□ 冉 昊

網(wǎng)格化治理(Grid Governance)并非中國特色基層治理的發(fā)明，而是在西方最早應(yīng)用于城市規(guī)劃尤其是能源供給領(lǐng)域，即能源與電力輸送的網(wǎng)格化。[1]最接近于我國當(dāng)前網(wǎng)格化治理的西方表述是“網(wǎng)絡(luò)化治理”，[2](P6)它是指政府進(jìn)行公共服務(wù)供給的網(wǎng)絡(luò)化組織方式，近年來借鑒到我國的基層社會治理領(lǐng)域，但本質(zhì)是相同的，即對介質(zhì)的重新劃分與規(guī)約，以提升介質(zhì)傳輸?shù)男省?/p>

近來關(guān)于網(wǎng)格化治理的研究呈井噴式增長。對既有網(wǎng)格化治理的相關(guān)研究可以從理論視角和方法論兩個(gè)維度進(jìn)行概括。理論視角維度，大致沿三種路徑展開。一是社會治理理論路徑。討論作為基層社會治理的重要方式，網(wǎng)格化治理對夯實(shí)基層黨建、基層維穩(wěn)手段的豐富、城市社區(qū)群眾自治模式的創(chuàng)新，以及基層治理效率的提升產(chǎn)生了何種影響。[3]二是公共管理理論路徑。通過公共領(lǐng)域(public sphere)是如何創(chuàng)生和改造政策傳遞模式的角度，討論類似于網(wǎng)格化治理的基層治理方式是如何被重塑的，[4]以及在此過程中如何實(shí)現(xiàn)社會治理中政社關(guān)系的重新平衡。[5]三是組織社會學(xué)理論路徑。網(wǎng)格化治理作為一種重要治理模式創(chuàng)新，是如何實(shí)現(xiàn)對傳統(tǒng)組織社會方法諸如單位制、街居制的超越的。[6]

方法論維度，大致亦可從三個(gè)方面括總。一是經(jīng)驗(yàn)研究。這種方法在網(wǎng)格化治理研究中占大多數(shù)，集中于通過案例分析，歸納出可能具有借鑒意義的一般性規(guī)律，包括網(wǎng)格化的社會治理創(chuàng)新研究、[7]網(wǎng)格化的公共服務(wù)管理剖析、[8]網(wǎng)格化的智慧城市建設(shè)、[9]網(wǎng)格化對社會組織參與社會治理所發(fā)揮的作用[10]等等。二是定量研究。以網(wǎng)格化作為自變量，研究其對管理機(jī)制、公眾參與力度以及治理績效等方面的綜合影響。[11]三是文獻(xiàn)研究。通過對近年來網(wǎng)格化相關(guān)研究進(jìn)行梳理，就網(wǎng)格化治理模式、運(yùn)行機(jī)制、發(fā)展前景等方面，進(jìn)行系統(tǒng)歸納并提出改進(jìn)對策。[12]

