(中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所，北京100044)

筆者依據(jù)中國經(jīng)濟體制歷史過程在各個階段的特點，將其分為以下五個階段，依次簡要敘述其發(fā)展過程，揭示其階段特征。

(一)市場取向改革的起步階段(1979－1984年):國有經(jīng)濟實行以擴大企業(yè)自主權為特征的改革

這期間國有經(jīng)濟①在我國政府文件中，在改革前和改革后的一段時間內(nèi)稱“國營企業(yè)”和“國營經(jīng)濟”，后來稱“國有企業(yè)”和“國有經(jīng)濟”。據(jù)此，本文舍棄了這兩對概念在內(nèi)涵和外延上的差別，將這兩對概念當做同義語統(tǒng)一使用。擴大企業(yè)自主權的改革大體經(jīng)歷了以下三個階段。

1.1979－1980年，擴大企業(yè)自主權的試點

擴大企業(yè)自主權的試點工作，最初是從四川省開始的。試點第一年，四川省84個地方工業(yè)企業(yè)的1979年工業(yè)總產(chǎn)值比上年增長14.9%，實現(xiàn)利潤增長33%，上繳利潤增長24.2%，均高于非試點企業(yè)。為了在全國范圍內(nèi)搞好試點工作，1979年7月13日，國務院下達了《關于擴大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權的若干規(guī)定》《關于國營企業(yè)實行利潤留成的規(guī)定》《關于開征國營工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)稅的暫行規(guī)定》《關于提高國營工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)折舊率和改進折舊費使用辦法的暫行規(guī)定》《關于國營工業(yè)企業(yè)實行流動資金全額信貸的暫行規(guī)定》5個文件。從試點情況看，利潤留成辦法，兼顧了國家、企業(yè)和職工個人三者的利益，把企業(yè)所得、職工福利獎金與企業(yè)經(jīng)營好壞、利潤多少直接掛鉤，對發(fā)揮企業(yè)和職工的主動性，促進企業(yè)關心生產(chǎn)成果，改善經(jīng)營管理，努力增加盈利，起了積極作用。但在試點中也反映出擴權和實行利潤留成的辦法還不完善。為了進一步搞好試點工作，國家經(jīng)委和財政部根據(jù)試點的經(jīng)驗，修訂了《國營工業(yè)企業(yè)利潤留成試行辦法》，國務院于1980 年1 月22 日批轉(zhuǎn)。［1］Ⅱ－1221979－1980 年，擴大企業(yè)自主權的試點工作不斷發(fā)展，并已具有相當規(guī)模。到1980年底，除西藏外，各省、自治區(qū)、直轄市參加試點的國營工業(yè)企業(yè)已到6000多個，占全國預算內(nèi)工業(yè)企業(yè)42000個的15%，產(chǎn)值占60%，利潤占70%。試點企業(yè)在利潤留成、生產(chǎn)計劃、產(chǎn)品銷售、新產(chǎn)品試制、資金使用、獎勵辦法、機構設置以及人事等方面，都不同程度地有了一些自主權。此外，一些省份還選擇了少數(shù)企業(yè)進行了“以稅代利、獨立核算、自負盈虧”的試點。到1980年底，全國進行這種試點的共有400多個企業(yè)。試行這種辦法，是把稅制改革同企業(yè)財務體制改革結合起來，國家對企業(yè)征收四稅兩費，即增值稅、資源稅、收入調(diào)節(jié)稅、國有企業(yè)所得稅以及固定資產(chǎn)和流動資金的占用費。試點結果表明，這種改革使企業(yè)的經(jīng)濟權利、經(jīng)濟責任和經(jīng)濟利益更加緊密地結合起來，企業(yè)的主動性、積極性得到進一步發(fā)揮。

擴大企業(yè)自主權，給企業(yè)帶來了一定的活力，并取得了顯著的經(jīng)濟效果。據(jù)對5777個試點企業(yè)(不包括自負盈虧的試點企業(yè))的統(tǒng)計，1980年完成的工業(yè)總產(chǎn)值比上年增長6.89%，實現(xiàn)利潤增長11.8%，上繳利潤增長7.4%。上繳國家的利潤占全部實現(xiàn)利潤的87%，企業(yè)留利占實現(xiàn)利潤的10%，其余的3%用于歸還貸款和政策性補貼等，增長利潤的大部分也歸國家。這表明擴大企業(yè)自主權，實現(xiàn)了增產(chǎn)增收，國家和企業(yè)都增加了收入。1979－1980年擴大企業(yè)自主權的改革試點工作，方向是對頭的，為后來的改革提供了初步經(jīng)驗。但在改革中也出現(xiàn)了一些新的問題，主要是在搞活微觀經(jīng)濟的同時，宏觀的調(diào)控沒有及時跟上，出現(xiàn)了一些不按國家計劃生產(chǎn)、重復建設、濫發(fā)獎金的現(xiàn)象;一些改革措施相互之間不夠配套，也影響了改革的順利進行。

2.1981－1982年，全面推行經(jīng)濟責任制

工業(yè)經(jīng)濟責任制，是在擴大企業(yè)自主權的試點基礎上發(fā)展起來的，又是擴權的繼續(xù)和深入。十一屆三中全會以后，我國農(nóng)村普遍推行各種形式的聯(lián)產(chǎn)承包制，取得了顯著成效。農(nóng)村改革的成功經(jīng)驗，對工業(yè)經(jīng)濟責任制的推行起了很大的啟示和推動作用。1980年，我國出現(xiàn)了嚴重的財政赤字。為了增加財政收入，1981年初，各地區(qū)從落實財政任務著手，對所屬企業(yè)實行了“包干加獎勵”的辦法。1981年4月，在國務院召開的工業(yè)交通工作會議上，明確提出建立和實行工業(yè)經(jīng)濟責任制的要求。此后，首都鋼鐵公司創(chuàng)造了一整套實行經(jīng)濟責任制的經(jīng)驗，推動了工業(yè)經(jīng)濟責任制進一步發(fā)展和完善。

1981年9月，國家經(jīng)委和國務院體改辦根據(jù)半年多推行工業(yè)經(jīng)濟責任制的實踐情況，下達了《關于實行工業(yè)經(jīng)濟責任制若干問題的意見》，［2］Ⅱ－31進一步明確了工業(yè)經(jīng)濟責任制的內(nèi)容和應遵循的原則。經(jīng)濟責任制是在國家計劃指導下，以提高社會經(jīng)濟效益為目的，實行責、權、利緊密結合的生產(chǎn)經(jīng)營管理制度。實行工業(yè)經(jīng)濟責任制，必須抓好兩個環(huán)節(jié)，一是國家對企業(yè)實行的經(jīng)濟責任制，處理好國家和企業(yè)之間的關系，解決企業(yè)經(jīng)營好壞一個樣的問題;二是建立企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)濟責任制，處理好企業(yè)內(nèi)部的關系，解決好職工干好干壞一個樣的問題。國家對企業(yè)實行經(jīng)濟責任制，在分配方面主要有三種類型:一是利潤留成;二是盈虧包干;三是以稅代利，自負盈虧。企業(yè)內(nèi)部實行經(jīng)濟責任制，是把每個崗位的責任、考核標準、經(jīng)濟效果同職工的收入掛起鉤來，實行全面經(jīng)濟核算。在分配上大體有這樣幾種形式:(1)指標分解，即將工作量分解為若干個指標，每一種指標與一定的工資和獎金額相聯(lián)系;(2)計件工資，包括超額計件工資和小集體超額計件工資;(3)超產(chǎn)獎;(4)定包獎;(5)浮動工資。

從1981年初到1982年底，工業(yè)企業(yè)在很大的范圍內(nèi)推行了經(jīng)濟責任制。在縣屬以上國營企業(yè)中，實行工業(yè)經(jīng)濟責任制的企業(yè)占80%，并且取得比較好的效果。(1)調(diào)動了企業(yè)和廣大職工的積極性，促進了增產(chǎn)增收。(2)促進了企業(yè)整頓，企業(yè)的經(jīng)營管理得到了改善和加強。(3)比較有效地解決了長期存在的平均主義的問題，使按勞分配的原則得到了進一步的貫徹。(4)進一步改變了對企業(yè)統(tǒng)收統(tǒng)支、捆得過死的狀況，使企業(yè)有了一定的機動財力，可以用于技術改造、設備更新和興辦集體福利設施。(5)實行經(jīng)濟責任制，不僅對一線的生產(chǎn)工人落實了經(jīng)濟責任，而且對領導干部、技術人員、管理人員和輔助工人也在明確經(jīng)濟責任的基礎上，逐步建立了考核標準和考核辦法。(6)實行經(jīng)濟責任制，促進了工業(yè)的調(diào)整。但是，由于工業(yè)是社會化的大生產(chǎn)，企業(yè)與企業(yè)、部門與部門相互依存，問題比較復雜，實行經(jīng)濟責任制工作的難度比較大，因此在改革中也出現(xiàn)了一些問題。主要是實行經(jīng)濟責任制與計劃管理結合得不夠好，在處理國家與企業(yè)之間的關系時，企業(yè)往往過多地強調(diào)企業(yè)自身的利益，一些企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)濟責任制還不夠落實，在分配上的平均主義問題還沒有完全得到解決。

3.1983年以后，實行利改稅

從1980年開始，曾經(jīng)在400多個工業(yè)企業(yè)中進行了以稅代利的試點。其中有的是全市、縣的試點，有的是一個城市范圍內(nèi)的全行業(yè)試點。總的看，試點的效果比較好。1983年4月24日，國務院批轉(zhuǎn)了財政部關于全國利改稅工作會議報告和《關于國營企業(yè)利改稅試行辦法》，［3］Ⅸ－83決定 1983 年開始進行利改稅的第一步，即實行稅利并存的制度。在企業(yè)實現(xiàn)利潤中，先征收一定比例的所得稅和地方稅，然后對稅后利潤采取多種形式在國家和企業(yè)之間進行合理分配，并從1983年6月1日起開征國營企業(yè)的所得稅。財政部《關于國營企業(yè)利改稅試行辦法》規(guī)定，凡是有盈利的國營大中型企業(yè)，實現(xiàn)利潤均按55%的稅率繳納所得稅。企業(yè)繳納所得稅后的利潤，一部分上繳國家，一部分按照國家核定的留利水平留給企業(yè)。凡是有盈利的國營小型企業(yè)，實現(xiàn)的利潤按八級超額累進稅率繳納所得稅。繳稅以后，由企業(yè)自負盈虧，國家不再撥款。但對稅后利潤較多的企業(yè)，國家可收取一定的承包費，或者按固定數(shù)額上繳一部分利潤。對于虧損的企業(yè)，凡屬國家政策允許的虧損，繼續(xù)實行定額補貼，超虧不補，減虧分成。凡屬經(jīng)營管理不善造成的虧損，由企業(yè)主管部門責成企業(yè)限期進行整頓。在規(guī)定期限內(nèi)，經(jīng)財政部門審批后，適當給予虧損補貼，超過期限的一律不再貼補。

