劉 筍 許 皓

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

全球性貿(mào)易持續(xù)低迷、貿(mào)易爭(zhēng)端不斷增加，新一波跨區(qū)域貿(mào)易協(xié)定浪潮正在襲來。由發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的TTIP 、CPTTP等一系列高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的國(guó)際投資貿(mào)易規(guī)則正在加快制定，這對(duì)中國(guó)正在建設(shè)的開放經(jīng)濟(jì)新體系勢(shì)必產(chǎn)生巨大的沖擊。發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為，以中國(guó)為代表的新興經(jīng)濟(jì)體的國(guó)有企業(yè)所形成的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)主要來源于政府的支持，這種源自政府扶持的非中立的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不僅造成了資源配置的扭曲，還嚴(yán)重威脅了國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序，破壞了原有的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。對(duì)此，以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家極力在雙邊、多邊貿(mào)易協(xié)定中倡導(dǎo)設(shè)立劍指中國(guó)國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則。競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則最早發(fā)源于澳大利亞的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革，經(jīng)過美國(guó)的大力傳播，目前已經(jīng)走向國(guó)際化。CPTPP協(xié)議中有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)中立條款的出現(xiàn)標(biāo)志著競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則正式走向國(guó)際大舞臺(tái)，而該條款的出現(xiàn)反映了部分西方發(fā)達(dá)國(guó)家在金融危機(jī)之后，希望加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管，也反映部分發(fā)展中國(guó)家有關(guān)改革本國(guó)國(guó)有企業(yè)的需求。競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則旨在對(duì)優(yōu)化社會(huì)資源配置，提升本國(guó)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益的同時(shí)，保證國(guó)有企業(yè)在與民營(yíng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中不會(huì)被給予不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。對(duì)此，應(yīng)在結(jié)合域外制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從國(guó)內(nèi)實(shí)踐出發(fā)，結(jié)合競(jìng)爭(zhēng)中立的基本要求，分析問題，解決問題，對(duì)我國(guó)相關(guān)法律制度的完善給出借鑒和提出建議。本文立足于國(guó)內(nèi)和域外兩個(gè)方面的研究成果，展開對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的發(fā)展及中國(guó)的引入”的闡述和探索。

一、競(jìng)爭(zhēng)中立的界定及理論基石

2011年，時(shí)任美國(guó)副國(guó)務(wù)卿的羅伯特-霍馬茨(Robert Hormats)在不同場(chǎng)合多次發(fā)表文章和演說。他認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，國(guó)家所扮演的角色自2008年金融危機(jī)以來已經(jīng)發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)變。具有國(guó)家色彩的國(guó)有企業(yè)、國(guó)家領(lǐng)軍企業(yè)和國(guó)家扶持企業(yè)發(fā)展迅速，在全球經(jīng)濟(jì)秩序中形成了強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。但是，這種強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)來源于政府非中立扶持政策，而要改變這種不公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境就必須建立公平的國(guó)際規(guī)則，以確保私營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)進(jìn)行公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。[1]P476霍馬茨非常推崇“競(jìng)爭(zhēng)中立”并指出，要調(diào)整和更新現(xiàn)有的不公平的國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則，彌補(bǔ)現(xiàn)有規(guī)則的缺陷，使私營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)處于一個(gè)公平的環(huán)境當(dāng)中并排除外來因素的干擾?！案?jìng)爭(zhēng)中立”這一概念不脛而走，成為熱門國(guó)際話題。[1]P473其實(shí)，“競(jìng)爭(zhēng)中立”并不是一個(gè)全新的概念，它最早源于澳大利亞1995年發(fā)起的“全國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策”，澳大利亞聯(lián)邦政府與地方政府簽署了《競(jìng)爭(zhēng)原則協(xié)議》等三項(xiàng)政府間的協(xié)議。[2]P209協(xié)議主要內(nèi)容就是要求各地方政府必須嚴(yán)格實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)中立，主要包括稅收中立、信貸中立和規(guī)制中立等內(nèi)容，即政府不得給予國(guó)有企業(yè)在這些內(nèi)容方面的優(yōu)惠，確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平。對(duì)于那些實(shí)施效果好的地方政府，聯(lián)邦政府則通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式來支付“對(duì)價(jià)”。為了受理有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的投訴，澳大利亞政府還設(shè)立了專門的投訴辦公室，任何在市場(chǎng)中受到不公平待遇的企業(yè)，都可以通過該辦公室進(jìn)行控訴，該投訴辦公室也有權(quán)力通過相應(yīng)地矯正措施來解決投訴，確保任何企業(yè)都處于公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境之中。通過競(jìng)爭(zhēng)中立的實(shí)施，澳大利亞政府使得市場(chǎng)不受外來因素的干擾，從而促進(jìn)了各市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)，提高了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率。

在新簽署的CPTPP協(xié)議中，①競(jìng)爭(zhēng)中立也有所體現(xiàn)。CPTPP協(xié)議的簽署，成員國(guó)視之為解決市場(chǎng)不公平競(jìng)爭(zhēng)問題的一個(gè)契機(jī)。[3]P55在該協(xié)議的談判過程中，成員國(guó)強(qiáng)調(diào)締約方必須承諾對(duì)貿(mào)易、投資和競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行約束，以防非中立的政府因素進(jìn)入市場(chǎng)。成員國(guó)同時(shí)提出了加入該協(xié)議的條件為“高標(biāo)準(zhǔn)的政策協(xié)議”，這其中就鮮明地體現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)中立的規(guī)則，包括取消關(guān)稅、嚴(yán)格的勞工標(biāo)準(zhǔn)，更重要地是要取消政府對(duì)國(guó)有企業(yè)給予的優(yōu)惠政策。OECD也同樣制定了競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則，該規(guī)則強(qiáng)調(diào)公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的重要性，尤其強(qiáng)調(diào)私營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)在特定市場(chǎng)上應(yīng)當(dāng)享有公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。為此，OECD鼓勵(lì)各成員國(guó)建立“競(jìng)爭(zhēng)中立政策架構(gòu)”。在該架構(gòu)下，政府應(yīng)當(dāng)降低甚至消除對(duì)國(guó)有企業(yè)的不當(dāng)扶持，使私營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)在特定的市場(chǎng)中處于公平的競(jìng)爭(zhēng)地位，這也就是競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則在OECD的體現(xiàn)，而為了實(shí)現(xiàn)這一目的，各成員國(guó)政府應(yīng)當(dāng)通過事前的結(jié)構(gòu)調(diào)整與事后的競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)督等手段來確保競(jìng)爭(zhēng)中立的實(shí)現(xiàn)。OECD認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的最終目的就是要為市場(chǎng)創(chuàng)造一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，各成員國(guó)需要在這一目標(biāo)的指導(dǎo)下重新審視現(xiàn)有的法律和法規(guī)，使任何企業(yè)不得擁有非中立的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，OECD制定的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則還要求提高國(guó)有企業(yè)的透明度，要求政府及時(shí)公布國(guó)有企業(yè)的運(yùn)作成本。競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的制定，就是要最大限度的限制政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的扶持，降低甚至取消政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的優(yōu)惠條件，從而營(yíng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)需要排除外來因素的干擾，尤其是政府因素的介入。國(guó)有企業(yè)之所以在市場(chǎng)中具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，主要原因是這種競(jìng)爭(zhēng)力來自于政府給予的優(yōu)惠政策，通過政府層面的扶持，國(guó)有企業(yè)享有了更多的便利條件甚至特權(quán)，其中包括政府補(bǔ)貼、便利的融資與擔(dān)保、獨(dú)占?jí)艛嗟匚坏鹊?，這些都是私營(yíng)企業(yè)所不具備的。而在這些優(yōu)惠政策中，補(bǔ)貼被認(rèn)為是政府扶持國(guó)有企業(yè)的最直接的方式。例如，政府補(bǔ)貼國(guó)有企業(yè)后，接受補(bǔ)貼的企業(yè)可以直接通過該補(bǔ)貼來維持其商業(yè)活動(dòng)；政府扶持國(guó)有企業(yè)，還可以通過減免其稅收來達(dá)到間接地補(bǔ)貼目的。由此可見，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼形式并非單一的某種方式，而是具有多樣性的。比如，政府還可以通過以低價(jià)甚至無償?shù)姆绞浇o予國(guó)有企業(yè)土地使用權(quán)，這就使得國(guó)有企業(yè)在與私營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中處于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，因?yàn)樗綘I(yíng)企業(yè)想要獲得相同的土地使用權(quán)則要付出相當(dāng)高的市場(chǎng)代價(jià)，而國(guó)有企業(yè)因?yàn)橛姓姆龀郑蚨沟闷溥\(yùn)營(yíng)成本大大降低。其次，國(guó)有企業(yè)相較于私營(yíng)企業(yè)更容易獲得融資和擔(dān)保上的優(yōu)惠與便利條件。與私營(yíng)企業(yè)不同，國(guó)有企業(yè)在從政府或金融機(jī)構(gòu)貸款時(shí)會(huì)有較為便利的條件且會(huì)獲得政府的擔(dān)保，這使得國(guó)有企業(yè)的融資成本大大降低，從而增強(qiáng)了國(guó)有企業(yè)同私營(yíng)企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的資金優(yōu)勢(shì)。此外，關(guān)于國(guó)有企業(yè)獨(dú)占?jí)艛嗟匚?，由于政府出于?jīng)濟(jì)安全等因素的考慮，通常會(huì)在涉及到國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的如通信、能源、金融等領(lǐng)域允許部分國(guó)有企業(yè)享有市場(chǎng)壟斷的地位。這些獨(dú)占?jí)艛嗟匚坏膰?guó)有企業(yè)在某種程度上確實(shí)有利于保障國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全，但是，長(zhǎng)期的獨(dú)占性壟斷很容易使得整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈出現(xiàn)壟斷的局面，這就會(huì)直接影響整個(gè)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，這樣反而不利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，只有公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)才能合理有效地配置市場(chǎng)資源，也才能讓最有效率的企業(yè)提供最為優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)?！案?jìng)爭(zhēng)中立”這一概念所規(guī)范的對(duì)象更多地指向了政府和國(guó)有企業(yè)。政府要做自己應(yīng)該做的，即確保商業(yè)經(jīng)營(yíng)者之間公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。而國(guó)有企業(yè)在進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)在公開、公平的市場(chǎng)環(huán)境中與私營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，非歧視地對(duì)待交易對(duì)象。