一、網(wǎng)格化治理研究的新動(dòng)態(tài)：理念派生與技術(shù)更新

上述研究雖然從理論與方法論維度較全整地闡釋了當(dāng)前網(wǎng)格化治理的基本特征、過程機(jī)理與代表性做法，但卻容易忽視一個(gè)重要的問題，即網(wǎng)格化的分散性、多元性，以及由此帶來的快速變異效應(yīng)。黨的十九大報(bào)告明確指出，要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理”，作為當(dāng)前基層社會治理的重要手段，網(wǎng)格化治理在社會治理創(chuàng)新方面起著不可替代的作用。因此，如何對分散而多元的網(wǎng)格化治理創(chuàng)新進(jìn)行跟蹤研究，成為當(dāng)前網(wǎng)格化治理研究的難點(diǎn)。基于上述網(wǎng)格化治理相關(guān)研究，可發(fā)現(xiàn)當(dāng)下的網(wǎng)格化治理又出現(xiàn)了新的變化，大致表現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是網(wǎng)格化治理理念的派生與社會治理概念的轉(zhuǎn)型。當(dāng)前多數(shù)相關(guān)研究對網(wǎng)格化治理的表述有兩種：網(wǎng)格化管理與網(wǎng)格化治理。多數(shù)研究事實(shí)上將這兩個(gè)概念混同使用。對這兩個(gè)概念溯源，我們發(fā)現(xiàn)“網(wǎng)格化管理”早于“網(wǎng)格化治理”提出。在2013年黨的十八屆三中全會的決定中，“網(wǎng)格化管理”首次出現(xiàn)在黨最高級別的文件中：“堅(jiān)持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求。”[13]隨著“社會治理”的提出和取代“社會管理”，“網(wǎng)格化治理”越來越多被使用。這源于習(xí)近平總書記對“管理”與“治理”概念的表述：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！盵14]通過系統(tǒng)治理與綜合施策，“網(wǎng)格化治理”理應(yīng)逐步取代“網(wǎng)格化管理”，以順應(yīng)“社會管理”到“社會治理”的概念轉(zhuǎn)型。

二是網(wǎng)格化“多頭”治理的出現(xiàn)。如果說“網(wǎng)格化管理”的理念仍然體現(xiàn)了傳統(tǒng)社會管理模式中政府作為管理主體應(yīng)對多極管理客體的特點(diǎn)，那么隨著“網(wǎng)格化治理”理念的普及，網(wǎng)格化“多頭”治理模式逐步出現(xiàn)。在這樣一種治理模式中，網(wǎng)格化治理的主體不僅僅是政府的派出機(jī)構(gòu)——居委會或社區(qū)的網(wǎng)格長或網(wǎng)格員，還包括在當(dāng)代城市化進(jìn)程中基層社區(qū)出現(xiàn)的新興產(chǎn)物——小區(qū)物業(yè)、業(yè)主委員會以及業(yè)主等多元化主體，甚至物業(yè)職員、業(yè)主也都可以成為網(wǎng)格員——而這些主體在過去往往是政府實(shí)現(xiàn)基層管理的對象。于是，這些主體結(jié)合在一起，共同構(gòu)成了網(wǎng)格化“多頭”治理的局面，從而實(shí)現(xiàn)基層社會治理的“共建共享共治”。

三是網(wǎng)格化治理新技術(shù)的推廣與應(yīng)用。就傳統(tǒng)的基層治理媒介而言，解放前靠鄉(xiāng)紳，解放后靠族長和后來的生產(chǎn)大隊(duì)隊(duì)長，以及鄰里之間互通有無。而網(wǎng)格化治理發(fā)展的一個(gè)新趨勢，即大數(shù)據(jù)網(wǎng)格化治理的應(yīng)用。在很多地方的網(wǎng)格化治理創(chuàng)新中，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)往往成為關(guān)鍵。網(wǎng)格化治理手機(jī)應(yīng)用程序的開發(fā)，使得傳統(tǒng)由下而上的突發(fā)事件傳遞模式發(fā)生改變，無須逐層上傳，而只需要通過網(wǎng)絡(luò)和手機(jī)應(yīng)用程序的聯(lián)合使用，就可以把信息傳遞的速率以幾何倍數(shù)提升。

二、網(wǎng)格化治理的基本模式演變及其價(jià)值功能

一是網(wǎng)格原始化形態(tài)的萬米網(wǎng)格模式。萬米網(wǎng)格，是網(wǎng)格化治理的原始形態(tài)。即以每一萬平方米左右為一個(gè)基本單位，把城市社區(qū)劃分為若干網(wǎng)格進(jìn)行管理。之所以以一萬米為基本單位，在于早期網(wǎng)格化治理中相關(guān)理念、技術(shù)使用都相對不成熟，因此采取了最為簡便的單元?jiǎng)澐址绞健＿@種萬米網(wǎng)格的使用始于2004年北京東城區(qū)，它把25平方公里劃了1652個(gè)網(wǎng)格的單元，由城市管理的監(jiān)督員對分管的單元進(jìn)行全時(shí)段的監(jiān)控。之后，該模式在市內(nèi)其他幾個(gè)城區(qū)試運(yùn)行，并推廣到了全國27個(gè)地區(qū)。

