□劉謨炎

(南昌工程學院，江西 南昌 330099)

黨的十九大報告指出：“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻?！盵1]湖泊是統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的重要環(huán)節(jié)，也是山水林田湖這一生命共同體的重要組成部分，因此，做好湖泊的開發(fā)、利用和保護顯得尤為重要?？v觀我國湖泊的演變歷史、存在問題及其原因，我國湖泊開發(fā)、利用和保護問題的主要癥結(jié)在于能不能妥善處理好水中與岸上的關(guān)系、人與自然的關(guān)系、經(jīng)濟發(fā)展與湖泊資源環(huán)境保護的關(guān)系、眼前利益和長遠利益的關(guān)系、局部利益和全局利益的關(guān)系，完善和建立適合我國國情的湖泊管理制度，促進湖泊生態(tài)系統(tǒng)有效發(fā)揮功能，實現(xiàn)湖泊的可持續(xù)開發(fā)、利用和保護。

今年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導意見》(以下簡稱《意見》)[2]正式公布。《意見》要求，各省(自治區(qū)、直轄市)到2018年年底前在湖泊全面建立湖長制，建立健全以黨政領(lǐng)導負責制為核心的責任體系，落實屬地管理責任。全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級湖長體系。[2]《意見》還要求，湖泊最高層級的湖長是第一責任人，對湖泊的管理保護負總責，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)湖泊與入湖河流的管理保護工作，確定湖泊管理保護目標任務(wù)，組織制定“一湖一策”方案，明確各級湖長職責，協(xié)調(diào)解決湖泊管理保護中的重大問題，依法組織整治圍墾湖泊、侵占水域、超標排污、違法養(yǎng)殖、非法采砂等突出問題。其他各級湖長對湖泊在本轄區(qū)內(nèi)的管理保護負直接責任，按職責分工組織實施湖泊管理保護工作。湖長制的主要任務(wù)是嚴格湖泊水域空間管控，強化湖泊岸線管理保護，加強湖泊水資源保護和水污染防治，加大湖泊水環(huán)境綜合整治力度，開展湖泊生態(tài)治理與修復，健全湖泊執(zhí)法監(jiān)管機制。[2]

在湖泊實施湖長制是貫徹黨的十九大精神、加強生態(tài)文明建設(shè)的具體舉措，是關(guān)于全面推行河長制的意見提出的明確要求，是加強湖泊管理保護、改善湖泊生態(tài)環(huán)境、維護湖泊健康生命、實現(xiàn)湖泊功能永續(xù)利用的重要制度保障。本文試圖從國內(nèi)外湖泊的管理經(jīng)驗，當前湖泊管理中存在的問題入手，分析中國如何通過實施湖長制實現(xiàn)制度創(chuàng)新。

一、借鑒國內(nèi)外湖泊管理經(jīng)驗

與世界湖泊資源豐富的國家相比，我國的湖泊資源是非常的稀少珍貴，湖泊經(jīng)濟發(fā)展也相對緩慢與欠發(fā)達。世界上一些國家的工業(yè)化進程都與湖泊結(jié)下了不解之緣，尤其是一些國家在工業(yè)化演進的各個階段，許多大湖都發(fā)展成產(chǎn)業(yè)密集帶，成為各國現(xiàn)代化工業(yè)發(fā)展的軸心和重點地域。這種做法既成為一種趨勢，也給了我們許多啟示。

(一)樹立以政府為主導的區(qū)域綜合管理觀念，規(guī)劃為先

國外的大河大湖多數(shù)是跨區(qū)域甚至是跨國界的，因而在綜合開發(fā)管理和利用資源的過程中加強跨區(qū)域的協(xié)調(diào)合作顯得十分重要，這樣可以最大限度地提高流域治理開發(fā)的單體綜合效率。其中北美洲五大湖區(qū)是世界上著名的群湖區(qū)，現(xiàn)為具備世界一流水平和巨大經(jīng)濟效益的先進制造業(yè)地帶，分布在加拿大的多倫多、渥太華、蒙特利爾和美國的芝加哥、底特律、克利夫蘭、布法羅、密爾沃基等一系列大城市周邊，集聚了汽車、機械、冶金、電子、電氣、化學、制藥、輕紡等眾多工業(yè)企業(yè)，其湖區(qū)經(jīng)濟在全球產(chǎn)生了廣泛影響。目前，芝加哥是全美最大的鐵路樞紐，底特律是馳譽全球的汽車城。從國外有代表性的大河、大湖流域，如密西西比河、科羅拉多河、泰晤士河、亞馬遜河、萊茵河、多瑙河、尼羅河、墨累——達令河、琵琶湖、伊利湖等河湖的情況來看，大都具有跨地區(qū)或跨國的，流域面積大，人口多；水資源及其他經(jīng)濟資源都非常豐富；流域地區(qū)都是重要的農(nóng)業(yè)或工業(yè)基地，是這些國家或地區(qū)的經(jīng)濟命脈；都曾經(jīng)水污染，水資源受到不同程度的破壞，后經(jīng)過長期的治理和綜合開發(fā)，形成以流域為單元，以水資源的綜合開發(fā)利用為核心，合理地組織、布局生產(chǎn)力，建立工業(yè)區(qū)、城市群和產(chǎn)業(yè)帶，給當?shù)啬酥羾規(guī)砹司薮蟮慕?jīng)濟、社會和生態(tài)效益。[3]