競(jìng)爭(zhēng)中立作為一項(xiàng)具有鮮明政策性的規(guī)則，這幾年間在國(guó)際舞臺(tái)上頻頻出現(xiàn)。它雖然出現(xiàn)的突然，但絕非無本之源。競(jìng)爭(zhēng)中立的目標(biāo)在于保證市場(chǎng)中的企業(yè)不會(huì)獲得不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，所以在規(guī)則設(shè)計(jì)之初便是要求各市場(chǎng)主體權(quán)利與義務(wù)對(duì)等，而權(quán)利是法律關(guān)系的核心。因此，公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)正是競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則法理中的關(guān)鍵?！笆袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)完成了從自由競(jìng)爭(zhēng)到公平競(jìng)爭(zhēng)的轉(zhuǎn)型?！盵4]在自由資本主義時(shí)期，市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用備受推崇，自由主義經(jīng)濟(jì)政策被大多數(shù)政府奉行。那時(shí)的自由競(jìng)爭(zhēng)權(quán)是私法上一顆璀璨的明珠。但壟斷資本主義階段后期，由于社會(huì)制度的內(nèi)在缺陷導(dǎo)致自由競(jìng)爭(zhēng)政府阻礙了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的運(yùn)作。在國(guó)家資本主義思想的指導(dǎo)下，西方國(guó)家紛紛通過頒布了限制自由競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、倡導(dǎo)公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的法律，來保證全社會(huì)的利益及競(jìng)爭(zhēng)秩序的良性運(yùn)行。公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)是指經(jīng)營(yíng)者在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過程中，依據(jù)競(jìng)爭(zhēng)法所享有的要求，其他經(jīng)營(yíng)者及相關(guān)主體進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。[5]P102-103理論界中，存在兩種公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的概念，廣義公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)和狹義公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。前者包括市場(chǎng)主體在競(jìng)爭(zhēng)過程中所獲得的合法權(quán)益，除了公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)外，還包括在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域等各方面的享有公平競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。后者僅針對(duì)市場(chǎng)中的經(jīng)營(yíng)主體，國(guó)有企業(yè)相互競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)參與者所獲得的競(jìng)爭(zhēng)中立原則保護(hù)，屬于后者的范疇?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》規(guī)定：有下列情形之一的，可以依法提起行政訴訟：(一)被訴的具體行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的；......。這是我國(guó)首次出現(xiàn)有關(guān)于“公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)”的司法解釋。[6]可見這一權(quán)利類型已經(jīng)至少得到了我國(guó)立法機(jī)構(gòu)的認(rèn)可。

通過比較研究公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的基本理論與競(jìng)爭(zhēng)中立，公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)是競(jìng)爭(zhēng)中立的核心和基礎(chǔ)。首先，確保任何市場(chǎng)主體都不會(huì)獲得不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)是競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的目標(biāo)。而公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)也正是以消除市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)上的權(quán)利差異為己任。其次，部分企業(yè)違反競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則致使其他企業(yè)獲得較少的市場(chǎng)機(jī)會(huì)和生產(chǎn)資源，使其競(jìng)爭(zhēng)利益受損，這些也可以歸于公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)調(diào)整的范疇。

從競(jìng)爭(zhēng)中立不同的定義及界定中我們不難發(fā)現(xiàn)，競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的提出，具有以下兩點(diǎn)意義。

第一，有利于消除政府管制的競(jìng)爭(zhēng)扭曲效果。國(guó)有企業(yè)因?yàn)榫邆渌綘I(yíng)企業(yè)所不具備的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，所以在與私營(yíng)企業(yè)共同競(jìng)爭(zhēng)時(shí)享有更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，在 OECD 看來，企業(yè)并非依靠自身的實(shí)力取得的競(jìng)爭(zhēng)力，政府給予的扶持才是根源。而競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則之所以被提出，其目的就是在于最大程度上削減政府給予國(guó)有企業(yè)的不合理競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，維護(hù)國(guó)企和私企之間相對(duì)公平的競(jìng)爭(zhēng)。在OECD 看來，為了維護(hù)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，在競(jìng)爭(zhēng)中立的框架下必須要對(duì)現(xiàn)有的法律和行政法規(guī)重新審查評(píng)估，使國(guó)有企業(yè)的運(yùn)營(yíng)環(huán)境盡量與私營(yíng)企業(yè)相同。

第二，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)中立的目的在于創(chuàng)造一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，使國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)都能夠享有一個(gè)相同的環(huán)境，以使它們能夠公平定價(jià)，同時(shí)減少低效率?；谡姆龀郑瑖?guó)有企業(yè)得到許多私營(yíng)企業(yè)無法企及的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這些優(yōu)勢(shì)包括稅收、融資等方面，這導(dǎo)致不能反映國(guó)有企業(yè)的真實(shí)經(jīng)營(yíng)成本，造成生產(chǎn)及消費(fèi)環(huán)節(jié)的扭曲。而競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則正是致力于消除這種扭曲，從而使市場(chǎng)增強(qiáng)良性發(fā)展的活力，維護(hù)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

二、競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的法律化趨勢(shì)

競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則要求實(shí)現(xiàn)不受外來因素干擾的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，旨在重新規(guī)劃現(xiàn)存國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則或制度，從而保證在國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)之間實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)，它的邏輯構(gòu)成可以從義務(wù)主體、適用范圍、相關(guān)措施等幾個(gè)方面論述，這些都是競(jìng)爭(zhēng)中立法律化實(shí)踐的重要組成部分。

競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的義務(wù)主體。澳大利亞政府所屬的所有企業(yè)以及其分支機(jī)構(gòu)都適用于澳大利亞相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)法律中所明確的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則。并且澳大利亞政府在《聯(lián)邦競(jìng)爭(zhēng)中立政策聲明》中也明確的表述到：競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的義務(wù)主體是政府，主要是為了限制政府的商業(yè)行為。[7]《歐盟運(yùn)行條約》第106條中規(guī)定禁止成員國(guó)制定或?qū)嵤┻`反條約所包含的規(guī)則的措施，則被認(rèn)為是歐盟的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則，該條款明確規(guī)定了競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的義務(wù)主體是國(guó)家，并且該條對(duì)國(guó)有企業(yè)也可以進(jìn)行規(guī)制。[8]P110從上述表述可以看出澳大利亞和歐盟在競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則中的義務(wù)主體都包括了國(guó)有企業(yè)，他們的共同特征都是參與商業(yè)活動(dòng)，實(shí)施經(jīng)濟(jì)行為，并具有一定的營(yíng)利性。

競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的適用范圍。競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則在澳大利亞不僅適用于其政府管理下的所有的企業(yè)及其分支機(jī)構(gòu)，而且還幾乎適用于所有的產(chǎn)業(yè)部門，以達(dá)到能夠?qū)崿F(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境的目的。歐盟在對(duì)待競(jìng)爭(zhēng)中立問題上通常適用《歐盟運(yùn)行條約》第106條的相關(guān)規(guī)定。該條明確規(guī)定了應(yīng)該受到歐盟條約中有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)條款規(guī)定的約束除了私營(yíng)企業(yè)，國(guó)有企業(yè)也應(yīng)該同樣被制約，除了對(duì)特殊情況有所規(guī)定外，成員國(guó)不得以任何理由或措施對(duì)抗這條規(guī)則。因此，歐盟的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則適用于其所有成員國(guó)的國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)，一旦發(fā)現(xiàn)有成員國(guó)違反了《歐盟運(yùn)行條約》中對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作出的相關(guān)規(guī)定，對(duì)該國(guó)的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行直接注資或者援助，那么委員會(huì)則可以做出要求企業(yè)停止相關(guān)措施的決定。因?yàn)?，歐盟禁止任何形式的政府干預(yù)企業(yè)活動(dòng)的行為。在我國(guó)，部分學(xué)者認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則僅僅適用于進(jìn)行商業(yè)性運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)，而不適用于提供公益服務(wù)的國(guó)有企業(yè)。筆者認(rèn)為，該競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則適用范圍的界定有失偏頗。競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的適用范圍應(yīng)當(dāng)是行政性壟斷中的行業(yè)性壟斷。國(guó)有企業(yè)能夠享有私營(yíng)企業(yè)沒有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，根本原因在于政府機(jī)構(gòu)運(yùn)用公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行了限制和排斥。因此，本質(zhì)上是基于政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)干預(yù)，亦即是政府的反競(jìng)爭(zhēng)行為。我國(guó)的政府反競(jìng)爭(zhēng)行為主要是指行政性壟斷，也稱濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)行為或者行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為，盡管《反壟斷法》中并沒有界定行政性壟斷的概念，但從具體條款中得知，行政性壟斷是指行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)的公共組織濫用行政權(quán)力，排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。隨著我國(guó)國(guó)企改革的不斷推進(jìn)，自上個(gè)世紀(jì)九十年代初以來，國(guó)有企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域大量退出，“國(guó)退民進(jìn)”的趨勢(shì)十分明顯，許多傳統(tǒng)國(guó)企經(jīng)過股份制改造后，成為多元化的國(guó)有控股公司或上市公司，逐步建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，已經(jīng)蛻變成為真正意義上的市場(chǎng)主體。然而，在石油、電力、煤炭、鋼鐵、煙草、有色金屬、交通運(yùn)輸設(shè)備等基礎(chǔ)性、資源性行業(yè)涉及國(guó)計(jì)民生的行業(yè)， “國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象仍存在，國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)的壟斷情況有所加強(qiáng)，數(shù)量幾乎沒有減少，而這些領(lǐng)域的私企生存環(huán)境十分惡劣，處于不合理的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)地位。也就是說，在這些以提供公共服務(wù)為主的公用企業(yè)領(lǐng)域，行業(yè)性壟斷問題普遍存在，直接影響著競(jìng)爭(zhēng)中立的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建立。

