聶英

“無(wú)農(nóng)不穩(wěn)，無(wú)糧則亂”。糧食安全是國(guó)家安全的重要組成部分，是事關(guān)國(guó)計(jì)民生和社會(huì)政治穩(wěn)定的首要問(wèn)題。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，首先在于十幾億人口的吃飯問(wèn)題能夠有所保障。耕地是不可復(fù)制的農(nóng)業(yè)自然資源，是糧食生產(chǎn)最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。2013年中國(guó)的糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了“十連增”，然而，作為糧食生產(chǎn)物質(zhì)基礎(chǔ)的耕地資源對(duì)糧食安全的威脅作用卻在日益加深。工業(yè)化、城市化帶來(lái)的耕地非農(nóng)化利用而導(dǎo)致的耕地總量持續(xù)下降的趨勢(shì)長(zhǎng)時(shí)間難以逆轉(zhuǎn)；耕地不合理利用導(dǎo)致的水土流失、環(huán)境污染造成的耕地質(zhì)量總體水平欠佳已成普遍現(xiàn)象；耕地后備資源數(shù)量少、質(zhì)量差，開(kāi)發(fā)利用難度大，使得增加耕地面積、實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的戰(zhàn)略舉步維艱。耕地的動(dòng)態(tài)變化對(duì)我國(guó)未來(lái)糧食生產(chǎn)能力已構(gòu)成持久的約束作用，日顯稀缺的耕地資源已成為制約我國(guó)糧食安全的瓶頸。

世界觀察研究所所長(zhǎng)Lester Bronw（1996）研究認(rèn)為，作物、畜牧和漁業(yè)，只剩下改進(jìn)土地生產(chǎn)率這一條路可走了。因此，在“十連增”的樂(lè)觀形勢(shì)下，重新審視中國(guó)的糧食安全問(wèn)題，前瞻性的采取保持耕地?cái)?shù)量平衡，防止耕地質(zhì)量退化，合理開(kāi)發(fā)耕地后備資源的根本措施，建立科學(xué)合理的耕地資源安全保障機(jī)制，已成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)糧食安全的必然選擇。

一、耕地變化與糧食安全：文獻(xiàn)回顧

20世紀(jì)70年代的世界糧食危機(jī)，促使人們把糧食安全問(wèn)題作為關(guān)注和研究的焦點(diǎn)并成為國(guó)際社會(huì)追求的核心政策。

（一）糧食安全的基本要義

糧食安全的概念由聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織在1974年首次提出，概念的內(nèi)涵把人們能獲取足夠的食品作為糧食安全的核心要義，因此，強(qiáng)調(diào)的是糧食的數(shù)量安全，但人們發(fā)現(xiàn)饑餓并未隨糧食產(chǎn)量和儲(chǔ)備的增加而消除，因而，1983年該組織又從“買得到”和“買得起”兩個(gè)維度對(duì)糧食安全重新進(jìn)行了定義。經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾伯·瓦爾德斯也以“缺糧國(guó)家或這些國(guó)家的某些地區(qū)或家庭逐年滿足標(biāo)準(zhǔn)糧食消費(fèi)水平的能力”對(duì)糧食安全進(jìn)行了定義。糧食安全開(kāi)始強(qiáng)調(diào)不同國(guó)家、地區(qū)和人群獲取糧食的能力。現(xiàn)代意義的糧食安全不但強(qiáng)調(diào)糧食的數(shù)量安全，更重視糧食的質(zhì)量安全，翟虎渠（2004）以“數(shù)量安全、質(zhì)量安全和生態(tài)安全”3個(gè)層次對(duì)糧食安全做了規(guī)范性釋義。朱晶（2004）則從“供應(yīng)量；供應(yīng)的時(shí)空分布；獲取糧食的易得性；糧食的衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)和健康標(biāo)準(zhǔn)”等四個(gè)方面對(duì)糧食安全進(jìn)行了解讀。胡岳岷（2013）提出的“數(shù)量安全、品質(zhì)安全、生態(tài)安全與健康安全共同構(gòu)成了糧食安全的與時(shí)俱進(jìn)的價(jià)值維度”的觀點(diǎn)，更是把糧食安全對(duì)耕地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的要求推向了更高的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)糧食安全的理解，經(jīng)歷了由數(shù)量安全到質(zhì)量安全的認(rèn)識(shí)過(guò)程。由于不同國(guó)家和地區(qū)的資源稟賦、發(fā)展水平不同，對(duì)糧食安全的理解存有較大差異，但是，無(wú)論是數(shù)量安全還是質(zhì)量安全，耕地是糧食生產(chǎn)的載體的事實(shí)不可改變，糧食數(shù)量的多寡、品質(zhì)的優(yōu)劣，耕地的數(shù)量和質(zhì)量起著基礎(chǔ)和保障作用。