據(jù)中央17個工業(yè)部門和27個省、自治區(qū)、直轄市統(tǒng)計，到1983年底，實行利改稅第一步的國營工業(yè)企業(yè)共有26500戶，為盈利企業(yè)總戶數(shù)的94.2%。1983年全國實行利改稅的國營企業(yè)新增加的收入，以稅金和利潤形式上繳國家的部分約占70%左右，企業(yè)所得約占30%左右，其中用于職工獎勵基金的部分約為8%。到1984年，國營企業(yè)留利占實現(xiàn)利潤的比重，由改革前的5%上升到25%。①《中國經(jīng)濟年鑒》(1985)，經(jīng)濟管理出版社，第Ⅳ－2頁;《中國經(jīng)濟年鑒》(1989)，經(jīng)濟管理出版社，第Ⅱ－39頁。實行利改稅的結果表明:在解決國家同企業(yè)的分配關系上找到了一條比較好的途徑。利改稅以后，稅率固定，企業(yè)同國家之間的分配關系固定下來，從法律上保證了國家財政收入穩(wěn)定和均衡入庫，保證了國家得大頭，企業(yè)得中頭，個人得小頭，既能夠使國家財政收入穩(wěn)定增長，又能夠使企業(yè)心中有數(shù)，企業(yè)留利也可在增產(chǎn)增收中穩(wěn)定增長。

但是，利改稅的第一步還是有缺陷的。其主要問題有三點:(1)還不能真正體現(xiàn)企業(yè)的盈虧責任制;(2)還沒有完全起到鼓勵先進、鞭策落后的作用;(3)難以削弱“條條、塊塊”因自身經(jīng)濟利益而對企業(yè)進行的不必要的行政干預，行政領導仍然是企業(yè)的真正主宰者。

為了克服第一步利改稅的弊端，國務院決定從1984 年10 月1 日起，試行第二步利改稅。［4］X－67第二步利改稅的基本內(nèi)容是:將國營企業(yè)應當上繳國家財政的利潤按11個稅種向國家繳稅，也就是由稅利并存逐步過渡到完全的以稅代利，稅后利潤歸企業(yè)自己安排使用。實行第二步利改稅的主要辦法是:國營大中型企業(yè)按55%的比例稅率繳納所得稅，然后再按照企業(yè)的不同情況，征收調(diào)節(jié)稅;對國營小型企業(yè)按新的八級超額累進稅繳納所得稅。適當放寬國營小型企業(yè)的劃分標準，使之逐步過渡到國家所有、自主經(jīng)營、依法納稅、自負盈虧;對某些采掘企業(yè)開征資源稅，以調(diào)節(jié)因資源條件的不同而形成的級差收入;開征房產(chǎn)稅、土地使用稅、城市維護建設稅以及車船使用稅，以促使企業(yè)合理利用土地、房產(chǎn)，適當解決城市維護建設的資金來源。

但第二步利改稅，也有明顯的缺陷。從本質(zhì)上來說，無論第一步利改稅，還是第二步利改稅，都不可能從根本上解決政企分開以及使企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體問題。而且第一、二步利改稅都有混淆稅利不同功能的不妥之處。更重要的問題還在于:第二步利改稅沒有也不可能解決合理確定調(diào)節(jié)稅的問題，因而不能解決企業(yè)之間的苦樂不均和鞭打快牛問題。隨著時間的推移，這種弊病愈趨嚴重，以致后來由實行第二步利改稅，改行以承包為重點的多種形式的經(jīng)營責任制，就成為改革深入發(fā)展的必然趨勢。

1979－1984年，在改革國有企業(yè)體制的同時，實際上也萌發(fā)了對國有資產(chǎn)管理體制的改革。盡管這時也還沒有明確提出國有資產(chǎn)產(chǎn)權管理的概念，但伴隨國有資產(chǎn)所有權與經(jīng)營權在一定程度上的分離，源于改革實踐的需要，萌發(fā)了比較明顯的國有資產(chǎn)產(chǎn)權管理。其具體表現(xiàn)是:1979年，國家為了提高固定資產(chǎn)使用率，解決企業(yè)資產(chǎn)閑置浪費與投資不負責任的問題，對國營企業(yè)固定資產(chǎn)開始實行有償調(diào)撥。1980年國家又開始對國營工交企業(yè)征收固定資產(chǎn)占用費，對中外合資企業(yè)開始征收土地使用費。1982年國家又明確指出，國營企業(yè)的全部固定資產(chǎn)和流動資產(chǎn)都是國家資產(chǎn)，任何人不得侵占。這些產(chǎn)權管理對保護國有資產(chǎn)起了有益的作用。但是，由于缺乏經(jīng)驗，對在國有資產(chǎn)所有權與經(jīng)營權產(chǎn)生一定分離的情況下需要加強國有資產(chǎn)管理缺乏認識，出現(xiàn)了國有資產(chǎn)管理改革滯后于國有資產(chǎn)改革的狀態(tài)，從而誘發(fā)了相當普遍的濫發(fā)獎金的現(xiàn)象，侵蝕了國有資產(chǎn)。

(二)市場取向改革的全面展開階段(1985－1992年):國有經(jīng)濟實行以企業(yè)承包經(jīng)營責任制為特征的改革

這期間，對國有大中型企業(yè)實行承包制，成為國有經(jīng)濟改革的特征。

經(jīng)過1979－1984年的改革，總的說來，國有企業(yè)活力有了一定的增強。但由于這些改革本身的局限性，國有企業(yè)特別是國有大中型企業(yè)還沒有真正活起來。據(jù)統(tǒng)計，1984年全國獨立核算的大中型工業(yè)企業(yè)5837個，占工業(yè)企業(yè)總數(shù)不到2%，占固定資產(chǎn)總數(shù)的66%，占工業(yè)總產(chǎn)值的47%，占上繳利稅的66%。其中，搞得比較活的只占15%左右，處在變活過程之中的占65%左右，基本沒有活起來的占20%左右。［5］504國有企業(yè)沒有真正活起來的原因，涉及許多方面，其主要原因是:(1)國家規(guī)定下放給企業(yè)的一系列自主權，為一些部門和地區(qū)截留，沒有落實到企業(yè);(2)對企業(yè)的擴權，沒有有效實現(xiàn)權、責、利的結合。因此，要深化旨在增強企業(yè)(特別是大中型企業(yè))活力的改革，除了要把國家規(guī)定的下放給企業(yè)的自主權堅決落實到企業(yè)以外，就是要把改革的重點放到轉(zhuǎn)變企業(yè)的經(jīng)營機制上，即依據(jù)所有權和經(jīng)營權分離的原則，實行多種形式的承包經(jīng)營責任制，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟實體。因此，在1986年進行承包經(jīng)營責任制試點的基礎上，1987年5月國務院決定在全國普遍推廣承包經(jīng)營責任制。

經(jīng)過推廣，到1987年底，在11402戶國有大中型工業(yè)企業(yè)中，實行承包經(jīng)營責任制的達8843戶，占企業(yè)總數(shù)的77.6%。其中，實行兩保一掛的(即保上繳利稅和技術改造，上繳利稅與工資總額掛鉤)為1364戶，占承包企業(yè)總數(shù)的15.4%;實行上繳利潤遞增包干的為2029戶，占22.9%;實行上繳基數(shù)包干、超收分檔分成的為3337戶，占37.7%;實行企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營責任制的(即對企業(yè)增長利潤只收3.5%的所得稅，并將稅前還貸改為稅后還貸)為580戶，占6.6%;實行虧損包干的為683戶，占7.7%。承包期在三年以上的，占承包企業(yè)總數(shù)的64%。

推行承包經(jīng)營責任制，增強了企業(yè)活力，使承包企業(yè)的經(jīng)濟效益一般均好于未實行承包的企業(yè)。同1986年相比較，1987年實行承包的國有大中型工業(yè)企業(yè)完成產(chǎn)值2452.1億元，增長11%，比未實行承包的企業(yè)增幅高出0.5個百分點;銷售收入2797.2億元，增長18.2%，比未實行承包的企業(yè)增幅高出2.3個百分點;實現(xiàn)利潤291.1億元，增長14.8%，比未實行承包的企業(yè)增幅高出10.2個百分點;上繳國家財政收入增長4.7%，而未實行承包的企業(yè)還下降了 21.8% 。［6］Ⅳ－10，37這樣，推行承包經(jīng)營責任制，就大大緩解由實行利改稅帶來的問題。一方面增強了企業(yè)的活力，另一方面保證了國家財政收入。

當然，這一階段推廣的承包經(jīng)營責任制也有許多不完善之處。諸如企業(yè)上繳國家的指標偏低，甚至負盈不負虧;企業(yè)之間也還存在苦樂不均，以至鞭打快牛;企業(yè)內(nèi)部責任制也不健全;企業(yè)通過漲價獲取利潤;企業(yè)留利中用于發(fā)展生產(chǎn)的部分偏少，用于職工消費的部分偏多。為了完善和發(fā)展國有工業(yè)企業(yè)的承包經(jīng)營責任制，1988年2月國務院發(fā)布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責任制暫行條例》，對這方面存在的一系列基本問題作了明確規(guī)定。［7］Ⅷ–18－20主要包括:承包經(jīng)營責任制的概念和原則、承包經(jīng)營責任制的內(nèi)容和形式、承包經(jīng)營企業(yè)的管理。這個條例就在企業(yè)承包經(jīng)營責任制的范圍內(nèi)，較好地把企業(yè)的盈虧機制、風險機制以及企業(yè)經(jīng)營者的競爭機制和獎懲機制引入了實行這種責任制的企業(yè)。這就有利于發(fā)揮這種責任制的優(yōu)越性，克服其局限性，從而推動這種責任制的健康發(fā)展。在上述暫時條例的指導下，1988年以后承包經(jīng)營責任制又得到進一步推廣，并獲得了較好的經(jīng)濟效益。依據(jù)對9937個國營大中型工業(yè)企業(yè)的調(diào)查，1988年已有9024個實行了各種形式的承包經(jīng)營責任制，占被調(diào)查企業(yè)總數(shù)的90.8%。其工業(yè)產(chǎn)值比上年增長12.5%，比全部大中型工業(yè)企業(yè)增幅高出0.5個百分點;實現(xiàn)利稅比上年增長20.8%，增幅也高出2個百分點。

到1990年，大多數(shù)實行承包經(jīng)營責任制企業(yè)的第一輪承包年已經(jīng)到期。但“八五”計劃規(guī)定，“八五”期間(1991－1995年)還要“繼續(xù)堅持和完善企業(yè)承包經(jīng)營責任制”。據(jù)此，1990年開展了第二輪承包合同的簽訂工作。到1991年初，已有95%的企業(yè)簽訂了新一輪承包合同。①詳見《中國經(jīng)濟年鑒》(1989、1991、1992)，經(jīng)濟管理出版社。在簽訂第二輪承包合同時，針對當時這方面存在的問題，進一步完善了承包經(jīng)營責任制。主要是:形成了包括企業(yè)的經(jīng)濟效益指標、發(fā)展后勁指標和管理指標在內(nèi)的綜合配套的承包指標體系;調(diào)整了承包基數(shù)和上繳比例;加強了企業(yè)的盈虧機制和企業(yè)經(jīng)營者的競爭機制。