競(jìng)爭(zhēng)中立措施。澳大利亞是最早將競(jìng)爭(zhēng)中立寫入本國(guó)法律的國(guó)家，所以其擁有比較具體的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則。在實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的過程中，所堅(jiān)持的一個(gè)最重要的原則就是政府盡可能地為國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，國(guó)有企業(yè)不能因?yàn)檎o予的補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策等獲得不當(dāng)優(yōu)勢(shì)，而使私營(yíng)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位。其競(jìng)爭(zhēng)中立的措施主要有：稅收中立措施，政府不得給予國(guó)有企業(yè)私營(yíng)企業(yè)所不享有的稅務(wù)減免等稅收優(yōu)惠政策，即確立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，使國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)享受同等的稅收待遇；信貸中立措施，即國(guó)有企業(yè)與其他經(jīng)營(yíng)者享有同樣的貸款利率；政策中立措施，即政府制定的每一項(xiàng)政策應(yīng)當(dāng)同等的適用于國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)。

澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)中立的法律化實(shí)踐。競(jìng)爭(zhēng)中立要求政府商業(yè)活動(dòng)相較其私營(yíng)部門競(jìng)爭(zhēng)者不應(yīng)僅由其公共部門屬性而獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在全球國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)調(diào)整，政府職能轉(zhuǎn)變的浪潮之下，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)中立最早的澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)很具有參考價(jià)值。目前澳大利亞是全球唯一一個(gè)既將競(jìng)爭(zhēng)中立作為競(jìng)爭(zhēng)制度的原則，同時(shí)又有一套完整的執(zhí)行、監(jiān)督和投訴體系的國(guó)家。20世紀(jì)80年代，在英國(guó)撒切爾政府激進(jìn)私有化改革的影響下，為減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、提高國(guó)企效率，同為英聯(lián)邦成員的澳大利亞政府開始了國(guó)有企業(yè)私有化改革。與西歐國(guó)家和新西蘭相比，由于改革前澳大利亞的國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)模相對(duì)不大，且大多數(shù)國(guó)有企業(yè)處于盈利狀態(tài)，因此，澳大利亞在改革伊始并未選取“一賣了之”的激進(jìn)方式，而是以開放市場(chǎng)、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)為主，一些商業(yè)性政府部門也未被私有化，而是選擇了改組成國(guó)有企業(yè)作為過渡。但國(guó)有企業(yè)改革并未解決澳大利亞國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)不足的問題。澳大利亞現(xiàn)行競(jìng)爭(zhēng)法律體系最初由1974年《貿(mào)易行為法》建立。根據(jù)澳大利亞憲法，各州擁有較大的政治、經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，由議會(huì)制定的《貿(mào)易行為法》只能規(guī)制公司的競(jìng)爭(zhēng)行為和州際間的貿(mào)易商業(yè)來往。而各州政府控制的實(shí)體并不以公司形式存在，不受《貿(mào)易行為法》規(guī)制，同時(shí)，各州利用其地方立法權(quán)施行地方保護(hù)主義，區(qū)域壟斷嚴(yán)重限制了國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)，阻礙了澳大利亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在上述背景下，澳大利亞政府在進(jìn)行國(guó)企改革的同時(shí)，開始著手調(diào)整競(jìng)爭(zhēng)制度。1991年7月，在一次特別首腦會(huì)議上，各洲的首腦一致同意實(shí)施一個(gè)更廣泛的、國(guó)內(nèi)統(tǒng)一的政策框架，被稱為國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策(NPC)。國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策包括六個(gè)重點(diǎn)改革方面，競(jìng)爭(zhēng)中立政策是其中之一，成為規(guī)制政府企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的重要規(guī)則，以便于政府企業(yè)在與私營(yíng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中不能夠享受到不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，也就是建立一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，使國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)能夠公平競(jìng)爭(zhēng)。在國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策指引下，澳大利亞聯(lián)邦政府在1995 年4月11日與地方政府簽署了《競(jìng)爭(zhēng)原則協(xié)議》等三項(xiàng)政府間的協(xié)議。1995 年至 2005 年間的相關(guān)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策改革內(nèi)容被規(guī)定在這三個(gè)協(xié)議中?！陡?jìng)爭(zhēng)原則協(xié)議》進(jìn)一步澄清了競(jìng)爭(zhēng)中立政策的目標(biāo)：消除來自于從事重大商業(yè)活動(dòng)的政府企業(yè)所有制的資源分配扭曲，政府企業(yè)不應(yīng)當(dāng)只因其公共部門所有權(quán)性質(zhì)而享受任何凈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這些原則只適用于國(guó)有實(shí)體的商業(yè)活動(dòng)，而不適用于這些實(shí)體的非商業(yè)、非盈利活動(dòng)。從澳方最終的評(píng)估結(jié)果來看，其從 1995 年起開始實(shí)行的競(jìng)爭(zhēng)中立政策收效明顯。當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)中立方面的改革告一段落之后，如何使澳大利亞市場(chǎng)維持競(jìng)爭(zhēng)中立的狀態(tài)就變成了重點(diǎn)所在。澳大利亞政府建立了一系列自中央到地方的各級(jí)投訴機(jī)構(gòu)，構(gòu)成了投訴制度。澳大利亞聯(lián)邦的投訴機(jī)構(gòu)為聯(lián)邦投訴辦公室(AGCNCO)，它是生產(chǎn)力委員會(huì)的一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，除了調(diào)查投訴之外，AGCNCO還向國(guó)有企業(yè)提供建議和幫助，以幫助其推行競(jìng)爭(zhēng)中立改革。各州、地區(qū)或者建立了獨(dú)立于政府部門的投訴辦公室，或者直接由財(cái)政部門處理競(jìng)爭(zhēng)中立方面的投訴。一旦相關(guān)市場(chǎng)實(shí)體認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)獲得了不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，就可向這些投訴機(jī)構(gòu)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)中立方面的投訴。投訴機(jī)構(gòu)將依據(jù)程序就投訴調(diào)查相關(guān)情況，包括確認(rèn)投訴本質(zhì)和所稱被扭曲的競(jìng)爭(zhēng)中立的特殊細(xì)節(jié)的詳述，確認(rèn)相關(guān)投訴屬于本投訴機(jī)構(gòu)處理，確認(rèn)該國(guó)有企業(yè)進(jìn)行了重大商業(yè)活動(dòng)，確認(rèn)投訴所涉及的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)是由于公有制產(chǎn)生，具體考慮投訴所涉及的情況對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則有哪些違背。

CPTPP協(xié)議的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則。CPTPP，較之其前身TPP，新協(xié)議名稱為“全面且先進(jìn)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”，是包括日本、加拿大、澳大利亞等亞太11個(gè)國(guó)家簽署的具有高標(biāo)準(zhǔn)、高水平的新型自由貿(mào)易協(xié)定。盡管原始TPP中有暫停的部分，但CPTPP仍是21世紀(jì)一項(xiàng)高標(biāo)準(zhǔn)的自由貿(mào)易協(xié)定。根據(jù)其已經(jīng)公布的法律文件可知，CPTPP協(xié)議條款所覆蓋的范圍很寬，包括競(jìng)爭(zhēng)政策、金融服務(wù)、關(guān)稅、跨境服務(wù)、環(huán)境、電子商務(wù)、政府采購(gòu)、合作和能力建設(shè)等眾多領(lǐng)域，超過了以往制定的任何一個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定，這些內(nèi)容正是在WTO框架下多年無法實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容。而這些協(xié)議的核心正是競(jìng)爭(zhēng)中立的相關(guān)問題。況且，CPTPP已經(jīng)將建立和維持競(jìng)爭(zhēng)法和有關(guān)當(dāng)局、競(jìng)爭(zhēng)法執(zhí)法的程序公正、透明度、消費(fèi)者保護(hù)、私人訴訟權(quán)利和技術(shù)合作、政府不得在國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)間構(gòu)成歧視等一系列內(nèi)容都納入到了相關(guān)法律文件的競(jìng)爭(zhēng)文本中，其目的就是為了使跨太平洋伙伴關(guān)系成員國(guó)之間有一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，促進(jìn)各成員國(guó)之間的貿(mào)易自由化。

OECD制定的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則。在美國(guó)的大力支持和推動(dòng)下，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)早在2009年就開始了對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立的深入研究。其在2011年和2012年公布的兩份報(bào)告《競(jìng)爭(zhēng)中立和國(guó)有企業(yè)——挑戰(zhàn)和政策選擇》和《競(jìng)爭(zhēng)中立——確保國(guó)營(yíng)企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)間的公平貿(mào)易》中指出了競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的來源、打擊競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的途徑、分析競(jìng)爭(zhēng)中立的框架、對(duì)國(guó)有企業(yè)公司治理與實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)中立之間的關(guān)聯(lián)、競(jìng)爭(zhēng)中立所規(guī)制的具體方面等問題。而且，這兩份報(bào)告指出，國(guó)有企業(yè)因其特殊身份所享有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，造成了與私營(yíng)企業(yè)之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)主要有：第一，來自政府的直接補(bǔ)貼，國(guó)有企業(yè)可以直接獲得私營(yíng)企業(yè)所不具有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)即政府的補(bǔ)貼或者直接注資維持商業(yè)活動(dòng)；第二，特許融資和擔(dān)保，政府支持的國(guó)有企業(yè)可以獲得金融機(jī)構(gòu)給予的低于市場(chǎng)利息的貸款，對(duì)比私營(yíng)企業(yè)而言，這種由政府做出的擔(dān)保，使國(guó)有企業(yè)在需要融資時(shí)獲得更大的優(yōu)勢(shì)；第三，政府提供的私營(yíng)企業(yè)所不享有的優(yōu)惠待遇，比如說對(duì)反壟斷執(zhí)行和履行中有披露要求時(shí)的豁免，以及政府采購(gòu)時(shí)具有的信息優(yōu)勢(shì)；第四，破產(chǎn)例外規(guī)則，因?yàn)閲?guó)有企業(yè)資本為政府所有，沒有了對(duì)破產(chǎn)的擔(dān)憂，企業(yè)對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)就沒有了限制；第五，壟斷優(yōu)勢(shì)，國(guó)有企業(yè)因其貫徹國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)而具有壟斷地位，控制和影響上下游產(chǎn)業(yè)的價(jià)格和產(chǎn)量，比之私營(yíng)企業(yè)更具有優(yōu)勢(shì)，從而影響國(guó)家產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。以上這些競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)并不是依靠國(guó)有企業(yè)自身良好的治理、領(lǐng)先的技術(shù)以及其他方面的良好表現(xiàn)所獲得的，而是憑借政府的支持和國(guó)家給予的特殊所有制地位獲得的，這種優(yōu)勢(shì)地位不僅對(duì)其他市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體不公，造成不公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，更不利于企業(yè)自身的提高和發(fā)展。所以，競(jìng)爭(zhēng)中立的措施必須包括稅收中立、信貸中立、保證國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)等要求。此外，保持競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的方法在以上兩份報(bào)告中也有所提及，即第一種方法是通過制定相關(guān)法律以保證競(jìng)爭(zhēng)中立的實(shí)施。第二種方法是政府各部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)與合作，以打擊不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)行為來實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中立的目的。第三種方法是游說政府機(jī)構(gòu)改變相應(yīng)的政策，從而實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中立的狀態(tài)。