（二）我國(guó)的糧食安全及出路

按照國(guó)務(wù)院1996年頒布的《中國(guó)糧食問(wèn)題白皮書(shū)》的說(shuō)法，2030年我國(guó)人口將達(dá)到16億，人均糧食需求量按400 kg計(jì)算，2030年我國(guó)糧食需求總量將超過(guò)6.4億t。而2013年我國(guó)糧食總產(chǎn)量?jī)H為6.01億t。尚有近0.39億t的缺口。居正（2012）認(rèn)為，中國(guó)糧食生產(chǎn)面臨的最嚴(yán)峻的問(wèn)題是耕地不足。蘇小珊等（2012）認(rèn)為制約我國(guó)糧食生產(chǎn)的首要因素是耕地面積不斷減少。而葉興慶（2012）認(rèn)為隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化的發(fā)展，人增地減的矛盾將越發(fā)尖銳。如何擺脫資源約束所帶來(lái)的糧食安全的困境，立足國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)糧食基本自給、確保國(guó)家糧食安全仍是中國(guó)的一項(xiàng)基本戰(zhàn)略。雖然有農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的討論，但糧食貿(mào)易的大國(guó)效應(yīng)和糧食問(wèn)題與政治、社會(huì)安定的密切關(guān)系，通過(guò)擴(kuò)大糧食進(jìn)口不能從根本上解決我國(guó)糧食問(wèn)題。葉宏亮（2013）對(duì)國(guó)內(nèi)虛擬耕地貿(mào)易進(jìn)行了系統(tǒng)研究，認(rèn)為“相較于供給數(shù)量，供給質(zhì)量對(duì)國(guó)內(nèi)耕地資源有效供給的約束作用更為明顯”。而糧食貿(mào)易帶來(lái)的國(guó)外耕地資源供給，并不形成耕地的有效供給。因此，保證國(guó)內(nèi)耕地資源安全，實(shí)現(xiàn)耕地的持續(xù)有效利用，是解決我國(guó)糧食安全問(wèn)題貫徹始終的核心。

（三）耕地對(duì)糧食安全的保障作用

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長(zhǎng)，耕地受到各方面需求壓力影響，在耕地資源對(duì)糧食安全的保障問(wèn)題上，眾多學(xué)者指出中國(guó)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)。1995年，Lester R. Brown提出了“誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)”的問(wèn)題，警示了中國(guó)耕地資源短缺對(duì)世界糧食安全的威脅隱患；胡岳岷（2006）認(rèn)為，“人地矛盾是中國(guó)‘糧食安全木桶’上一組相生相克的短板”，是“一個(gè)永恒的結(jié)”；嚴(yán)士清、徐敏（2005）對(duì)耕地?cái)?shù)量變化與糧食安全的關(guān)系進(jìn)行了研究，得出耕地面積與糧食產(chǎn)量呈正相關(guān)的結(jié)論；張鳳榮、張晉科等（2006）的研究認(rèn)為，不能忽視耕地減少對(duì)糧食產(chǎn)量的影響。也有學(xué)者從耕地質(zhì)量變化對(duì)糧食產(chǎn)量的影響進(jìn)行了研究，石淑芹等分析了東北地區(qū)耕地質(zhì)量變化對(duì)糧食產(chǎn)能的影響，認(rèn)為“外部投入對(duì)高產(chǎn)田的糧食產(chǎn)量有較大影響，而低產(chǎn)田的糧食單產(chǎn)主要取決于耕地的自然質(zhì)量”。越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)為，耕地質(zhì)量在保障我國(guó)糧食安全上起著越來(lái)越重要的作用。傅澤強(qiáng)（2001）的研究認(rèn)為耕地?cái)?shù)量減少和人口增加導(dǎo)致的人均耕地占有量持續(xù)下降，將削弱糧食生產(chǎn)的自然資源基礎(chǔ)，并威脅糧食安全，但認(rèn)為“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡應(yīng)當(dāng)是在保證耕地質(zhì)量基礎(chǔ)上的數(shù)量穩(wěn)定”。而中國(guó)的耕地資源短缺、高強(qiáng)度利用、水土資源匹配不均衡、農(nóng)業(yè)環(huán)境污染嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)資源態(tài)勢(shì)，不利于保障國(guó)家的糧食安全。張士功（2005）認(rèn)為，耕地資源安全是糧食安全問(wèn)題的核心，并提出了耕地安全的概念，指出“耕地資源安全包括數(shù)量安全、質(zhì)量安全和生態(tài)安全”。姚驚波（2005）認(rèn)為，中國(guó)人均耕地僅占世界平均水平的42.37%，且地塊零碎不適合大規(guī)模機(jī)械化耕種，水資源僅為世界平均水平的25%，且分布不均衡，因此得出中國(guó)不具備資源密集型農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的比較優(yōu)勢(shì)的結(jié)論；熊銘奇、傅波（2005）從歷史發(fā)展的角度指出，對(duì)自然資源的超前消耗，造成中國(guó)農(nóng)業(yè)自然資源的退化與枯竭。因此，耕地對(duì)糧食生產(chǎn)和糧食安全具有明顯的約束作用，正視自然賦予我們的耕地資源本底，充分了解耕地在國(guó)家糧食安全中所處的貢獻(xiàn)地位，加強(qiáng)耕地資源保護(hù)，提高耕地生產(chǎn)能力，保障耕地有效供給，應(yīng)成為我國(guó)糧食安全的前瞻性戰(zhàn)略。