總起來說，從1987年開始普遍推廣企業(yè)承包經(jīng)營責任制以來，國有大中型企業(yè)的活力是有增強的。依據(jù)對710家國有大中型工業(yè)企業(yè)的調(diào)查和統(tǒng)計，1987年活力強的企業(yè)有113家，占總數(shù)的15.88%;活力中等的有376家，占52.83%;活力弱的有221家，占31.1%。但到1991年，活力強的增加到157家，比重上升到22.11%;活力中等的減少到358家，比重下降到50.42%;活力弱的減少到195家，比重下降到27.47%。企業(yè)活力的增強，主要得益于實行承包經(jīng)營責任制。在被調(diào)查的710家企業(yè)中，實行國家統(tǒng)負盈虧的企業(yè)有18家，其活力度由1987年的61.3%下降到1991年的61.0%;而實行承包經(jīng)營的有600家，其活力度由62.7%上升到64.1% 。［8］233，237這些數(shù)字表明，在改革的進程中，承包經(jīng)營責任制是起過積極作用的。

但承包經(jīng)營責任制仍然有重大缺陷。最明顯的是，稅利合一，混淆了稅利的不同功能;稅前還貸，也顯得不妥，并弱化了對企業(yè)的約束功能。為了克服這些缺陷，在實行承包經(jīng)營責任制的進程中，也進行了“稅利分流、稅后還貸、稅后承包”的試點。到1992年，進行這種試點的企業(yè)達到2500多戶。［9］99－100但這些試點并不能從根本上克服承包經(jīng)營責任制的缺陷。問題在于:在實行承包經(jīng)營責任制的條件下，承包基數(shù)和分成比例等指標確定，取決于政府發(fā)包部門與承包企業(yè)之間的一對一的談判，既缺乏科學、統(tǒng)一和平等的標準，又不能適應千變?nèi)f化的市場。這樣，很難避免工資侵蝕利潤傾向，企業(yè)苦樂不均和鞭打快牛傾向，自發(fā)漲價傾向以及獎勵、福利基金侵蝕發(fā)展基金的傾向。當然，從根本上說來，承包經(jīng)營責任制的局限性還在于:它不能真正做到政企分開，并使企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體，不可能使企業(yè)經(jīng)營機制發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，因而不能從根本上解決企業(yè)活力問題。據(jù)1990年代初對31個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市的統(tǒng)計分析，在國有大中型工業(yè)企業(yè)中，有活力的僅占20%，有潛力搞活的占50%，無活力的占30%。［10］527形成這種活力不強的狀況，有多方面的原因，但也證明靠承包經(jīng)營責任制不能從根本上解決企業(yè)活力問題。

這期間對小型企業(yè)實行租賃經(jīng)營責任制。租賃經(jīng)營責任制與承包經(jīng)營責任制都實現(xiàn)了所有權與經(jīng)營權的某種分離。但前者分離的程度更大，因而實行租賃經(jīng)營責任制企業(yè)的自主權更大，在它適用的國有小型企業(yè)范圍內(nèi)增強企業(yè)活力作用也更大。所以，在1987年普遍推行承包經(jīng)營責任制以前，就在一些小企業(yè)中進行了租賃經(jīng)營責任制的試點。在這以后，對國有小型工業(yè)企業(yè)，除了對其中的一部分實行承包經(jīng)營責任制和有償轉(zhuǎn)讓給集體與個人以外，重點是推行租賃經(jīng)營責任制，并取得了進展。到1987年底，在88000個國有小型工業(yè)企業(yè)中，實行租賃經(jīng)營、承包經(jīng)營和轉(zhuǎn)讓的達到40000個，占總數(shù)的 46% 。［11］797

為了規(guī)范和促進租賃經(jīng)營責任制的發(fā)展，在總結以往經(jīng)驗的基礎上，1988年6月國務院發(fā)布了《全民所有制小型工業(yè)企業(yè)租賃經(jīng)營暫行條例》。［7］Ⅷ－20－22該條例對實行租賃經(jīng)營責任制一系列重要問題作了明確規(guī)定。該條例的貫徹執(zhí)行，促進了國有小型工業(yè)企業(yè)租賃經(jīng)營的進一步發(fā)展。

此外，實行了股份制企業(yè)試點，以及組建企業(yè)集團的試點。

這期間國有資產(chǎn)管理改革也已起步。隨著企業(yè)經(jīng)營權的擴大，進一步增強了企業(yè)的活力。但國有資產(chǎn)管理體制改革滯后于國有企業(yè)改革的現(xiàn)象更趨于嚴重，以致國有資產(chǎn)監(jiān)管工作沒有跟上。于是，國有企業(yè)工資侵蝕國有利潤現(xiàn)象更趨于嚴重，國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象泛濫。正是這種實踐呼喚加強國有資產(chǎn)的監(jiān)管，建立國有資產(chǎn)管理機構。適應這一要求，1988年1月，國務院正式?jīng)Q定，建立國家國有資產(chǎn)管理局，把國有資產(chǎn)的產(chǎn)權管理職能從政府的行政管理職能和一般經(jīng)濟管理職能中分離出來，由該局統(tǒng)一歸口管理。8月31日，國家機構編制委員會審議并確定了國家國有資產(chǎn)管理局的“三定”方案。根據(jù)“方案”的規(guī)定:國家國有資產(chǎn)管理局作為國有資產(chǎn)的代表者，是國務院專門管理國有資產(chǎn)的職能機構;而且，將按照“統(tǒng)一領導、分級管理”的原則，逐步建立起從中央到地方的國有資產(chǎn)管理體系。它的任務是，對國內(nèi)外的全部國有資產(chǎn)行使管理職能，重點是管理國家投入各類企業(yè)的國有資產(chǎn)。為了維護全民所有制財產(chǎn)，保護所有者的利益，國家賦予它行使國有資產(chǎn)所有者的代表權、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理權、國家投資和收益權以及資產(chǎn)處置權等權力。

在國有資產(chǎn)管理局建立以后，主要進行了以下工作:第一，調(diào)查研究，摸清家底。第二，進行了清產(chǎn)核資的準備工作。第三，開展了產(chǎn)權變動中的國有資產(chǎn)評估工作。第四，參與了清理整頓公司工作，防止在公司“撤、并、轉(zhuǎn)”過程中國有資產(chǎn)流失。第五，清理整頓境外國有資產(chǎn)產(chǎn)權。第六，參與了完善承包制的工作。第七，初步建立了國有資產(chǎn)年度報告制度。根據(jù)報告匯總結果，1991年末全國國有資產(chǎn)總額為26846億元。其中經(jīng)營性國有資產(chǎn)為19536億元，占72.8%;非經(jīng)營性國有資產(chǎn)為7310億元，占 27.2%。［12］58－59第八，進行了國有資產(chǎn)管理體制改革的試點工作。上述情況表明:國有資產(chǎn)管理局的建立，是中國國有資產(chǎn)管理體制改革正式起步的主要標志，并推動了國有資產(chǎn)產(chǎn)權的管理工作。

但是，正像有計劃的商品經(jīng)濟和作為相對獨立的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者的企業(yè)具有過渡性的特征一樣，1988年建立的國有資產(chǎn)管理局也是如此。其突出表現(xiàn)是:既建立了負責國有資產(chǎn)管理的機構——國有資產(chǎn)管理局，又仍然保留了原有的政府職能部門承擔的國有資產(chǎn)管理職能。這就意味著前述的計劃經(jīng)濟體制下國有資產(chǎn)管理的特征并沒有根本性的轉(zhuǎn)變。而這一點正是國有資產(chǎn)管理局不能真正發(fā)揮其應有作用的根本原因。因為在其他政府管理部門職能還沒有根本轉(zhuǎn)變的情況下，國有資產(chǎn)所有者職能的專業(yè)化，必然要受到原來的既有權力和利益格局的掣肘。國有資產(chǎn)管理的這種混亂局面不僅使得新成立的國有資產(chǎn)管理局難以發(fā)揮其作用，甚至在客觀上還加劇了國有資產(chǎn)嚴重流失的局面。不僅如此，這種狀況也使得政企分開不能從根本上得到實現(xiàn)，國有企業(yè)不能成為市場主體。因此，深化國有資產(chǎn)管理體制改革，就成為一個緊迫的任務。

(三)市場取向改革的制度初步建立階段(1993－2000年):國有經(jīng)濟實行以建立現(xiàn)代企業(yè)制度和戰(zhàn)略調(diào)整為特征的改革

1.對國有企業(yè)實行以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為特征的改革

依據(jù)國有大中型企業(yè)和小型企業(yè)的特點，特別是二者實現(xiàn)國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的不同作用，這期間在對國有企業(yè)改革方面采取了抓大放小的方針。據(jù)此，在分析這期間國有企業(yè)改革時，是將大中型企業(yè)與小型企業(yè)的改革進程分開敘述的。在敘述大中型企業(yè)改革進程時，主要著重分析建立現(xiàn)代企業(yè)制度的試點和股份制企業(yè)的發(fā)展，也簡述組建企業(yè)集團的試點和企業(yè)集團的發(fā)展。

國有企業(yè)特別是國有大中型企業(yè)的改革方向，是建立以公司制作為企業(yè)組織形式的現(xiàn)代企業(yè)制度。為了適應建立現(xiàn)代企業(yè)制度的需要，規(guī)范公司的組織和行為，我國政府于1993年12月29日頒布了《中華人民共和國公司法》，［13］435－459并于 1994 年7月1日起施行。《公司法》的頒布和實施，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度的試點，為規(guī)范公司組織和行為，為規(guī)范政府對公司的管理，提供了法律依據(jù)。

20世紀90年代初，我國公司制企業(yè)已經(jīng)發(fā)展到了很大的規(guī)模，但很不規(guī)范。為了積極穩(wěn)妥地推進國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的工作，還需進行這方面的試點。1993年12月，國務院建立了現(xiàn)代企業(yè)制度試點工作協(xié)調(diào)會議制度，由國家經(jīng)貿(mào)委和國家體改委等14個部委、局參加，并由有關部委起草試點方案。到1994年11月初，形成了以黨的十四屆三中全會決議和《公司法》為依據(jù)的、并經(jīng)國務院原則同意的《關于選擇一批國有大中型企業(yè)進行現(xiàn)代企業(yè)制度試點的方案(草案)》。該方案就試點的一系列基本問題作了規(guī)定。［14］120－131

依此規(guī)定，國家抓的百戶建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點在制度創(chuàng)新和提高經(jīng)濟效益等方面都取得了重要進展。截至1996年底，百戶試點企業(yè)的改革方案都已經(jīng)批復并開始實施。100戶試點企業(yè)中的98戶，分別按以下4種形式進行改制:(1)17戶由工廠制直接改制為多元股東持股的公司制，其中，股份有限公司11戶，有限責任公司6戶。(2)有69戶由工廠制改為國有獨資公司。其中，先改制為國有獨資公司，再由國有獨資公司作為投資主體，將生產(chǎn)主體部分改制為股份有限公司或有限責任公司的有29戶。(3)由原行業(yè)主管廳局“轉(zhuǎn)體”改制為純粹控股型國有獨資公司的有10戶。(4)按照先改組后改制的原則進行結構調(diào)整、實行資產(chǎn)重組改組的有2戶。在100戶試點企業(yè)中有84家成立了董事會，有72家成立了監(jiān)事會。［15］679