三、競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則不同類型的比較分析

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略，競(jìng)爭(zhēng)中立框架在不同司法轄區(qū)呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，側(cè)重點(diǎn)各有不同，其法律化實(shí)踐也呈現(xiàn)不同。以下將從形成路徑、制度安排和價(jià)值取向三個(gè)方面比較分析三種模式的競(jìng)爭(zhēng)中立的差異。

第一，基于形成路徑的類型化比較。澳大利亞的競(jìng)爭(zhēng)中立始于其國(guó)企改革，澳大利亞聯(lián)邦政府及其州政府擁有眾多的國(guó)有企業(yè)，國(guó)有企業(yè)因其所有制性質(zhì)而獲得巨大的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，扭曲了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成嚴(yán)重的阻礙。1991年7月，經(jīng)澳大利亞各州領(lǐng)導(dǎo)人一致同意，聯(lián)邦政府決定制定“更廣泛、更統(tǒng)一的國(guó)家層面的競(jìng)爭(zhēng)政策”。從1993年始，澳大利亞著手審查國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)政策，通過審查發(fā)現(xiàn)，對(duì)于政府的大部分商業(yè)行為，澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)法已經(jīng)無法進(jìn)行有效的監(jiān)管，特別是政府給予國(guó)有企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼和稅收豁免，使其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中享有成本和定價(jià)等優(yōu)勢(shì)。鑒于此，國(guó)有企業(yè)得以低價(jià)經(jīng)營(yíng)，打擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，最終導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的扭曲。面對(duì)這種情況，澳大利亞聯(lián)邦政府認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)政府的商業(yè)行為進(jìn)行法律規(guī)制，首先就是要提供更為全面的競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)范。因此，澳大利亞聯(lián)邦政府于1995年頒布了一系列全國(guó)性競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)，包括《競(jìng)爭(zhēng)政策改革法案》、《競(jìng)爭(zhēng)原則協(xié)議》、《行為法協(xié)議》和《實(shí)現(xiàn)全國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策和處理與競(jìng)爭(zhēng)支付及相關(guān)改革協(xié)議》等。其次，在事后救濟(jì)上，澳大利亞則組建了競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者委員會(huì)和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)理事會(huì)，監(jiān)督和管理競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)的實(shí)施。1996年6月，澳大利亞發(fā)布了其關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)中立最重要的文件，《聯(lián)邦競(jìng)爭(zhēng)中立政策聲明》，明確指出：“政府商業(yè)活動(dòng)不應(yīng)當(dāng)僅憑其公共部門所有權(quán)而享有高于私營(yíng)部門競(jìng)爭(zhēng)者的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”。從上述情況可以看出，澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)中立的建立目的在于改變國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的扭曲，由聯(lián)邦政府統(tǒng)一出臺(tái)法規(guī)調(diào)整聯(lián)邦及各州政府的商業(yè)行為、國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)行為，并設(shè)專門機(jī)構(gòu)執(zhí)行。

2008年全球金融危機(jī)和隨后的“歐債危機(jī)”，引發(fā)了世界經(jīng)濟(jì)格局的調(diào)整，美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體遭受重創(chuàng)，而中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體崛起，引發(fā)了全球貿(mào)易主導(dǎo)力量的變動(dòng)。面對(duì)金融危機(jī)，傳統(tǒng)的財(cái)政和貨幣政策刺激效果不佳，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體進(jìn)而希望重返實(shí)業(yè)化，增強(qiáng)企業(yè)實(shí)力從而推動(dòng)貿(mào)易發(fā)展。2010年，美國(guó)總統(tǒng)簽署了《美國(guó)制造業(yè)促進(jìn)法案》，希望通過 “重返制造業(yè)”刺激出口，增加就業(yè)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，卻面臨著來自新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體以及發(fā)展中國(guó)家企業(yè)的巨大競(jìng)爭(zhēng)壓力。因此，美國(guó)等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體通過競(jìng)爭(zhēng)中立來批評(píng)新興經(jīng)濟(jì)體的國(guó)有企業(yè)，認(rèn)為其以整個(gè)國(guó)家為后盾，在全球范圍內(nèi)開展貿(mào)易、投資、并購(gòu)以及金融等業(yè)務(wù)，片面地認(rèn)為這些國(guó)有企業(yè)獲得補(bǔ)貼或擁有壟斷地位，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的企業(yè)造成不公平競(jìng)爭(zhēng)。希望通過設(shè)立保證公平市場(chǎng)環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則，限制國(guó)有企業(yè)行為，保持發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。在這種情況下歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家力推競(jìng)爭(zhēng)中立，實(shí)際上是在制定新的國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則，抵制新興經(jīng)濟(jì)體的沖擊并在未來的國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)先機(jī)。

根據(jù)規(guī)則影響力大小和影響范圍的不同，全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則的發(fā)展會(huì)遵循由少數(shù)向多數(shù)，由低水平向高水平推進(jìn)的演變軌跡。全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則由開始提出到最終形成通行規(guī)則通常會(huì)經(jīng)過三個(gè)階段的演變：第一，發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的國(guó)內(nèi)或雙邊協(xié)定規(guī)則；第二，具有全球影響力的國(guó)際組織制定的規(guī)則或指導(dǎo)原則；第三，多個(gè)區(qū)域性合作組織協(xié)定或全球性的硬性約束機(jī)制，具有“國(guó)際法”的屬性。在演變過程中，經(jīng)貿(mào)規(guī)則從單個(gè)或少數(shù)國(guó)家走向國(guó)際，國(guó)際組織是不可或缺的橋梁和推動(dòng)力。從澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)中立的形成路徑看，其競(jìng)爭(zhēng)中立的內(nèi)容基本上屬于國(guó)內(nèi)法律淵源，可以收入國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)法的范疇，在競(jìng)爭(zhēng)中立這一國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的形成過程中，澳大利亞的版本屬于上述第一階段。相比之下，OECD和美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)中立屬于上述規(guī)則形成的第二階段，到目前為止，還屬于沒有強(qiáng)制力的國(guó)際軟法。全球化時(shí)代，貿(mào)易和投資領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)法規(guī)則通過“溢出”而轉(zhuǎn)變成國(guó)際法規(guī)則，既是常見現(xiàn)象，也是諸多雙邊、多邊規(guī)則的主要生成路徑之一。

第二，基于制度安排的類型化比較。雖然競(jìng)爭(zhēng)中立本質(zhì)上是一項(xiàng)競(jìng)爭(zhēng)制度，但澳大利亞為了解決聯(lián)邦及各州國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的破壞，在其競(jìng)爭(zhēng)法之外專門規(guī)定競(jìng)爭(zhēng)中立制度，并設(shè)專門機(jī)構(gòu)受理關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)中立的投訴、建議，審查政府及國(guó)有企業(yè)的行為并依競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)范進(jìn)行處理。澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)中立專門的機(jī)關(guān)在執(zhí)行上具有一定的靈活性，在堅(jiān)守競(jìng)爭(zhēng)中立承諾的前提下，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行自由裁量。其做法與OECD報(bào)告中的方案類似，首先通過評(píng)估明確國(guó)有企業(yè)的活動(dòng)是否具有商業(yè)性質(zhì)；其次，在國(guó)有企業(yè)中加速、深化公司制改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，使其獨(dú)立于政府干涉并增強(qiáng)對(duì)公眾的透明度。在靈活度上，不僅根據(jù)不同企業(yè)，如國(guó)有企業(yè)和特殊行業(yè)，制訂了不同改革方案，而且在不同地區(qū)，靈活地執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)中立政策；在行政管理過程中堅(jiān)持監(jiān)管中立的承諾，各個(gè)司法區(qū)定期向聯(lián)邦匯報(bào)改革、執(zhí)行的情況，并加強(qiáng)溝通，提高全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)政策目標(biāo)的理解程度，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中立目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在競(jìng)爭(zhēng)中立的適用對(duì)象上，澳大利亞的設(shè)計(jì)有橫向、縱向兩個(gè)維度。橫向維度，是指競(jìng)爭(zhēng)中立政策適用于絕大多數(shù)產(chǎn)業(yè)部門，包括基礎(chǔ)設(shè)施、能源、通信、鐵路、機(jī)場(chǎng)、金融、郵政、高等教育這些國(guó)有資本占優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域，力圖排除政府對(duì)市場(chǎng)的不正當(dāng)干涉，打造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，這也體現(xiàn)了其改革的決心。縱向維度上，澳大利亞自聯(lián)邦到各州政府所有的企業(yè)及其分支機(jī)構(gòu)、享受政府預(yù)算部門提供財(cái)政支持的商業(yè)機(jī)構(gòu)，以及政府機(jī)構(gòu)中從事競(jìng)爭(zhēng)性商業(yè)活動(dòng)的部門。當(dāng)然，如果政府機(jī)構(gòu)的任何營(yíng)利性商業(yè)活動(dòng)遭到投訴，或者需要評(píng)估某項(xiàng)政策的覆蓋面，競(jìng)爭(zhēng)中立執(zhí)法的強(qiáng)度可能加大，政府所有的商業(yè)活動(dòng)都應(yīng)遵循競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則。競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則力圖要在以下方面取得一定效果：國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)定價(jià)、盈利率、稅收等反映真實(shí)經(jīng)營(yíng)狀況；政府在國(guó)有企業(yè)方面的預(yù)算減少；執(zhí)法者的自治和靈活度提高；對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的理解普及到消費(fèi)者及至整個(gè)社會(huì)。