總結(jié)現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)糧食安全中耕地資源重要作用的研究，大多集中于耕地?cái)?shù)量變化對(duì)糧食產(chǎn)量的影響，并且，分地區(qū)研究的居多，而不同地區(qū)的資源稟賦差別較大，所得結(jié)論不具有廣泛的代表性。對(duì)耕地質(zhì)量與糧食安全的關(guān)系研究主要偏重于耕地保護(hù)對(duì)糧食安全重要性的討論，研究范圍局限于耕地要素的自身特點(diǎn)對(duì)糧食生產(chǎn)的作用力，鮮有學(xué)者把耕地與其他影響糧食產(chǎn)量的因素作對(duì)比分析，進(jìn)而從影響糧食產(chǎn)量波動(dòng)的諸因素中系統(tǒng)考察耕地對(duì)糧食生產(chǎn)的作用程度。因此，現(xiàn)有文獻(xiàn)并未從根本上回答耕地對(duì)我國(guó)糧食安全貢獻(xiàn)作用的價(jià)值大小。本文利用建國(guó)以來(lái)我國(guó)耕地和糧食產(chǎn)量的動(dòng)態(tài)變化數(shù)據(jù)，在充分考察制度創(chuàng)新、技術(shù)進(jìn)步和自然災(zāi)害等其他因素對(duì)糧食生產(chǎn)影響的基礎(chǔ)上，著重研究耕地因素對(duì)我國(guó)糧食生產(chǎn)的制約作用，找出耕地變化與糧食產(chǎn)量波動(dòng)的內(nèi)在規(guī)律，改變“就耕地談保護(hù)、就糧食論安全”的分析模式，把耕地與糧食安全置于一個(gè)大系統(tǒng)中，從長(zhǎng)期性和動(dòng)態(tài)性上分析耕地對(duì)我國(guó)糧食安全的貢獻(xiàn)作用，以期從資源層面保障我國(guó)糧食安全的實(shí)現(xiàn)。

二、耕地變化：變遷與因素

（一）變遷

1. 耕地總量變化

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)耕地面積的變化呈波動(dòng)性下降的趨勢(shì)，雖有階段性增加，但總體趨勢(shì)是減少的?；诓煌瑫r(shí)期統(tǒng)計(jì)口徑差別造成數(shù)據(jù)可比性差的考慮，本文以1996年土地利用現(xiàn)狀調(diào)查工作開(kāi)展前后為分界點(diǎn)，從2個(gè)時(shí)段進(jìn)行分析。

