五品以下分別優(yōu)劣，或降調(diào)，或致仕，或閑住為民，具冊奏請。

考核由吏部負責，吏部尚書“掌天下官吏選授、封勛、考課之政令，以甄別人才，贊天子治?！薄?6〕《明史·職官制一》卷七十二。州縣外官由布政司考核，每三年具冊報吏部，以定去留，謂之“大計”。地方布政司四品以上，按察司、鹽運司五品以上，任滿黜陟，均由皇帝裁決，因大計而受處分的官員，永不敘用。明朝由吏部尚書、都察院都御史主持考課。結(jié)論不當者，可以辯白；任情毀譽失實者，連坐。史稱“明興考課之制，遠法唐虞，近酌列代，最為有法?！薄?7〕（清）孫承澤著，王劍英點校：《春明夢余錄》卷三十四《吏部·考課》。

萬歷四年，張居正整頓吏治，嚴格考核制度。他認為，考核官吏乃天下向背所系。堅持凡內(nèi)外官必須三年、六年考滿，“稱職”者升，“平?！闭邚?fù)職，“不稱職”者免。隨著明后期專制政治腐敗，考課不僅名存實亡，甚至“以朝廷甄別之典，為人臣交市之資”。〔38〕《明史·邱橓傳》卷二百二十六。

清朝考課官吏分為“京察”與“大計”?！熬┎臁笔菍┕俚目伎儯咳昱e行一次，于子、卯、午、酉年進行。三品以上京官和地方總督、巡撫自陳政事得失，由皇帝敕裁。三品以下京官由吏部和都察院負責考核。京察分三等，一等為稱職，二等為勤職，三等為供職，根據(jù)等級實行獎懲?！按笥嫛笔菍ν夤俚目伎?，也是三年—次，于寅、巳、申、亥年進行。大計的范圍除督撫外，包括藩、臬、道、府及州縣官。大計的程序是先期藩、臬、道、府，遞察其賢否，申之督撫，督撫核其事狀，注考造冊，送吏部復(fù)核。大計分“卓異”與“供職”二等，按等予以獎懲。

清朝經(jīng)歷了康雍乾三朝百余年的盛世，其成因是多種多樣的，但認真推行考課制度起了積極的作用?？涤呵瑫r期實行考課比較認真?？滴醭远曛亮荒辏?657～1722年），共舉行大計十四次，共舉卓異官五百八十名，糾參、罷斥、降調(diào)官員五千一百三十七名?！?9〕郭松義：《中國政治制度通史》（第10卷），人民出版社1996年版，第575頁。世宗時注意吏治，他常說：“敷政之道，用人為先”，〔40〕《上諭內(nèi)閣》卷一，康熙六十一年十一月二十九日。又載于（清）鄂爾泰等編：《雍正硃批諭旨》第25冊，北京圖書館出版社2008年版，第20頁?！爸翁煜挛┮杂萌藶楸?，其余皆枝葉事耳”?！?1〕《東華錄》（雍正朝）卷九。為此強調(diào)“有治人無治法”。乾隆朝六十年，大計京察共進行三十三次，舉卓異官八百七十六人。由于這一時期官員老齡化比較突出，在有案可查的京察大計中，僅年老官即達一千七百九十人之眾。〔42〕郭松義：《中國政治制度通史》（第10卷），人民出版社1996年版，第576頁。乾隆帝對此頗為關(guān)注，明確指出，不能讓“年力就衰之人，聽其濫竽貽誤”?！?3〕《清高宗實錄》卷一一五九。

然而，就在康雍乾盛世便存在著考核不實，無罪被誣者甚多〔44〕《皇朝文獻通考》卷五十九《選舉考十三》考課。的現(xiàn)象。雍正皇帝也曾憂心忡忡地說：“進退人才，不得其實；聽斷獄訟，不得其平……民生何由安，吏治何由肅乎？”〔45〕《清世宗實錄》卷四十九。清中葉以后，政治腐敗，國事衰微，考績制度雖然繼續(xù)實行，但無論京察還是大計逐漸流于形式。

綜括上述，中國古代對官吏的考課是職官管理法的重要內(nèi)容，而且不斷趨向于制度化法律化，對于黜貪獎廉，維持官僚隊伍的素質(zhì)起著一定的積極作用。不僅使得官僚們感到震肅，而且百姓也往往寄希望于大計官吏之年，借以懲處貪官污吏。定期考課的制度與考察法律的不斷細化，在今天仍有借鑒意義。

二、“政之理亂”，系于監(jiān)察

中國古代的監(jiān)察制度是產(chǎn)生于中華民族文化土壤上的一項制度，體現(xiàn)了中華民族的智慧和創(chuàng)造力。它經(jīng)歷了悠久的歷史發(fā)展過程，形成了完整的制度和嚴密的法律規(guī)范。它的任務(wù)就是維持國家的綱紀，也就是維持封建專制政治體制的大經(jīng)大法；在國家機關(guān)體系中，監(jiān)察機關(guān)處于權(quán)力制衡機制的位置，以使國家機器得以正常運行；監(jiān)察機關(guān)又是以彈劾“官邪”、“激濁揚清”作為重要的職掌，以確保官僚隊伍的素質(zhì)。監(jiān)察所涉及的范圍極為廣泛，凡屬立法、人事、行政、經(jīng)濟、軍事、司法、文教、禮儀、祭祀等均納入監(jiān)察的職掌范圍。正是由于監(jiān)察機關(guān)對于國家的穩(wěn)定起著一定的作用，因此歷代統(tǒng)治者均極為重視，直到晚清官制改革時，督察院仍存而不廢，甚至孫中山建立民國時也吸收歷史經(jīng)驗，以監(jiān)察院作為五院制的國家構(gòu)成。

戰(zhàn)國時期是歷史上大變動、大改革時期。鐵制生產(chǎn)工具的廣泛應(yīng)用，提高了生產(chǎn)力，使得生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生重大變化，主要表現(xiàn)為土地私有制的確立，由此也帶動了上層建筑的全面變革。其中之一，就是官僚制度取代世卿制度。由于官由國王隨時任命，并非世襲制，有功則升，有過則免，官在激烈的兼并戰(zhàn)爭中突顯出它的作用。因此，治官察官的思想也隨之而生。韓非強調(diào)以法治官察官，他說：“明法而以制大臣之威”，〔46〕《韓非子·南面》?！俺紵o法則亂于下”?！?7〕《韓非子·定法》。

