□ 寧波市國土資源局江北分局

廣州市位于珠江三角洲，經(jīng)濟發(fā)展較快，用地空間緊張。近年來，廣州市按照廣東省委、省政府的部署，結(jié)合自身工作實際，積極開展“三舊”改造工作，取得較好的成效。為了學習、借鑒廣州市關(guān)于“三舊”改造工作方面的經(jīng)驗，提升寧波市江北區(qū)土地利用效率，寧波市江北區(qū)通過多途徑查詢了解廣州市在“三舊”改造方面的組織架構(gòu)、政策規(guī)劃、審批程序等情況，以期對江北區(qū)舊城改造，低效利用土地二次開發(fā)等提供借鑒。

“三舊”改造指的是舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊改造。改革開放以來，在廣東省經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，也消耗了大量的土地資源，土地資源供需矛盾日益突出，用地空間難以再支撐粗放式的外延擴張。立足土地資源省情，倒逼著廣東省大力挖掘存量建設(shè)用地潛力，千方百計提高土地利用率。

一、主要做法

1. 加強組織領(lǐng)導，形成工作合力

2009年，廣州市成立了“三舊”改造工作領(lǐng)導小組，由市政府主要領(lǐng)導擔任組長，分管副市長擔任副組長，各區(qū)政府和各相關(guān)部門為成員單位。成立了市“三舊”改造辦公室（正局級），作為市“三舊”改造工作領(lǐng)導小組日常性工作機構(gòu)。有關(guān)區(qū)也相應的成立了“三舊”改造機構(gòu)，負責本區(qū)域“三舊”改造組織實施工作，并組織各有關(guān)街道（鎮(zhèn)）協(xié)同推進。并將“三舊”改造工作納入效能監(jiān)察和目標管理考核范圍，對在“三舊”改造中作出突出貢獻的集體和個人給予獎勵，對工作不力、推諉塞責的依規(guī)問責。領(lǐng)導機構(gòu)的建立和有效保障，有力地推動了“三舊”改造工作的有序進行。2016年，為了順應新形勢的要求，廣州市又成立了城市更新管理局，除接替了原市“三舊”改造工作辦公室的職責外，還增加了完善城市基礎(chǔ)設(shè)施公建配套、改善人居環(huán)境、提升城市功能的內(nèi)涵要求，這在全國尚屬首例。

2. 加強統(tǒng)籌規(guī)劃，確保有序推進

廣州市在前期“三舊”改造用地調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際，以“結(jié)構(gòu)升級、集聚發(fā)展、分類引導、節(jié)約集約”為引導，科學制訂“三舊”改造規(guī)劃，使“三舊”改造規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃相銜接，并充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用。同時，依據(jù)“三舊”改造規(guī)劃，制訂了全市“三舊”改造近、中、遠期目標任務和年度實施計劃，力爭用10年時間基本完成廣州市“三舊”改造工作，用3年至5年時間基本完成位于城市重點功能區(qū)的舊城成片重建改造工作、“城中村”全面改造工作，以及不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的舊廠房搬遷改造工作。對列入“三舊”改造的項目，編制控制性詳細規(guī)劃和改造方案，有序推進實施。建立和完善了“1＋3＋N”的“三舊改造”規(guī)劃體系，即總體的《廣州市“三舊”改造規(guī)劃綱要》，下面還有三個舊城、舊廠房和舊村莊的改造規(guī)劃，分別是《廣州市舊城更新改造規(guī)劃》《廣州市城中村（舊村）改造規(guī)劃指引》和《廣州市舊廠房改造專項規(guī)劃》，具體項目改造計劃再根據(jù)以上規(guī)劃進行編制。