積極主動開放江河湖泊大門，加大流域的開放開發(fā)力度，能迅速提高流域內(nèi)的生產(chǎn)力水平，改變流域內(nèi)的經(jīng)濟社會面貌，優(yōu)化流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境，對振興流域乃至全國經(jīng)濟有很大作用。北美五大湖沿漫長湖岸或附近地區(qū)發(fā)現(xiàn)大片煤田和鐵、銅、石灰?guī)r及其他礦床。這些豐富的資源再加上充足的水源，自然促使五大湖周圍發(fā)展起了龐大的工業(yè)和巨大的都市區(qū)，成為世界經(jīng)濟與生態(tài)典范，各生態(tài)經(jīng)濟體之間既有差異又相互聯(lián)系。全美湖區(qū)因地制宜地依托富集資源與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，選擇開發(fā)重點，綜合利用，形成各具特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。田納西河流域管理局從防洪入手，突出發(fā)展水運、水電，配合火電、核電，優(yōu)先發(fā)展化學工業(yè)，促進旅游業(yè)的發(fā)展，取得了良好的經(jīng)濟效益，僅發(fā)電、防洪、航運、旅游四項主要效益已達幾百億美元，相當于政府撥款的6.5倍。日本也非常注重規(guī)劃指導。如對琵琶湖、霞浦湖的污染治理與生態(tài)修復，都制定了中長期戰(zhàn)略規(guī)劃和具體的實施計劃，并定期評估、適時修正，始終堅持發(fā)展與保護同時并舉，將湖泊堤防加固，整治標準提高，達到江河堤防整治工程標準；將湖泊整治工程資金列入國家投資計劃；對湖泊進行污泥清除工程、生態(tài)修復工程、生態(tài)引水工程、調(diào)整規(guī)范養(yǎng)殖業(yè)工程、周邊環(huán)境整治工程等措施，改善生態(tài)環(huán)境，真正達到還湖于民。湖泊的現(xiàn)代開發(fā)開放應(yīng)注意整體性和關(guān)聯(lián)性。在著眼于整體開發(fā)的前提下，應(yīng)根據(jù)各區(qū)段要素的具體條件，因地制宜，建立起各具特色、整體優(yōu)化的經(jīng)濟體系，贏得最大的整體效益。把每個湖泊建設(shè)成為水清岸綠、生物多樣的水生態(tài)景點；水系連通、旱澇無憂的水安全景點；傳承文明、人水和諧的水文化景點。這些湖泊管理的經(jīng)驗說明，湖區(qū)開發(fā)應(yīng)充分運用水利資源優(yōu)勢，在濱湖地帶布局一系列高效益的大型產(chǎn)業(yè)集群，實施由傳統(tǒng)經(jīng)濟向開放經(jīng)濟主體轉(zhuǎn)換。

(二)整治水環(huán)境必須堅持法治先行，公眾參與

湖泊功能兼有多樣性，在工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及人民生命財產(chǎn)安全方面具有不可輕視的重要性，怎樣使湖泊連通有序、通暢自然、循環(huán)良性、生態(tài)健康，已成為各級河(湖)長的重大職責。湖泊(江河)流域開發(fā)規(guī)模大，影響深遠，許多重大項目是涉及資源、經(jīng)濟與環(huán)境持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的百年大計，處理不當往往會帶來不可挽回的損失。要堅持法治先行、公眾參與，確保開發(fā)決策正確、措施得當。日本十分注重法規(guī)建設(shè)，堅持通過立法來規(guī)范治水行為和確立污染控制措施。日本政府頒布《湖泊水質(zhì)保護特別措施法》，地方政府對一些重要湖泊的保護還制定專門法規(guī)，如茨城縣的《霞浦湖富營養(yǎng)化防止條例》，其排污標準甚至比國家要求更加嚴苛。對納入湖泊保護名錄的湖泊進行勘界，劃定湖泊保護區(qū)和控制區(qū)。湖泊保護機構(gòu)可整合現(xiàn)有涉湖機構(gòu)，賦予相應(yīng)職能，調(diào)劑人員編制，落實工作經(jīng)費，履行湖泊保護職責。按照權(quán)責明確，行為規(guī)范，監(jiān)督有效的原則切實開展湖泊巡查工作，及時了解湖泊情況，維護湖泊健康生命，保障湖泊功能的有效發(fā)揮。流域綜合開發(fā)的過程中區(qū)域、部門之間矛盾多，條塊分割嚴重。解決這些問題都是通過立法來解決矛盾。比如在上游地區(qū)植樹造林，封山固土，防止水土流失；中游地區(qū)疏浚河道，減少各種污染；湖周圍地區(qū)加強水質(zhì)檢測，防止環(huán)境污染；下游用水地區(qū)重點節(jié)約用水；這樣就達到了治山、治水和造林的綜合治理。陸域水域兼顧，避免只重河湖不重岸線。日本的水利工程大都實行管養(yǎng)分離。在工程管理中心對轄區(qū)內(nèi)河流、湖泊的水質(zhì)、水生物等情況實施全方位動態(tài)監(jiān)測，對建筑物、機電設(shè)備的工況和供排水量、水位流量等實施全程監(jiān)控，不僅能及時、準確地掌握第一手資料，迅速發(fā)現(xiàn)和解決問題，保證工程正常運行，而且減少了人力、財力和物力資源的投入，提高了工程綜合效益。

(三)保護水生態(tài)必須堅持人水和諧，尊重自然

在水生態(tài)修復和河道治理等方面，重視自然條件的改善，更加注重生態(tài)環(huán)境的保護以及人口與資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，處處彰顯人水和諧的理念。特別是在水體修復上，注重發(fā)揮大自然的自我修復能力，盡可能地采用生物技術(shù)，即使是工程措施，也將工程的規(guī)劃建設(shè)與周邊自然環(huán)境、人文氛圍、城市布局、經(jīng)濟發(fā)展等有機結(jié)合，既發(fā)揮其基本功能，又與周邊環(huán)境相和諧，形成水資源利用與水環(huán)境保護的良性循環(huán)與互動。