由于監(jiān)察主要以官為對象，因此在官僚制度取代世卿制度以后，監(jiān)察制度才獲得了獨立的發(fā)展，以適應(yīng)對官僚系統(tǒng)的監(jiān)督。傳世文獻中有關(guān)于戰(zhàn)國時期監(jiān)察官御史的記載，如《周禮·春官·宗伯》載：“御史掌邦國、都鄙及萬民之治令，以贊冢宰。凡治者受法令焉。”韓、趙、魏、秦、齊等國的御史既是國君左右記事之官，也負責監(jiān)督百官的言行?！妒酚洝せ袀鳌酚涊d，齊威王置酒于后宮，召淳于髡并賜之酒，“問曰：‘先生能飲幾何而醉?’對曰：‘臣飲一斗亦醉，一石亦醉。’威王曰：‘先生飲一斗而醉，惡能飲一石哉!其說可得聞乎?’髡曰：‘賜酒大王之前，執(zhí)法在傍，御史在后，髡恐懼俯伏而飲，不過一斗徑醉矣?！边@段史料不僅說明御史已經(jīng)具有察官的權(quán)威，從中亦可窺見御史糾察職責對于百官的震懾作用。

戰(zhàn)國時期，在法家“明主治吏不治民”思想的影響下，對官吏的監(jiān)督和懲治已經(jīng)成為當時制度建設(shè)的重要組成部分。國王發(fā)布的誥、命、訓、誓等成為監(jiān)察法的淵源，有些諸侯國也制定了成文的監(jiān)察法。如，齊威王任用鄒忌為相制定了《七法》以督奸吏。魏國李悝在《法經(jīng)·雜律》中列舉的假借不廉以及丞相、將軍貪污——受金的制裁，為懲治官吏的違法行為提供了依據(jù)。

御史的官制和監(jiān)察制度的初形，不僅見于傳世文獻的記載，還得到了湖北云夢秦墓竹簡的確證。如《秦簡·尉雜》規(guī)定：“歲讎辟律于御史”，就是每年歲終，廷尉要到御史處核對律文的變通之處，說明御史掌管國家的法令?！肚睾啞魇陈伞愤€記載了御史的屬官出巡時驛站提供的伙食標準：“御史卒人使者，食粺米半斗，醬駟（四）分升一，采（菜）羹，給之韭蔥。其有爵者，自官士大夫以上，爵食之。使者至從者，食（糲）米半斗；仆，少半斗?！闭f明御史已有巡察之責。以上可見，秦有關(guān)察吏的法律規(guī)定已成為秦律的重要部分，顯示了秦以法治國、以法治吏的概略和法制文明的進步。

秦滅六國，統(tǒng)一天下，中央設(shè)立監(jiān)察機關(guān)御史府，執(zhí)掌典政法度，舉劾奸邪。御史大夫為副丞相，位列三公，監(jiān)察機關(guān)的地位和職權(quán)得到了提高。御史執(zhí)行公務(wù)時“皆冠法冠”，以示執(zhí)法不阿。同時派出御史監(jiān)郡，監(jiān)察六國殘余勢力，以維持中央集權(quán)的統(tǒng)治?？ぴO(shè)監(jiān)察官郡御史，《秦簡·語書》所載“舉劾不從令者，致以律”、“獨多犯令，而令丞弗得者，以令丞聞”，便是郡御史的工作對象與職權(quán)范圍。

西漢御史臺雖為中央最高監(jiān)察機關(guān)，但尚未形成獨立的衙門，而是附于少府衙門之內(nèi)。少府是為皇帝提供各種物資供應(yīng)，類似于后世內(nèi)務(wù)府的機構(gòu)。正由于為皇帝的生活服務(wù)，因此少府設(shè)于宮內(nèi)。御史府附于少府衙門，一者說明御史機關(guān)還沒有達到獨立衙門的地步，再者也顯示了御史與皇帝的密切關(guān)系，便于皇帝就近查詢官吏的履職情況。至東漢，御史臺逐漸脫離少府，發(fā)展成獨立的監(jiān)察機構(gòu)，地位也隨之提高。

漢朝的監(jiān)察系統(tǒng)呈現(xiàn)出多元化的趨勢，除中央御史臺外，丞相也職掌對朝官的監(jiān)察權(quán)，由丞相使具體負責。此外，皇帝還任命司隸校尉職掌京畿和三輔三河及扶風七郡的監(jiān)察權(quán)。這三個監(jiān)察系統(tǒng)互不統(tǒng)屬，每逢朝會，御史中丞和尚書令、司隸校尉設(shè)有專席，稱為“三獨坐”。這三個監(jiān)察系統(tǒng)既分體運行，又互相交叉，三公九卿、皇室外戚、京師百官、地方長吏乃至監(jiān)察官本身，都被置于監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)之中，受到來自一種或多種監(jiān)察組織的監(jiān)督，對于貫通政令、整飭吏治、廓清風氣產(chǎn)生了積極作用。值得注意的是，當時中央監(jiān)察機構(gòu)的最高長官御史大夫“內(nèi)承本朝之風化，外佐丞相統(tǒng)理天下”，這就使得以丞相為代表的行政權(quán)，與以御史大夫為代表的監(jiān)察權(quán)，處于既相維又相抗的狀態(tài)。

兩漢的監(jiān)察重點放在監(jiān)郡，這不是偶然的。漢初，高祖將子弟分封到地方王侯國形成了割據(jù)一方的地方政權(quán)，以致景帝時發(fā)生了地方奪取中央政權(quán)的“七國之亂”。為此，漢代繼承了秦以監(jiān)郡為監(jiān)察重點的傳統(tǒng)，從而推動了地方監(jiān)察法的發(fā)展。早在惠帝三年（前193年），“相國奏遣御史監(jiān)三輔不法事：詞訟、盜賊、鑄偽錢、獄不直、徭賦不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上、作非所當服，凡九條”?！?8〕《漢舊儀》卷上?！侗O(jiān)御史九條》概括了行政、司法、治安、財經(jīng)、吏治等基本方面，其適用范圍雖然只是三輔郡特區(qū)，內(nèi)容也比較粗疏，但卻是朝廷授權(quán)監(jiān)御史監(jiān)察地方官吏的法律依據(jù)，是最初的監(jiān)察法規(guī)。

漢武帝即位以后，為了加強中央機關(guān)，徹底改變尾大不掉之勢，嚴厲推行抑制地方、集權(quán)中央的“強干弱枝”政策，改革監(jiān)察制度。為此，漢武帝元封五年（前106年）劃分全國為十三部監(jiān)察區(qū)，并在《監(jiān)御史九條》的基礎(chǔ)上制定《六條問事》（又稱《刺史六條》）。各部置刺史一人為中央派出的常駐監(jiān)察官。部刺史根據(jù)漢武帝手訂的《六條問事》，用以監(jiān)督郡國守相（二千石）專恣擅權(quán)及與地方豪強勢力勾結(jié)，有違犯者，按“六條”治罪。

