劉 奇

賦權(quán)

制約農(nóng)民發(fā)展的因素很多，但最大障礙莫過(guò)于權(quán)利的缺失。賦予農(nóng)民更多影響發(fā)展的權(quán)利是農(nóng)民分得的最大改革紅利。

1.自由遷徙權(quán)

1958年第一屆全國(guó)人大通過(guò)了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元制度，城鄉(xiāng)人口被嚴(yán)格地分割開(kāi)來(lái)。從1958年到1978年，我國(guó)嚴(yán)格城鄉(xiāng)隔離經(jīng)歷了20年。其間，城鄉(xiāng)之間、農(nóng)村地區(qū)之間的人口流動(dòng)都受到嚴(yán)格限制。除了特殊情況和計(jì)劃用工之外，農(nóng)民被嚴(yán)格束縛在土地上，大量人員積壓在第一產(chǎn)業(yè)，人地矛盾加劇，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率長(zhǎng)期低下。1978年的全國(guó)人均糧食占有量?jī)H和1957年相當(dāng)，全國(guó)農(nóng)村有2.5億人沒(méi)有解決溫飽問(wèn)題。這期間的城市化進(jìn)程也受到了嚴(yán)重影響，城市化率僅從16.2%上升到17.9%。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村改革催生了戶籍制度的改革?！吨泄仓醒腙P(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》指出，“各省、自治區(qū)、直轄市可選若干集鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”。這次改革并不包括縣政府所在地的鎮(zhèn)。當(dāng)年全國(guó)流動(dòng)人口猛增到2000萬(wàn)，從此以后，國(guó)家加快了戶籍改革，鄉(xiāng)村人口的遷徙也越來(lái)越勢(shì)不可擋。1992年鄧小平同志南方講話后，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步調(diào)整，人口流動(dòng)方面的政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到宏觀調(diào)控下的有序流動(dòng)。1993年黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》明確指出，逐步改革小城鎮(zhèn)的戶籍管理制度，允許農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。根據(jù)這個(gè)文件，從1994年開(kāi)始，由公安部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)等部門組成的研究小組，開(kāi)始制訂小城鎮(zhèn)戶籍改革方案。這個(gè)方案明確指出，“要積極地、分階段地推進(jìn)戶籍制度改革，最終取消城市戶口和農(nóng)村戶口的劃分，消除城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的制度障礙”。改革的基本方針是，農(nóng)民如果在小城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的職業(yè)、收入，固定的住所，那么就允許他們向小城鎮(zhèn)遷移。這里把遷移戶口又放寬到了縣政府所在的鎮(zhèn)，這在1984年改革的基礎(chǔ)上又前進(jìn)了一步。

2003年10月14日中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》明確指出，“農(nóng)村富余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)就業(yè)，是增加農(nóng)民收入和推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要途徑。建立健全農(nóng)村勞動(dòng)力的培訓(xùn)機(jī)制，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革和調(diào)整，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，積極拓展農(nóng)村就業(yè)空間，取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的限制性規(guī)定，為農(nóng)民創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)，加強(qiáng)引導(dǎo)和管理，形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)的制度。深化戶籍制度改革，完善流動(dòng)人口管理，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移。加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在城市有穩(wěn)定職業(yè)和住所的農(nóng)業(yè)人口，可按當(dāng)?shù)匾?guī)定在就業(yè)地或居住地登記戶籍，并依法享有當(dāng)?shù)鼐用駪?yīng)有的權(quán)利，承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)”。近幾年，中央又不斷發(fā)文要求各地取消中小城市戶籍限制，讓農(nóng)民可以自由遷徙到城鎮(zhèn)，這項(xiàng)改革無(wú)疑對(duì)農(nóng)民是最大的福音，幾代人的城市夢(mèng)終于得圓。

2.參政議政權(quán)