在20世紀60年代后期，隨著日本經(jīng)濟高速增長，琵琶湖周邊環(huán)境遭到嚴重污染與破壞，水質(zhì)急劇下降。人類活動帶來超環(huán)境負荷的污染，引起水質(zhì)富營養(yǎng)化，出現(xiàn)大范圍、多頻次的水華及惡臭，讓人不愿接近。為了實現(xiàn)對琵琶湖的環(huán)境治理，日本政府和滋賀縣采用生態(tài)工程方法對污染源進行控制處理。包括先進的現(xiàn)場污水處理系統(tǒng)、脫磷和資源恢復系統(tǒng)、有益微生物濃度提高系統(tǒng)、河渠混合凈化系統(tǒng)、使用土溝的非循環(huán)凈化系統(tǒng)；采用生態(tài)工程方法對水體和水質(zhì)進行凈化。包括利用水培和生物園的凈化系統(tǒng)、超聲除藻系統(tǒng)、高效超導絮凝過濾系統(tǒng)、利用有益微生物去除絲狀藍綠藻系統(tǒng)、淤泥資源開發(fā)系統(tǒng)等；開發(fā)利用現(xiàn)代化的水體水質(zhì)管理監(jiān)測系統(tǒng)。采用近紅外光消光(NIR法)的湖泊水質(zhì)分析方法，對水質(zhì)進行多參數(shù)快速分析，包括氮、磷和化學需氧量，為及時有效治理提供第一手資料。

生態(tài)恢復已成為全球淡水生態(tài)系統(tǒng)研究的前瞻領(lǐng)域。由于生物修復具有成本低、代價少、對環(huán)境不會造成二次污染等工業(yè)治理所不具備的優(yōu)勢，所以在當今環(huán)境污染治理越來越重要的背景下，湖泊水體污染的生物修復成了最主要的治理方式。

二、湖泊管理應(yīng)注重問題導向

我國對湖泊實行按水系統(tǒng)一管理和分級管理相結(jié)合的管理體制[4]。國務(wù)院水行政主管部門是全國湖泊的主管機關(guān)，各省級水行政主管部門是該行政區(qū)域的湖泊主管機關(guān)。國家確定的重要湖泊，由流域管理機構(gòu)和湖泊所在地的省級政府水行政主管部門依法實施管理。其他湖泊由縣級以上地方政府水行政主管部門依法實施管理。但在湖泊管理和保護實際工作中，由于湖泊濕地作為江河流域重要的資源累積庫，蘊藏著豐富的自然資源，資源類型多樣且具有流動性，其管理工作涉及到多個部門職能的交叉，缺少統(tǒng)一的權(quán)威管理機構(gòu)；由于各部門管理職能和管轄范圍的差異或限制，呈現(xiàn)對湖泊濕地的多頭管理現(xiàn)象，導致管理混亂，甚至有些湖泊因管理和爭奪資源等原因，出現(xiàn)群眾斗毆現(xiàn)象，進而影響湖區(qū)的社會治安和社會穩(wěn)定，產(chǎn)生不良的后果。

(一)思想認識嚴重偏差

對于我國湖泊資源的開發(fā)利用，人們在思想認識上陷入了誤區(qū)，很多人認為湖泊資源是取之不盡、用之不竭的，發(fā)展經(jīng)濟就理應(yīng)付出資源和環(huán)境的代價，不管是盲目圍墾種植、圍網(wǎng)養(yǎng)殖、濫捕濫撈、隨意修建渠道引水、污水的排放等等，運用一種掠奪性和毀滅性的方式，造成了不可挽回的損失。長期以來，水域的無序開發(fā)，缺乏基層組織的有效監(jiān)管，甚至有的鎮(zhèn)、村一級的組織還鼓勵農(nóng)民搞開發(fā)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖在承包合同上注明了不能從事破壞水資源行為，但出于利益考量，往往不會對農(nóng)民的無序開發(fā)行為進行有效干預。國土資源、水利、林業(yè)、環(huán)境保護、漁業(yè)等部門的管理是從湖泊某一資源的開發(fā)利用和保護的角度進行，沒有從湖泊自然資源用途、湖泊生態(tài)系統(tǒng)演變的特點進行；更多地從“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的角度，試圖通過分割的手段，單獨解決湖面、湖岸以及流域的各種湖泊資源開發(fā)利用和保護問題，而沒有認識到湖面、湖周及其湖泊流域之間的一致性，沒有認識到湖泊、流域之間緊密的水文水資源聯(lián)系，以及其中的生態(tài)系統(tǒng)之間的緊密聯(lián)系。然后是多頭管理，管理主體不明、管理體制不順。在部門利益或經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，重資源開發(fā)，輕資源管理和保護現(xiàn)象普遍。

生態(tài)環(huán)境保護往往被視為典型的“市場失靈”領(lǐng)域，鮮明的公益性功能理應(yīng)由政府主導，政府有關(guān)部門普遍存在著一種“經(jīng)濟靠市場，生態(tài)靠政府”的思維定式。雖然部分省區(qū)市開展了湖泊生態(tài)保護引入市場機制的實踐和探索，但是與巨大的湖泊生態(tài)治理和保護市場相比，仍有較大差距。一方面哪些湖泊生態(tài)保護領(lǐng)域可以引入市場機制把握不準，存在不敢試、不愿放、怕問責等問題，另一方面存在機制不活、辦法不多、市場加公益的模式操作不熟悉等問題，制約了市場機制在湖泊生態(tài)保護中發(fā)揮作用，缺乏對湖泊濕地生態(tài)服務(wù)功能和價值的深刻理解。在對湖泊濕地的利用方式上，忽視湖泊濕地具有維系更大尺度生態(tài)平衡的作用。盡管有的地區(qū)建立了自然保護區(qū)，對湖泊濕地的生態(tài)環(huán)境保護收到一定的成效，但由于經(jīng)費、人員、設(shè)施嚴重不足，以及保護區(qū)土地使用權(quán)等方面種種原因，許多地方未能開展正常有效的管理工作。有的自然保護區(qū)甚至是一塊空牌子，無任何管理能力和管理措施。開發(fā)性條款多，限制性條款少，制度設(shè)計和實際執(zhí)法依然單一從“促進發(fā)展”出發(fā)。例如，違法超標排污，環(huán)保部門只能一次性處以應(yīng)征收排污費的數(shù)倍罰款，涉湖建設(shè)項目不經(jīng)環(huán)評審批擅自建設(shè)，往往依法“責令補辦”，而“責令恢復原狀”缺乏強制措施。