1）1949—1996年耕地的數(shù)量變遷

1949—1957年是中國(guó)耕地?cái)?shù)量增加較快的時(shí)期，此間經(jīng)歷了3年恢復(fù)和土改、農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，農(nóng)民復(fù)墾和墾荒的積極性空前提高，全國(guó)耕地在1956—1957年達(dá)到峰值的111830千hm2，與1949年相比累年增加13948.7千hm2，年均增長(zhǎng)1.68%。

1958—1963年是中國(guó)耕地流失最嚴(yán)重的時(shí)期。受“大躍進(jìn)”“人民公社化運(yùn)動(dòng)”和3年自然災(zāi)害的影響，全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)占用和因?yàn)?zāi)廢棄耕地造成耕地?cái)?shù)量的大面積滑坡。6年累計(jì)減少了9103.3千hm2，年均下降1.42%。

1963—1966年是耕地恢復(fù)時(shí)期。中央調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)、壓縮基本建設(shè)規(guī)模，建設(shè)占用耕地紛紛退建復(fù)種。同時(shí)，“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展，掀起了新一輪的墾荒造田浪潮，耕地面積進(jìn)入一個(gè)快速增長(zhǎng)期。

1966—1978年是中國(guó)耕地線性減少期。受“文化大革命”的影響，農(nóng)民生產(chǎn)積極性降低，耕地資源開(kāi)發(fā)速度減慢。耕地資源數(shù)量呈長(zhǎng)期線性減少。11年累計(jì)減少4347.1千hm2。

1979—1996年是耕地持續(xù)減少期。城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理制度的實(shí)行，突擊批地現(xiàn)象普遍，加之1992年以后經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的熱潮，造成耕地大量流失。其中變化明顯的是1985—1987年，3年累計(jì)減少1965.3千hm2；1992—1994年，3年累計(jì)減少耕地743.l千hm2。

2）1996—2013年耕地的數(shù)量變遷

1996—2003年是我國(guó)耕地?cái)?shù)量的迅速減少期，主要是由于生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和建設(shè)占用耕地的大量增加。耕地資源數(shù)量從1996年的130039.2千hm2減少到2003年的123392.2千hm2，累年減少了6647千hm2，年均減少949.6千hm2。

2004—2011年是我國(guó)耕地?cái)?shù)量的平穩(wěn)減少期。為遏制工業(yè)化和城鎮(zhèn)化占用耕地的情況，國(guó)家繼續(xù)加強(qiáng)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡政策的實(shí)施，2008年中國(guó)提出實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，另外，2007年以來(lái)，吉林、黑龍江、河南等產(chǎn)糧大省，為配合其糧食增產(chǎn)計(jì)劃，分別啟動(dòng)實(shí)施了“吉林省西部地區(qū)土地開(kāi)發(fā)整理重大項(xiàng)目”“黑龍江三江平原東部地區(qū)土地整理重大工程”“河南省三個(gè)‘2500萬(wàn)畝工程’”等增地增糧工程，增加了耕地供給，一定程度上減緩了耕地減少的速度。這一時(shí)期全國(guó)耕地?cái)?shù)量總體上呈下降的趨勢(shì)，但下降趨勢(shì)相對(duì)平穩(wěn)。由2004年的122432.01千hm2減少到2011年的121649.4千hm2。

2. 耕地人均數(shù)量變化

與耕地資源數(shù)量的變化趨勢(shì)相同，1996—2011年我國(guó)人均耕地的數(shù)量也呈持續(xù)減少趨勢(shì)，2001年突破人均0.1 hm2/人整數(shù)下限，此后持續(xù)下降，2008年之后，下降速度趨緩，從1996年的0.10625 hm2/人下降到2011年的0.090287 hm2/人，累計(jì)下降了0.01596 hm2/人。