東城區(qū)萬米網(wǎng)格模式的價(jià)值功能體現(xiàn)為兩點(diǎn)。其一，它是全國首個(gè)實(shí)施網(wǎng)格化管理的地區(qū)，可以算作基層“網(wǎng)格化治理”的鼻祖，為其他地區(qū)基層的網(wǎng)格化治理起到了帶頭作用。其二，它在實(shí)質(zhì)上改變了基層治理的基本格局，即把原先基層治理的三級構(gòu)架——區(qū)、街道和社區(qū)變?yōu)榫W(wǎng)格化框架體系的“四個(gè)層級”——區(qū)、街道、社區(qū)和網(wǎng)格，也可稱為網(wǎng)綱、網(wǎng)目、網(wǎng)結(jié)和網(wǎng)格。

二是基于城市規(guī)劃而生的社區(qū)網(wǎng)格模式。原有的萬米網(wǎng)格模式固然具有劃分便利的好處，這在北方平原地區(qū)，尤其是北京這樣的城市基本規(guī)劃方正的地區(qū)可以較為順利使用。但問題在于我國城市基層社區(qū)地理環(huán)境、區(qū)域面積、生態(tài)構(gòu)造等方面差異巨大，尤其在南方地區(qū)，城市社區(qū)本身就呈多邊形構(gòu)造。在這種情況下，如果仍然使用萬米網(wǎng)格，會給社區(qū)管理帶來僵化與不便。在此背景下，社區(qū)網(wǎng)格模式應(yīng)運(yùn)而生。它的最主要特點(diǎn)是以社區(qū)為單位進(jìn)行網(wǎng)格劃分，綜合既有社區(qū)資源進(jìn)行重整利用，進(jìn)一步細(xì)化為網(wǎng)格進(jìn)行管理。社區(qū)網(wǎng)格模式最早始于2005年上海長寧區(qū)，在其所屬的華陽街道(社區(qū))和盧灣區(qū)的五里橋街道(社區(qū))開展試點(diǎn)工作。在原有的“二三四級”管理基礎(chǔ)之上，將網(wǎng)格單元定位在街道層面上。

社區(qū)網(wǎng)格模式的價(jià)值功能體現(xiàn)為兩點(diǎn)。其一，在社區(qū)基礎(chǔ)上劃分的網(wǎng)格。上海網(wǎng)格化治理的最大意義在于網(wǎng)格劃分方法上的創(chuàng)新。它以社區(qū)為基礎(chǔ)，在社區(qū)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步劃分網(wǎng)格，這樣既保持了原有基層治理構(gòu)架的完整性，又使其管理進(jìn)一步細(xì)化。其二，重構(gòu)新型社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。相較北京東城區(qū)模式而言，上海市的網(wǎng)格化治理更加注重在推行網(wǎng)格化治理的過程中培育社區(qū)自治力量，以及推動(dòng)社區(qū)服務(wù)的市場化。通過社工加義工的方式承接社區(qū)居委會的行政職能，努力使居委會回歸自治本質(zhì)，從而進(jìn)一步推動(dòng)社區(qū)治理的民主化和科學(xué)化。