湖泊管理對于我國還是一個新生事物，至今全國還沒有建立起完善的湖泊管理的法律法規(guī)，從而導致湖泊管理上出現(xiàn)盲區(qū)。在有的地方，公檢法等機關(guān)對民間環(huán)保訴訟案件，還存在認識不到位的問題。有的甚至認為是“小題大做”。當?shù)厝罕娨膊涣私鈶?yīng)如何依法依規(guī)處理農(nóng)業(yè)污染問題。種養(yǎng)業(yè)者尚未樹立起綠色生產(chǎn)的理念，有的存在“破罐子破摔”的心態(tài)，出現(xiàn)了惡性循環(huán)的現(xiàn)象。甚至會出現(xiàn)法律真空，導致在某些情況下法律法規(guī)管不了，而有些時候又出現(xiàn)了法律的交叉重疊，導致適用法律條文不明晰、不好管。我國個別地方出于具體管理需要出臺了一些地方湖泊管理立法，如云南省按照“一湖一法”出臺了九大高原湖泊的地方保護立法，江蘇省出臺了《江蘇省湖泊保護條例》等。但從法律內(nèi)容和管理措施上反映，這些辦法更多的只是現(xiàn)有管理制度的重復，沒有建立特定的、具體的針對湖泊特點的管理措施。同時，這些管理制度偏重于單個水資源開發(fā)、利用和保護活動的管理，而對湖泊水域及湖泊流域的管理關(guān)注不足，從而加劇了湖泊的開發(fā)利用和保護問題。

(二)政府主導作用不足

由于湖泊水資源既具有經(jīng)濟屬性，也具有公共屬性，是一種社會公共產(chǎn)品，因此對湖泊水污染的治理，政府義不容辭、責無旁貸。在湖泊水污染治理中，政府應(yīng)發(fā)揮主導作用。但是，大湖泊往往跨越多個行政區(qū)劃，其水污染防治既涉及區(qū)域管理問題，也涉及流域管理問題。在治理過程中，地方政府和流域管理部門存在矛盾，不同地方政府之間也存在矛盾，同時政府管理自身也存在計劃帶有滯后性、公務(wù)人員具有自利性、政府活動監(jiān)督不夠、政策執(zhí)行成本比較大等局限性，這些會降低政府治理效果，單純依靠政府還難以解決湖泊水污染問題。在湖泊水污染防治中，政府、企業(yè)、非營利組織、社會公眾都是治理主體，為了取得良好的治理效果，各個治理主體內(nèi)部要建立健全協(xié)調(diào)機制，各個主體之間也要構(gòu)建良好的合作機制。從我國湖泊水污染防治的實際情況看，不僅政府、企業(yè)、非營利組織、社會公眾這些治理主體之間的合作還處于萌芽狀態(tài)，就是政府這個起著主導作用的治理主體，其內(nèi)部的合作協(xié)調(diào)機制也需要切實加強。就政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)合作情況看，政府部門之間需要加強協(xié)調(diào)、地方政府之間需要加強合作、地方政府與流域管理部門之間需要加強溝通，管理體制上亟待改革和完善。在制度設(shè)計上，由于湖泊不同于其他水域的特點，這些已經(jīng)建立的管理制度偏重于“線狀”水域管理，而不能充分體現(xiàn)和結(jié)合湖泊的“面狀”特點，從而導致這些通用的水域管理制度在應(yīng)用于湖泊管理時，存在嚴重的“線面不同”問題。湖泊管理“分級、分部門、分地區(qū)管理”的模式存在著管理上的分割性，上下級之間、部門之間、地區(qū)之間協(xié)調(diào)不夠，即形成了“多頭管理，各自為政”的現(xiàn)象。水產(chǎn)、漁政、林業(yè)、交通、環(huán)保、水利、公安等10多個職能部門共同參與管理，體制不順，條塊分割，管理權(quán)責極不明晰。各政府職能部門在具體的管理上，存在著“水面陸地分散管理，水量水質(zhì)分別管理，湖岸湖心不同管理，物理、化學和生物單獨管理”的問題。湖泊是一個綜合的生態(tài)系統(tǒng)，通過水力聯(lián)系以及物理、化學和生物過程，湖泊將水面和陸地、水量和水質(zhì)、湖岸帶和湖心緊密相連，因而在具體管理措施上，也需要采取綜合的管理措施，最重要的是以湖泊流域為整體進行綜合管理，分散、分別和單獨的管理模式必然出現(xiàn)問題。

湖泊水污染防治涉及多個政府部門，政府部門之間需要加強協(xié)調(diào)?！端廴痉乐畏ā芬?guī)定，由環(huán)境保護主管部門對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，交通主管部門的海事管理機構(gòu)對船舶污染水域的防治實施監(jiān)督管理，水行政、國土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構(gòu)，在各自的職責范圍內(nèi)，對有關(guān)水污染防治實施監(jiān)督管理。實際工作中，水污染防治還涉及發(fā)改委、旅游等其他政府部門。這么多政府部門聚在一起，在不同的利益訴求環(huán)境下，開展合作并非易事。環(huán)保部門與水利部門在水污染防治領(lǐng)域配合不夠，甚至經(jīng)常發(fā)生沖突。對同一流域，環(huán)保部門制定水污染防治規(guī)劃，水利部門制定水資源保護規(guī)劃，交通部門制定水運規(guī)劃，漁業(yè)部門制定漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃，這些規(guī)劃都與水污染防治相關(guān)，但有關(guān)規(guī)定卻往往不協(xié)調(diào)。住建部門與環(huán)保部門在排污費、污水處理費上也存在不協(xié)調(diào)的地方。