據(jù)《漢書·百官公卿表》記載，“武帝元封五年，初置部刺史，掌奉詔條察州。”此“詔條”即《六條問事》，其條文見顏師古注引蔡質(zhì)《漢官典職儀式選用》：“一條，強宗豪右，田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書，遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑案，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻薄，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言。四條，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑。五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監(jiān)。六條，二千石違公下比，阿附豪強。通行貨賂，割損正今”?！读鶙l問事》適用于全國以部為單位的監(jiān)察區(qū)，部刺史據(jù)此察核地方豪強與兩千石高官相互勾結(jié)，為害地方的種種不法行徑。《六條問事》首列地方豪強勢力，成為打擊的重點，說明豪強勢力武斷鄉(xiāng)曲，擾亂國家集中統(tǒng)一的社會基礎(chǔ)。余下五條均屬兩千石高官的種種不法行徑，其中也包括兩千石高官縱容子弟“恃怙榮勢，請托所監(jiān)”。

在漢代監(jiān)察活動中，司法監(jiān)察列為重點，朝廷選派明法律者充當治書御史，“凡天下諸讞疑事，掌以法律當其是非”?！?9〕《后漢書·百官志》。

總括上述，漢代監(jiān)察機關(guān)在國家機關(guān)體系中已自成體系，標志著監(jiān)察制度的發(fā)展?！读鶙l問事》的制定與實施又反映了監(jiān)察法的初創(chuàng)以及它所起的重要作用。監(jiān)察機關(guān)通過對官吏的監(jiān)督，加強了國家機器的效能，有助于專制主義中央集權(quán)的統(tǒng)治，因而職權(quán)不斷擴大。

魏、晉、南北朝時期，政權(quán)的更替雖然頻繁，但每個王朝建立之后，都力圖運用行政的、法律的各種手段強化國家的運行機制，也都十分重視監(jiān)察機關(guān)的設(shè)置與監(jiān)察體制的完善。這一時期，御史中丞已擁有“震肅百僚”的權(quán)威，“自皇太子以下，無所不糾”。〔50〕《通典》卷二十四。南梁張緬為御史中丞，號稱“勁直”，梁武帝曾請畫工畫其像于臺省，以示褒獎。北朝適應(yīng)加強專制主義的需要，改御史中丞為御史中尉，“出入千步清道，與皇太子分路，王公百辟咸使遜避，其余百僚，下馬馳車止路旁，其違緩者，以棒棒之?！薄?1〕《通典》卷二十四。不僅如此，還允許御史風聞言事，而無須實據(jù)，顯示了職權(quán)的擴大。如果百官有罪，御史失糾，則要免官。為了發(fā)揮監(jiān)察機關(guān)的職能，御史的人選較嚴，大士族不得擔任御史中丞，以防止株蔓相連，徇私枉縱。但在中國特有的門閥政治時代，士族把持朝政，有些嚴于職守的監(jiān)察官也很難久留于任。如南朝劉宋六十年間，歷任御史中丞者53人，“校其年月，不過盈歲”?！?2〕《南齊書·劉休傳》。這一時期具有代表性的監(jiān)察立法是西魏的《六條詔書》和北周的《詔制九條》。

至唐朝，統(tǒng)治者從總結(jié)歷史經(jīng)驗中比較清醒地認識到，監(jiān)察機關(guān)對于維護國家綱紀的作用，因而給予充分的肯定和重視。據(jù)《文獻通考·職官七》記載：“自貞觀初，以法理天下，尤重憲官，故御史復(fù)為雄要?！碧菩谠凇讹営?、刺史、縣令詔》中說：“御史執(zhí)憲，綱紀是司。”〔53〕《全唐文》卷二十九。唐睿宗在論及監(jiān)察機關(guān)的重要性時說：“彰善癉惡，激濁揚清，御史之職也。政之理亂，實由此焉。”〔54〕《唐大詔令集》卷一百。

唐代的監(jiān)察制度已經(jīng)定型，形成了一臺三院的監(jiān)察體制。臺為御史臺，是中央最高監(jiān)察機關(guān)，以御史大夫為長，“掌邦國刑憲典章之政令，以肅正朝列?！薄?5〕《唐六典》卷十三。有權(quán)彈劾百官，參決大獄，監(jiān)督府庫支出等。御史臺下設(shè)臺院、殿院、察院。臺院，設(shè)治書侍御史四人，從六品下，職掌糾彈中央百官，參加大理寺審判和推鞫由皇帝制敕交付的案件。殿院，設(shè)殿中侍御史六人，從七品上，職掌糾察朝儀。察院，設(shè)監(jiān)察御史若干人，正八品上，根據(jù)監(jiān)察區(qū)道的數(shù)目定監(jiān)察御史的數(shù)目。唐初分全國為十道，后增為十五道，監(jiān)察御史由十人增至十五人。三院既分立，又互相配合。

唐朝在武后專權(quán)時期也允許御史“風聞言事”，對此后世多有譏評。明人邱濬說：“風聞言事，此豈治朝盛道之事哉？夫泛論事情，風聞可也，若乃訐人陰私，不究其實，而輒加以惡聲，是豈忠厚誠實之道哉？茍不察其有無虛實，一聞人言，即形之奏牘，置之憲典。嗚呼，莫須有何以服天下哉？”〔56〕《大學衍義補·重諫臺之官》。

為使糾彈準確，中宗時下詔“每彈人，必先進內(nèi)狀，許乃可。”〔57〕《隋唐嘉話》。在推行封建法制而為史家所稱道的唐朝，監(jiān)察機關(guān)在京內(nèi)外進行，“顓舉不如法者”，“以刑法典章糾正百官之罪惡”〔58〕《新唐書·百官志》。，實質(zhì)上是依法對有罪官吏進行起訴，表現(xiàn)了司法監(jiān)察的發(fā)展。

唐朝是以法治相尚的王朝。唐朝的監(jiān)察法也在中國古代監(jiān)察法的發(fā)展中占有重要地位。唐朝官修的《唐律疏議》和《唐六典》，為監(jiān)察機關(guān)的設(shè)置、職掌以及監(jiān)察官的活動提供了大綱大法，加上皇帝臨時頒布的有關(guān)詔令和專門監(jiān)察法規(guī)，形成了較為嚴密的監(jiān)察法網(wǎng)，可以說是唐朝監(jiān)察制度完備的一個體現(xiàn)。