地方政府抓的2343戶現(xiàn)代企業(yè)試點也取得了重大進展。其中，到1997年上半年，已經(jīng)有540戶改造成股份有限公司，占23%;改造成有限責任公司的企業(yè)540戶，也占23%;改造成國有獨資公司的企業(yè)909戶，占38.8%;尚未完成改造的有307戶，占13.2%。在已改制為公司的1989家企業(yè)中，有71.9%的企業(yè)已組建了董事會，63%的企業(yè)成立了監(jiān)事會，總經(jīng)理由董事會聘任的已占61%，多數(shù)試點企業(yè)的總經(jīng)理己能夠行使《公司法》賦予的職權。

1996年中央和地方試點企業(yè)資產(chǎn)負債率為65.8%，比上年下降2.4個百分點;資產(chǎn)增值率26.5%;分流社會性服務機構2265個，分離人員11.7萬人;分流的企業(yè)富余人員61.1萬人，約占試點企業(yè)職工總數(shù)的6%。其中安排到其他單位的13.1萬人，下崗培訓的11.5萬人，提前退休的15.4萬人，待業(yè)的21.1萬人。

但是，由于各種條件的限制，在中央政府和地方政府抓的建立現(xiàn)代企業(yè)制度的試點中，在政企分離、理順產(chǎn)權關系和建立法人治理結構等方面，也還存在需要進一步解決的問題。

這期間我國國有大中型企業(yè)改革的進展，并不限于百戶建立現(xiàn)代企業(yè)制度的試點，大量的還表現(xiàn)為股份制企業(yè)(包括責任有限公司和股份有限公司)的發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至1996年底，全國股份制企業(yè)已達到3.6萬家。其中，有限責任公司2.68萬家，以國有企業(yè)為主改建或新設的股份有限公司9200多家，股本總額約6000億元，從業(yè)人員約750萬人。9200多家股份有限公司固定資產(chǎn)平均余額約為5300億元，分別占全國工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)凈值平均余額的13.6%，占全國國有工業(yè)企業(yè)的20.6%，占全國國有大中型企業(yè)的24.9%。

這期間以《公司法》為依據(jù)而進行的規(guī)范工作也取得了重要進展。據(jù)估算，上述的9200多家股份有限公司經(jīng)規(guī)范后，能納入《公司法》軌道，進行依法登記的大致有6000多家。

股份制企業(yè)的發(fā)展，對我國改革和發(fā)展起了重要作用。(1)與百戶建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點相類似(當然是在更大的范圍內(nèi))，在理順產(chǎn)權關系、建立法人治理結構、實現(xiàn)科學管理等方面，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度探索和積累了經(jīng)驗。(2)開辟了國有企業(yè)直接融資的渠道，建立了企業(yè)資本金補充機制，降低了企業(yè)資產(chǎn)負債率。(3)增強了國有資產(chǎn)的保值增值能力。(4)擴大了企業(yè)規(guī)模，提高了經(jīng)濟效益。［15］690－692但是，相對于 100 戶建立現(xiàn)代企業(yè)制度的試點來說，在這里敘述的大范圍股份制企業(yè)的發(fā)展，在政企關系、產(chǎn)權關系和法人治理結構等方面還存在更多的不規(guī)范問題。

但這期間現(xiàn)代企業(yè)制度已初步建立。其主要標志由二:第一，截至2000年底，2919戶國有大中型企業(yè)按《公司法》進行公司制改革的企業(yè)2005戶，改制面達到68.7%。這表明大多數(shù)國有大中型骨干企業(yè)已實行了公司制改革。第二，在改制企業(yè)中，董事會按法定程序聘任總經(jīng)理的有1414戶，占改制企業(yè)的70.5%，董事長不兼任總經(jīng)理的922戶，占改制企業(yè)的46%;董事會成員中1/3以上的董事不在經(jīng)理層任職的企業(yè)有793戶，占改制企業(yè)的39.6%;外派監(jiān)事會或外請監(jiān)事，不由企業(yè)任職人員擔任監(jiān)事的企業(yè)有599戶，占改制企業(yè)的29.9%。［16］795這表明改制企業(yè)的公司治理結構開始向規(guī)范化發(fā)展。但前述的國有企業(yè)公司制改革中不規(guī)范問題仍然沒有根本解決。國有企業(yè)改革仍是任重道遠。

這期間組建企業(yè)集團的試點工作取得重大進展。與此相聯(lián)系，企業(yè)集團也有很大發(fā)展。第一，截至2000年底，全部企業(yè)集團(指全國省部級以上部門批準成立的企業(yè)集團和年末資產(chǎn)總計和主營收入均在5億元以上的企業(yè)集團，下同)2655家，企業(yè)集團資產(chǎn)總計106984億元，比上年增長12.7%;營業(yè)收入53260億元，比上年增長21.7%。第二，國有企業(yè)集團在試點企業(yè)集團占據(jù)重要地位。2000年全部企業(yè)集團中，母公司為國有及國有控股企業(yè)集團資產(chǎn)總計為100321億元，占全部企業(yè)集團的93.8%，比上年增長23.4%。參加統(tǒng)計的國家試點企業(yè)集團119家，占全部企業(yè)集團總數(shù)的4.48%，擁有年末資產(chǎn)總計為45151億元，營業(yè)收入為22872億元，分別占全部企業(yè)集團資產(chǎn)總計的42.2%和42.9%。第三，特大型企業(yè)集團增多。1998年，中國石油天然氣集團公司、中國石油化工集團公司和上海寶鋼集團公司成立。1999年，航天、航空、核工業(yè)、船舶、兵器五個軍工總公司改組為10個集團總公司。2000年，中國電信、中國移動通信、中國聯(lián)合通信和中國衛(wèi)星通信四大集團公司又相繼建立。第四，企業(yè)集團總體上經(jīng)濟效益好轉(zhuǎn)，科技開發(fā)投入力度加大。2000年，全部企業(yè)集團實現(xiàn)利潤總額2903億元，比上年增長68.5%，其中國有及國有控股企業(yè)集團實現(xiàn)利潤總額2588億元，比上年增長81.4%。2000年，全部企業(yè)集團資產(chǎn)負債率為58.8%，比上年下降1個百分點;總資產(chǎn)報酬率4%，比上年提高1.8個百分點;勞動生產(chǎn)率為人均23.3萬元，比上年的18.7萬元提高了24.6%;研究開發(fā)費用達到480億元，比上年增長35.3%，研究開發(fā)費用占主營業(yè)務收入比重為0.9%，比上年提高0.1個百分點。第五，一批特大型企業(yè)集團進入《財富》500強企業(yè)。2000年，年末資產(chǎn)總計和營業(yè)收入均在50億元以上的特大型企業(yè)集團140家，比上年增加15家。根據(jù)《財富》雜志公布的結果，2000年我國12家大型企業(yè)集團進入《財富》500強企業(yè)。［16］797－798但在企業(yè)集團的改革和發(fā)展方面也存在不少問題。諸如組建企業(yè)集團中存在不合理的行政干預;集團公司內(nèi)部的關系有待理順;企業(yè)集團盲目擴張，主業(yè)不突出，競爭力弱;部分行業(yè)存在壟斷等。

國有小型企業(yè)改革是企業(yè)改革的重要組成部分。為了充分發(fā)揮小企業(yè)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的積極作用，必須加大改革力度，加快放開搞活小企業(yè)的步伐。為此，國家經(jīng)貿(mào)委于1996年7月頒發(fā)了《關于放開搞活國有小型企業(yè)的意見》，以推動各地放開搞活國有小企業(yè)工作健康發(fā)展。相對于國有大中型企業(yè)改制來說，小型企業(yè)改制難度較小，因而獲得了迅速的進展。到2000年底，國有小型企業(yè)已經(jīng)實現(xiàn)改制的有51698戶，改制面已經(jīng)達到了81.4%以上。［16］800但在這個過程中也發(fā)生過不少問題。諸如對放活小型企業(yè)采取放任自流和一賣了之的態(tài)度;在推行股份合作制企業(yè)中又存在“刮風”的情況;在已改制的公司制和股份合作制企業(yè)中還存在不規(guī)范的狀況。因此，要完全實現(xiàn)小型企業(yè)的改制，還是一個艱巨的任務。

2.對國有企業(yè)實行戰(zhàn)略性改組

1996年5月，黨中央提出:“把國有企業(yè)的改革同改組、改造和加強管理結合起來，以構造產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化和經(jīng)濟高效運行的微觀基礎。”［17］這是黨中央在1992年黨的十四大以后提出的國有企業(yè)改革和發(fā)展的一條十分重要的方針，是對國有企業(yè)改革和發(fā)展經(jīng)驗的總結，符合我國國有企業(yè)的實際狀況。改革以來的一段時期內(nèi)，人們自覺不自覺地把國有企業(yè)搞不活的原因全部歸結為國有企業(yè)改革的滯后。這一點確實是國有企業(yè)活力不強的最重要、最基本的原因。但實踐表明，國有企業(yè)搞不活的原因，還有企業(yè)組織和產(chǎn)業(yè)組織不合理，企業(yè)技術改造進展緩慢，企業(yè)管理落后等方面。但國有企業(yè)的技術改造和經(jīng)營管理并不屬于改革的范疇，故在下面只論述對國有企業(yè)的戰(zhàn)略性改組。

企業(yè)組織形態(tài)的“大而全”“小而全”，以及企業(yè)承擔辦社會職能，是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的伴生物。改革以來，市場雖有很大發(fā)展，但發(fā)育并不健全，行政性壟斷和無序的、不平等的、過度的競爭還相當普遍。這樣，企業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)組織和產(chǎn)業(yè)結構不合理狀態(tài)不僅沒有得到扭轉(zhuǎn)，甚至有所加劇。在實行對外開放條件下，還出現(xiàn)了盲目重復引進。在社會生產(chǎn)力大大發(fā)展條件下，又出現(xiàn)了生產(chǎn)能力的相對過剩，主要是結構性過剩。誠然，改革以來，國有資產(chǎn)存量調(diào)整工作和企業(yè)的兼并、破產(chǎn)已經(jīng)有了一定的進展。據(jù)粗略統(tǒng)計，在20世紀80年代，全國25個省、自治區(qū)、直轄市和14個計劃單列市共有6226戶企業(yè)兼并6966戶企業(yè)，共轉(zhuǎn)移存量資產(chǎn)82.25億元，減少虧損企業(yè)4095戶，減少虧損金額5.22億元。從1988年《破產(chǎn)法》實施到1993年6年中全國共破產(chǎn)企業(yè)940戶。①《中國工業(yè)發(fā)展報告》(1996、1998)，經(jīng)濟管理出版社;《改革》，1994年第12期。這些企業(yè)大多數(shù)是集體企業(yè)，但也有一部分是國有企業(yè)。