三是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村建立的自然地域網(wǎng)格模式。社區(qū)網(wǎng)格較好地解決了南方城市社區(qū)的網(wǎng)格劃分問題。然而，對于絕大部分省市而言，只有城市有社區(qū)的劃分，農(nóng)村沒有社區(qū)(農(nóng)村建立社區(qū)的代表是山東省，它在不少市區(qū)的農(nóng)村較為廣泛地建立了農(nóng)村社區(qū)組織，是介于農(nóng)村兩委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的一級非常設(shè)組織，通常由若干行政村組成一個(gè)農(nóng)村社區(qū))。此外，對于很多地區(qū)來說，農(nóng)村現(xiàn)代化程度仍不足，加之農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市打工，農(nóng)村余留人口較少，因而沒有必要設(shè)置網(wǎng)格化治理。但是，對于東部少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、農(nóng)村現(xiàn)代化程度較高的地區(qū)，就有必要通過網(wǎng)格化治理來提升農(nóng)村基層治理效率。對這樣的地區(qū)，上述萬米網(wǎng)格模式與社區(qū)網(wǎng)格模式顯然無法滿足其建立農(nóng)村網(wǎng)格化治理的需求。在此背景下，自然地域網(wǎng)格模式產(chǎn)生了。其基本特點(diǎn)是以自然村為基礎(chǔ)，以家庭為基本單元，將100-150戶家庭劃定為一個(gè)網(wǎng)格。網(wǎng)格長從來自該自然村的行政村村干部中選擇。

浙江省就屬于這種情況，因而浙江省是全國較早在農(nóng)村建立網(wǎng)格化組織的地區(qū)。例如在浙江舟山，每個(gè)網(wǎng)格有一個(gè)管理服務(wù)團(tuán)隊(duì)，團(tuán)隊(duì)一般由1-2名街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))機(jī)關(guān)干部、1-2名社區(qū)干部、1名醫(yī)護(hù)人員、1名教師和1名民警組成，對網(wǎng)格內(nèi)的居民提供全方位的管理與服務(wù)。[15]

自然地域網(wǎng)格模式的價(jià)值功能體現(xiàn)為兩點(diǎn)。其一，這種基于自然村等地域特性來劃分網(wǎng)格的模式，更為人性化，也更加尊重傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的基本規(guī)律，有利于當(dāng)前展開的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。其二，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村的資源重新整合與吸納政府和社會的各種人才。例如，浙江舟山在建立自然地域網(wǎng)格的過程中，最大限度地整合資源構(gòu)建網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)，充分吸納了基層政府和社會各種渠道的人員，包括街道和社區(qū)的黨員干部、專業(yè)人才、志愿者、優(yōu)秀骨干人員等各類人才資源，使得基層社會治理的凝聚力得到了較好的提升。

四是基于網(wǎng)格化理念創(chuàng)新的“一本三化”網(wǎng)格模式?！耙槐救笔侵福骸耙槐尽奔磮?jiān)持“以人為本”；“三化”即堅(jiān)持“網(wǎng)格化治理”、“信息化支撐”和“全程化服務(wù)”。如果前面幾種模式的歸納方法是地理上或地域上的，那么這里更多指的是一種網(wǎng)格化治理理念的創(chuàng)新。湖北省宜昌市就是“一本三化”模式的代表。按照這一理念，它把城區(qū)121個(gè)社區(qū)劃分為1110個(gè)網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格配備一名網(wǎng)格管理員，統(tǒng)一培訓(xùn)，統(tǒng)一管理，負(fù)責(zé)公安、綜治、人社、民政、計(jì)生、城管、食品安全等七項(xiàng)信息采集和綜合服務(wù)，并取得了良好效果。[15]

“一本三化”網(wǎng)格模式的價(jià)值功能在于它代表了網(wǎng)格化治理未來的理念。黨的十九大報(bào)告明確提出“以人民為中心”的理念，它落實(shí)到網(wǎng)格化治理上，則集中表現(xiàn)為網(wǎng)格化治理理念在“以人為本”方面的不斷提升。如果說傳統(tǒng)的類網(wǎng)格化治理的目標(biāo)是為了“牧”民，把人視為被管理的客體，那么新的網(wǎng)格化治理的目標(biāo)則是為了“?！泵?，以不斷增加人民群眾對美好生活的向往為目的，而“一本三化”模式則是這種理念的代表。

三、當(dāng)前網(wǎng)格化治理面臨的挑戰(zhàn)