新中國(guó)成立后，我國(guó)在人大代表選舉中一直實(shí)行的是按比例原則配置選舉權(quán)制度。1953年2月11日通過(guò)的我國(guó)第一部選舉法明確規(guī)定，城鄉(xiāng)人大代表可以代表不同的選民人數(shù)。在選舉全國(guó)人大代表時(shí)，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)是城市每一代表所代表的人口數(shù)的8倍；在選舉省、縣人大代表時(shí)，則分別是5倍和4倍。這些城鄉(xiāng)不同比例的規(guī)定，是不平等的。1979年7月1日，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的我國(guó)第二部選舉法即現(xiàn)行選舉法，這些比例沒(méi)有變化。1995年2月28日，我國(guó)第三次修改現(xiàn)行選舉法時(shí)，農(nóng)村選民的選舉權(quán)被統(tǒng)一規(guī)定為城市選民選舉權(quán)的1/4，使城鄉(xiāng)居民的選舉權(quán)向更為平等的方向邁出了一大步。2006年，國(guó)發(fā)5號(hào)文件首次明確提出要保障農(nóng)民工依法享有的民主政治權(quán)利。招用農(nóng)民工的單位，職工代表大會(huì)要有農(nóng)民工代表，保障農(nóng)民工參與企業(yè)民主管理權(quán)利。農(nóng)民工戶籍所在地的村民委員會(huì)，在組織換屆選舉或決定涉及農(nóng)民工權(quán)益的重大事務(wù)時(shí)，應(yīng)及時(shí)通知農(nóng)民工，并通過(guò)適當(dāng)方式行使民主權(quán)利。十八大以來(lái)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見(jiàn)》較為系統(tǒng)地提出了保障農(nóng)民工依法享有民主政治權(quán)利的措施。如重視從農(nóng)民工中發(fā)展黨員，加強(qiáng)農(nóng)民工中的黨組織建設(shè)，健全城鄉(xiāng)一體、輸入地黨組織為主、輸出地黨組織配合的農(nóng)民工黨員教育管理服務(wù)工作制度。積極推薦優(yōu)秀農(nóng)民工作為各級(jí)黨代會(huì)、人大、政協(xié)的代表、委員，在評(píng)選勞動(dòng)模范、先進(jìn)工作者和報(bào)考公務(wù)員等方面與城鎮(zhèn)職工同等對(duì)待。隨著城市化進(jìn)程不斷加速，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，我國(guó)城鎮(zhèn)化率在2009年已接近50%。在此背景下，2010年，十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)了修改后的選舉法，明確實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表這一重要原則。實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，對(duì)各省區(qū)市的全國(guó)人大代表名額重新進(jìn)行分配，即每一全國(guó)人大代表代表相同的城鄉(xiāng)人口數(shù)。十二屆全國(guó)人大代表選舉按城鄉(xiāng)約每67萬(wàn)人分配1名代表名額。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民選舉權(quán)平等，不僅有利于順利將大量的農(nóng)民工轉(zhuǎn)變成工人，鞏固工人階級(jí)在國(guó)家政權(quán)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，提高黨和國(guó)家發(fā)展社會(huì)主義民主政治的能力，而且有利于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民選舉權(quán)的完全平等，農(nóng)民作為整體就有了與其人口基本相當(dāng)?shù)脑捳Z(yǔ)權(quán)，農(nóng)民的利益和意志就會(huì)在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)得到充分體現(xiàn)。這必然有利于從整體上促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的質(zhì)量。

3.生活保障權(quán)