3. 耕地質(zhì)量變化

目前我國(guó)耕地總體質(zhì)量欠佳，高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)量少，中、低產(chǎn)田比例高。根據(jù)全國(guó)農(nóng)用地分等定級(jí)成果，優(yōu)等地僅占全國(guó)耕地面積的2.7%，高等地占30%，中、低等地占67.3%。從地域分布上看，水熱條件好、土壤肥沃、耕地生產(chǎn)能力較高的農(nóng)業(yè)種植區(qū)主要分布在南方11省份，而這些地區(qū)也正是經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)，城市化、工業(yè)化等非農(nóng)建設(shè)侵蝕優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)耕地最為嚴(yán)重的地區(qū)，北方省區(qū)大多是水熱條件不佳或耕地產(chǎn)出能力低的地區(qū)，也是我國(guó)凈增耕地的主要分布區(qū)，但新增耕地往往都是鹽堿地、紅壤地、風(fēng)沙地、干旱地、澇洼地等限制因素較高的耕地。從耕地質(zhì)量的動(dòng)態(tài)變化趨勢(shì)上看，受自然和人為因素的影響，我國(guó)耕地退化現(xiàn)象嚴(yán)重。為了增加糧食，耕地利用基本取消了輪作休耕，致使土壤有機(jī)質(zhì)含量降低，土壤肥力下降。為了保肥增產(chǎn)又大量使用化肥和農(nóng)藥，導(dǎo)致耕地污染、土壤板結(jié)、地力衰減。全國(guó)第二次土壤普查結(jié)果顯示，全國(guó)現(xiàn)有耕地中，土壤有機(jī)質(zhì)含量低于0.5%的耕地約占10%，水土流失、鹽漬化、沼澤化、沙化的耕地共計(jì)占53%。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)受工業(yè)“三化”污染的農(nóng)田達(dá)到6000萬(wàn)畝，酸雨危害的耕地達(dá)到4000萬(wàn)畝，每年污水灌溉農(nóng)田達(dá)2000萬(wàn)畝以上。

（二）耕地變化的因素分析

影響耕地變化的因素是多方面的，除災(zāi)害損毀的自然因素外，也有人類活動(dòng)影響的人為因素，自然因素人類無(wú)法控制，本文不作討論。人為因素導(dǎo)致耕地變化的類型有兩種：一種是顯性的，即耕地?cái)?shù)量的動(dòng)態(tài)變化，包括土地開(kāi)發(fā)、復(fù)墾、整理、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕、農(nóng)田棄耕和撂荒等帶來(lái)的耕地變化；另一種是隱性的，即土地利用不當(dāng)導(dǎo)致土地退化、質(zhì)量下降、產(chǎn)出降低等無(wú)法從耕地?cái)?shù)量中得到反映的耕地變化。本文從顯性角度對(duì)耕地動(dòng)態(tài)變化進(jìn)行分析。

1. 新增耕地面積小于耕地減少面積

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)耕地變化一直處于凈量減少的狀態(tài)，2001—2008年期間，土地開(kāi)發(fā)、復(fù)墾、整理農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整累計(jì)增加耕地3382.48千hm2，同期生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、災(zāi)害減損減少耕地總計(jì)為9634.5千hm2。而且新增耕地多為鹽堿地、撂荒地等難以利用的土地，減少的面積多為城市邊緣生產(chǎn)能力較好的良田，“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象明顯。

2. 建設(shè)占地是耕地減少的根本因素

從2001—2008年的數(shù)據(jù)看，期間耕地總量減少1.486億畝，其中建設(shè)占地減少耕地0.237億畝，占比16%，生態(tài)退耕減少耕地0.8623億畝，占比58%，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地0.314億畝，占比21.1%，災(zāi)害損毀減少耕地0.0499億畝，占比3.36%。生態(tài)退耕和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整是耕地減少的主要因素，但從趨勢(shì)上看，建設(shè)占地占比增加的趨勢(shì)明顯，由2001年的18.3%增加到2008年的68.9%，這是未來(lái)我國(guó)耕地減少的主要因素，應(yīng)引起足夠地重視。

3. 逐利意識(shí)導(dǎo)致耕地非糧化利用是耕地減少的長(zhǎng)期性因素

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使農(nóng)產(chǎn)品由單一的糧食需求向多元化發(fā)展，因此，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，耕地多轉(zhuǎn)向蔬菜、花木、養(yǎng)魚(yú)、飼畜等非糧產(chǎn)業(yè)，出現(xiàn)了完全根據(jù)市場(chǎng)取向選擇農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)盲目占用耕地的現(xiàn)象。從2001—2008年的數(shù)據(jù)看，耕地減少面積中農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整因素的占比一直在20%左右。農(nóng)業(yè)比較利益的提高是一個(gè)長(zhǎng)期化的過(guò)程，因此，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的耕地非糧化也將長(zhǎng)期存在。這是我國(guó)耕地?cái)?shù)量減少的長(zhǎng)期性因素。