唐玄宗開元年間制定的《監(jiān)察六法》是唐朝具有代表性的適用于全國的地方監(jiān)察法，是唐朝道察體制的產(chǎn)物。其具體內(nèi)容如下：“其一，察官人善惡；其二，察戶口流散，籍帳隱沒，賦役不均；其三，察農(nóng)桑不勤，倉庫減耗；其四，察妖猾盜賊，不事生業(yè)，為私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才異等，藏器晦跡，應(yīng)時用者；其六，察黠吏豪宗兼并縱暴，貧弱冤苦不能自申者?！薄?9〕《新唐書》卷四十八《百官志三》。唐《監(jiān)察六法》既傳承了漢《六條問事》，又基于唐朝特定的歷史條件，根據(jù)“義在隨時”的原則作了重大發(fā)展：

首先，首列察官人善惡，擴大了監(jiān)察范圍。漢時刺察限“二千石以上”的地方長吏，唐“六法”糾察對象，不論官品，是官皆察，以懲治貪官污吏、察舉為官優(yōu)劣，旁及官吏的品德、政績、文才、修養(yǎng)等，反映了統(tǒng)治者對地方吏治的重視。

其次，將戶口、賦役、農(nóng)桑、庫存等經(jīng)濟指標作為監(jiān)察的重點內(nèi)容，反映了唐朝的時代特點。唐代社會處于相對穩(wěn)定和諧的狀態(tài)，國家以發(fā)展經(jīng)濟為目標，而地方臨民之官在這方面承擔著至關(guān)重要的任務(wù)。因此，將上述經(jīng)濟指標列為監(jiān)察的重點內(nèi)容。

再次，《監(jiān)察六法》不僅察非違，而且還選賢良。為了網(wǎng)羅人才，《監(jiān)察六法》中列入“察德行孝悌，茂才異等，藏器晦跡，應(yīng)時用者”，不僅重德才，而且講時用。這表現(xiàn)了對監(jiān)察官舉薦權(quán)的認可。

最后，司法是否公平，不僅涉及貧弱百姓的切身利益，也關(guān)系到社會的穩(wěn)定，國家的安危。因此，察貧弱冤苦不能自申者，反映了統(tǒng)治者對于司法監(jiān)察的重視和對黠吏豪宗兼并縱暴行為的抑制。由皇帝派出巡按地方的監(jiān)察御史多奉命察大案、要案、冤案，充分說明了這一點。

由漢代的《六條問事》到唐代的《監(jiān)察六法》，雖然均為六條，但監(jiān)察的重點對象、具體的要求、涉及的范圍多有不同。反映了不同時代的背景條件加給它的烙印，以及地方監(jiān)察法規(guī)的逐漸走向成熟。

除《監(jiān)察六法》外，皇帝頒發(fā)的出巡詔敕，實際上是《監(jiān)察六法》的重要補充。由于唐朝是一個疆域遼闊的王朝，為了進行有效的統(tǒng)治，定期不定期派出監(jiān)察御史到各地了解和監(jiān)察州縣官的施政情況，由皇帝頒發(fā)制敕詔令，就是出使巡察的最高法律依據(jù)。如貞觀八年正月發(fā)布“遣使巡行天下詔”，玄宗開元二十九年十月的《遣使黜陟諸道敕》，肅宗至德十年二月八日發(fā)布《遣使安撫制》等，不僅表明了遣使出巡的必要性，標示了監(jiān)察所及的廣泛范圍，而且要求負責巡察的遣使要發(fā)揮皇帝耳目之司的作用，務(wù)求下情上通，上旨下達。據(jù)《舊唐書》卷一二八《顏真卿傳》記載：“故其出使天下，事無巨細得失，皆令訪察奏聞，所以明四目，達四聰也。”

宋朝是加強中央集權(quán)的重要朝代。宋太祖因百官擁戴而為皇帝，所謂“陳橋兵變，黃袍加身”，因此他即位后，為了防范大臣結(jié)黨，制定了一項基本國策，就是“事為之防，曲為之制”〔60〕《續(xù)資治通鑒全編》卷十七。。事為之防，主要是防范官吏結(jié)黨；曲為之制，是加強各機關(guān)的權(quán)力制衡。由此有宋一代，一直強調(diào)發(fā)揮監(jiān)察官耳目之司的作用，以維持國家綱紀。北宋名臣包拯指出：“國家置御史府者，蓋防臣僚不法，時政失宜，朝廷用之為紀綱，人君委之如耳目?！薄?1〕《歷代名臣奏議》卷二百二《聽言》。歐陽修更強調(diào)：“蓋御史臺為朝廷之紀綱，臺綱正則朝廷理，朝廷理則天下理矣?！薄?2〕《歷代名臣奏議》卷八十三《經(jīng)國》。

宋朝的監(jiān)察制度雖然沿襲唐朝的一臺三院制，但適應(yīng)加強中央集權(quán)的體制要求，也有所變化：

其一，將宰相掌握的諫官的諫諍權(quán)，收歸皇帝，并且削減諫議權(quán)，擴大其監(jiān)察權(quán)，開創(chuàng)了后世科道合一的先河。同時，廢除了唐代宰相對于御史的任用權(quán)和薦舉權(quán)。凡是經(jīng)宰相薦舉為官的或其親戚故舊，均不得為御史。不僅如此，宋朝宰相成為監(jiān)察重點，如殿中侍御史雷德驤彈劾開國功臣宰相趙普、殿中侍御史唐介彈劾宰相文彥博、御史中丞孫抃彈劾宰相陳執(zhí)中等。

其二，改革中央監(jiān)察體制，提高侍御史的地位，不再是御史臺的屬官，臺院實際上名存職廢，使得唐朝以來御史臺三院的組織結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了合并的趨勢，為元明清三院合一的體制改革提供了先驗。

其三，改革地方監(jiān)察體制，建立監(jiān)司、通判監(jiān)察體系。宋代以路為地方最高行政區(qū)劃，先后設(shè)置轉(zhuǎn)運司、提舉常平司、提點刑獄司等，分別負責行政、財政、司法等各項政務(wù)，同時均為路的監(jiān)察機關(guān)，號為“監(jiān)司”，彼此互不統(tǒng)領(lǐng)，而且實行監(jiān)司互監(jiān)法，以防止失監(jiān)、漏監(jiān)。至于通判，專事監(jiān)察知州及所部官吏。監(jiān)司、通判監(jiān)察體系的建立，使監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)進一步寬廣。