市場機制的引入可提高湖泊生態(tài)保護效率。目前，我國湖泊治理與保護仍以各級政府為主，社會力量參與程度不高，湖泊管護領(lǐng)域發(fā)揮市場機制作用不足，客觀上影響了湖泊治理與保護的效果和效率。同時，湖泊治理與保護主要關(guān)注重要的濕地型湖泊、城市湖泊和社會關(guān)注度較高的污染湖泊，對廣大的鄉(xiāng)村中小型湖泊關(guān)注較少。企業(yè)與社會參與湖泊生態(tài)保護，可以充分利用市場機制在內(nèi)的多種治理與保護手段，使市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，提高湖泊治理與保護的效率。湖泊類型不同，吸引市場參與的類型也不同，不是所有湖泊都具備向市場開放的潛力?？偟膩砜矗黝愂袌鲋黧w的逐利性決定了湖泊生態(tài)保護領(lǐng)域的市場空間的局限，城市及其近郊湖泊、承擔供水或發(fā)電任務(wù)、能產(chǎn)出水產(chǎn)或礦產(chǎn)資源的湖泊特別是湖泊周邊的土地開發(fā)前景決定了市場主體參與強度。對于尚難看到盈利空間的高原、偏遠湖泊，市場主體參與強度大大降低，湖泊生態(tài)保護仍主要依靠政府財政承擔或由政府購買服務(wù)形式實現(xiàn)。湖泊生態(tài)保護領(lǐng)域尚未形成完全的市場，政府的前期投入十分重要，政府先期投入與市場主體后期介入相結(jié)合的方式是目前主要的市場形式。湖泊生態(tài)保護公益性與土地開發(fā)、旅游開發(fā)、生態(tài)養(yǎng)殖、淤泥制磚、藍藻資源化利用等經(jīng)營性相結(jié)合，體現(xiàn)了政府與市場分工合作的準市場特點。

(三)非營利組織缺失

湖泊水污染防治成為一個世界性難題。我國已進入大范圍生態(tài)退化和復合型環(huán)境污染階段，水資源安全問題越來越嚴重。面對湖泊水污染，僅僅依靠政府這個主體，采取政府主導型模式進行治理，在短期內(nèi)能夠取得成效，但是不能從根本上解決問題。應(yīng)樹立跨域治理觀念，在繼續(xù)發(fā)揮政府作用的同時，調(diào)動企業(yè)、非營利組織、社會公眾等主體的積極性，特別是要把非營利組織培育成為湖泊水污染治理的重要主體。非營利組織由于具有非營利性、公益性等特性，在一些西方國家已經(jīng)成為非常有公信力的機構(gòu)。在湖泊水污染防治、生態(tài)環(huán)境保護活動中，非營利組織作為一個重要治理主體，與政府、企業(yè)、社會公眾一起聯(lián)合行動，共同工作，取得了明顯的治理效果。改革開放以來，我國出現(xiàn)了一批以保護生態(tài)環(huán)境、提高公民環(huán)境意識為宗旨的非營利組織，這些組織成為保護資源環(huán)境、防止環(huán)境污染和環(huán)境破壞的重要力量。

我國非營利組織在水污染防治中雖然做了一些工作，但是還遠遠不夠，還有著巨大的拓展空間。與國外非營利組織在促進環(huán)保事業(yè)中所做的貢獻相比，我國非營利組織的力量還顯得太單薄，對政府和社會工作的影響力還亟待提高。從政府方面來看，要大力支持非營利組織發(fā)展，為其提供適當?shù)幕顒悠脚_，讓它們在保護生態(tài)環(huán)境、建設(shè)美好家園中大展身手；從非營利組織方面來看，要規(guī)范自身行為，提高成員素質(zhì)，通過堅持不懈地開展環(huán)?；顒?，取得政府的信任，贏得公眾的支持，在促進環(huán)境保護、改善生態(tài)環(huán)境中發(fā)揮積極作用。

三、以湖長制推動湖泊制度創(chuàng)新

保護湖泊必須依靠制度，湖泊生態(tài)文明制度建設(shè)是保護湖泊的根本保障。中國今年開始推行的“湖長制”，是指湖泊最高層級的湖長是第一責任人，對湖泊的管理保護負總責，其他各級湖長對湖泊在本轄區(qū)內(nèi)的管理保護負直接責任，按職責分工組織實施湖泊管理保護工作?？h級及以上湖長負責組織對相應(yīng)湖泊下一級湖長進行考核，考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導干部綜合考核評價的重要依據(jù)。在湖泊實施湖長制，必須從創(chuàng)新湖泊管理體制機制入手，實現(xiàn)用制度尊重湖泊、保護湖泊、修復湖泊生態(tài)環(huán)境的目標。建立規(guī)范的市場規(guī)則、營造良好投資環(huán)境，需要完善的湖泊保護管理制度。從湖泊管理的角度，由于湖泊及其流域之間的水循環(huán)及隨之相關(guān)的自然、社會和經(jīng)濟系統(tǒng)之間的密切聯(lián)系，開展湖泊管理制度創(chuàng)新，必須以湖泊及其流域為研究對象，研究湖泊——流域相互作用，從而在微觀尺度上揭示水陸界面過程和物質(zhì)輸移規(guī)律；在中觀尺度上理解水陸生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能演變過程與機制；在宏觀尺度上定量區(qū)分自然演變、人類活動和全球變化對湖泊——流域系統(tǒng)的影響。