為了促進國有企業(yè)的改革和發(fā)展，還必須大力推進國有企業(yè)的戰(zhàn)略性改組。1994年6月24日，國務院原則上同意了國家經(jīng)貿(mào)委等9部委《關于在若干城市進行企業(yè)“優(yōu)化資本結構”試點的請示》。［14］9110月國務院還下達了《關于在若干城市試行國有企業(yè)破產(chǎn)有關問題的通知》。1997年3月，國務院又下達了《關于在若干城市國有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關問題的補充通知》。為此，1997年8月勞動部、國家經(jīng)貿(mào)委、財政部聯(lián)合發(fā)出《關于在企業(yè)“優(yōu)化資本結構”城市建立再就業(yè)服務中心的通知》。

在上述文件指導下，1994年，國務院確定的優(yōu)化資本結構試點城市為18個，1996年擴大到58個，1997年又擴大到111個，并在這方面取得了重要進展。1996年，58個試點城市兼并企業(yè)1192戶，資產(chǎn)總額292億元，負債總額278億元，其中銀行貸款本息余額197億元，已停息或免息13.3億元，涉及職工113萬人;破產(chǎn)1099戶，資產(chǎn)總額249.8億元，負債總額429.9億元，涉及職工68萬人。這年試點城市的企業(yè)分離非生產(chǎn)機構5908個，涉及103萬人。但這期間國有企業(yè)的戰(zhàn)略改組也還存在許多需要進一步解決的問題。諸如政企未分開，部門分割和地區(qū)分割，行政干預過多，社會保障制度還未基本建立，使這種改組還存在很多困難。要完成國有企業(yè)戰(zhàn)略性改組，還有賴于經(jīng)濟改革的深化，還要作出艱苦的努力。但總起來說，這期間貫徹“三改一加強”方針取得了階段性的成效。其突出表現(xiàn)是:在20世紀最后三年基本實現(xiàn)了國有企業(yè)脫困的目標。1997年提出脫困三年目標時，國有及國有控股工業(yè)實現(xiàn)利潤806.5億元，大中型虧損企業(yè)6599戶，12個省區(qū)市整體虧損。但通過“三改一加強”以及扭虧為盈工作和加強宏觀經(jīng)濟調(diào)控，到2000年國有及國有控股工業(yè)實現(xiàn)利潤2391.9億元，同比增長1.4倍。全國31個省區(qū)市整體盈利。6599戶國有大中型虧損企業(yè)減少4800戶，脫困率72.7%，這些企業(yè)有些實現(xiàn)了扭虧為盈，有些通過破產(chǎn)關閉退出了市場，還有的被兼并或進行了改制。2000年國有小企業(yè)實現(xiàn)利潤48.1億元，從而結束了連續(xù)6年凈虧損的局面。［16］101－102

3.國有資產(chǎn)管理在探索中曲折前進

依據(jù)黨的十四大精神，以及中國深化改革的實際需要，黨的十四屆三中全會明確提出:“加強企業(yè)中的國有資產(chǎn)管理。對國有資產(chǎn)實行國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營的體制。按照政府的社會經(jīng)濟管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能分開的原則，積極探索國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營的合理形式和途徑。加強中央和省、自治區(qū)、直轄市兩級政府專司國有資產(chǎn)管理的機構。有關部門對其分工監(jiān)管的企業(yè)國有資產(chǎn)要負起監(jiān)督職責。根據(jù)需要可派出監(jiān)事會，對企業(yè)的國有資產(chǎn)保值增值實行監(jiān)督?！保?8］9黨中央和國務院還提出:允許地方試點，探索建立國有資產(chǎn)管理的具體方式。

依據(jù)這些精神，這期間在改革國有資產(chǎn)管理體制問題上，從以下三個方面做了探索和實踐。

第一，在構建國有資產(chǎn)的管理、監(jiān)督和經(jīng)營體系方面的探索和實踐。在這方面，上海和深圳等地的實踐創(chuàng)造了好的經(jīng)驗。這些地區(qū)對建立社會主義市場經(jīng)濟條件下的國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和經(jīng)營體系進行的積極探索，盡管還有不少問題需要研究，但為構建新的國有資產(chǎn)管理體制提供了有益經(jīng)驗。把這些經(jīng)驗概括起來，就是建立國有資產(chǎn)的管理、監(jiān)督和經(jīng)營體系。這個體系可以包括以下三個層次:(1)建立國有資產(chǎn)管理局，承擔國有資產(chǎn)的管理和監(jiān)督職能，但不承擔國有資本的經(jīng)營職能。(2)建立承擔國有資本經(jīng)營職能的單位，保證國有資本的保值增值。從現(xiàn)有的實踐看，可采取以下三種形式:組建新的國有資本經(jīng)營公司，專司國有資本的營運;對有條件的大型企業(yè)或企業(yè)集團授權，使其成為國有資本的投資主體;由企業(yè)主管部門轉(zhuǎn)變職能，改組為授權的國有資本投資主體。(3)依據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度所要求的出資者所有權與公司法人財產(chǎn)權分離的原則，在國有資本投資主體的下面，把原有的國有企業(yè)改造作為市場競爭主體的現(xiàn)代企業(yè)制度。

第二，在加強國有資產(chǎn)監(jiān)管方面的探索和實踐。國務院依據(jù)黨的十四屆三中全會精神于1994年頒布了《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》。［13］465－469該條例的頒布，為建立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系，明確政府有關部門和企業(yè)對國有資產(chǎn)保值增值的責任，防止國有企業(yè)資產(chǎn)流失提供了法律保障。有關地區(qū)、部門和企業(yè)貫徹條例工作取得了以下成效:(1)初步形成了國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)管制度。(2)強化了企業(yè)經(jīng)營管理國有資產(chǎn)的意識，促進了企業(yè)加強資產(chǎn)經(jīng)營管理。(3)從資產(chǎn)經(jīng)營的角度客觀評價經(jīng)營者的經(jīng)營業(yè)績，加強了對經(jīng)營者的監(jiān)督。隨著改革的發(fā)展，政府對國有企業(yè)監(jiān)督不力的問題暴露得很尖銳。在這種情況下，國務院于1998年5月7日發(fā)出《關于向國有重點大型企業(yè)派出稽察特派員方案的通知》，隨即付諸實施。建立稽查特派員制度是實現(xiàn)政企分開的重大舉措，是國家對國有企業(yè)管理方式的重大轉(zhuǎn)變，也是對企業(yè)領導人員管理制度的重大改革。這個制度符合國際慣例，實際上也是1994年國務院頒布的《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》的發(fā)展。實踐表明，它對于推進國有企業(yè)改革和規(guī)范企業(yè)行為，具有重要意義。此后，特別是2000年以來針對企業(yè)法人治理結構不健全，內(nèi)部人控制嚴重情況，在加強國有企業(yè)監(jiān)管方面又采取了一系列重大舉措。(1)建立健全了國有企業(yè)監(jiān)事會制度。(2)積極推進財務總監(jiān)委派制和聘任制，進一步強化國有企業(yè)財務總監(jiān)監(jiān)督機制。這些措施都會有力促進對國有企業(yè)的監(jiān)管。①《經(jīng)濟日報》2000年8月18日第2版。但這方面任務仍很艱巨。

第三，建立國有資產(chǎn)管理機構的改革實踐在曲折中發(fā)展前進。如前所述，1988年建立國有資產(chǎn)管理局具有過渡性的特點，其作用也沒有得到充分的發(fā)揮。但就其實現(xiàn)國家的社會經(jīng)濟管理職能與國有資產(chǎn)所有權職能的分離這個改革方向來說是正確的。但到1998年國務院機構改革時，將獨立的國有資產(chǎn)管理局并入財政部。這固然是出于精簡龐大的政府機構的需要，但也反映了對原有的國有資產(chǎn)管理體制弊病及其改革方向的認識不清。就其實現(xiàn)國家社會經(jīng)濟管理職能與國有資產(chǎn)所有權職能合一的回歸來說，是國有資產(chǎn)管理體制改革的一種倒退。當然，也應該看到:在1998年以后，政府在構建國有資產(chǎn)的管理、監(jiān)督和經(jīng)營體系，加強國有資產(chǎn)監(jiān)管以及切實精簡政府機構和轉(zhuǎn)變政府職能方面做了大量工作，并取得顯著成效。但是，撤銷獨立的國家國有資產(chǎn)管理部門，是不符合國有資產(chǎn)管理體制改革方向的。問題在于，在獨立的國有資產(chǎn)管理局撤銷以后，管理國有資產(chǎn)由政府各個職能部門分割行使:人事權在人事部、組織部或大型企業(yè)工委，投資權在計委，國有企業(yè)的宏觀調(diào)控和資產(chǎn)處置權在經(jīng)貿(mào)委，資產(chǎn)收益權在財政部。有關國有資產(chǎn)的重大決策、選擇經(jīng)營者等權力，實質(zhì)上仍然為各個部門所把握，國有資產(chǎn)管理部門或者根本不存在，或者有名無實，要實現(xiàn)政府雙重職能的轉(zhuǎn)變，在實踐中由于專門的國有資產(chǎn)管理機構的缺失而無法操作。正是依據(jù)上述經(jīng)驗的總結和改革的要求，2002年召開的黨的十六大提出建立國有資產(chǎn)管理機關。這當然不是1988年建立國有資產(chǎn)管理局的簡單重復，而是在新的更高層次上的再建。

(四)市場取向改革的制度完善階段(2001－2011年):國有經(jīng)濟實行以繼續(xù)推進戰(zhàn)略調(diào)整和完善現(xiàn)代企業(yè)制度為特征的改革

1.繼續(xù)推進國有經(jīng)濟布局和結構的戰(zhàn)略調(diào)整

改革以來，特別是“九五”以來，在國有經(jīng)濟布局和結構調(diào)整方面已經(jīng)取得重要成就，國有經(jīng)濟布局趨于優(yōu)化。其主要表現(xiàn)是經(jīng)營性國有資產(chǎn)向基礎產(chǎn)業(yè)和大型企業(yè)集聚。2001年，國有基礎產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)占國有工商企業(yè)資產(chǎn)總量的62.2%，比重較1995年提高7.3個百分點;國有大型工商企業(yè)資產(chǎn)總量占國有工商企業(yè)國有資產(chǎn)總量的76.9%，比重較1995年提高16.6個百分點。而且，在國有經(jīng)濟布局調(diào)整過程中，國有資產(chǎn)繼續(xù)增加。2001年底我國國有凈資產(chǎn)總量比1995年增長91.4%，年均增長11%多。但國有經(jīng)濟對國內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻率則逐步降低，從1978年占56%降低到1997年的42%。［19］171其最重要原因就是這方面不合理狀況并未根本改變。其主要表現(xiàn)有:第一，改革以來，國有經(jīng)濟占國民經(jīng)濟的比重仍然偏大，而且布局和結構不合理。一是資產(chǎn)和增加值的比重偏大。二是國有經(jīng)濟分布的面過寬，不僅在競爭性行業(yè)占的比重過大，而且在壟斷性行業(yè)占的比重也過大。第二，企業(yè)規(guī)模偏小。第三，國有企業(yè)不僅有大量輔業(yè)沒有分離，也不僅是承擔大量的辦社會職能，并有大量冗員，而且還有一大批需要關閉破產(chǎn)的企業(yè)沒有退出市場。第四，以上各點必然造成國有企業(yè)整體素質(zhì)不高，國際競爭力不強，以及經(jīng)濟效益不高的后果。2002年末全國國有企業(yè)不良資產(chǎn)占總資產(chǎn)的比重達11.5%。①《中國新聞網(wǎng)》，2003年11月19日;《經(jīng)濟日報》，2003年12月8日第6版，2004年1月16日第9版，4月29日第1版，8月1日第2版。《中國經(jīng)濟年鑒》(2012)，第28、528頁，中國經(jīng)濟年鑒社;《中國統(tǒng)計年鑒》(2012)，第518頁，中國統(tǒng)計出版社。這些問題嚴重影響國有經(jīng)濟主導作用的發(fā)揮和資源配置優(yōu)化，以及國際競爭力的提高。因此，堅持和繼續(xù)強調(diào)推進國有經(jīng)濟布局和結構的戰(zhàn)略性調(diào)整，仍然是新世紀深化經(jīng)濟改革的一項重要任務。