OECD發(fā)布的研究報(bào)告已經(jīng)明確提出了競(jìng)爭(zhēng)中立框架，但研究報(bào)告畢竟還不是有約束力的規(guī)范。在其研究中，OECD曾對(duì)其成員國(guó)做過調(diào)查，結(jié)果顯示，超過四分之三的成員國(guó)已經(jīng)在其國(guó)內(nèi)法中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立作出規(guī)定，強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)之間平等的權(quán)利、義務(wù)和法律地位。以歐盟為例，歐盟在50多年前就已確立了競(jìng)爭(zhēng)中立，《歐盟憲法條約》規(guī)定了任何成員國(guó)的公共企業(yè)都應(yīng)受競(jìng)爭(zhēng)法的調(diào)整，《條約》授權(quán)歐盟委員會(huì)要求任何進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的公共企業(yè)停止行為，如果該公共企業(yè)進(jìn)行的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)有成員國(guó)國(guó)內(nèi)法律或政府政策支持，歐盟委員會(huì)可以要求成員國(guó)停止該立法或政策。上述第一部分已經(jīng)介紹了OECD報(bào)告中關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)中立框架的制度安排，不再贅述，這些需要特別提及的一點(diǎn)是，OECD報(bào)告在總結(jié)了各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)之后，指出維持競(jìng)爭(zhēng)中立主要包括以下3種途徑：

(1)游說途徑。OECD的研究報(bào)告已經(jīng)指出國(guó)有企業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)通常來自政府的優(yōu)惠政策，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)可以采取對(duì)立法機(jī)構(gòu)“游說”的方式影響立法，改變因企業(yè)性質(zhì)給予優(yōu)惠的立法或政策。

(2)競(jìng)爭(zhēng)法途徑。正如歐盟一樣，大多數(shù)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則都體現(xiàn)在其競(jìng)爭(zhēng)法中，競(jìng)爭(zhēng)中立關(guān)注的是國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，大體還是競(jìng)爭(zhēng)法調(diào)整的內(nèi)容。但競(jìng)爭(zhēng)法調(diào)整存在的一個(gè)問題是，國(guó)有企業(yè)享有的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)并不是其自身實(shí)施的行為，而是政府行為，這就沒有進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)法調(diào)整的范圍。如果采取競(jìng)爭(zhēng)法途徑實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則，則需要把政府的行為納入監(jiān)管之中。

(3)綜合立法途徑。這一路徑的典型例子就是澳大利亞，澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)中立框架的建立并不是專門就競(jìng)爭(zhēng)中立而立法的，競(jìng)爭(zhēng)中立也不是特別的法律關(guān)系，澳大利亞發(fā)布了一系列競(jìng)爭(zhēng)中立的指導(dǎo)性文件，并通過政府各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)、合作來實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中立的目標(biāo)。

美國(guó)前副國(guó)務(wù)卿羅伯特·霍馬茨曾多次對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立發(fā)表意見，一定程度上代表了美國(guó)的態(tài)度。在霍馬茨看來，現(xiàn)有國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則在調(diào)整國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)方面存在真空地帶，競(jìng)爭(zhēng)中立的核心就是要對(duì)現(xiàn)有國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則進(jìn)行更新和調(diào)整以彌補(bǔ)這一真空。他進(jìn)一步表示，一個(gè)國(guó)家采取什么樣的經(jīng)濟(jì)體制是其權(quán)力，美國(guó)無法也無意去干涉和評(píng)價(jià)，但是經(jīng)濟(jì)主體在市場(chǎng)中享有平等競(jìng)爭(zhēng)地位是任何經(jīng)濟(jì)體制下的政府應(yīng)該加以保障的。在此前的TPP談判中，美國(guó)憑借其作為世界霸主的超強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與政治地位主導(dǎo)了談判，上文已經(jīng)提及，多邊國(guó)際貿(mào)易協(xié)定是美國(guó)推行競(jìng)爭(zhēng)中立框架的一條途徑，TPP也因此被視為解決國(guó)有企業(yè)問題的一個(gè)契機(jī)。例如，美國(guó)將TPP定位為“高標(biāo)準(zhǔn)的政策協(xié)議”，任何國(guó)家加入TPP須在貿(mào)易、投資和競(jìng)爭(zhēng)方面做出承諾，并將其納入國(guó)內(nèi)法中體現(xiàn)其約束力。CPTPP新架構(gòu)共識(shí)保留了原TPP超過95%的項(xiàng)目，具體來說，承諾的主要內(nèi)容包括取消給予國(guó)有企業(yè)的大量補(bǔ)貼、提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)程度、執(zhí)行嚴(yán)格的勞工、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等。

第三，基于價(jià)值取向的類型化比較。澳大利亞的競(jìng)爭(zhēng)中立本質(zhì)上是鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不因政府的干預(yù)而被扭曲。但政府并不是采取對(duì)市場(chǎng)放任不管的態(tài)度，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史已經(jīng)證明完全的自由市場(chǎng)將會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，出現(xiàn)壟斷、資源浪費(fèi)和貧富懸殊等問題。澳大利亞的競(jìng)爭(zhēng)中立反對(duì)的是政府國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)之間的非中立性干預(yù)，但是不否定中立性干預(yù)，例如，澳大利亞要求在硬件(電腦、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、主機(jī)和打印機(jī)等)采購(gòu)中至少10%的合同(以金額計(jì)算)授予中小企業(yè)；要求電信公司Telstra履行電信普遍服務(wù)義務(wù)，即不管是以廉價(jià)的光纖方式還是高昂的衛(wèi)星方式必須為全體澳大利亞國(guó)民提供商用64kbit/s ISDN接入服務(wù)。[10]澳大利亞的“競(jìng)爭(zhēng)中立”包含兩層含義：其一，減少政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制；其二，政府干預(yù)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響必須在國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)、本州企業(yè)與非本州企業(yè)之間保持中立。澳版的競(jìng)爭(zhēng)中追求的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)公平，同時(shí)采取靈活的技術(shù)措施來實(shí)現(xiàn)，例如，澳大利亞在競(jìng)爭(zhēng)中立的實(shí)施中區(qū)分了政府的商業(yè)行為和非商業(yè)行為，非商業(yè)行為的政府干預(yù)是不受限的。其專門的執(zhí)行機(jī)關(guān)始終堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)中立的承諾，但是在具體執(zhí)行過程中具有一定的靈活性。

總體來看，OECD競(jìng)爭(zhēng)中立框架具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，規(guī)則設(shè)定相對(duì)中性，并非針對(duì)某國(guó)特有，也并非專門針對(duì)國(guó)有企業(yè)。第二，傾向于規(guī)則設(shè)置的“軟性”約束，而非硬性法規(guī)。第三，對(duì)國(guó)有企業(yè)享受的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任方面給予平衡考慮。既考慮國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，也承認(rèn)國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任；既強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范，也強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的完善。第四，OECD是目前國(guó)際組織中關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則研究最為深入的組織。OECD對(duì)各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中立的實(shí)踐和研究跟蹤時(shí)間長(zhǎng)，標(biāo)準(zhǔn)較為健全規(guī)范；OECD的競(jìng)爭(zhēng)中立框架與各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法、反壟斷法、投資協(xié)定、跨境貿(mào)易、公司治理等規(guī)則相互補(bǔ)充，形成了從法規(guī)到實(shí)踐的整套規(guī)則。與澳大利亞的競(jìng)爭(zhēng)中立相比，OECD的競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的八項(xiàng)主張對(duì)排除政府限制貌似絕對(duì)化了，完全排除政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制，而沒有像澳大利亞一樣至少在效果上區(qū)分中立性干預(yù)和非中立性干預(yù)，可以看出，它的競(jìng)爭(zhēng)中立追求的是形式公平。

此前，美國(guó)一直在TPP和TTIP談判中高調(diào)推行其競(jìng)爭(zhēng)中立主張，但其國(guó)內(nèi)卻缺乏相應(yīng)的法律實(shí)踐，這種言行不一致讓人懷疑其對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立的支持是否貨真價(jià)實(shí)。[11]競(jìng)爭(zhēng)中立在澳大利亞的提出是為了推動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，美國(guó)將其國(guó)際化的過程卻是遏制新興經(jīng)濟(jì)體(尤其是中國(guó))的過程。羅伯特·霍馬茨在2011年5月發(fā)表的文章《競(jìng)爭(zhēng)中立：保證全球競(jìng)爭(zhēng)的合理基礎(chǔ)(Competition Neutrality: Maintaining a level playing field between public and private business)》中指責(zé)中國(guó)和其他國(guó)家為了搶占市場(chǎng)份額，給予國(guó)有企業(yè)優(yōu)惠，使其具有規(guī)模優(yōu)勢(shì)。國(guó)有企業(yè)得到來自政府的稅收、監(jiān)管、采購(gòu)、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)優(yōu)先等優(yōu)惠政策，實(shí)際上降低了企業(yè)的營(yíng)運(yùn)成本，使其產(chǎn)品和服務(wù)在市場(chǎng)上更具競(jìng)爭(zhēng)力，獲取經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)而國(guó)有企業(yè)能夠開發(fā)新技術(shù)，從而在國(guó)內(nèi)和國(guó)際市場(chǎng)上都保持競(jìng)爭(zhēng)力?！盵12]二戰(zhàn)后，美國(guó)確立了全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)霸主地位，不斷對(duì)外輸出商品、服務(wù)和投資來進(jìn)一步拉動(dòng)其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，打開別國(guó)市場(chǎng)就是這一戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而像中國(guó)等新興國(guó)家的國(guó)有企業(yè)不僅在其國(guó)內(nèi)占有很大市場(chǎng)份額，而且在2008年全球金融危機(jī)之后走出國(guó)門，在國(guó)際市場(chǎng)甚至美國(guó)本土對(duì)美國(guó)企業(yè)形成了巨大威脅。競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則正好彌補(bǔ)了當(dāng)前國(guó)際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)規(guī)制的空白，為美國(guó)限制別國(guó)的國(guó)有企業(yè)提供了理論和制度工具。建立在這種目的之上，美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)中立顯然是要排除政府對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的干預(yù)，實(shí)現(xiàn)自由化的投資，這種觀點(diǎn)和以亞當(dāng)·斯密為代表的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派如出一轍。但資本主義發(fā)展的歷史早已證明完全的自由放任會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)中立相對(duì)于古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派的觀點(diǎn)更加激進(jìn)。但這并不是美國(guó)無知的表現(xiàn)，恰恰是美國(guó)試圖推進(jìn)國(guó)際市場(chǎng)高度甚至是完全的自由化來實(shí)現(xiàn)美國(guó)企業(yè)繼續(xù)壟斷全球的主要核心產(chǎn)品、技術(shù)和服務(wù)等市場(chǎng)。[13]美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)中立是自由的競(jìng)爭(zhēng)中立。