(一)建設(shè)湖泊生態(tài)保護市場制度

當前，湖泊生態(tài)保護市場缺乏指導，市場準入、市場規(guī)則、市場監(jiān)管尚未建立完善的制度，一些非國有企業(yè)進入仍存在一定障礙，如何保障市場主體的合法權(quán)益缺乏規(guī)定，風險分擔和防范機制尚未健全，湖泊公益性功能的有效發(fā)揮缺乏保障，多數(shù)地區(qū)的湖泊養(yǎng)護監(jiān)測技術(shù)規(guī)程、定額尚未制定，如何對養(yǎng)護監(jiān)測水平、養(yǎng)護監(jiān)測成本進行監(jiān)管，如何開展市場主體的信用評價，仍需探索和完善制度。一些湖泊監(jiān)測業(yè)務(wù)委托市場主體之后，如何保障信息安全也缺乏規(guī)定。同時公眾參與湖泊生態(tài)保護的機制和途徑仍有待進一步拓展和完善。首先，要解決湖泊自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人不到位、湖泊所有者和管理者界限不清問題。湖泊的所有權(quán)屬于國家，即屬于全民，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，但所有權(quán)人不到位，沒有對湖泊進行統(tǒng)一確權(quán)登記，歸屬不清晰、權(quán)責不明確；其次是湖泊自然資源用途不明確、管理內(nèi)容不統(tǒng)一、管理目標不一致。湖泊自然資源的用途是從實際出發(fā)，而非綜合價值。結(jié)合目前我國湖泊管理的體制機制和存在的問題，可以看出湖泊管理體制機制急需創(chuàng)新和健全。創(chuàng)新和健全湖泊管理體制機制應(yīng)當圍繞湖泊的所有權(quán)、所有者、用途、所有權(quán)和管理分離、管理主體、統(tǒng)一管理內(nèi)容和目標、運行機制等方面進行。

加強地方政府之間相互合作。改革開放以來，隨著中央政府對地方的“權(quán)力下放”，社會主義市場經(jīng)濟體制的確立完善，地方政府之間合作逐漸增加。地方政府之間的合作主要是為了加快區(qū)域經(jīng)濟一體化進程，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，合作內(nèi)容集中在經(jīng)濟方面，其他方面的合作還比較少。目前，地方政府之間的環(huán)境合作才剛剛起步，往往停留在治理大湖水污染等問題，環(huán)湖各地人大、政協(xié)集聚在一起，建言獻策等類型的務(wù)虛活動，即使黨委、政府召開協(xié)調(diào)會議，也基本停留在宣傳輿論層面，沒有形成制度化成果。地方政府與流域管理部門之間需要加強溝通。我國長期實行以行政區(qū)劃為單位的區(qū)域管理，對水資源的流域管理重視不夠。直到2002年修訂的《水法》才規(guī)定，水資源管理實行“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制。目前，水污染防治管理體制是以行政區(qū)域管理為主，流域管理的作用有限。已經(jīng)成立的流域管理機構(gòu)，還缺乏有效的水污染管理措施?？h市級政府水污染防治管理與流域管理機構(gòu)的要求存在差異，需要加強協(xié)調(diào)與合作。在水質(zhì)檢測、信息發(fā)布、情況通報等方面，都有開展合作的空間。

為了有效地確保湖泊的生態(tài)水環(huán)境，各級黨委、政府應(yīng)當不斷提高管理水平，對于湖泊工程的水環(huán)境管理開展以下工作：一是制定湖泊水環(huán)境管理的有關(guān)規(guī)章制度。宣傳貫徹水法、水污染防治法、河道管理條例等法律法規(guī)，處理水事糾紛，維護正常工作秩序。二是在管理和保護湖泊水環(huán)境范圍內(nèi)，禁止亂倒垃圾、亂占河灘、亂采砂石、亂修建筑物等活動，督促清淤清障，保障安全行洪；同時應(yīng)當采取措施加強采砂管理，規(guī)定砂石開采范圍，發(fā)放砂石開采證，制定收取管理費辦法。嚴格執(zhí)行湖泊水污染防治條例，除要求工業(yè)污染源治理達標外，更要采取切實措施，控制生活和農(nóng)業(yè)污染，加快建設(shè)城鎮(zhèn)生活污水處理廠，大力推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)等；為防止污染源超標排放、網(wǎng)箱養(yǎng)殖等行為對飲用水水源地的污染和破壞，各水廠取水口按各地實際情況指定具體防護規(guī)定，重點實施湖泊水源地取水口保護等工程，并制定飲用水水源地應(yīng)對突發(fā)性污染事故的應(yīng)急預案。湖泊的自然作用仍然需要高度重視。鄱陽湖、洞庭湖等都成立了自然保護區(qū)，其中鄱陽湖還是世界著名的濕地。湖泊對自然地理、氣候、水旱等的調(diào)節(jié)具有很大作用，但是環(huán)湖經(jīng)濟活動的加快，使湖泊的環(huán)境壓力進一步加大，如何發(fā)揮這些湖泊對環(huán)境的調(diào)節(jié)作用，尤其是長江洪水的調(diào)節(jié)作用，也是處理好湖泊與發(fā)展這對矛盾必須解決的問題。每一個人都應(yīng)該進一步強化思想認識，在充分意識到湖泊資源的有限性及湖泊、流域之間存在緊密的水文水資源聯(lián)系后，真正運用新發(fā)展理念來指導實踐，全面、綜合地解決湖面、湖岸以及流域的各種湖泊資源開發(fā)利用和保護的問題，在開發(fā)利用湖泊資源促進經(jīng)濟社會快速發(fā)展的過程中，時刻著眼于資源節(jié)約、環(huán)境友好，運用可持續(xù)的發(fā)展模式，使湖泊能夠長期、持續(xù)、健康的存在。