為此，采取了一系列的措施。主要是:第一，總的說來，就是要按照“有進有退、有所為有所不為”的原則，逐步收縮國有經(jīng)濟戰(zhàn)線，加強重點，提高國有資本利用效率，解決國有資本戰(zhàn)線過長、運營效率不高的問題，實現(xiàn)國有資本的優(yōu)化配置，發(fā)揮國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的主導作用。具體說來，一是在國防軍事工業(yè)的核心領域，國有資本必須保持絕對控制地位。對必須保留的國有獨資軍工企業(yè)，要精干主體，分離輔助，加大重組力度，轉(zhuǎn)換機制;其他軍工企業(yè)向軍民品兼營的方向發(fā)展，逐步改組為國有控股和參股企業(yè)。二是在提供重要公共產(chǎn)品和服務以及自然壟斷的領域，目前國有資本還要占據(jù)支配地位。對電網(wǎng)、供熱、自來水、煤氣等行業(yè)以及木材采運、陸上油氣、貴金屬和稀有稀土金屬礦等領域，國有資本對重點企業(yè)實行控股，同時吸引非國有資本進入。對食鹽、煙草生產(chǎn)及批發(fā)業(yè)繼續(xù)實行國家專營。三是在石油化工、汽車、信息產(chǎn)業(yè)、機械裝備行業(yè)和高新技術等體現(xiàn)綜合國力的領域，少數(shù)重要國有骨干企業(yè)國有資本要繼續(xù)占據(jù)支配地位，同時鼓勵各種經(jīng)濟成分共同發(fā)展。四是在高技術的關鍵和核心領域，國有資本要發(fā)揮帶動作用。國家一般不再采取投資辦廠的進入方式，重點放在項目資本金籌措、基礎研究、應用研究等方面給予支持，并以此吸引社會公眾投資和國際資本。五是在一般競爭性領域，主要運用市場機制提高國有資本的運營效率和整體素質(zhì)。加大依法破產(chǎn)力度，探索不良債務處置的途徑，積極疏通和規(guī)范企業(yè)退出市場的通道。［20］第二，繼續(xù)把“抓大放小”作為對國有經(jīng)濟進行戰(zhàn)略調(diào)整的主要方針?！白ゴ蟆币ε嘤哂泻诵母偁幜Σ碛凶灾髦R產(chǎn)權和知名品牌的大公司和大企業(yè)集團。這期間在“放小”方面，繼續(xù)實施和不斷完善了各項放開搞活小企業(yè)的措施，各地通過改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營、股份合作、出售等多種形式加大了國有小企業(yè)改革的力度，改制面由2000年81.4%擴大到2008年90%以上。至此，“放小”任務已經(jīng)基本完成。第三，要把并購重組作為實現(xiàn)國有經(jīng)濟戰(zhàn)略調(diào)整的主要形式。第四，繼續(xù)制定法規(guī)，為促進國有資產(chǎn)的戰(zhàn)略調(diào)整，提供法律保障。第五，繼續(xù)推行政策性破產(chǎn)。多年來，由于貫徹執(zhí)行了上述各項原則和措施，在國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略調(diào)整方面已經(jīng)取得了重要進展。主要是:第一，國有資本向國有大型企業(yè)集中，實力增強。2000－2011年國有及國有控股工業(yè)企業(yè)數(shù)由53489戶減少到17051戶，減少了68.2%;但戶均資產(chǎn)規(guī)模由1.57億元增加到16.51億元，增長了9.51倍。需要說明:減少的企業(yè)主要是國有小企業(yè)和競爭性領域的經(jīng)營虧損企業(yè)。在2003年國資委成立時，其監(jiān)管的中央企業(yè)為196家。經(jīng)多次重組，2011年減少到117家。但在國民經(jīng)濟重要行業(yè)和關鍵領域的中央企業(yè)戶數(shù)占全部中央企業(yè)的25%，而資產(chǎn)總額占75%，實現(xiàn)利潤占到80%。第二，國有資本繼續(xù)向國家安全部門和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域集中。2011年，中央企業(yè)80%的資產(chǎn)集中在石油石化、電力、國防、通信、運輸、礦業(yè)、冶金和機械行業(yè)等重要行業(yè)和關鍵領域。①《中國新聞網(wǎng)》，2003年11月19日;《經(jīng)濟日報》，2003年12月8日第6版，2004年1月16日第9版，4月29日第1版，8月1日第2版?！吨袊?jīng)濟年鑒》(2012)，第28、528頁，中國經(jīng)濟年鑒社;《中國統(tǒng)計年鑒》(2012)，第518頁，中國統(tǒng)計出版社。

2.繼續(xù)建立現(xiàn)代企業(yè)制度

如前所述，2000年在國有大中型骨干企業(yè)中初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本框架。但同完善的現(xiàn)代企業(yè)制度的要求還相距甚遠。主要表現(xiàn)是:第一，股權多元化還沒有得到應有的發(fā)展，國有獨資或一股獨大的情況還相當普遍。第二，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制留下的企業(yè)勞動、人事和分配制度還未完全改革，適應市場經(jīng)濟要求的企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營機制還未真正建立。

為了實現(xiàn)完善現(xiàn)代企業(yè)制度的任務，21世紀以來進行了以下幾方面工作。

第一，繼續(xù)擴大股份制改造面，實現(xiàn)股權多元化，明晰產(chǎn)權關系。這期間無論是國有中央企業(yè)或地方企業(yè)的股份制改造面都在擴大。2011年，國有企業(yè)股份制改造面提高到80%。這是其一。其二，這期間不僅壟斷行業(yè)(如電力、電信、民航等)，而且在國民經(jīng)濟中處于中樞地位的銀行業(yè)的股份制改造都取得了突破性進展。如最大的四大商業(yè)銀行(中國工商銀行、中國銀行、中國建設銀行和中國農(nóng)業(yè)銀行)都實現(xiàn)了股份制改造，而且都已經(jīng)成為上市公司;原來作為政策性銀行的中國開發(fā)銀行也已建立股份有限公司。其三，伴隨我國事業(yè)單位改革的發(fā)展和文化事業(yè)的產(chǎn)業(yè)化，眾多原來的國有事業(yè)單位也轉(zhuǎn)變?yōu)楣局频钠髽I(yè)。其四，處理了過去股份制改造中遺留下的股權分置問題。2006年，全國除金融機構控股的上市公司外，801家國有控股上市公司就已有785家完成或啟動了股改程序，占98%。這項任務已于2007年基本完成。第二，建立規(guī)范的法人治理結構。為此，著重推進了以下工作:一是通過建立健全全國國有資產(chǎn)監(jiān)管機構，確保出資人到位。不僅要做到不缺位，而且要做到不錯位不越位，既保證董事會、經(jīng)理層和監(jiān)事會有效地發(fā)揮作用，又防止“內(nèi)部人控制”，確保國有資本的增值。二是發(fā)揮董事會在治理結構中的核心作用。為此，優(yōu)化董事會的構成，設立真正發(fā)揮作用的外部董事和獨立董事;并建立以外部董事和獨立董事為主組成的審計委員會、提名委員會和薪酬委員會等;避免董事會和總經(jīng)理的交叉任職;實行董事會的集體決策和個人負責的決策機制;確定經(jīng)理人員的薪酬制度，注重長效激勵。到2011年，在國資委監(jiān)管的中央企業(yè)中，建立規(guī)范的董事會的企業(yè)已達到 42 家。［21］28，528三是強化監(jiān)事會的監(jiān)督作用。還要發(fā)揮股東的監(jiān)督作用。為此，要建立真實的、公開的、有效的信息披露制度，特別是健全股市。第三，根本改革計劃經(jīng)濟體制下形成的勞動、人事和工資制度，建立與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應的經(jīng)營機制。一是在改革勞動制度方面，實現(xiàn)了市場化。二是在改革人事制度方面也進行了有益實踐。主要包括:對國有企業(yè)領導人員實行產(chǎn)權代表委任制和公司經(jīng)理的聘任制，實行年度考核和任期考核，建立、完善年薪制和持有股權等分配方式，強化監(jiān)督約束機制等。三是在改革工資制度、建立現(xiàn)代薪酬制度方面，也進行了多方面實踐。包括:轉(zhuǎn)變政府對企業(yè)工資收入分配的管理方式;進一步完善企業(yè)工資收入分配宏觀調(diào)控體系;深化企業(yè)內(nèi)部分配制度改革，大力推行崗位工資為主的基本工資制度;推進企業(yè)經(jīng)營者收入分配制度改革;探索建立市場化的、多種形式的工資決定機制;等等。第四，加強企業(yè)的科學管理。一是推行人才興企戰(zhàn)略，探索建立吸引人才、留住人才和發(fā)揮人才的機制，發(fā)揮人力資本在發(fā)展企業(yè)中的作用。二是繼續(xù)推企業(yè)管理化的信息化。三是實行廠務公開，加強民主管理。四是加強企業(yè)文化建設。多年來，在繼承黨的思想政治工作和我國優(yōu)良傳統(tǒng)道德的基礎上，吸收了現(xiàn)代企業(yè)管理理論的精華，依據(jù)以人為本的理念，推進了企業(yè)文化建設。上述四個方面的措施，促進了現(xiàn)代企業(yè)制度的完善。

3.繼續(xù)建立國有資產(chǎn)管理制度

改革以來，我國國有資產(chǎn)管理體制改革取得了一定進展，但直到20世紀末，適應社會主義市場經(jīng)濟要求的國有資產(chǎn)管理體制的基本框架還未建立，國有資產(chǎn)管理體制性障礙還沒有從根本上得到解決。國有資產(chǎn)存在資產(chǎn)質(zhì)量不高、運營效率低、產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓不規(guī)范、資產(chǎn)流失損失嚴重等問題的一個根本原因就是國有資產(chǎn)管理體制改革滯后。突出表現(xiàn)為出資人沒有真正到位和對國有資產(chǎn)多頭管理。一方面政府的公共管理職能與出資人職能沒有分開，在內(nèi)設機構和分工上既行使公共管理職能，又行使國有資產(chǎn)出資人職能。另一方面，監(jiān)管國有資產(chǎn)的職能實際上分散在若干部門，權力、義務和職責不統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相脫節(jié)。這就使得職責不清、權責脫節(jié)現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。為從根本上解決上述問題，2002年黨的十六大決定，國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權力、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結合的國有資產(chǎn)管理體制。