3. 用足用好政策，提高改造效益

為推進“三舊”改造，廣東省政府根據(jù)國土資源部和廣東省部省合作協(xié)議出臺了《關(guān)于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號），廣東省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《省國土資源廳關(guān)于“三舊”改造工作實施意見（試行）的通知》（粵府辦〔2009〕122號），在補辦征收手續(xù)、補辦農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)、補辦供地手續(xù)、土地出讓收益、農(nóng)村集體建設(shè)用地改變?yōu)閲型恋?，以及邊角地、插花地、夾心地的處理六個方面實現(xiàn)了“突破”。2016年又更新出臺了《關(guān)于提升“三舊”改造水平促進節(jié)約集約用地的通知》（粵府〔2016〕96號），優(yōu)化了利益共享機制，改進了報批方式，完善了配套政策。進一步推進了“三舊”工作的進程。廣州市結(jié)合實際，出臺了《關(guān)于加快推進“三舊”改造工作的意見》（穗府〔2009〕56號），對舊城更新改造、“城中村”（舊村）整治改造、舊廠房改造土地處置提出了具體的實施意見。2015年底又按照“立足城市更新、強化政府主導、側(cè)重連片改造、注重利益調(diào)節(jié)、優(yōu)化更新流程、保障制度廉潔”六大原則，出臺了《廣州市城市更新辦法》及其配套文件《廣州市舊村莊更新實施辦法》《廣州市舊廠房更新實施辦法》和《廣州市舊城鎮(zhèn)更新實施辦法》，全面助推城市更新改造工作。

4. 抓好改造試點，簡化審批程序

廣州市按照“全面探索、局部試點、封閉允許、結(jié)果可控”的原則，妥善處理好改造速度與效果的關(guān)系，注重選擇一些試點項目重點突破，以點帶面有序推進全市“三舊”改造工作。如獵德“城中村”改造后由37幢高層住宅組成，配套設(shè)置了學校、幼兒園、文化活動中心、衛(wèi)生服務中心等公共服務設(shè)施，示范效果非常好，該項目的改造實施示范帶動了林和、楊基等城中村的改造。同時，在項目方案審批上，進一步強化區(qū)政府在“三舊”改造工作中的統(tǒng)籌主導作用，將符合現(xiàn)行控制性詳細規(guī)劃的“三舊”改造項目由區(qū)政府統(tǒng)籌區(qū)各相關(guān)部門推進實施，進一步推動重心下移，在項目審批上提速增效，加快“三舊”改造項目建設(shè)速度。

5. 堅持政府引導、市場運作

政府是“三舊”改造的責任主體，切實加強在規(guī)劃、計劃等方面的統(tǒng)籌引導，統(tǒng)一組織、加強監(jiān)管、嚴格執(zhí)法，確?！叭f”改造計劃的順利實施。堅持市場運作、多方共贏的方針，積極用足用好政策，在市的權(quán)限范圍內(nèi)實行稅費減免和返還優(yōu)惠政策，營造富有吸引力的經(jīng)濟條件和政策環(huán)境。拓寬融資渠道，以土地市場為平臺，公開吸引市場主體全面投資“三舊”改造項目。積極探索選擇有社會責任、有品牌、有實力、有經(jīng)驗的開發(fā)企業(yè)參與“三舊”改造項目。建立了公平、合理的利益補償、分配和平衡制度，激勵原用地主體參與改造，在符合政策法規(guī)和一定條件的前提下，允許“三舊”改造項目的原用地主體采取合作合資等方式自主實施改造。

二、工作亮點

1. 政策有亮點，有突破

根據(jù)廣東省新的政策，在補辦征收手續(xù)上，針對歷史用地遺留問題處置中涉及相當數(shù)量沒有合法用地手續(xù)的用地，可根據(jù)適用用地發(fā)生時的法律政策處理完善征收手續(xù)，切實解決征地補償安置標準變化大、聽證難、社保不好落實、辦理程序復雜、審批時間長等問題。在補辦農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)上，對納入“三舊”改造范圍的用地，不管原來是建設(shè)用地還是農(nóng)用地，全部采用按現(xiàn)狀（即建設(shè)用地）報批，免除了辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用的手續(xù)。在補辦供地手續(xù)上，除屬于政府收購儲備后再次供地的必須以招拍掛方式出讓，其他可以協(xié)議方式出讓。在土地出讓收益上，舊城鎮(zhèn)改造和舊村莊改造中收取的土地出讓純收益，可按不高于60%的比例用于支持原國有企業(yè)、原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，從而減少原用地者對“三舊”改造的抵觸情緒，充分調(diào)動他們參與改造的積極性。在農(nóng)村集體建設(shè)用地改變?yōu)閲型恋厣?，土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)的舊村莊改造，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提出將農(nóng)村集體所有的村莊建設(shè)用地改變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地的，可申請報省政府批準后征為國有，不再單獨辦理征收報批手續(xù)；確定為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用的，可交由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自行改造或與有關(guān)單位合作開發(fā)。在邊角地、插花地、夾心地的處理上，對符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的，改造時可以一并納入“三舊”改造范圍；允許在符合兩個規(guī)劃的前提下，通過土地位置調(diào)換等方式，對原有存量建設(shè)用地進行調(diào)整使用，既提高了報批效率，又保證“三舊”改造的完整性，進而提高了用地效率。這些優(yōu)惠政策的實施，有力地促進了“三舊”改造的順利進行。