四、競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則引入面臨的困境

國(guó)有企業(yè)的不平等競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)是競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則要解決的主要問題，因?yàn)閲?guó)有企業(yè)破壞了公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，不利于市場(chǎng)主體之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，原因是這些國(guó)有企業(yè)要么是政府直接擁有，要么是能夠獲得政府的優(yōu)惠政策。競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則不僅存在于澳大利亞模式和OECD模式，在新簽署的CPTPP協(xié)議中，同樣有競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的確立，該協(xié)議的目的就是要營(yíng)造一個(gè)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，讓所有市場(chǎng)主體均能在公平的條件下展開競(jìng)爭(zhēng)。為此，協(xié)議要求成員國(guó)限制國(guó)有企業(yè)的活動(dòng)，讓外國(guó)企業(yè)在國(guó)內(nèi)能夠和國(guó)有企業(yè)一樣享有無差別待遇。除禁止對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行專門的免稅外，還要求不得降低產(chǎn)品與服務(wù)的價(jià)格，禁止國(guó)家排斥外國(guó)企業(yè)與本國(guó)企業(yè)的優(yōu)先交易。

“國(guó)有企業(yè)”是競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的核心議題，但是，目前在國(guó)際上還沒有關(guān)于“國(guó)有企業(yè)”的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的定義。OECD對(duì)國(guó)有企業(yè)的定義是“占有全部、多數(shù)所有權(quán)或重要的少數(shù)所有權(quán)由國(guó)家掌握、控制的企業(yè)。”世界銀行政策研究報(bào)告對(duì)國(guó)有企業(yè)的定義是，“政府擁有或政府控制的、從產(chǎn)品和服務(wù)的銷售中創(chuàng)造主要收入的經(jīng)濟(jì)實(shí)體?！比鸬?、芬蘭等國(guó)則把“凡是國(guó)家資本占企業(yè)資本的51%以上，國(guó)家股東履行所有權(quán)的企業(yè)”界定為國(guó)有企業(yè)。[14]CPTPP新架構(gòu)共識(shí)保留了原TPP超過95%的項(xiàng)目，其中包括對(duì)國(guó)有企業(yè)的界定，在原TPP中，美國(guó)采用《美國(guó)——新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》下關(guān)于新加坡國(guó)有企業(yè)的定義，即指“商業(yè)運(yùn)營(yíng)直接或間接為一國(guó)政府所有或受其影響的企業(yè)”。其中，所謂的“有效影響力”的含義比較復(fù)雜，它是指政府的表決權(quán)在20%以上，即使國(guó)家不直接所有，通過國(guó)有控股公司或其他國(guó)家企業(yè)間接所有的表決權(quán)，也要加算在內(nèi)。

關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則下中國(guó)國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)中的地位，以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家一直認(rèn)為，中國(guó)國(guó)有企業(yè)的非中立的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)主要來源于政府的扶持，這些優(yōu)勢(shì)主要包括政府性補(bǔ)貼，政府穩(wěn)定持股，優(yōu)先獲得政府采購(gòu)等等。[15]P50-70以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)獲得了政府大量的優(yōu)惠政策，這嚴(yán)重破壞了市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。雖然中國(guó)在加入世界貿(mào)易組織的時(shí)候承諾不直接或間接干預(yù)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但是，近年來政府仍然對(duì)國(guó)有企業(yè)的運(yùn)營(yíng)、決策有著巨大的影響，因?yàn)閲?guó)有企業(yè)控制著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的命脈，關(guān)系著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。盡管中國(guó)是一個(gè)巨大的市場(chǎng)而且前景廣闊，但是，對(duì)于那些在中國(guó)的美國(guó)企業(yè)來說，中國(guó)市場(chǎng)遠(yuǎn)沒有達(dá)到他們的預(yù)期，特別是在新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，中國(guó)仍沒有建立一個(gè)公平的市場(chǎng)環(huán)境。美方認(rèn)為中國(guó)國(guó)有企業(yè)獲得政府的扶持，其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)主要在以下幾個(gè)方面：

第一，國(guó)有企業(yè)在政府采購(gòu)方面獲得優(yōu)先照顧。美國(guó)貿(mào)易代表羅伯特·萊希澤爾(Robert Lighthizer)在發(fā)表的《中國(guó)執(zhí)行世界貿(mào)易組織承諾2017年度報(bào)告》中堅(jiān)持不承認(rèn)中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，甚至出人意料地聲言對(duì)當(dāng)年同意中國(guó)加入WTO的懊悔立場(chǎng)。報(bào)告指出，雖然中國(guó)在2001年加入世界貿(mào)易組織時(shí)承諾盡快加入WTO框架下的政府采購(gòu)協(xié)定(GPA)，②但是到目前為止，中國(guó)政府仍然認(rèn)為國(guó)有企業(yè)不是具有政府部門性質(zhì)的公共部門，這也成為了中國(guó)加入《政府采購(gòu)協(xié)定》的主要障礙。中國(guó)政府的這一立場(chǎng)也使得中國(guó)國(guó)有企業(yè)在政府采購(gòu)市場(chǎng)中具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，而外國(guó)企業(yè)則很難進(jìn)入這個(gè)龐大的市場(chǎng)。對(duì)于中國(guó)國(guó)有企業(yè)在政府采購(gòu)市場(chǎng)中近乎壟斷的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，美國(guó)則希望中國(guó)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)行為的公共屬性做出明確承諾，希望將中國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)進(jìn)一步開放，使其開放范圍擴(kuò)展到地方各級(jí)政府。在采購(gòu)對(duì)象上，美國(guó)希望中國(guó)將《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)制的公共工程項(xiàng)目納入開放范圍，放棄肯定式清單、改用否定式清單的方式進(jìn)行招投標(biāo)。

第二，國(guó)有企業(yè)能夠獲得銀行的優(yōu)惠貸款和政府的金融政策扶持。美國(guó)國(guó)會(huì)在《2011年美中經(jīng)濟(jì)關(guān)系》報(bào)告中引用了中國(guó)民間智庫(kù)天則經(jīng)濟(jì)研究所的數(shù)據(jù)：中國(guó)國(guó)有工業(yè)企業(yè)的利潤(rùn)在2001-2009年期間增長(zhǎng)了四倍，值得注意的是，國(guó)有企業(yè)平均實(shí)際利息率僅為1.6%，與之相比，那些非國(guó)有企業(yè)加權(quán)平均貸款利息率為5.4%。在此期間，中國(guó)國(guó)有企業(yè)獲得了高達(dá)6萬億元的利息補(bǔ)貼。民營(yíng)企業(yè)在和國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中，盡管民營(yíng)企業(yè)的生產(chǎn)效率是國(guó)有企業(yè)的兩倍，但在貸款方面仍然很難獲得大型國(guó)有銀行的支持。國(guó)有企業(yè)獲有大量來自政府的優(yōu)惠政策，包括低息貸款、優(yōu)先貸款甚至是債務(wù)的減免等等，這使得國(guó)有企業(yè)在同其他市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)方面處于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，也造成了市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)的不平等，破壞了公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

第三，國(guó)有企業(yè)在自主創(chuàng)新戰(zhàn)略和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略中獲得優(yōu)先扶持。美國(guó)一直認(rèn)為，中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的主體是中國(guó)國(guó)有企業(yè)，政府支持的優(yōu)先目標(biāo)也是國(guó)有企業(yè)，在推行自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的過程中將會(huì)給予國(guó)有企業(yè)巨大的扶持力度和優(yōu)惠政策，包括優(yōu)先貸款、稅收優(yōu)惠、專項(xiàng)資金等等。中國(guó)建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家、發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的主體是國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)在這過程中扮演重要的補(bǔ)充作用，而大部分外資企業(yè)則被排除在中國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略之外。因此，美國(guó)希望中國(guó)能夠給予外商企業(yè)在發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)上與中國(guó)本土企業(yè)具有相同的無差別待遇，希望中國(guó)能夠廢除那些不平等的政府扶持政策，從而創(chuàng)造一個(gè)平等的、公平的市場(chǎng)環(huán)境。

第四，國(guó)有企業(yè)的決策受政府的干預(yù)。美國(guó)認(rèn)為，中國(guó)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)均由政府任命。盡管國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人日后擔(dān)任國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的比例較低，但是政府部門領(lǐng)導(dǎo)人和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者相互交流任職的現(xiàn)象十分普遍。正是由于這種情況的存在，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)時(shí)常受到政府的干預(yù)，很難有自己的自主經(jīng)營(yíng)決策權(quán)。國(guó)有企業(yè)的高層管理人員由政府決定，導(dǎo)致了中國(guó)國(guó)有企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)特別是跨國(guó)經(jīng)營(yíng)過程中的決策權(quán)由政府掌握。因此，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)帶有濃厚的政治色彩，這對(duì)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境造成了非常嚴(yán)重的影響。