依據(jù)黨的十六大精神，2003年5月國務院建立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(簡稱國務院國資委)。這是第一次在中央政府層面上真正做到了政府的公共管理職能與出資人職能分離，實現(xiàn)管資產(chǎn)與管人、管事相結合，表明代表國家股東的出資人機構已經(jīng)到位。

國務院國資委成立后，依據(jù)黨的十六大精神，采取以下措施來構筑新的國有資產(chǎn)管理的基本框架。第一，制定和完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的法律法規(guī)體系。為此，國務院國資委成立以后，就配合國務院法制辦著手起草《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》(簡稱《條例》)。該《條例》于2003年6月由國務院公布實施。為了使《條例》得到有效實施，需要制定相配套的法規(guī)。2008年10月28日全國人大常委會通過的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，進一步完善了對國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理。到2011年，國務院國資委共出臺規(guī)章27件和規(guī)范化文件200多項。地方政府國資委也出臺了大量規(guī)范文件。［22］68第二，切實做到出資人層層到位。為此，一是要建立健全權責明確、管理規(guī)范、上下協(xié)調(diào)、精干高效的中央和省、市(地)國有資產(chǎn)監(jiān)管機構，在政府層面實現(xiàn)出資人到位。為此，2003年國務院國資委建立以后，即著手組建省、市(地)級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構。到2005年，31個省區(qū)市的國有資產(chǎn)監(jiān)管機構已經(jīng)組建完畢;431個市(地)級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構有282個已經(jīng)基本完成組建工作。二是要規(guī)范公司制、股份制改造，規(guī)范法人治理結構，理順母子公司體制，把國有資產(chǎn)保值增值責任制落實到基層企業(yè)。三是繼續(xù)探索和完善國有資產(chǎn)的授權經(jīng)營。授權經(jīng)營是:國有資產(chǎn)出資人將由其行使的部分權力授予其所出資企業(yè)中具備條件的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司行使。被授權企業(yè)對其全資、控股、參股企業(yè)中國家投資形成的國有資產(chǎn)依法進行經(jīng)營、管理和監(jiān)督，并承擔企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值責任。被授權企業(yè)要基本建立現(xiàn)代企業(yè)制度，并有健全的內(nèi)部管理制度。被授權經(jīng)營的企業(yè)可以是從事生產(chǎn)經(jīng)營的大公司大企業(yè)集團，也可以是國有資產(chǎn)控股公司、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司、國有資產(chǎn)投資公司和金融資產(chǎn)管理公司等。第三，建立一套科學的國有資產(chǎn)經(jīng)營責任制度。主要包括兩方面:一是建立國有資本經(jīng)營預算制度。二是建立企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核體系。第四，繼續(xù)推進國有企業(yè)監(jiān)事會的工作。改革以來，在這方面已經(jīng)取得一定進展。建立監(jiān)事會制度，向國家重點企業(yè)派出監(jiān)事會，是國務院從體制上加強對國有資產(chǎn)監(jiān)督的一項重要決策。2003年，就已派出監(jiān)事會主席42位，專職監(jiān)事265人，兼職監(jiān)事360多人，聘請的會計師事務所工作人員120多人，特別技術助理40多人。適應國有資產(chǎn)管理體制改革的需要，監(jiān)事會由國務院派出調(diào)整為國務院國資委派出，繼續(xù)推進國有企業(yè)監(jiān)事會工作。在監(jiān)事會派出行使上，對中央企業(yè)中的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司繼續(xù)實行外派監(jiān)事會制度;國有參股、國有控股企業(yè)中關系國計民生和國家安全的，經(jīng)國務院批準，也應繼續(xù)實行外派監(jiān)事會制度;其他國有控股公司和參股公司，依照國家股權比例，由國資委派出監(jiān)事，進入監(jiān)事會。還進一步完善監(jiān)事會制度，加強對國企的財務、審計監(jiān)督和紀檢監(jiān)察，建立健全國有資產(chǎn)產(chǎn)權交易監(jiān)督管理制度，研究制定對所出資企業(yè)重大事項的管理辦法。

上述的繼續(xù)推進國有經(jīng)濟布局和結構的戰(zhàn)略性調(diào)整、建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度以及建立和健全國有資產(chǎn)管理制度，不僅使得國有資本逐步向大型企業(yè)集中并向關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域集中，使得國有企業(yè)在逐步做大的同時，向做強的方向發(fā)展。由此使得國有企業(yè)保值增值的活力增強，掌握社會資本的功能放大，對國民經(jīng)濟的控制力增強，在國民經(jīng)濟的主導作用得到進一步發(fā)揮。這一點在國務院國資委管理的中央企業(yè)方面，表現(xiàn)得尤為明顯。2003年，國務院國資委成立時，中央企業(yè)進入美國《財富》500強的只有6家。到2011年上升到37家。就國有企業(yè)上市公司來看，其掌握社會資本的功能和經(jīng)濟實力大大增強。僅2011年企業(yè)通過境內(nèi)外股市就籌集資金7506.23億元。由于上述多重因素的積極作用，不僅中央企業(yè)在做大做強方面取得了豐碩成果，全國國有企業(yè)在總體上也呈現(xiàn)出這種良好的發(fā)展態(tài)勢。2000－2011年，國有及國有控股工業(yè)企業(yè)由53489戶減少到17052戶，但工業(yè)總產(chǎn)值、資產(chǎn)總額、所有者權益、營業(yè)收入、上繳稅金和利潤分別由40554.37億元增長到221036.25億元，由84014.94億元增長到281673.87億元，由32714.81億元增長到109233.21億元，由 42203.12億元增加到228900.13億元，由1105.28億元增加到9053.12億元，由2408.33億元增加到16457.57億元。①在我國社會主義市場經(jīng)濟條件下，無論從概念的科學性來說，或者從黨的文獻的內(nèi)容看，混合所有制經(jīng)濟都只能而且必須界定為公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟共同出資的企業(yè)，那種超出這個范圍的觀點，是值得斟酌的。但需指出，在推進國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，以及健全國有資產(chǎn)管理體制三方面還存在諸多問題。由此必然造成積極效益低。其集中表現(xiàn)就是:2011年，國有及國有控股工業(yè)企業(yè)的總資產(chǎn)貢獻率僅為13.69%，低于全國在這方面平均水平2.4個百分點。［23］511，521可見，國有經(jīng)濟還面臨著艱巨的深化改革的任務。

(五)以市場取向改革為重點的全面深化改革階段(2012－2017年):國有經(jīng)濟實行以主要管資本和加快發(fā)展混合所有制為特征的改革

如前所述，改革以來包括國有經(jīng)濟改革在內(nèi)的整個經(jīng)濟體制改革已經(jīng)取得了巨大成就。但這方面的改革還沒有真正完全到位。作為改革重點的國有企業(yè)改革更是如此。其突出表現(xiàn)就是國有經(jīng)濟調(diào)整、國有企業(yè)改組和建立現(xiàn)代企業(yè)制度都沒有完成，特別是國家對企業(yè)的監(jiān)管還沒有從根本上擺脫傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下國家管企業(yè)的思路。誠然，改革以來，這方面的改革雖在逐步推進，但一直沒有實現(xiàn)由主要管企業(yè)到主要管資本的轉(zhuǎn)變。而這種轉(zhuǎn)變正是實現(xiàn)政企分開和確立企業(yè)主體地位的根本前提。

2012年黨的十八大提出了全面深化經(jīng)濟體制改革的任務。2013年黨的十八屆三中全會作出了《關于全面深化改革若干重大問題的決定》。在國有經(jīng)濟改革方面，《決定》在提出積極發(fā)展混合所有制的同時，還提出:完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權經(jīng)營體制，組成若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。國有資本投資運營要服務于國家戰(zhàn)略目標，更多投向關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，重點提供公共服務、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進步、保障國家安全。推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度。準確界定不同國有企業(yè)功能。健全協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結構。［24］5－10就黨中央的文獻看，這是第一次提出以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管。2015年，中共中央、國務院又發(fā)布了《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，包括了當前深化國有企業(yè)改革各個重要方面，是這方面完整的指導文件。

1.實現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變

為了貫徹黨中央、國務院提出的實現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變，國務院辦公廳于2017年4月27日轉(zhuǎn)發(fā)了《國務院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案》。

組建國有資本投資運營公司，是實現(xiàn)以管資本為主的一個根本環(huán)節(jié)。2014年以來，國務院國資委選擇中糧集團、國家開發(fā)投資公司試點，授權這兩戶企業(yè)董事會行使部分出資人權利。這兩戶企業(yè)開展了資本運作等項改革工作。這年國務院國資委還向誠通集團、國新公司兩戶企業(yè)劃轉(zhuǎn)了部分上市公司股權，并指導企業(yè)開展國有資本運營工作。2015年以來，國務院國資委擴大了中央企業(yè)開展國有資本投資運營公司試點。試點企業(yè)主要從三方面進行積極探索:首先，發(fā)展國有資本專業(yè)化運營，同時探索有效的投資運營模式;其次，探索國資委與企業(yè)的關系，完善國有資產(chǎn)監(jiān)管方式;最后，推進國有資本投資運營公司內(nèi)部改革，探索市場化的企業(yè)經(jīng)營機制。

按照國務院國資委的要求，2017年國有資本運營公司試點爭取取得更大的突破性進展。下一步試點工作，一要細化落實責任。二要強化戰(zhàn)略規(guī)劃，以優(yōu)化中央企業(yè)國有資本布局結構、提高國有資本配置效率為目標，指導和推動結構調(diào)整基金開展資本運作。三要加大改革力度，打造市場化運作專業(yè)平臺。四要善于總結提煉，盡快形成可復制、可推廣的經(jīng)驗，加大宣傳力度，積極回應社會關切。但不是所有的國有企業(yè)都必須裝入投資運營公司。國務院國資委將按照“一企一策”的原則，按照以“管資本”為主加強國有資產(chǎn)管理的要求，明確對國有資本運營公司授權的內(nèi)容、范圍和方式，拓展授權內(nèi)容，加大授權力度，堅持責權對等、放管結合。下一步國企改革的重點，就是將原本的國有資產(chǎn)管理架構由目前的兩級變?yōu)閲Y監(jiān)管機構、國有資本投資運營公司和經(jīng)營性國企三級，逐步實現(xiàn)政企分開，將政府和企業(yè)剝離開來，以產(chǎn)權管理為紐帶，突出國有資本運作，最終實現(xiàn)國資委從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。［25］

2.發(fā)展混合所有制企業(yè)

2013年黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步作出了“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”的決策。［24］82015年國務院發(fā)布《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》，就國有企業(yè)發(fā)展混合所有制作了全面部署。［26］