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，一些地方開(kāi)始真正的農(nóng)村最低生活保障制度試點(diǎn)。1992年，山西省在左云縣率先開(kāi)展了試點(diǎn)工作。1994年，民政部提出要在農(nóng)村初步建立起與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的層次不同、標(biāo)準(zhǔn)有別的社會(huì)保障制度。同年，上海市在3個(gè)區(qū)開(kāi)展農(nóng)村低保工作試點(diǎn)。1995年12月11日，廣西武鳴縣頒布了《武鳴縣農(nóng)村最低生活保障線救濟(jì)暫行辦法》。這是中國(guó)出臺(tái)的第一個(gè)縣級(jí)農(nóng)村最低生活保障制度的文件。1996年民政部又印發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見(jiàn)》，并制定了《農(nóng)村生活保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》，將試點(diǎn)擴(kuò)大到256個(gè)市縣。到1997年底，全國(guó)已有997個(gè)縣市初步建立了農(nóng)村最低生活保障制度。但是此后由于宏觀政策環(huán)境的限制和重點(diǎn)推進(jìn)城市最低生活保障制度，農(nóng)村最低生活保障建設(shè)雖有進(jìn)展，但發(fā)展緩慢。2002年十六大召開(kāi)，黨中央提出“有條件的地方，探索建立農(nóng)村最低生活保障制度，并在各方面對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)加以支持”。2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困家庭全部納入低保范圍，2011年農(nóng)民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每月130元，2011—2015年農(nóng)民低保標(biāo)準(zhǔn)年均增長(zhǎng)率18%，部分城市實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的“并軌”。

我國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的基本方針是“以開(kāi)發(fā)式扶貧為主，救助式扶貧、保障式扶貧為輔”。其中，開(kāi)發(fā)是促發(fā)展，救助、保障是保生存。1986年，針對(duì)救濟(jì)式扶貧戰(zhàn)略“救急不救窮”的弊端，我國(guó)實(shí)施了開(kāi)發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，力求變“輸血”為“造血”，依托貧困地區(qū)資源開(kāi)發(fā)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重點(diǎn)項(xiàng)目帶動(dòng)，采取整村推進(jìn)、勞動(dòng)力培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)化扶貧等措施，有效增強(qiáng)貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力。但與此同時(shí)，由于我國(guó)農(nóng)村貧困人口中許多是缺乏勞動(dòng)自救能力的殘疾人員、孤老和孤兒，依靠開(kāi)發(fā)式扶貧很難使這些貧困群體脫貧，還需要通過(guò)救助式扶貧和保障式扶貧保證其基本生活，特別是實(shí)施《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010年）》以來(lái)，各級(jí)政府加快建立農(nóng)村社會(huì)保障體系和多樣化生活救助機(jī)制，從而按照分類指導(dǎo)的原則，構(gòu)建起了一個(gè)更具針對(duì)性、科學(xué)性的扶貧政策體系，多維度幫扶農(nóng)村貧困人群：對(duì)具有勞動(dòng)能力和開(kāi)發(fā)潛力的貧困人口，幫助其脫貧致富；對(duì)缺乏開(kāi)發(fā)條件區(qū)域的貧困人口，幫助其易地脫貧；對(duì)喪失勞動(dòng)能力的特困人口，完善社會(huì)救濟(jì)和最低生活保障制度，保證其基本生活。

《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》中首先提出十年扶貧的目標(biāo)是“兩不愁三保障”的新理念，即“穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房”，2015年11月召開(kāi)的中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議又在此基礎(chǔ)上增加了貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增幅高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要指標(biāo)接近全國(guó)平均水平。黨的十八大以來(lái)又提出脫貧攻堅(jiān)的一系列重大舉措，這些都為保障農(nóng)民的基本生活筑牢了強(qiáng)有力的防線，使全體農(nóng)民再無(wú)生存之憂。