事實(shí)上，國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)中的巨大影響力，不僅存在于中國(guó)，在一些成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家同樣存在著具有優(yōu)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)有企業(yè)，這些國(guó)有企業(yè)把控著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈，例如在能源、金融、通信等領(lǐng)域都會(huì)有國(guó)家扶持的國(guó)有企業(yè)。而國(guó)有企業(yè)的不平等競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)正是競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則要解決的主要問題。顯然，競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的引入，對(duì)中國(guó)影響最大的就是國(guó)有企業(yè)，以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家希望通過競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則促使中國(guó)改變現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)體制，建立一個(gè)公平的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。中國(guó)國(guó)有企業(yè)在歐美市場(chǎng)大規(guī)模的投資建廠、兼并收購(gòu)等行為已經(jīng)引起了發(fā)達(dá)國(guó)家的不滿，而這背后則是對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)所擁有的非中立的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)存在的不滿，這也嚴(yán)重影響了中國(guó)企業(yè)的“走出去”戰(zhàn)略。2001年中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，歐美國(guó)家通過其主導(dǎo)的規(guī)則對(duì)中國(guó)的貿(mào)易體制予以了深刻的導(dǎo)向性改變，直到今天，中國(guó)仍然在該規(guī)則下不得不付出沉重的代價(jià)。[16]P326競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則就類似國(guó)際投資法領(lǐng)域的世界貿(mào)易組織規(guī)則，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家借助其在國(guó)際市場(chǎng)上的主導(dǎo)地位，制定出符合其利益的目標(biāo)規(guī)則，并通過雙邊或多邊途徑強(qiáng)行施加于其他國(guó)家，直至該規(guī)則成為國(guó)際普遍接受的硬法規(guī)則，而其余國(guó)家想要進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)，則不得不接受這一國(guó)際規(guī)則。未來的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序仍應(yīng)以法律規(guī)則為支撐，但支撐國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的法律規(guī)則應(yīng)體現(xiàn)公平價(jià)值。但事實(shí)上，競(jìng)爭(zhēng)中立是發(fā)達(dá)國(guó)家制定的又一國(guó)際規(guī)則，他們?nèi)匀黄谕撘?guī)則成為國(guó)際社會(huì)普遍接受的硬法規(guī)則。國(guó)際經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)則作為上層建筑領(lǐng)域往往表現(xiàn)出其滯后性。正因?yàn)槿绱?，?duì)中國(guó)而言，一方面中國(guó)企業(yè)要“走出去”，就必然受到各種的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)；另一方面，中國(guó)的進(jìn)一步開放也需要對(duì)接國(guó)際規(guī)則。這就要求我們認(rèn)真的研究競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則對(duì)中國(guó)企業(yè)尤其是中國(guó)的國(guó)有企業(yè)的影響。在中國(guó)，國(guó)有企業(yè)與競(jìng)爭(zhēng)中立同我們國(guó)家的改革方向是一致的，[17]P53-57只是我們不接受“偽競(jìng)爭(zhēng)中立”，目前我們要做的就是積極研究競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則以及該規(guī)則引入之后，中國(guó)應(yīng)采取怎樣的應(yīng)對(duì)之策。

五、競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則引入后的中國(guó)應(yīng)對(duì)

對(duì)中國(guó)而言，美歐抹黑我國(guó)國(guó)有企業(yè)、強(qiáng)勢(shì)推銷“偽競(jìng)爭(zhēng)中立”不僅將對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)“走出去”產(chǎn)生不利影響，而且將觸及我國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略、深層次體制機(jī)制和國(guó)家核心經(jīng)濟(jì)利益，且不論我國(guó)是否加入CPTPP協(xié)議，競(jìng)爭(zhēng)中立在我國(guó)的自由貿(mào)易協(xié)定和投資協(xié)定談判中都將成為一個(gè)無法回避的新問題。作為國(guó)有企業(yè)規(guī)模較大的國(guó)家，我國(guó)在國(guó)際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)中若接受由發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)制定的“偽競(jìng)爭(zhēng)中立”，其結(jié)果肯定將是對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)的歧視。國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的制定應(yīng)考慮到不同國(guó)家的不同發(fā)展階段和需求，保證發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展權(quán)。在國(guó)內(nèi)改革的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)當(dāng)用中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)、數(shù)據(jù)、實(shí)例來說明發(fā)展中國(guó)家如何在確保公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)前提下，使國(guó)有企業(yè)的公益功能最優(yōu)化，并最為有效地推動(dòng)一國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，據(jù)此影響國(guó)際規(guī)則的制定。

第一，倒逼國(guó)內(nèi)改革，向國(guó)際規(guī)則靠攏。CPTPP將進(jìn)一步制定和完善涵蓋全球大部分經(jīng)濟(jì)體的貿(mào)易與投資規(guī)則，也會(huì)給中國(guó)施加遵守這些規(guī)則的壓力。中國(guó)難以加入CPTPP，源自于制定這一協(xié)定達(dá)成目標(biāo)的發(fā)達(dá)國(guó)家間都建立起了很高的涉及到知識(shí)產(chǎn)權(quán)、勞工和環(huán)境等方面的標(biāo)準(zhǔn)，更不用說在其他商業(yè)方面所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)很高的內(nèi)容了。在CPTPP談判過程中，成員國(guó)之間對(duì)于“國(guó)家所有型企業(yè)”施以更多的規(guī)則限制，特別是在CPTPP成員國(guó)內(nèi)國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中立問題上進(jìn)行規(guī)范。中國(guó)通過CPTPP的相關(guān)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，可以發(fā)現(xiàn)自己與世界上其他國(guó)家間的差距和不足，從而設(shè)法加以改變，最終解決這些問題。畢竟，國(guó)際規(guī)則的制定和執(zhí)行就意味著其已經(jīng)被絕大多數(shù)國(guó)家所認(rèn)可，中國(guó)如果游離于國(guó)際規(guī)則之外，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看是于我國(guó)不利。此外，中國(guó)也要明確自身的定位，不要一開始就把CPTPP與自己完全對(duì)立起來。值得贊賞的是，中國(guó)國(guó)內(nèi)目前對(duì)CPTPP的認(rèn)識(shí)已經(jīng)逐漸理性和客觀起來了。誠(chéng)然，CPTPP中有遏制中國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略意圖，但是客觀而言，沒有任何國(guó)家或是國(guó)家集團(tuán)可以圍堵中國(guó)。中國(guó)的崛起依賴于國(guó)內(nèi)持續(xù)的改革與對(duì)外開放而且美國(guó)在此問題上從未明確表示過中國(guó)被排除出去。在CPTPP符合自己的主張的條件下，中國(guó)同樣可以考慮加入CPTPP，將CPTPP的制度安排加以利用，為我國(guó)開放和改革國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)服務(wù)。中國(guó)改革的優(yōu)先方向可以考慮從上述方面入手。在符合準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)后，中國(guó)同樣可以在合適的時(shí)候視情況選擇是否加入。

第二，引入競(jìng)爭(zhēng)影響評(píng)估機(jī)制。政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制在一些情形下是必要的，正如市場(chǎng)作為“無形的手”在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，當(dāng)市場(chǎng)作用失靈時(shí)，政府這一“有形的手”的作用將顯得必不可少，政府制度安排在無損競(jìng)爭(zhēng)的情況下，通?？梢愿玫貙?shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。然而，在另一些情況之下，政府干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行，又可能超越必要的限度，有時(shí)會(huì)無意識(shí)地對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生負(fù)面影響和損害，可能是導(dǎo)致價(jià)格的攀升、創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減少以及產(chǎn)品多樣性和品質(zhì)的減少。我國(guó)由于歷史上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的桎梏，造成了我國(guó)行政干預(yù)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)，同時(shí)，《反壟斷法》在規(guī)制行政壟斷方面存在種種缺陷。這些導(dǎo)致政府在現(xiàn)實(shí)中往往在稅收、融資等一些方面對(duì)國(guó)企和民企實(shí)行區(qū)別待遇，導(dǎo)致私企難以在競(jìng)爭(zhēng)中與國(guó)企抗衡。那么如何判斷政府所制定的法律或者實(shí)施的制度安排對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制是否具有合理性？這是反壟斷法規(guī)制行政壟斷的基礎(chǔ)，解決問題的主要路徑就是對(duì)政府公共政策的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估。因此，對(duì)政府制度安排進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性影響的評(píng)估是有幫助的。筆者建議，確定反壟斷委員會(huì)為我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中立評(píng)估的實(shí)施機(jī)構(gòu)。根據(jù)《反壟斷法》第9條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會(huì)，其首要職責(zé)是“研究擬訂有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策”。作為維持和發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)機(jī)制所采取的公共措施，競(jìng)爭(zhēng)政策本身即具有競(jìng)爭(zhēng)中立的內(nèi)涵。制定競(jìng)爭(zhēng)政策的反壟斷委員會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)機(jī)制了解更多，具有與競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則有關(guān)的專業(yè)的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，能夠較好地針對(duì)政府制度安排進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)中立評(píng)估。至于競(jìng)爭(zhēng)中立評(píng)估的對(duì)象，應(yīng)是指政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)制度安排，不僅要對(duì)現(xiàn)行有效的由中央和地方制定的有違競(jìng)爭(zhēng)中立的法律、法規(guī)、規(guī)章、條例等進(jìn)行評(píng)估，也要對(duì)正在審議中的法律文件進(jìn)行評(píng)估。