在基層社會治理中，網(wǎng)格化治理的各種模式本身是可以復(fù)制的。相關(guān)研究統(tǒng)計(jì)，在我國332個(gè)地級行政建制中，已知采用“網(wǎng)格化治理”的數(shù)量至少為168個(gè)，[16]效果卻千差萬別。有的成效顯著，并被總結(jié)為一種模式予以進(jìn)一步推廣——正如上文所介紹的幾種；有的卻不甚了了、流于形式。當(dāng)前網(wǎng)格化治理面臨著哪些挑戰(zhàn)而導(dǎo)致了這種差別？

一是網(wǎng)格化治理如何在治理的“無縫性”與社會活力之間實(shí)現(xiàn)平衡，從而避免基層群眾把網(wǎng)格化治理誤認(rèn)為新“保甲”制。網(wǎng)格化治理固然在某種程度上把組織的觸角伸到了各個(gè)角落，實(shí)現(xiàn)了“無縫覆蓋”，但這種強(qiáng)調(diào)掌控性和可復(fù)制性的模式思維不可避免地帶來一個(gè)問題：它是否會把社會管得太嚴(yán)，以至于社會的活力受到壓制？因而有人搬出舊社會的“保甲”來形容現(xiàn)在的網(wǎng)格化治理。這種比較的確過于極端，但不可否認(rèn)的是，人們對這種模式思維有某種恐懼感。

社會活力受到網(wǎng)格化治理潛在抑制體現(xiàn)在兩個(gè)方面。(1)社會資本的發(fā)展受到潛在抑制。社會資本所具有的社會性和開放性，天然會和市場結(jié)合，而這同網(wǎng)格化所強(qiáng)調(diào)的控制、統(tǒng)一，其內(nèi)在邏輯上是矛盾的。(2)社會組織的發(fā)展可能會受到影響。對于當(dāng)前社會組織發(fā)展的整體趨勢，是朝著更開放的方向發(fā)展——比如社會組織的登記手續(xù)簡化，以及社會組織數(shù)量井噴式的增加等等。但另一方面，同樣作為基層社會的細(xì)胞，社會組織和網(wǎng)格化組織之間到底是什么樣的關(guān)系？中央新近提出的社會組織要建立黨組——這個(gè)社會組織的黨組和基層網(wǎng)格化組織之間又是什么樣的關(guān)系？顯然，這些問題還有待捋清。

二是網(wǎng)格化治理流于形式，并將之錯(cuò)誤歸因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高。在基層網(wǎng)格化治理的調(diào)研過程中，筆者發(fā)現(xiàn)有的地方的網(wǎng)格長或者網(wǎng)格員對于事件的填報(bào)和流轉(zhuǎn)并不重視，甚至出現(xiàn)了假填、亂填來應(yīng)付上級的情況。這樣一來，網(wǎng)格化治理的初衷必然不可能實(shí)現(xiàn)，反而給基層政府增加了很多無謂消耗和成本。比如在北京市海淀區(qū)的少數(shù)基層網(wǎng)格治理過程中，就出現(xiàn)了類似情況——況且北京市還是全國最早開始施行網(wǎng)格化治理的地區(qū)。又比如在上海市楊浦區(qū)基層網(wǎng)格化治理推進(jìn)過程中形成過一些形式化的觀念：有的單位就會認(rèn)為搞網(wǎng)格化就是做一張網(wǎng)格化流程圖而已；或者認(rèn)為配備網(wǎng)格管理員就是多一項(xiàng)兼職而已。[17]

之所以出現(xiàn)流于形式，一種說法是：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的地方，老百姓收入高了，社會矛盾就比較少，因此對于事件填報(bào)的重視度就比較低了，因?yàn)樯鐣椭C，基本沒有什么事情發(fā)生。實(shí)際情況果然是和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)嗎？