在上述政策措施指導和推動下，混合所有制的企業(yè)得到了迅速發(fā)展。①《中國經(jīng)濟年鑒》(2015－2016)，中國經(jīng)濟年鑒社;央企重組整合未來更注重結構升級，《經(jīng)濟參考報》，2017年9月1日;國資委成立以來央企凈利潤年均增長25.3%，《中國經(jīng)濟網(wǎng)》，2017年8月30日。截至2014年底，全國工商登記注冊存續(xù)企業(yè)共有1819.28萬戶。其中，非國有投資企業(yè)1782.11萬戶，占97.96%;國有投資企業(yè)37.17萬戶，占2.04%。在37.17萬戶國有投資企業(yè)中，國有全資企業(yè)20.03萬戶，占53.89%;混合所有制企業(yè)17.14萬戶，占46.11%。大致說來，1/3混合所有制企業(yè)為國有資產(chǎn)存量改制形成的，2/3為國有資本與非國有資本共同出資新設成立的。盡管國有投資企業(yè)及混合所有制企業(yè)數(shù)量少，但規(guī)模大。從注冊資本看，國有投資企業(yè)占全部企業(yè)的37.28%，混合所有制企業(yè)占50.15%。所以，無論從數(shù)量還是注冊資本看，在國有投資企業(yè)中混合所有制企業(yè)已經(jīng)占到一半左右。［27］

但在有關國民經(jīng)濟命脈領域發(fā)展混合所有制企業(yè)以及由員工持股的混合所有制企業(yè)等方面，在實踐上仍有眾多問題需要探索。為此，2016－2017年國務院國資委和地方國資委在這些方面繼續(xù)進行了試點，并取得了重大進展，試點加快了發(fā)展混合所有制企業(yè)的步伐。到2017年底，中央企業(yè)各級子企業(yè)，包含98家中央企業(yè)集團公司，基本上完成了公司制改制。其中，超過三分之二的企業(yè)引進各類社會資本實現(xiàn)了混合所有制。［28］同時員工持股改革步伐也加快。到2017年底，央企首批10戶員工持股試點子企業(yè)已經(jīng)全部完成首期出資入股。各省市自治區(qū)也有22個省已經(jīng)制定員工持股的操作辦法、實施細則，27個省市158戶企業(yè)正在開展員工持股試點。［29］

3.推進國有企業(yè)的結構調(diào)整和重組

改革以來，經(jīng)過調(diào)整和重組，國有企業(yè)的結構和布局不合理狀況已有顯著改善。但國有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)分布過廣、比重過大、企業(yè)規(guī)模不經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)集中度低和企業(yè)層級過多等問題仍很突出。到2016年底，全國國有企業(yè)資產(chǎn)總額131.7萬億元，所有者權益合計44.7萬億元，2016年國有企業(yè)實現(xiàn)營業(yè)總收入45.9萬億元，實現(xiàn)利潤總額2.3萬億元。從產(chǎn)業(yè)結構上看，國有企業(yè)不僅完全主導了自然壟斷行業(yè)、基礎設施、城市公用事業(yè)，而且遍及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務業(yè)的各個具體行業(yè)。從主營業(yè)務看，70%多的國有企業(yè)屬于競爭性行業(yè)(商業(yè)類)，真正分布于基礎性行業(yè)(公益類)的國有企業(yè)不足30%。就工業(yè)而言，國有企業(yè)遍及工業(yè)類全部行業(yè)。國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)結構顯然過于寬泛。國有企業(yè)不僅遍布國民經(jīng)濟各行各業(yè)，而且遍布大中小微各種規(guī)模的企業(yè)。直到2015年在全部國有企業(yè)數(shù)量中，大型企業(yè)只占5.8%，中型企業(yè)也僅有18.1%，小微企業(yè)占76%。［30］

為貫徹落實黨中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的決策部署，進一步優(yōu)化國有資本配置，促進中央企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，經(jīng)國務院同意，國務院辦公廳于2016年7月17日發(fā)布了《關于推動中央企業(yè)結構調(diào)整與重組的指導意見》。

在上述文件指導下，2012年以來，在推進中央企業(yè)并購重組方面取得了明顯進展。主要是:中國港中旅集團與中國國旅集團重組;成立中國航空發(fā)展集團;成立鐵塔公司;中國南車和中國北車實現(xiàn)合并;中糧集團有限公司與中國華孚集團有限公司、南光(集團)有限公司與珠海振戎公司重組;中國機械工業(yè)集團有限公司和中國第二重型機械集團公司重組后深度整合;大唐國際發(fā)電股份有限公司煤化工項目重組轉(zhuǎn)讓;中國建筑材料集團公司與中國中材集團公司重組;寶鋼集團有限公司與武漢鋼鐵集團公司實施重組;中國遠洋與中國海運重組、中國國電與神華集團重組等。據(jù)統(tǒng)計，2012年以來，國務院國資委推動了18對34家中央企業(yè)的重組。經(jīng)過重組，國務院國資委監(jiān)管的中央企業(yè)已由2003年成立時的196戶，減少到2011年的117戶，2017年再減少到98戶。①這期間地方國資委也加快了對國有企業(yè)的重組步伐。

重組的經(jīng)濟效益已經(jīng)開始顯露。例如，中國遠洋海運在波羅的海指數(shù)創(chuàng)新低的情況下，利潤逆勢上揚，2016年實現(xiàn)利潤總額161億元，同比增加47.3%;2017年1－4月，實現(xiàn)利潤總額54億元，同比增加17.7%。同時，通過內(nèi)部整合，重組前的重復投資、惡性競爭、力量分散等問題得到有效解決，協(xié)同效應不斷顯現(xiàn)。寶鋼、武鋼重組前虧損上百億元，重組后實現(xiàn)盈利70億元。［31］

4.完善國有企業(yè)法人治理結構

改革以來，多數(shù)國有企業(yè)已初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度，但從當前情況看，現(xiàn)代企業(yè)制度仍不完善，部分企業(yè)尚未形成有效的法人治理結構，權責不清、約束不夠、缺乏制衡等問題較為突出，一些董事會形同虛設，未能發(fā)揮應有作用。國務院辦公廳為改進國有企業(yè)法人治理結構，完善國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度，經(jīng)國務院同意，于2017年4月24日提出《關于進一步完善國有企業(yè)法人治理結構的指導意見》。

在上述意見提出的改革措施推動下，國有企業(yè)公司化改革(包括法人治理結構)已有很大發(fā)展。2016年公司制股份制改革全面提速。到2017年底，中央企業(yè)各級子企業(yè)公司制改制面超過92%，省級國資委監(jiān)管企業(yè)的改制面超過90%。同時，董事會建設加快推進，大多數(shù)中央企業(yè)建立了外部董事占多數(shù)的規(guī)范的董事會，董事會選人用人、重大決策、薪酬分配等職權還不落實。到2017年5月，102家中央企業(yè)中建立規(guī)范董事會的達到83家，占比超過80%;中央企業(yè)外部董事人才庫已經(jīng)達到417人，專職外部董事增加到33人。各省(區(qū)、市)國資委所監(jiān)管一級企業(yè)中有88%建立了董事，其中外部董事占多數(shù)的企業(yè)占比13.1%。央企市場化選人用人力度加大。截至2016年底，中央企業(yè)集團及下屬企業(yè)中，由董事會市場化選聘和管理的經(jīng)理層成員約占5.1%，其中，中央企業(yè)二級企業(yè)中，由董事會選聘和管理的經(jīng)理層成員約占7.4%。省級國資委單位所出資企業(yè)及下屬企業(yè)中，通過市場化選聘并管理的經(jīng)理層人員占14%。招商局、中國建材等50多家中央企業(yè)和上海、廣東等20多個省級國資委在二三級企業(yè)探索實施了職業(yè)經(jīng)理人制度。①《中國經(jīng)濟年鑒》(2016)，第517頁;國資委擬擴圍董事會試點范圍《經(jīng)濟參考報》，2017年2月24日、6月8日。

5.全面深化國有壟斷行業(yè)改革

國有壟斷行業(yè)居于國民經(jīng)濟命脈的地位，它在經(jīng)濟改革和發(fā)展中都具有極端重要性。這樣，在以市場取向改革為重點的全面深化階段，全面深化國有壟斷行業(yè)的改革就顯得異常迫切。為此，2012年以來，黨中央、國務院先后發(fā)布了深化電力體制改革、石油天然氣體制和鹽業(yè)體制改革等多項文件。但鑒于國有壟斷行業(yè)改革涉及面寬，而且復雜，基于限制篇幅的考慮，這里僅以地位重要、改革進展較快的電力行業(yè)體制改革為例，作歷史敘述。

總的說來，我國電力行業(yè)改革已經(jīng)取得了重要進展。主要是:電力行業(yè)破除了獨家辦電的體制束縛，從根本上改變了指令性計劃體制和政企不分、廠網(wǎng)不分等問題，初步形成了電力市場主體多元化競爭格局。但電力行業(yè)發(fā)展還面臨一些亟需通過改革解決的問題。主要有:(1)市場交易機制缺失，資源利用效率不高。(2)價格關系沒有理順，市場化定價機制尚未完全形成。(3)政府職能轉(zhuǎn)變不到位，各類規(guī)劃協(xié)調(diào)機制不完善。(4)發(fā)展機制不健全，新能源和可再生能源開發(fā)利用面臨困難。(5)立法修法工作相對滯后，制約電力市場化和健康發(fā)展。為此，2015年3月中共中央國務院發(fā)布了《關于深化電力體制改革的若干意見》。此文件的發(fā)布，標志著我國電力體制改革進入了一個新的發(fā)展階段。

2016年，國家發(fā)改委、國家能源局認真貫徹《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》精神，全面落實各項改革任務，推動電力體制改革取得了重要進展。(1)改革主體責任全面落實，多模式試點格局初步形成。(2)輸配電價改革實現(xiàn)省級電網(wǎng)全覆蓋，為多方直接交易奠定了堅實基礎。(3)全面完成交易機構組建工作，為電力市場化交易搭建了公平規(guī)范的交易平臺。(4)加快向社會資本放開配售電業(yè)務，競爭性電力市場初具規(guī)模。(5)有序放開發(fā)用電計劃，更多發(fā)揮市場機制在資源配置中的作用。

綜上所述，國有經(jīng)濟經(jīng)過上述五個階段的改革，在國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整、國有企業(yè)戰(zhàn)略性重組、國有企業(yè)公司制股份制的改造，以及國有經(jīng)濟管理體制實現(xiàn)從主要管企業(yè)到主要管資本的轉(zhuǎn)變等方面，都在不同程度上取得了重要進展，并為爾后的改革打下了堅實基礎。這是我國建立社會主義市場經(jīng)濟方面的一項最重要的基礎性成就。當然，國有經(jīng)濟改革并沒有完成，為此還要作出堅苦的努力。但基于有關國有經(jīng)濟改革的各方面條件的進一步成熟，今后這方面的改革步伐有望加快。這樣，黨的十八屆三中全會提出的改革任務，“到2020年，在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”，［32］5在國有經(jīng)濟改革方面，也是完全有望實現(xiàn)的。