其四，要求御史每月至少糾彈一事，否則即罰辱臺錢，為此允許御史“風聞言事”，不一定有實據(jù)。

宋朝的監(jiān)察立法以地方立法為主。在中央集權(quán)制度的影響下，皇帝頒發(fā)的敕令是最經(jīng)常、最有權(quán)威的法律形式，一些涉及朝廷和地方的監(jiān)察法也以詔、敕、令的形式出現(xiàn)。例如，宋真宗時編成了《御史臺儀制》六卷，徽宗崇寧年間編纂了《崇寧重修御史臺令》，宣和六年還依據(jù)臣僚奏請，編修了《御史臺格目》，詳定御史臺的職掌。南宋時期的《慶元條法事類》有豐富的監(jiān)察法律規(guī)范，盡管略顯分散，但其內(nèi)容較之漢唐充實，立法技術(shù)也有所進步。此外，宋朝還專門制定了監(jiān)司監(jiān)察州縣官的《監(jiān)司巡歷》，規(guī)定：

諸監(jiān)司每歲分下半年巡按州縣，具平反冤訟，搜訪利害，及薦舉循吏，按劾奸贓以聞。

諸監(jiān)司歲以所部州縣，量地里遠近，更互分定，歲終巡遍。

諸監(jiān)司每歲被旨分詣所部點檢、催促結(jié)絕見禁罪人者，各隨置司州地里遠近，限五月下旬起發(fā)，至柒月拾伍日以前巡遍，仍具所到去處月日，申尚書省。

諸監(jiān)司每歲點檢州縣禁囚，淹留不決，或有冤濫者，具當職官、職位、姓名，按劾以聞。

諸監(jiān)司，巡歷所部不遍者，杖一百，遍而不申，減二等。

根據(jù)《宋會要輯稿》，監(jiān)司之職，臨按一路，寄耳目之任，專刺舉之權(quán)。具體說來，按察州縣官，“或暴賦橫斂以搖民心，或隱蔽水旱以欺主聽，或大吏奸贓而蠹國，或兵將包藏而干紀”〔63〕《宋會要輯稿》職官四五之四二。等違反國家法紀的貪贓腐敗行為。為了使監(jiān)司盡職盡責，避免失監(jiān)、漏監(jiān)，還制定了監(jiān)司互監(jiān)法，使之互相監(jiān)督，知而不察不舉者，各以其罪罪之。

元朝雖然并不是奉法為治的朝代，但由于王朝是以蒙古貴族為主體的政權(quán)，為了防范和督察龐大的漢官群體，克服蒙古貴族恃權(quán)妄為，以及鎮(zhèn)壓連綿不絕的反元斗爭，元朝發(fā)展了監(jiān)察制度，擴大了中央監(jiān)察機構(gòu)，除御史臺外，還于陜西、江南各設(shè)行御史臺，作為中央御史臺的派出機關(guān)。元世祖為了表示對御史臺的重視，說：“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺是朕醫(yī)兩手的?！薄?4〕（明）葉士奇：《草木子》卷之三下《雜制》。按元制，中書省是最高行政機關(guān)，樞密院是最高軍事行政機關(guān)，元世祖以御史臺來醫(yī)治中書省和樞密院的弊病，表示了對御史臺的欽重，所以世祖以后的皇帝稱此為“重臺之旨”，歷世遵其道不變。

元朝還制定了一系列具有民族特色的監(jiān)察法。如至元五年頒行《設(shè)立憲臺格例》，在最后一條規(guī)定，“該載不盡應(yīng)合糾察事理，委監(jiān)察并行糾察。”〔65〕《元典章》卷五《臺綱一》。實際等于賦予監(jiān)察御史法律規(guī)定外的特權(quán)。

明朝是中國古代社會后期的著名王朝，也是專制制度向著極端化發(fā)展的王朝。無論監(jiān)察思想，還是監(jiān)察制度與監(jiān)察法都圍繞這條主線不斷演變。明朝統(tǒng)治者以“重耳目之寄，嚴紀綱之任”〔66〕《明會要》卷三十三《職官五·都察院》。來要求監(jiān)察官。早在明朝建立之前，朱元璋便面諭御史說：“國家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察，朝廷紀綱盡系于此，而臺察之任尤清要。卿等當正己以率下，忠勤以事上，毋委糜因循以縱奸，毋假公濟私以害物?！薄?7〕《明史》卷七十三《職官志二》。

洪武十三年，明太祖朱元璋以左丞相胡惟庸謀反為名，誅殺胡惟庸。洪武十五年，正式廢除丞相制度。相權(quán)與皇權(quán)的矛盾最終以皇權(quán)的勝利而結(jié)束。由此，六部直接對皇帝負責，皇帝不僅是國家的元首，同時又是最高的行政長官，與中樞體制這一重大變化相適應(yīng)的御史臺也由三院制合并為一院制，即都察院制度。都察院設(shè)左、右都御史，正二品；下設(shè)左、右副都御史，正三品；左、右僉都御史，正四品。地方劃分十七省清吏司，各設(shè)監(jiān)察御史。為了加強對六部的監(jiān)督，特設(shè)六科監(jiān)察組織，專掌六部監(jiān)察事宜，從此科道合一，同為監(jiān)察機關(guān)。

此外，皇帝還定期不定期地派出監(jiān)察御史巡按地方，作為皇帝的耳目之司，可以“大事奏裁，小事立斷”。〔68〕《明史》卷七十三《職官志二》。明朝的御史巡按制度對于地方吏治起了重要作用，巡按御史的職權(quán)范圍主要是考察官吏，奏劾官邪，翦除豪蠹，肅振綱紀；巡視倉庫，查算錢糧；考察隱逸，舉薦人才等。著名的清官海瑞就曾經(jīng)擔任十府巡按，以翦除貪官劣紳著稱。

明朝的監(jiān)察法趨向于法典化，并由單行法規(guī)趨向系統(tǒng)化。例如，洪武四年，頒布監(jiān)察法《憲綱》四十條；英宗正統(tǒng)年間，制定《憲綱條例》，內(nèi)容極為寬廣，已有總則與分則的初步劃分，反映了立法技術(shù)的進步。明朝還制定了適用于六科的監(jiān)察法，以確保六科給事中對于吏、戶、禮、兵、刑、工六部的監(jiān)察。從立法體系看，明朝六科監(jiān)察法規(guī)可以分為總則和分則兩個部分。前者為 “六科通掌”，主要規(guī)定了給事中的權(quán)責和權(quán)限范圍；后者為六科的權(quán)限及其工作細則。據(jù)《明會典》記載，六科通掌三十五條，另有吏科二十條、戶科二十五條，禮科十六條，兵科三十五條、刑科十三條，工科十八條。