如果以北京市海淀區(qū)和寧波市鄞州區(qū)為例進(jìn)行比較分析。2014年，北京市海淀區(qū)的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入約5.0萬元，農(nóng)村居民人均純收入約2.7萬元；寧波市鄞州區(qū)的城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入約4.6萬元，農(nóng)村常住居民人均可支配收入2.7萬元。[18]兩地居民的收入在同一水平線上。然而為何北京海淀區(qū)網(wǎng)格化治理會出現(xiàn)流于形式，而寧波市鄞州區(qū)網(wǎng)格化治理卻總體沒有出現(xiàn)這種情況？因此，網(wǎng)格化治理過程中的流于形式，并不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低決定的。雖然很難說出現(xiàn)這種情況的根源是什么，但一個(gè)重要原因還是在于領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，以及由此帶來的考核的嚴(yán)苛度、基層人員的執(zhí)行力等等一系列問題。

三是網(wǎng)格化治理是否會成為基層公務(wù)員的新“隱性福利”？有一種說法，認(rèn)為通過網(wǎng)格化治理獲取補(bǔ)貼是給基層政府或社區(qū)工作人員提供的“隱性福利”。也就是說，由于網(wǎng)格化治理的實(shí)施，上級政府對此會有額外財(cái)政撥付，如果用不完那么下一年款額就會減少。在此情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道會把這筆錢作為獎(jiǎng)勵(lì)津貼補(bǔ)貼給網(wǎng)格管理人員。但是要得到這筆津貼，依據(jù)是網(wǎng)格管理人員上報(bào)的事件數(shù)量。由于財(cái)政所補(bǔ)貼的獎(jiǎng)勵(lì)津貼總額是固定的，網(wǎng)格管理人員上報(bào)的事件平均總數(shù)也就因此確定了——至于報(bào)了哪些事件，以及這些事件的真假，只要不是太過分，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道就會睜一只眼閉一只眼——最終只要確保這筆錢全部發(fā)放下去就行，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道下一年還能得到更多的網(wǎng)格化治理財(cái)政撥款，基層網(wǎng)格管理人員也得到了更多的補(bǔ)貼，皆大歡喜。

四是基層政府-社會體制機(jī)制不順阻礙了網(wǎng)格化治理效率的進(jìn)一步提升。(1)縱向流通機(jī)制不順。基層網(wǎng)格管理人員是網(wǎng)格化治理能否執(zhí)行的關(guān)鍵一環(huán)。但是，有的地方在網(wǎng)格化治理過程中出現(xiàn)了網(wǎng)格管理人員流失的情況。例如，寧波市鎮(zhèn)海區(qū)的很多網(wǎng)格員是本市戶籍的大學(xué)畢業(yè)生，但只有約一半的大學(xué)畢業(yè)生網(wǎng)格員會保持這個(gè)工作的穩(wěn)定性，只有四分之一的大學(xué)畢業(yè)生網(wǎng)格員會工作四年以上。[19]導(dǎo)致這種狀況的一個(gè)重要原因是基層網(wǎng)格員的向上流通渠道比較狹窄。大學(xué)畢業(yè)生來做網(wǎng)格員的工作，一部分人是出于熱情——但隨著時(shí)間的推移，重復(fù)性勞動(dòng)使得這種熱情慢慢退卻；一部分人是為了積累基層工作經(jīng)驗(yàn)再向公務(wù)員系統(tǒng)邁進(jìn)，而當(dāng)他們發(fā)現(xiàn)基層網(wǎng)格員的工作無法帶來更進(jìn)一步的上升臺階時(shí)，自然就會選擇別的渠道。

(2)橫向間協(xié)調(diào)的體制不順。在網(wǎng)格化治理過程中，往往牽頭部門不具有調(diào)動(dòng)權(quán)限，導(dǎo)致上報(bào)事件的流轉(zhuǎn)和處理效率下降。以寧波東吳鎮(zhèn)為例，網(wǎng)格化治理的樞紐是鎮(zhèn)社會服務(wù)綜合指揮室(站)，但它的上級牽頭部門是鎮(zhèn)綜治辦。而綜治辦在東吳鎮(zhèn)屬于政法口的職能部門，因此，一旦當(dāng)上報(bào)事件涉及到多個(gè)職能部門的時(shí)候，作為職能相對單一的部門，綜治辦只能盡力協(xié)調(diào)別的部門參與，而不能像鎮(zhèn)黨辦或政府辦這樣的綜合行政部門具有更大的權(quán)力。由此，雖然網(wǎng)格化治理本身涉及到基層社會治理的方方面面，但網(wǎng)格化治理的樞紐及其牽頭部門只能作為眾多鎮(zhèn)政府職能部門之一而出現(xiàn)，造成一定程度上的權(quán)責(zé)不匹配。