2. 工作有亮點，有創(chuàng)新

縱觀廣東“三舊”改造工作模式的成功，主要的原因就是政策層面的創(chuàng)新與突破，尤其是在以下三個方面特別顯著。

一是頂層設(shè)計大膽創(chuàng)新。對“三舊”改造工作涉及到的政策瓶頸不僅體現(xiàn)在土地管理方面，主要還是集中在規(guī)劃、財政、稅收等多個環(huán)節(jié)。2008年底國土資源部與廣東省簽訂部省合作協(xié)議時就已充分考慮到這個問題，并予以提前謀劃，在后續(xù)出臺的省級、市級文件中不斷創(chuàng)新和完善。如省政府出臺的《關(guān)于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》、省地稅局、國稅局、省國土資源廳聯(lián)合出臺的《廣東省“三舊”改造稅收指引》、廣州市出臺的《廣州市“三舊”改造規(guī)劃綱要》及下設(shè)的三個專項子規(guī)劃等，無一不是從政策層面對“三舊”改造的有力支持，這就使改造工作既能符合政府規(guī)范管理，又打破了原有的“禁錮”，極大地推動了改造工作的進程。

二是對利益分配方式的創(chuàng)新?！叭f”改造難以推進的主要原因就是政府投資資金大，周期長，收益回報率低，但是引入其他市場主體又會面臨各種風險，面對眾多舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊的土地所有權(quán)人，如何協(xié)調(diào)多方利益，合理補償和妥善安置；如何引入其他市場主體參與投資改造，并保障其合法權(quán)益，每一個改造的環(huán)節(jié)都需要“破冰前行”。廣東的“三舊”改造政策一方面改變了以往由“政府主導”的模式，變?yōu)椤罢龑?、市場主導”的模式，通過招投標方式積極引入民間資本，讓市場主體直接運營改造，同時實施了新的利益分配方式，政府只依法依規(guī)收取相關(guān)的管理成本，如稅費等，而讓土地所有權(quán)人和市場主體更多地分享土地的增值收益，極大地調(diào)動了市場主體的積極性。而另一方面對于企業(yè)自行開發(fā)“工改商”的項目，除按規(guī)定繳納地價款和相應的稅費外，還需要無償提供一定比例的公共用地。廣東省這種針對不同的改造途徑，采取不同的土地增值收益分配方式，不僅提升了改造的綜合效益，也充分保障了公眾利益的實現(xiàn)。

三是對集體土地政策的創(chuàng)新?！叭f”改造最難也最復雜的莫過于對集體土地的改造。因集體土地涉及的利益群體較為特殊，主要是村集體和村民，雖然他們對土地有一定的自主權(quán)和處置權(quán)，但在組織管理上相對較為松散、自由，而目前所涉及的政策也比較不完善，如何妥善處理政、村兩者的利益，一直以來都是政府的難題所在。廣東的“三舊”改造政策采取“還利于民”的方式，不僅允許村集體自行改造，或者引入合作機制，還允許改造后的村莊仍保持集體土地的性質(zhì)，用于經(jīng)營建設(shè)。如此一來，將“要我改造”變成了“我要改造”，既有效解決了政府的資金來源，又充分調(diào)動了村集體的積極性，美化了環(huán)境，提升了城市形象。