“六科通掌”主要規(guī)定六科給事中共同管理的事項、共同的職責以及各科互相協(xié)同的職司。概括起來：一是立法監(jiān)察權(quán)。對皇帝命令、朝廷章奏和軍民利病等方面之立法均可行使監(jiān)察權(quán)。二是行政監(jiān)察權(quán)。其范圍極為廣泛，上至朝廷禮儀、軍事邊防等國家軍政要務(wù)，下至文武官員乘轎騎馬的違法失儀均在其監(jiān)察范圍之內(nèi)。三是司法監(jiān)察權(quán)。參與受理百姓京控案件和三法司奉旨審理的重大案件。此外，給事中還享有對君主的言諫權(quán)、封駁權(quán)等。

吏科監(jiān)察法規(guī)的內(nèi)容相當嚴密細致，特別是對違法違例規(guī)定了參出、參奏、劾奏、請旨究處、糾參等不同的處理手段和程序，表現(xiàn)了明代監(jiān)察法制的進步。

從戶科監(jiān)察法規(guī)的內(nèi)容來看，戶科給事中對戶部財政收支的情況進行監(jiān)督，主要是對錢糧之收支、鹽運之執(zhí)行、地方倉儲之保管、田土之占用、以及私吞錢糧、豪占侵奪田土等違法違例的行為嚴格查處，以確保國家經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定發(fā)展。

禮儀得失關(guān)系朝廷之權(quán)威和尊嚴，是不容許受到任何挑戰(zhàn)的。從禮科監(jiān)察法規(guī)的內(nèi)容來看，禮科給事中主要負責監(jiān)訂禮部的各種儀制，對于出使外國官員的選任、朝廷大臣的贈謚、朝賀大典的禮儀進行監(jiān)督彈劾，以維護皇權(quán)神圣的形象。

在六科監(jiān)察法規(guī)中以兵科最為詳備，計三十五條。兵科監(jiān)察的范圍涉及國家軍事機制的各個方面，包括兵部內(nèi)外官員的選任、考核、輪差和獎懲，一般士兵的充任，充軍罪犯的執(zhí)行，軍事裝備的維護等等。兵科監(jiān)察對于保證皇帝掌握軍事大權(quán)，維護國家的穩(wěn)定統(tǒng)治，預(yù)防各種動亂的發(fā)生起到了極為重要的作用。

刑科監(jiān)察法規(guī)主要包括三個方面的內(nèi)容：年初上報前一年斬絞等各種罪囚人數(shù)，年終呈報獄斃人數(shù)及實在在押人數(shù)；監(jiān)察重大案件的勘問及罪犯的提?。粚π滩抗賳T及負擔司法事務(wù)的御史巡按、監(jiān)生書吏等人員工作的協(xié)調(diào)管理。刑科的司法監(jiān)察，對保證法司依法問刑，辨明冤枉起到了積極的作用。

工科監(jiān)察法規(guī)對監(jiān)察的對象及程序均做出清晰明確的規(guī)定，以維護國家財政收入的穩(wěn)定，保證各種特別用品的供給。

明朝的監(jiān)察法為清朝制定《欽定臺規(guī)》提供了重要基礎(chǔ)。

清朝建立以后，統(tǒng)治者也十分重視監(jiān)察制度建設(shè)，著意發(fā)揮其舉發(fā)奸邪、彈劾不法的作用。清朝沿襲明朝的監(jiān)察制度，中央仍設(shè)都察院。順治九年二月，世祖諭都察院：“國家設(shè)立督察院，職司風紀，為朝廷耳目之官，凡事直言無隱，上自諸王，下至諸臣，孰為忠勤，孰為不忠勤，據(jù)實奏聞，方為無忝厥職。”〔69〕《清世祖實錄》卷六十三。康熙十八年八月，圣祖諭九卿詹事科道：“自古設(shè)立臺省，原系朝廷耳目之官，上之則匡過陳善，下之則激濁揚清，務(wù)求知無不言，言無不盡，乃稱厥職。”〔70〕《圣祖仁皇帝實錄》（一）卷八。

清襲明制，以都察院為中央最高監(jiān)察機關(guān)，設(shè)左都御史為主官，左副都御史為副主官。下設(shè)十五道御史和六科給事中、五城察院等。地方督撫也帶左都御史銜，負責監(jiān)察地方。清朝監(jiān)察制度的重大改革就是，正式將曾經(jīng)執(zhí)掌諫諍權(quán)的六科給事中并入都察院，使科道合一，共同執(zhí)掌監(jiān)察權(quán)，體現(xiàn)了皇權(quán)的進一步加強。清朝于都察院下設(shè)五城察院，由都察院派出巡城御史，是集監(jiān)察、行政、司法合一的基層監(jiān)察機構(gòu)。

由于清朝專制主義極端發(fā)展，監(jiān)察官多不敢言事，唯恐受到譴責?？滴跞晟现I中說“近時言官奏疏寥寥，雖間有人奏而深切時政以實直陳者甚少。”〔71〕《光緒會典事例》，第998頁。乾隆五年上諭也說“科道為朝臣耳目之官……乃數(shù)年中條奏雖多，非猥瑣陋見，即抄襲陳言，求其見諸施行能收實將近者何事乎？近日即科道官敷奏者，亦屬寥寥，即間有條奏多無可采?！薄?2〕《光緒會典事例》，第999頁。可是有的御史就是因為直言上奏而受到申斥和懲罰。乾隆二十三年，御史周照在條奏中提到“行政急于觀成，必條理繁多，法令嚴密，承于下者轉(zhuǎn)得以空文相應(yīng)”，結(jié)果觸怒乾隆帝，嚴斥“試問今日之行政，有視昔加嚴者乎，繁者何條，密者何令？”〔73〕《光緒會典事例》，第1000頁。

監(jiān)察法是清朝法律體系的重要組成部分，不僅形成了相對獨立的監(jiān)察法體系和相當完備的內(nèi)容，而且顯示了法典化的重要成就。清朝的監(jiān)察法除見于《大清律例》、《大清會典》、《六部處分則例》及大量的各部院則例外，還結(jié)合國情創(chuàng)制了《都察院則例》、《欽定臺規(guī)》等專門性監(jiān)察立法。乾隆朝制定的《都察院則例》，涉及行政、立法、人事、禮儀、經(jīng)濟、司法、治安、軍事、考試等方面的監(jiān)察內(nèi)容。名為則例，實為監(jiān)察法典。乾隆三十九年（1774年），乾隆帝認為在《都察院則例》和《欽定臺規(guī)》并存的情況下，續(xù)修《都察院則例》“殊可不必”，此后便不再續(xù)修該《則例》，而由《欽定臺規(guī)》所取代。