五是網(wǎng)格化治理如何實(shí)現(xiàn)從“維穩(wěn)”到“以人為本”的治理目標(biāo)轉(zhuǎn)型？網(wǎng)格化治理最早由政法部門提出，所以網(wǎng)格化治理的最原始目的是“維穩(wěn)”。而此后網(wǎng)格化治理的實(shí)施也都由各地的政法部門牽頭來做。這無形中造成了一個(gè)問題：“維穩(wěn)”成為網(wǎng)格化治理的頭等大事。這也是為什么網(wǎng)格化治理考核的內(nèi)容大部分和維穩(wěn)相關(guān)。但從社會發(fā)展的長遠(yuǎn)趨勢來說，提供更好的公共服務(wù)，以及實(shí)現(xiàn)共建共享的社會治理新格局，才是基層社會治理更為重要的目標(biāo)——這也是黨的十八屆五中全會明確提出來的。所以，重“維穩(wěn)”而輕社會共建共享的服務(wù)——根本目標(biāo)的偏離有可能為網(wǎng)格化治理的長遠(yuǎn)發(fā)展及創(chuàng)新埋下隱患。

四、網(wǎng)格化治理的目標(biāo)轉(zhuǎn)型與機(jī)制保障

針對當(dāng)前網(wǎng)格化治理面對的各種挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)通過針對性措施，不斷提升和完善網(wǎng)格化治理。

一是通過網(wǎng)格化的系統(tǒng)治理和綜合施策，釋放社會活力，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的轉(zhuǎn)型。如果網(wǎng)格化治理最后導(dǎo)致社會活力被抑制，共建共享的社會治理格局不能夠形成，那么必然反映了我國社會治理尤其是網(wǎng)格化治理的理念還沒有實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，仍然停留在“管理”而非“治理”的層面。(1)運(yùn)用系統(tǒng)治理的思路來釋放社會活力。系統(tǒng)治理涉及到“加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。[13]某些層面上，加強(qiáng)政府角色和釋放社會活力之間是不沖突的。對于政府缺位的地方，如基本公共服務(wù)的供給和社會保障的提升，這是政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)的領(lǐng)域；但政府在這些領(lǐng)域的加強(qiáng)，并不意味著社會活力受到抑制——恰恰相反，完善公共服務(wù)和社會保障可以減輕老百姓的各種隱形負(fù)擔(dān)，更無牽掛地投入到社會和市場競爭中來。(2)運(yùn)用綜合施策的手段來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)糾偏。綜合施策涉及到“強(qiáng)化道德約束，規(guī)范社會行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，解決社會問題”。[13]在這里，調(diào)節(jié)利益關(guān)系和社會關(guān)系的目標(biāo)不再是“維穩(wěn)”，而是實(shí)現(xiàn)共建共享的社會治理新格局。為此，更好的辦法不應(yīng)當(dāng)為了“維穩(wěn)”而維穩(wěn)——這樣的網(wǎng)格化治理過于單一；應(yīng)當(dāng)通過網(wǎng)格化治理的綜合化——除了維穩(wěn)之外，更多地實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化治理的社會職能，即加強(qiáng)公共服務(wù)和社會服務(wù)——如為社區(qū)居民或農(nóng)村村民建立便民服務(wù)站、提供小型公共圖書站等，使得所有人都可以參與到網(wǎng)格化治理中來——而不是讓他們成為被登記、被上報(bào)的對象。