(二)制定湖泊分類管理和保護對策

牢固樹立科學發(fā)展、和諧發(fā)展的治湖理念，統(tǒng)籌保護與開發(fā)、協(xié)調(diào)生態(tài)與發(fā)展、平衡流域與區(qū)域、兼顧當前與長遠，全面構(gòu)建湖泊管理和保護規(guī)劃體系，科學確定湖泊治理開發(fā)與管理保護的總體目標、階段安排、重點任務(wù)、投資規(guī)模、保障措施，為湖泊管理保護工作提供科學指導。對湖泊主要出入湖的行洪、供水河道劃定行水通道，對其他中小河道提出保護要求。在現(xiàn)狀情況調(diào)查基礎(chǔ)上，按河道設(shè)計過水能力，劃定主要出入湖河道的行水通道，并適當留有余地，一些湖泊的行水通道借助數(shù)模計算劃定。具體劃定時，不劃深水湖區(qū)行水通道，只劃淺水湖區(qū)；已經(jīng)圍墾、圍養(yǎng)的區(qū)域盡量貫穿；生態(tài)功能區(qū)劃中的開發(fā)控制利用區(qū)盡量貫穿；行水通道注意與航道的結(jié)合。行水通道內(nèi)禁止設(shè)障，清除一切障礙。河湖腹部地區(qū)湖泊湖蕩考慮圍墾、圍養(yǎng)形勢嚴峻，骨干行水通道貫穿湖蕩。

城市湖泊資源環(huán)境承載壓力巨大，要制定水域岸線控制規(guī)劃，劃分湖泊岸線的功能分區(qū)，保護湖泊水域岸線的穩(wěn)定和水面不被侵占，同時，強化入湖排污口管理，嚴格控制入湖污染物；開展湖泊水生態(tài)修復工作，恢復河湖的流動性。內(nèi)陸湖泊大多位于河流的中下游，湖泊與流域的水循環(huán)關(guān)系極為密切，湖泊水體及其生態(tài)系統(tǒng)完全依靠流域水系的水量補給，要維持湖泊的水量平衡。江河中下游平原湖泊受區(qū)域經(jīng)濟社會快速發(fā)展的影響，湖泊水量過程改變、水質(zhì)下降嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化，要合理開發(fā)利用湖泊資源，促進水質(zhì)和水生態(tài)的持續(xù)改善。濕地湖泊要抓緊制定湖泊流域水量分配方案，立法開展流域水量調(diào)度工作，特別是枯水季節(jié)的水量調(diào)度工作，同時，加快建立自然保護區(qū)，控制土地資源的開發(fā)利用，保護湖泊水面面積。高原湖泊生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，要以有效保護為重點，避免因資源的不合理開發(fā)利用導致湖泊生態(tài)系統(tǒng)退化，對湖泊資源開發(fā)利用程度較高、污染較嚴重的流域，要立法進行全面治理。

強化湖泊水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，采用有效的手段對湖泊水質(zhì)進行改善。同時運用生態(tài)修復的方式來改善受污染的水質(zhì)，引入外來系統(tǒng)，包括凈水微生物、植物、食浮游植物的動物、草食性魚類、肉食性魚類、底棲動物等。在各營養(yǎng)級之間保持適宜的數(shù)量比和能量比，建立良好的生態(tài)平衡系統(tǒng)，從而達到去除有機物、無機鹽、藻類、細菌等污染物的目的。利用先進的水培蔬菜種植方法進行生態(tài)種植，也能吸收水體中的營養(yǎng)物質(zhì)，達到凈化水質(zhì)清潔水體的目的。依據(jù)水功能區(qū)劃，科學核定湖泊水域納污能力，提出分階段入河、入湖污染物排放總量控制計劃，加強已建、新建入河、入湖排污口管理和整治，逐步實現(xiàn)清水入湖。充分發(fā)揮生態(tài)的自我修復和自然凈化功能，綜合運用截污治污、底泥清淤、打撈藍藻、調(diào)水引流、生物控制等措施，對湖泊水生態(tài)系統(tǒng)以及主要入湖河道、河口進行綜合治理。加大湖泊上游水土流失綜合治理力度，開展生態(tài)清潔小流域建設(shè)，減少入湖泥沙，防治面源污染。

湖泊地區(qū)都有傳承久遠的產(chǎn)業(yè)，比如養(yǎng)殖業(yè)、捕撈業(yè)、編織業(yè)、種植業(yè)等，這些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)既要發(fā)展，但同時也面臨承載人口過多、對水資源損毀作用加大等問題。所以湖泊地區(qū)面臨著產(chǎn)業(yè)替代的問題，現(xiàn)在湖區(qū)普遍提出把旅游作為湖泊經(jīng)濟發(fā)展的方向，但如何實現(xiàn)旅游與保護的協(xié)調(diào)、旅游與其它產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)、旅游與農(nóng)民增收、漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)之間的協(xié)調(diào)，是湖泊面臨的又一個具有共性的問題。要盡快編制和完善重要湖泊水域岸線利用規(guī)劃，制訂有效保護、合理開發(fā)利用方案，岸線區(qū)劃要與現(xiàn)有的防洪分區(qū)、水功能分區(qū)、農(nóng)業(yè)分區(qū)、自然生態(tài)分區(qū)等區(qū)劃相協(xié)調(diào)。加強湖泊管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理，堅決打擊違法設(shè)障、非法圈圍、非法采砂行為，依法取締非法占用湖泊水域、灘地的建設(shè)項目，依法查處擅自取水排污行為。為加強生態(tài)保護，要根據(jù)有關(guān)自然保護區(qū)規(guī)劃、濕地保護規(guī)劃等，對全湖蓄水區(qū)進行生態(tài)功能區(qū)劃。生態(tài)功能區(qū)分為核心區(qū)、緩沖區(qū)、開發(fā)控制利用區(qū)三大類。核心區(qū)包括漁業(yè)資源繁保區(qū)、生物多樣性保護區(qū)、主要飲用水源取水口保護范圍。漁業(yè)資源繁保區(qū)盡量與漁業(yè)部門規(guī)劃一致，生物多樣性保護區(qū)盡量與環(huán)保部門自然保護區(qū)規(guī)劃銜接。開發(fā)控制利用區(qū)主要為可用于生態(tài)養(yǎng)殖和景觀娛樂的區(qū)域，兼顧開發(fā)利用現(xiàn)狀和有關(guān)部門規(guī)劃安排。其他區(qū)域暫劃定為緩沖區(qū)，作為資源保留、生態(tài)凈化和生態(tài)恢復的區(qū)域。鑒于省管湖泊人類開發(fā)利用程度較高，且具有綜合效益，有關(guān)核心區(qū)嚴格按自然保護區(qū)等有關(guān)規(guī)定管理是不切合實際的，為此，規(guī)劃要求對核心區(qū)與行水通道等重合的部位，行水時服從行水要求，清除障礙，非行水期，按生態(tài)文明的要求加強保護。[5]