清代最重要的監(jiān)察立法當屬《欽定臺規(guī)》。它是秦漢以來監(jiān)察立法之大成，是我國古代最具代表性的監(jiān)察法典，也是世界監(jiān)察制度史上所僅見的如此完整的監(jiān)察法典?！稓J定臺規(guī)》由都察院始纂于乾隆八年（1743年），光緒朝又匯輯了有關(guān)監(jiān)察制度方面的上諭、皇帝批準的奏議、條例等，分為訓典、憲綱、六科、各道、五城、稽查、巡察和通例等八類?！稓J定臺規(guī)》在結(jié)構(gòu)上已有總則、分則之分，“訓典”和“憲綱”為總則，其他為分則。不僅從制度層面做出了一系列規(guī)定，還從程序?qū)用嬖敿右?guī)范，以保證制度規(guī)定的落實。其主要內(nèi)容如下：

（1）“訓典”。包括“圣制”、“圣諭”、“上諭”三目?！笆ブ啤笔腔实垲}辭和專論，如康熙帝“御制臺省箴”、嘉慶帝“御制都察院箴”、“御制諫臣論”等。“圣諭”、“上諭”是自清初至光緒年間皇帝的指示、要求與規(guī)定的匯集。

（2）“憲綱”。包括“序官”、“陳奏”、“典禮”、“考績”、“會讞”、“辯訴”六目?！靶蚬佟币?guī)定都察院設(shè)官、職掌、官員品級及其變化；“陳奏”是都察院官員的奏事制度；“典禮”是科道官員對朝會、臨雍、祭祀等大典侍班糾儀的規(guī)定；“考績”是“京察”、“大計”、“軍政”等考核文武官員的制度；“會讞”是與刑部、大理寺會審、稽核案件的規(guī)定；“辯訴”是處理京控案件的規(guī)定。

（3）“六科”。包括“通掌”與“分掌”兩目?！巴ㄕ啤睘榱频墓餐蝿?wù)及要求；“分掌”規(guī)定各科的具體任務(wù)及其要求。

（4）“各道”。包括“通掌”與“分掌”兩目，分別規(guī)定各道的共同任務(wù)、要求及具體職掌與要求。另載稽察宗人府御史、稽察內(nèi)務(wù)府御史等的職掌及其辦事制度。

（5）“五城”。包括“綱領(lǐng)”、“條教”、“聽斷”、“保甲”、“糾捕”、“賑恤”、“禁令”、“界址”、“司坊”、“街道”共十目。詳列有關(guān)五城察院的任務(wù)及要求。

（6）“稽查”。包括“京通十六倉”、“戶部三庫”、“八旗”、“宗人府”、“考試”、“銓選”等目，是關(guān)于如何派員稽察某些特殊機構(gòu)以及稽察內(nèi)容和要求的規(guī)定。

（7）“巡察”。包括“漕糧”、“鹽政”、“游牧”三目，分別規(guī)定了專差御史的巡察制度。

（8）“通例”。包括“考選”、“升轉(zhuǎn)”、“儀注”和“公署”四目，是關(guān)于都察院所屬科、道選拔標準、方法、升轉(zhuǎn)制度及其辦事要求方面的規(guī)定。

《欽定臺規(guī)》是以“欽定”的形式出現(xiàn)的，這在中國監(jiān)察立法史上是首創(chuàng)。這不僅顯示了臺規(guī)所具有的權(quán)威性，更突出了強化皇帝所擁有的最高監(jiān)察權(quán)?！稓J定臺規(guī)》肯定了監(jiān)察機構(gòu)的特殊地位和功能，使其能夠發(fā)揮“彰善瘴邪、整綱飭紀、鐵面霜威、糾慝繩詭、私惠勿酬、私仇勿毀、敢諫不阿、忠貞常矢、言出如山、心清如水、勉盡丹忱、非圖譽美、民隱敷陳、治隆患弭”的作用?！?4〕《欽定臺規(guī)》卷二《訓典二》。同時也為監(jiān)察機關(guān)廣泛行使監(jiān)察權(quán)提供了法律依據(jù)，使之深入到行政、經(jīng)濟、司法、軍事、禮儀、教育、社會等各個領(lǐng)域。

綜觀中國古代監(jiān)察歷史的發(fā)展，無論是制度的建構(gòu)，監(jiān)察法律的制訂，監(jiān)察官的人選，巡按地方的司法監(jiān)察，彈劾違法失職的官吏與提起訴訟等等，都說明它是防止官吏貪腐的一道防線。

三、中國古代考課與監(jiān)察制度的歷史鏡鑒

（一）中國古代考課制度的歷史鏡鑒

中國古代的職官考課，從戰(zhàn)國起迄至清朝，雖代有興革，但一直沿行不衰，是一種常態(tài)化的職官管理制度。從而雄辯地說明考課對于整肅官僚隊伍，發(fā)揮官吏治國理政的職能起著不可忽視的作用。

中國古代從先秦的《上計律》起，到清朝的六法考吏，考課之法一脈相承，成為中國古代行政法體系中的重要組成部分?？颊n法規(guī)定了考課的年限，執(zhí)掌考課的機關(guān)，考課的范圍、考課的標準以及相應(yīng)的獎懲措施，可以說包羅廣闊，涵蓋面極寬，使得對不同機關(guān)的官吏的考課各有所側(cè)重。特別是考課之后繼之以賞罰，從而增加了考課的嚴肅性，使得官吏們感受到考課的震懾力。有些王朝，皇帝親自主持考課、撰寫評語。這就難怪古人稱考課為大典。對于百姓來說也希望通過考課罷黜虎狼之官，選任關(guān)心民瘼的良吏。

考課還將懲貪與獎廉、獎勤與罰懶聯(lián)系在一起。即使是疲軟、浮躁、不謹、老病也都在黜革之列。這樣的考課方向明、標準清、賞罰當，自然會起到激濁揚清的作用。

中國古代的考課制度是誕生在中華民族文化土壤之上的，體現(xiàn)了中華民族的智慧和創(chuàng)造精神。它所積累的歷史經(jīng)驗，對于中國現(xiàn)實的廉政建設(shè)和依法治國都具有不可忽視的借鑒意義。

（二）中國古代監(jiān)察制度的歷史鏡鑒

中國古代監(jiān)察制度產(chǎn)生于中華民族文化土壤上，是土生土長的，其發(fā)展歷程充分體現(xiàn)了中華民族的智慧與創(chuàng)造力。中國古代的統(tǒng)治者不僅注重監(jiān)察體制的完善，而且致力于監(jiān)察法的制定，以保證監(jiān)察效能的發(fā)揮。監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)對中央和地方實行全覆蓋，整個官僚制度都被納入監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)之中。由于中國古代的監(jiān)察制度包括行政監(jiān)察、立法監(jiān)察、人事監(jiān)察、司法監(jiān)察、經(jīng)濟監(jiān)察、軍事監(jiān)察、儀制監(jiān)察、文教監(jiān)察等許多方面，從而決定了監(jiān)察法所涉及的內(nèi)容是廣泛的，形式是多樣的，制約機制的特殊作用是突出的。