二是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化治理的主觀決策與客觀機(jī)制保障的雙重結(jié)合。地方網(wǎng)格化治理的大量差異性經(jīng)驗(yàn)表明，網(wǎng)格化治理能否實(shí)現(xiàn)，不全在于模式選擇，關(guān)鍵在于能否真正落實(shí)。即便在同一種模式之下，網(wǎng)格化實(shí)施的效果也有很大差異。比如浙江省普遍實(shí)行“自然地域網(wǎng)格模式”，但寧波市的網(wǎng)格化治理效果相對要好一些。其中的關(guān)鍵就在于主要領(lǐng)導(dǎo)的重視程度和考核機(jī)制能否真正落實(shí)。

這兩者之間，事實(shí)上有著緊密的聯(lián)系。只要主要領(lǐng)導(dǎo)尤其是一把手重視了，那么一般來說考核機(jī)制會落實(shí)得比較到位。而如果要想考核機(jī)制落實(shí)到位，要做到兩方面結(jié)合：一方面是主觀決策上，要獲得主要領(lǐng)導(dǎo)的重視；另一方面是客觀機(jī)制保障上，要完善網(wǎng)格化治理的考核機(jī)制。如果說主觀決策方面有一定偶然性——這取決于什么樣的領(lǐng)導(dǎo)，那么對于客觀機(jī)制保障而言，則是在一定范圍內(nèi)可控的。例如寧波市鄞州區(qū)東吳鎮(zhèn)就是通過考核的精細(xì)化和額外獎(jiǎng)勵(lì)制度、[7]網(wǎng)格化治理考核機(jī)制的創(chuàng)新，成為網(wǎng)格化治理創(chuàng)新的樣板。

三是理順基層政府-社會的體制機(jī)制，以提升網(wǎng)格化治理的效果。(1)理順縱向流通機(jī)制。由于網(wǎng)格員、尤其是作為大學(xué)畢業(yè)生的網(wǎng)格員流失現(xiàn)象較為普遍，這也一定程度上造成了人才的流失。為此，可以從兩方面來改進(jìn)。一方面，有必要建立一定的上升通道，使那些從事網(wǎng)格化治理工作一定年限且表現(xiàn)優(yōu)秀的年輕人獲得在公務(wù)員考試中加分或優(yōu)先錄用的機(jī)會。另一方面，改變基層網(wǎng)格員的構(gòu)成結(jié)構(gòu)，使基層網(wǎng)格員的工作狀態(tài)更加穩(wěn)定。例如東吳鎮(zhèn)過去的網(wǎng)格信息管理員是由大學(xué)生村官來做，但后來發(fā)現(xiàn)這些大學(xué)生村官要么考上公務(wù)員，要么離職，造成網(wǎng)格信息采錄的不穩(wěn)定，于是開始聘請本村村民或本社區(qū)居民(尤其是已婚女性)來擔(dān)任網(wǎng)格信息管理員，從而保障了信息采錄的穩(wěn)定性。

(2)理順橫向基層政府部門間協(xié)調(diào)的體制。理順部門間協(xié)調(diào)的體制，本質(zhì)上還是加強(qiáng)網(wǎng)格化治理的綜合性。以寧波市東吳鎮(zhèn)為例，作為鎮(zhèn)網(wǎng)格化治理樞紐的鎮(zhèn)社會服務(wù)綜合指揮室(站)，隸屬于單一職能部門綜治辦，卻承擔(dān)了綜合職能部門的網(wǎng)格化治理職責(zé)。如果能夠把綜合指揮室調(diào)整到具有綜合職能的正科級單位鎮(zhèn)社會服務(wù)中心(其權(quán)限在東吳鎮(zhèn)接近黨委辦和政府辦)，那么綜合指揮室就可以名正言順地發(fā)揮其綜合職能——當(dāng)遇到涉及多個(gè)職能部門的應(yīng)急事件時(shí)，綜合指揮室可以更好地進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和處理事件。