(三)建立湖泊健康監(jiān)測評價體系

開展重點湖泊生態(tài)安全評估，為實現(xiàn)湖泊資源的合理開發(fā)、有效保護、科學管理和可持續(xù)利用提供科技支撐。我國湖泊在一個時期以來都發(fā)生過不同程度的改變，而這種改變有積極的，也有值得思考的。比如從最早的人湖共處，到后來的圍湖造田、人進湖退，又到世紀之交的退耕還湖，再到近幾年的湖泊污染，使保護湖泊成為環(huán)湖地區(qū)的工作重點，經(jīng)濟社會發(fā)展與湖泊的關(guān)系經(jīng)歷了一個曲折的過程。這個過程中，人們加深了對湖泊的認識，也在湖泊環(huán)境保護方面取得了一定成績。但在未來經(jīng)濟發(fā)展中，湖泊與經(jīng)濟、湖泊與就業(yè)、湖泊與農(nóng)民、湖泊與城鎮(zhèn)發(fā)展的矛盾會更加突出。如何在發(fā)展中加強保護，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是湖泊共同面臨的問題。

自20世紀80年代生態(tài)系統(tǒng)健康概念提出以來，生態(tài)系統(tǒng)健康評價已成為當前宏觀生態(tài)學與生態(tài)系統(tǒng)管理研究的熱點問題之一。對生態(tài)系統(tǒng)健康進行評價的目的是為了對生態(tài)系統(tǒng)進行健康管理，從而實現(xiàn)人和自然生態(tài)系統(tǒng)的和諧發(fā)展。湖泊是水資源和水力資源的貯藏地，是海洋生態(tài)、森林生態(tài)等眾多自然生態(tài)系統(tǒng)之一，湖泊生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能對經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。因而，對湖泊水生態(tài)質(zhì)量的評價尤為重要。對湖泊水生態(tài)健康的評估也成為國內(nèi)外學者、資源環(huán)境管理者共同關(guān)注的焦點。我國湖泊已經(jīng)或正在成為各地經(jīng)濟帶的中心，如鄱陽湖、洞庭湖等都提出了“環(huán)湖經(jīng)濟帶”這個名詞。湖泊成為經(jīng)濟發(fā)展的依托，但到底如何才能成為依托，各地的認識與實踐各有千秋。同時，因為湖泊水系面積廣闊，涉及到不同的行政地理區(qū)域，如何協(xié)調(diào)不同地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展也令人關(guān)注。在大規(guī)模開展湖泊健康評估工作條件尚不成熟的情況下，要積極開展試點，總結(jié)規(guī)律、積累經(jīng)驗，建立湖泊健康評估的基本方法、技術(shù)標準體系和工作機制，最終實施對所有重要湖泊的“定期體檢”。指標體系應(yīng)作為一個整體反映復合生態(tài)系統(tǒng)的主要特征。指標體系盡可能簡化、易接受，所需數(shù)據(jù)相對容易獲得，并盡可能與社會經(jīng)濟、環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)等結(jié)合，盡可能選擇可量化指標，若重要指標難以量化則可以采用定性描述指標。通江湖泊既有湖泊的特性，又有江河的特性，比如，鄱陽湖具有“高水湖相，低水河相”的特性，可謂是介于河流與湖泊之間的生態(tài)系統(tǒng)，因而對于通江湖泊，其所構(gòu)建的指標體系需涵蓋湖泊與江河的共同特性。

湖泊是經(jīng)過長期的自然變遷和人類社會經(jīng)濟活動對生態(tài)系統(tǒng)的影響而形成的自然——社會——經(jīng)濟復合型生態(tài)系統(tǒng)，因此，在對湖泊生態(tài)系統(tǒng)進行健康評價時應(yīng)充分考慮這一現(xiàn)實特征，從復合型生態(tài)系統(tǒng)的角度進行評價。要在借鑒相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)健康評價指標體系的基礎(chǔ)上，依據(jù)上述評價指標的選取原則，結(jié)合湖泊生態(tài)系統(tǒng)組成、結(jié)構(gòu)和功能特征的分析，將生態(tài)特征、自然功能及社會環(huán)境指標綜合起來，共同構(gòu)建湖泊生態(tài)系統(tǒng)健康評價的指標體系，整個指標體系是一個由目標層、子系統(tǒng)層和評價指標層構(gòu)成的三層遞階層次結(jié)構(gòu)指標體系，其中目標層由子系統(tǒng)層來反映，子系統(tǒng)層由具體評價指標層加以反映，實際上目標層是子系統(tǒng)層和評價指標層的概括。要建立手段完備、數(shù)據(jù)共享、實時高效、管控有力、多方協(xié)同的湖泊資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警指標體系，有效規(guī)范空間開發(fā)秩序，合理控制空間開發(fā)強度，切實將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)，為構(gòu)建高效協(xié)調(diào)健康的湖泊資源開發(fā)格局奠定堅實基礎(chǔ)。

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