第三，完善我國(guó)《反壟斷法》規(guī)制行政性壟斷。一方面，明確界定“關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)”的范圍。我國(guó)國(guó)企改革的一個(gè)初衷是實(shí)現(xiàn)政企分離，減少政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)。從這一點(diǎn)來看，國(guó)企改革與競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的目標(biāo)是一致的，均為通過減少政府對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)的控制和干預(yù)，營(yíng)造國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)之間公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。根據(jù)我國(guó)目前的國(guó)情，結(jié)合國(guó)企改革的初衷，應(yīng)在《反壟斷法》中盡量明確只有軍工等少數(shù)行業(yè)才屬于“關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全”的行業(yè)。另一方面，對(duì)于行政性壟斷的法律責(zé)任體系要盡快修訂與完善。首先，完善行政壟斷的行政責(zé)任制度，其中最重要的是關(guān)于行政壟斷主體的內(nèi)容的規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)行《反壟斷法》對(duì)該主體責(zé)任的規(guī)定僅作了“由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正”的規(guī)定，難以有效規(guī)范行政壟斷行為，筆者認(rèn)為，完善該條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)把撤銷違法行政行為、宣布無效、行政賠償、行政處分和行政處罰等措施納入其中。為了切實(shí)有效規(guī)制行政壟斷，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)壟斷主體包括主管人員和其他直接責(zé)任人的個(gè)人責(zé)任。其次，加強(qiáng)行政壟斷的民事責(zé)任。在實(shí)踐中，行政壟斷的主體一般都是行政機(jī)關(guān)及其下屬各部門，可以作為民事主體參與到訴訟當(dāng)中。再次，對(duì)行政性壟斷行使制裁權(quán)的主體應(yīng)該是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國(guó)《反壟斷法》的規(guī)定，對(duì)行政性壟斷行使制裁權(quán)的主體是“上級(jí)機(jī)關(guān)”，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)只有建議權(quán)，沒有制裁權(quán)。按照一般的理解，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是制裁行政性壟斷行為的當(dāng)然主體，因?yàn)樵谥撇眯姓詨艛嗪徒?jīng)濟(jì)壟斷上有很多共同之處，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)能進(jìn)行比較專業(yè)的處理。而行政性壟斷的“上級(jí)機(jī)關(guān)”則由于其不專業(yè)且容易保護(hù)自己的下屬機(jī)構(gòu)，不能有效地對(duì)行政性壟斷行為進(jìn)行制裁，因此，應(yīng)規(guī)定由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)為制裁機(jī)關(guān)，至少應(yīng)該給予其以制裁建議上的強(qiáng)制性權(quán)力。最后，為行政性壟斷受益企業(yè)和該企業(yè)高級(jí)管理人員設(shè)置法律責(zé)任方面的制裁條款。行政性壟斷行為的背后必然存在相應(yīng)的受益企業(yè)，如果只制裁行政性壟斷主體及其公務(wù)人員，不對(duì)受益企業(yè)進(jìn)行，那么受益企業(yè)便會(huì)只享受收益而無需承擔(dān)行政性壟斷帶來的風(fēng)險(xiǎn)，無法真正摘除行政性壟斷存在的根源所在。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政性壟斷受益企業(yè)和企業(yè)高管設(shè)置法律制裁條款，可以根據(jù)其主觀惡性和所造成的客觀后果追究其相應(yīng)的民事責(zé)任或行政責(zé)任(例如賠償、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等)。

第四，建立完善的法律體系，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。從根本上消除國(guó)有企業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，保證國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)在公平的市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)，不可能單純依靠反壟斷法的事后調(diào)節(jié)，而是需要形成完善的、體系化的法律體系。鑒于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，政府自覺或者不自覺的開始影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，使得競(jìng)爭(zhēng)中立的確立面臨技術(shù)上和體制上的雙重障礙。故此，可以考慮從如下兩個(gè)方面著手：首先，在深入研究競(jìng)爭(zhēng)中立的前提下，在反壟斷立法層面著手，為推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)中立制度的建立，完善反壟斷法對(duì)行政壟斷和國(guó)有企業(yè)的規(guī)制。通過對(duì)《反壟斷法》進(jìn)行司法解釋，將“關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)”等模糊用語(yǔ)具體化。其次，為了終結(jié)反壟斷多頭執(zhí)法的局面，我國(guó)應(yīng)建立體系統(tǒng)一、獨(dú)立、專業(yè)化的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)。同時(shí)，在國(guó)有企業(yè)深化改革過程中，研究建立透明度審查機(jī)制監(jiān)督國(guó)企的商業(yè)行為，該種透明化并不是讓國(guó)有企業(yè)將其商業(yè)秘密公之于眾，而是為了有效遏制國(guó)有企業(yè)利用其特殊身份在與民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)中獲取不正當(dāng)?shù)睦妗?/p>

第五，以“一帶一路”倡議，加快構(gòu)建多邊貿(mào)易合作體系。未來，如果中國(guó)不考慮加入CPTPP，那么中國(guó)將勢(shì)必要加快構(gòu)建多邊貿(mào)易合作體系。對(duì)中國(guó)來說，中國(guó)與CPTPP11個(gè)成員國(guó)中與新加坡、文萊、馬來西亞、越南、東盟國(guó)家和智利等五個(gè)國(guó)家已經(jīng)有雙邊的FTA(2010年中國(guó)與東盟FTA正式啟動(dòng))；而日本、澳大利亞、新西蘭三個(gè)國(guó)家作為RCEP成員國(guó)也正與中國(guó)一起推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作；中國(guó)與加拿大的自貿(mào)區(qū)談判也即將開始。因此，CPTPP的啟動(dòng)對(duì)中國(guó)的貿(mào)易轉(zhuǎn)移和投資轉(zhuǎn)移效應(yīng)有限，反而有利于加快這些國(guó)家之間深入的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作，而所謂高標(biāo)準(zhǔn)的自貿(mào)區(qū)也將成為RCEP的模板。目前，CPTPP作為跨區(qū)域的多邊貿(mào)易協(xié)議，處在不斷地動(dòng)態(tài)調(diào)整之中，其發(fā)展前景不夠明朗，但對(duì)中國(guó)來說，不管CPTPP如何發(fā)展，中國(guó)應(yīng)一如既往地加強(qiáng)“一帶一路”沿線國(guó)家之間的經(jīng)貿(mào)合作，不斷擴(kuò)大雙邊或多邊貿(mào)易合作圈，提升在亞洲乃至全球產(chǎn)業(yè)鏈中的核心地位。習(xí)近平總書記在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九大報(bào)告中指出：“中國(guó)將推動(dòng)全面開放新格局”。在亞洲RCEP為中國(guó)最大的FTA，其貿(mào)易額和人口均超過CPTPP，因此，中國(guó)一方面通過深化國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，擴(kuò)大市場(chǎng)開放水平；另一方面應(yīng)積極發(fā)揮RCEP中的主導(dǎo)作用，爭(zhēng)取早日簽署中日韓FTA，并通過與歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)之間的FTA談判，構(gòu)建較高標(biāo)準(zhǔn)的FTA網(wǎng)絡(luò)，從而爭(zhēng)奪亞太地區(qū)貿(mào)易投資規(guī)則的話語(yǔ)權(quán)，掌握全球經(jīng)濟(jì)一體化的主動(dòng)權(quán)。

結(jié)語(yǔ)

中國(guó)積極推進(jìn)區(qū)域貿(mào)易的愿望是確定的，筆者認(rèn)為，未來中國(guó)參與CPTPP的可能性很小，但不排除。CPTPP 的談判文本已經(jīng)成型，如果中國(guó)要加入，必然要針對(duì)原文本重新進(jìn)行談判，這勢(shì)必是一件曠日持久的事情。加入CPTPP，不如直接將CPTPP成員國(guó)引進(jìn)自己已經(jīng)在主導(dǎo)的貿(mào)易談判圈更為合適。又或者另起爐灶，帶著原班人馬，扔掉CPTPP 的帽子，重啟談判。對(duì)于中國(guó)來說，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的成功斡旋，以及“一帶一路”戰(zhàn)略的推行，均可為中國(guó)逐步掌握國(guó)際話語(yǔ)權(quán)奠定基礎(chǔ)。在未來的貿(mào)易談判中，如有必要，中國(guó)也可表達(dá)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的態(tài)度。若該規(guī)則并沒有其它締約方強(qiáng)勢(shì)提出，中國(guó)也可默默地讓競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則仍然停留在桌面之下，待國(guó)內(nèi)改革進(jìn)一步完善之后再議。不過，從事實(shí)以及更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來看，一旦CPTPP做大，其很可能會(huì)主導(dǎo)亞太地區(qū)的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則制定。如果我們沒有充分的準(zhǔn)備，將有可能被迫接受別人制定的游戲規(guī)則。對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)來說，這才是最大的威脅。為此，我們應(yīng)加大包括CPTPP在內(nèi)的全球自貿(mào)區(qū)發(fā)展的研究力度，既要看到其維護(hù)多邊貿(mào)易體制的積極一面，又要對(duì)其新規(guī)則細(xì)節(jié)和發(fā)展走向進(jìn)行技術(shù)層面和戰(zhàn)略層面的研究，了解清楚利與弊、危與機(jī)，提前做好調(diào)整和布局。

注釋：

① 全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(簡(jiǎn)稱CPTPP，Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership)，是美國(guó)退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定后的新名字。2017年11月11日，由啟動(dòng)TPP談判的11個(gè)亞太國(guó)家共同發(fā)布了一份聯(lián)合聲明，宣布“已經(jīng)就新的協(xié)議達(dá)成了基礎(chǔ)性的重要共識(shí)”，并決定改名為“跨太平洋伙伴關(guān)系全面進(jìn)展協(xié)定”(CPTPP)。CPTPP新架構(gòu)共識(shí)將保留原TPP超過95%的項(xiàng)目。

② GPA是世界貿(mào)易組織管轄的單項(xiàng)貿(mào)易協(xié)議，是各參加方對(duì)外開放政府采購(gòu)市場(chǎng)，以實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)國(guó)際化和自由化的法律文件。值得注意的是，其并不屬于加入世界貿(mào)易組織所需簽訂的一攬子協(xié)議的范圍。因此，中國(guó)在2001年加入WTO時(shí)，并沒有同時(shí)簽署GPA，只是承諾愿意接受《政府采購(gòu)協(xié)定》，但是談判事宜另行安排。