作為國家制度的重要組成部分，中國古代監(jiān)察制度的基本任務(wù)就是整肅百僚、糾正官邪、彈劾非違、維持綱紀，以確保官僚隊伍的基本素質(zhì)，通過“彰善癉惡，激濁揚清”，充分實現(xiàn)國家的職能。

以監(jiān)察御史制度為例，這一制度對于古代政治權(quán)力乃至最高權(quán)力的運行，發(fā)揮了積極的規(guī)范和制衡作用。無論是國家最高行政機關(guān)，還是最高軍事機關(guān)都在監(jiān)察范圍之內(nèi)，有些宰相因御史的糾彈而被罷免。這說明監(jiān)察御史制度在國家制度中占有重要地位。

至于監(jiān)察御史，是執(zhí)行監(jiān)察權(quán)的官吏。有的御史專門負責監(jiān)察中央官吏，有的專門負責監(jiān)察地方官吏。特別是派出的巡按御史，代天子巡狩地方，不僅糾彈官吏的不法，而且還負責考察年成的豐欠、災(zāi)異的救治、百姓的疾苦以及選拔地方人才。正因為如此，巡按御史被視為皇帝的耳目之司。通過巡按御史進行中央與地方的政策溝通，形成了遍布全國的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。我國古代監(jiān)察御史制度有以下特點：

特點之一，御史監(jiān)察制度不僅覆蓋了整個官僚系統(tǒng)，而且也涉及到國家政務(wù)的方方面面，如行政監(jiān)察、立法監(jiān)察、人事監(jiān)察、司法監(jiān)察、經(jīng)濟監(jiān)察、軍事監(jiān)察、儀制監(jiān)察、文教監(jiān)察、科考監(jiān)察等，有時還派出御史進行專門監(jiān)察，如巡倉御史監(jiān)察倉庫。

特點之二，監(jiān)察官受到最高統(tǒng)治者的重視，比如漢代中央最高監(jiān)察官御史中丞與京畿地區(qū)的監(jiān)察官司隸校尉和丞相在朝會中都有座位，時稱“三獨坐”。元世祖也曾說“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺是朕醫(yī)兩手的。”

特點之三，巡按地方的監(jiān)察御史，由于是皇帝的耳目之司，品級不過八品、七品，但卻可以彈劾地方長吏，而且小事立斷，大事奏裁，有些司法案件可以調(diào)集一干人犯進行審理，雖然位卑但權(quán)重，位卑便于皇帝控制，權(quán)重在于是皇帝耳目之寄。御史出巡，或定期，或不定期，或?qū)ｍ?，都要對皇帝負責。御史回朝以后，直接向皇帝奏報，宰相無權(quán)過問。

特點之四，隨著監(jiān)察制度的形成和發(fā)展，監(jiān)察立法也相應(yīng)地有所發(fā)展，由簡單到復(fù)雜，由單項到法典化，內(nèi)容廣泛，形式多樣，使得監(jiān)察活動有法律根據(jù)，不僅如此，監(jiān)察立法也限定了監(jiān)察權(quán)的行使，使監(jiān)察官不得任意超越法律之外行事，這也是中國古代以法為治的一種表現(xiàn)。清朝的監(jiān)察法《欽定臺規(guī)》，集歷代監(jiān)察立法之大成，內(nèi)容包括訓典、憲綱、六科、各道、五城、稽查、巡察和通例等八類，其完備性為世界所少有。監(jiān)察立法產(chǎn)生于中華民族的文化土壤之上，既具有特殊性，也具有典型性，同時又是中華法治文明先進性的表征。

中國古代監(jiān)察御史制度對國家監(jiān)察體制改革提供了以下啟示：

其一，古代的監(jiān)察制度對于糾彈違法官吏、監(jiān)督國家政務(wù)的實施、貫徹政策與法令、維持國家機器的正常運行都起了積極的作用，受到歷代重視。晚清仿西方改革官制的時候，都察院存而不廢。孫中山提出的五權(quán)憲法，也包括了監(jiān)察權(quán)在內(nèi)。我們在新時代推進國家監(jiān)察體制改革，構(gòu)建監(jiān)察委員會，正是總結(jié)古今中外歷史經(jīng)驗的偉大創(chuàng)新。

其二，嚴格監(jiān)察官的選任是貫徹實施監(jiān)察制度的重要條件之一。如同孟子所說，“徒法不足以自行”。歷代選拔監(jiān)察官的條件，首先是道德品質(zhì)，剛正廉潔，忠于職守，不徇私情，敢于觸犯貴族高官；其次，需科舉出身，以保證其文化素養(yǎng)；再者，監(jiān)察官一定要有地方工作的經(jīng)驗，非兩任縣令者不得為御史；再者，三品以上的高官子弟，不得任監(jiān)察官。有些王朝如明朝由明太祖親自選拔監(jiān)察官，曾黜不合格者。再者，監(jiān)察官雖然位卑，不過七品，但作為皇帝耳目之司，威赫甚重，巡按地方時，大事奏裁，小事立斷。由于監(jiān)察官選任嚴格，歷代出現(xiàn)了許多忠于職守、不畏權(quán)貴的監(jiān)察官。例如，明朝海瑞居然把鋒芒指向皇帝；又如，因彈劾嚴嵩父子而下獄的監(jiān)察官楊繼盛，在絕命詩中寫到：“飲酒讀書四十年，烏紗頭上有青天，男兒欲上凌煙閣，第一功名不愛錢?！?/p>

其三，監(jiān)察官必須嚴格依法監(jiān)察，如有失監(jiān)、漏監(jiān)，尤其是貪贓枉法，加重處刑。如《大清律例》規(guī)定：科道官受人饋送、收人財物，以及買賣多取價利，較其他官員罪加二等處罰。

其四，御史監(jiān)察，糾彈要有實據(jù)。如康熙初年圣諭中強調(diào)“至于都察院科道官員，職司風紀，于國家應(yīng)行要務(wù)，即應(yīng)直陳，一切奸弊，即據(jù)實指參”，對于捕風捉影者予以制裁。

古人說“以史為鑒可知興替”。中國古代考課與監(jiān)察所反映的職官管理的法律傳統(tǒng)留給我們許多具有現(xiàn)實借鑒意義的文化資源，值得認真研究、總結(jié)和弘揚。