三、對寧波市江北區(qū)的啟示

綜上所述，通過對廣州“三舊”改造工作成果的充分思考和論證，對寧波市江北區(qū)有以下幾點啟示。

1. 要統(tǒng)一思想，形成共識

近年來，江北區(qū)經(jīng)歷了持續(xù)快速的經(jīng)濟增長，“畝產(chǎn)論英雄”的氛圍逐漸形成，但全區(qū)建設(shè)用地地均GDP不是很高，同時一些地方土地粗放利用、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模低效快速擴張、農(nóng)村人均建設(shè)用地偏高等現(xiàn)象仍然存在，經(jīng)濟社會發(fā)展面臨著土地資源極其緊張，且利用率不高的矛盾。各級各部門必須充分認識到加快低效利用土地二次開發(fā)是一項綜合性的工作，對江北區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展具有全局性的重要意義，因此必須政府牽頭、部門聯(lián)動、齊抓共管、合力推進，才能促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高土地節(jié)約集約利用水平。

2. 要規(guī)劃先行，有序推進

改造規(guī)劃是科學有效推進“三舊”改造的基礎(chǔ)和前提。當前，規(guī)劃編制要從加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、建設(shè)宜居城鄉(xiāng)、保障與改善民生、節(jié)約集約用地等多個角度綜合考慮，與城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等結(jié)合起來，堅決防止改造項目只重房地產(chǎn)開發(fā)，輕產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)和民生工程建設(shè)的情況。特別要統(tǒng)籌好改造與保護的關(guān)系，科學確定保護范圍和重點，加強對歷史文化資源、重要生態(tài)資源等的保護和修復，不斷提高改造規(guī)劃的綜合指導作用。同時，要合理制定年度改造計劃，有序推進。

3. 要政策保障，規(guī)范操作

要積極加強溝通和銜接，爭取相關(guān)政策，用足用好用活各項政策。國土部門已經(jīng)對“三舊”改造諸如補辦征收手續(xù)、補辦農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)、補辦供地手續(xù)、農(nóng)村集體建設(shè)用地改變?yōu)閲型恋?，以及邊角地、插花地、夾心地的處理等方面的政策措施做了突破，破除了“三舊”改造用地方面的政策性障礙。但就目前推進情況來看，缺乏相應的資金、信貸、稅收等各環(huán)節(jié)的配套支持政策和企業(yè)引入、推出的激勵機制，需要有關(guān)部門進一步制定和完善相應的優(yōu)惠政策。同時因為“三舊”改造涉及重大利益調(diào)整，既要依法依規(guī)創(chuàng)新相關(guān)政策，又要規(guī)范操作，有序推進，要做到環(huán)節(jié)明晰、程序順暢、職責分明。

4. 要平衡利益，以點帶面

結(jié)合江北區(qū)土地出讓的實際情況，特別是考慮到現(xiàn)行市區(qū)兩級土地收益的分成機制，須注意妥善處理好各利益方關(guān)系，充分調(diào)動各方面的積極性。政府要以社會效益為主，集體組織要以促進發(fā)展為主，投資人要以創(chuàng)造效益為主，原權(quán)屬人要以保障權(quán)益為主，使各方共享利益。另外，要加大陽光操作力度，公開透明規(guī)范操作，注重保護群眾公平參與土地收益分配的權(quán)利，堅持通過公平協(xié)商、公開聽證、村(居)民投票表決等方式確定補償標準和改造模式，切實保障群眾的合法權(quán)益，實現(xiàn)改造成果的共享。同時要按照“嚴格審批、局部試點、封閉運行、風險可控”的原則，以點帶面，選取適當?shù)摹笆痉饵c”先行推進，制訂工作計劃，明確工作目標，倒排工作進度，落實工作措施、時限要求、責任人等，加大督促檢查力度，確保取得更好實效。

結(jié)合廣州市“三舊”改造的成功經(jīng)驗及江北區(qū)實際情況，江北區(qū)在舊城改造、低效利用土地二次開發(fā)等工作中應堅持以政府主導，市場運作的方針，要實行全流程全方位監(jiān)管，一抓到底、負責到底；要統(tǒng)籌兼顧公共利益、村民村集體利益、企業(yè)利益，抓住平衡點；要夯實基礎(chǔ)，摸清底數(shù)，查明情況，有的放矢，全面梳理工作中遇到的問題并制定相應的政策，逐個研究解決難題。