4. 耕地后備資源有限，開(kāi)荒補(bǔ)耕后勁不足是耕地減少的約束性因素

我國(guó)農(nóng)墾歷史久遠(yuǎn)，但多年高強(qiáng)度土地開(kāi)發(fā)，耕地后備資源已十分有限，且分布不均衡，大多分布于東北、西北偏遠(yuǎn)地區(qū)。東北的后備耕地資源主要是鹽堿地、荒草地，開(kāi)發(fā)成本高、難度大。西北耕地后備資源豐富，但大多處于干旱少雨地區(qū)，開(kāi)發(fā)后不利于農(nóng)作物生長(zhǎng)。耕地后備資源數(shù)量少、質(zhì)量差，依賴大規(guī)模開(kāi)發(fā)后備資源補(bǔ)充建設(shè)占用耕地的模式已經(jīng)難以為繼。

三、糧食產(chǎn)量波動(dòng)及其影響因素

（一）糧食產(chǎn)量變化及其波動(dòng)

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)糧食產(chǎn)量總體呈上升趨勢(shì)，65年間糧食產(chǎn)量從1949年的11318萬(wàn)t增加到2012年的60193.5萬(wàn)t，累年增加48875.5萬(wàn)t，累年增加率182.2%，年均增加量為751.93萬(wàn)t，年均增加率為2.803%。分別于1966年、1978年、1987年、1996年、2013年糧食產(chǎn)量登上了20000萬(wàn)t、30000萬(wàn)t、40000萬(wàn)t、50000萬(wàn)t、60000萬(wàn)t的臺(tái)階。糧食總產(chǎn)量隨時(shí)間變化的線性回歸方程為y=9802.64+727.3x。

圍繞y=9802.64+727.3x直線，在總趨勢(shì)增加的同時(shí)，不同年度糧食產(chǎn)量偏離趨勢(shì)線上下波動(dòng)的現(xiàn)象明顯。從建國(guó)成立以來(lái)糧食波動(dòng)的總體情況看，每當(dāng)糧食產(chǎn)量連續(xù)幾年增長(zhǎng)之后，都會(huì)出現(xiàn)一個(gè)相對(duì)低谷時(shí)期，糧食增長(zhǎng)率降到一個(gè)較低水平，徘徊幾年之后再進(jìn)入上升通道，產(chǎn)量變化表現(xiàn)出一定的周期性。從1949年到2013年的65年間，下一年糧食產(chǎn)量明顯低于上一年的有1960年、1968年、1980年、1985年、1991年、2000年、2003年。其中，1949—1958年在經(jīng)歷連續(xù)9年增產(chǎn)之后，1959—1962年我國(guó)糧食產(chǎn)量進(jìn)入低谷時(shí)期，1962年比1958年減產(chǎn)21.87%。1963—1967年連續(xù)5年增產(chǎn)后，1968年比1967年減產(chǎn)4.02%。徘徊3年后1972年又比1971年減產(chǎn)3.86%。之后連續(xù)6年增產(chǎn)，并于1978年達(dá)到30000萬(wàn)t水平，隨后糧食產(chǎn)量下降趨勢(shì)明顯，1980—1982年3年平均增產(chǎn)量為-253.83萬(wàn)t。1984年我國(guó)糧食產(chǎn)量登上了40000萬(wàn)t的階段性高峰，轉(zhuǎn)而1985年又大幅減產(chǎn)，1985年比1984年減產(chǎn)6.92%，此后連續(xù)幾年徘徊，直到1989年才回復(fù)到1984年的水平。1990年糧食產(chǎn)量大漲9.49%后，糧食總產(chǎn)一直在44000～46000萬(wàn)t之間小幅波動(dòng)，并于1996年登上了50000萬(wàn)t臺(tái)階。隨后1997—1999年糧食產(chǎn)量滯漲現(xiàn)象明顯，2000年糧食產(chǎn)量大跌9.08%，此后3年除2002年略有增加外，其余年份糧食產(chǎn)量持續(xù)下降，2003糧食產(chǎn)量減少到43069.5萬(wàn)t，迎來(lái)了1990年以來(lái)的階段性低點(diǎn)，新一輪糧食安全問(wèn)題的凸現(xiàn)。經(jīng)過(guò)幾年徘徊，2004年之后我國(guó)糧食產(chǎn)量進(jìn)入持續(xù)上升階段，并于2007年重新回到50000萬(wàn)t水平，2013年糧食產(chǎn)量已達(dá)到60000萬(wàn)t階段性新高，糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了“十連增”。