4.土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的變遷是賦予農(nóng)民發(fā)展權(quán)的最直接、最實(shí)在、最具體的體現(xiàn)。1978年開(kāi)始實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制建立了一套新的農(nóng)地制度。1978年到1979年，從全國(guó)范圍來(lái)看，繼續(xù)推行定額包工責(zé)任制，不許包產(chǎn)到戶和包干到戶。1982年1號(hào)文件明確肯定了分戶經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的包干到戶經(jīng)營(yíng)方式是建立在土地公有基礎(chǔ)上的。1983年中央充分肯定了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。自此，決策層關(guān)于農(nóng)村基本制度的爭(zhēng)論告一段落。1984年一號(hào)文件要求土地承包“15年不變”，也被稱為“第一輪承包”，同時(shí)規(guī)定，“社員在承包期內(nèi)，因無(wú)力耕種或轉(zhuǎn)營(yíng)他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意，由社員自找對(duì)象協(xié)商轉(zhuǎn)包?！?991年一號(hào)文件首次提出“把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，作為我國(guó)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)。”1993年，中央11號(hào)文件要求土地承包“30年不變”，也被稱為“第二輪承包”，同時(shí)提出“增人不增地、減人不減地”的辦法。1998年十五屆三中全會(huì)規(guī)定，“土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅(jiān)持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進(jìn)行，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓。”2008年黨的十七屆三中全會(huì)指出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變……允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！秉h的十八大之后，隨著全面深化改革的推進(jìn)，黨中央開(kāi)始賦予農(nóng)民承包土地更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。2013年中央一號(hào)文件指出，用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。產(chǎn)權(quán)清晰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求。十八屆三中全會(huì)《決定》要求“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，在使用、收益和流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，提出了農(nóng)民對(duì)承包地的占有權(quán)，首次明確承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有抵押、擔(dān)保、入股權(quán)能。農(nóng)民獲得了把承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)拿到金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押、擔(dān)?；蛘咭酝恋厝牍赊r(nóng)業(yè)企業(yè)的權(quán)利，從而可以得到金融支持或經(jīng)營(yíng)性收入。這些安排，在拓展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能方面，無(wú)疑有了重大突破。

2014年中央一號(hào)文件正式提出農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的政策，即在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。2015年中央一號(hào)文件也進(jìn)一步提出要賦予農(nóng)民對(duì)承包地的各項(xiàng)權(quán)能，允許農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押、擔(dān)保。

在這期間，為了農(nóng)戶居有定所，國(guó)家也不斷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶宅基地的改革，相繼出臺(tái)了一系列加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理法律和指導(dǎo)文件，形成了比較明晰的管理辦法，基本形成“一戶一宅、福利分配、無(wú)償回收、限制流轉(zhuǎn)、禁止抵押、嚴(yán)禁開(kāi)發(fā)”的宅基地管理制度。1982年《憲法》和l986年、1988年、1998年《土地管理法》皆規(guī)定“宅基地屬于集體所有”，“出賣、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”。2004年國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》規(guī)定“嚴(yán)格宅基地申請(qǐng)條件。堅(jiān)決貫徹‘一戶一宅’的法律規(guī)定。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過(guò)省（區(qū)、市）規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！苯?jīng)過(guò)不斷完善，到2007年《物權(quán)法》頒布時(shí)，對(duì)宅基地權(quán)利的制度安排形成體系。此后，國(guó)家在繼續(xù)嚴(yán)格宅基地管理的同時(shí)，開(kāi)始不斷完善宅基地的權(quán)利結(jié)構(gòu)。2008年十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出：“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)?！?013年中央一號(hào)文件提出依法保障農(nóng)村宅基地使用權(quán)。2015年中央一號(hào)文件在中辦和國(guó)辦印發(fā)的《意見(jiàn)》基礎(chǔ)上提出對(duì)宅基地制度改革試點(diǎn)采取分類實(shí)施的措施，強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民住房保障的新機(jī)制進(jìn)行深入探索。隨著土地確權(quán)工作的不斷推進(jìn)，2016年中央一號(hào)文件在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，提出要加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2018年中央一號(hào)文件又提出將適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。至此，一系列國(guó)家土地制度的放寬對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)民與土地的關(guān)系、完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能，具有深遠(yuǎn)的理論和現(xiàn)實(shí)意義。土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度不斷深化，使農(nóng)民的發(fā)展能力越來(lái)越強(qiáng)。