（二）糧食產(chǎn)量波動(dòng)的因素分析糧食產(chǎn)量變化一般是自然因素、政策導(dǎo)向、生產(chǎn)要素等多個(gè)變量因素綜合作用的結(jié)果。

1. 自然因素

在現(xiàn)有技術(shù)水平條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還無(wú)法徹底擺脫自然條件的約束，根據(jù)莊健（1988）的研究，每次糧食的高增長(zhǎng)都與成災(zāi)面積的大幅度減少相對(duì)應(yīng)，每次糧食產(chǎn)量的下降都與成災(zāi)面積的擴(kuò)大有關(guān)，如：1973年、1979年、1984年糧食的大幅度增產(chǎn)，相對(duì)應(yīng)的成災(zāi)面積都大幅度減少，1972年、1977年、1980年和1985各年成災(zāi)面積的擴(kuò)大，都帶來(lái)糧食產(chǎn)量的下降。所以，現(xiàn)階段自然因素對(duì)我國(guó)糧食產(chǎn)量仍起決定性作用。

2. 政策導(dǎo)向

糧食產(chǎn)量的波動(dòng)也與農(nóng)業(yè)政策有關(guān)。解放初期糧食產(chǎn)量的大幅度增長(zhǎng)，與當(dāng)時(shí)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革、使農(nóng)民得到了實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益、農(nóng)民種糧積極性提高有關(guān)，1958年出現(xiàn)的糧食生產(chǎn)停滯、下降等不規(guī)則波動(dòng)的主要原因在于“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平導(dǎo)致的結(jié)果。改革開(kāi)放初期糧食產(chǎn)量的穩(wěn)步提高與農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行和提高糧食收購(gòu)價(jià)等政策緊密相聯(lián)，1985年糧食大減產(chǎn)的根本原因在于部分取消糧食生產(chǎn)的優(yōu)惠政策，糧食收購(gòu)實(shí)行“倒三七”比例價(jià)導(dǎo)致糧食價(jià)格下降、挫傷農(nóng)民種糧積極性、糧食播種面積大幅度減少所致。2004—2013年糧食產(chǎn)量的“十連增”與這一時(shí)期實(shí)行的種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、取消農(nóng)業(yè)稅、最嚴(yán)格的耕地保護(hù)等政策直接相關(guān)。

3. 生產(chǎn)要素投入

耕地、勞力、良種、化肥等生產(chǎn)要素投入是影響糧食產(chǎn)量的基本要素，其中，耕地的數(shù)量和質(zhì)量直接影響糧食產(chǎn)量的單產(chǎn)和總產(chǎn)，良種、化肥等科技產(chǎn)品是糧食生產(chǎn)的糧食，在糧食增長(zhǎng)的方程式中起著一個(gè)乘數(shù)作用，勞動(dòng)力充足帶來(lái)的精耕細(xì)作對(duì)糧食增產(chǎn)也會(huì)起到一個(gè)推動(dòng)作用。

在影響糧食增產(chǎn)的因素中，自然災(zāi)害人們只能在合理范圍內(nèi)進(jìn)行抵御，人類還無(wú)法完全戰(zhàn)勝自然，政策制度有明顯的時(shí)效性，而在一定時(shí)期內(nèi)，科技進(jìn)步又是相對(duì)穩(wěn)定的，一個(gè)劃時(shí)代的科技成果的出現(xiàn)又需要相當(dāng)?shù)闹芷冢?，耕地作為糧食生產(chǎn)最重要的自然資源基礎(chǔ)，是基本、長(zhǎng)期的約束因素，是其他因素發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。耕地資源的數(shù)量和質(zhì)量是我國(guó)糧食安全最基本的約束因子。

四、耕地變化與糧食產(chǎn)量波動(dòng)的相關(guān)性分析

糧食生產(chǎn)的受約因素較多，其中耕地是糧食生產(chǎn)能力持續(xù)增長(zhǎng)的最重要的資源基礎(chǔ)，其他因素均要以耕地為載體和作用對(duì)象，實(shí)施變革方能達(dá)到增產(chǎn)的目的，所謂“地之不存，糧將焉出”，耕地對(duì)糧食安全的貢獻(xiàn)作用主要體現(xiàn)在耕地的數(shù)量多寡和質(zhì)量?jī)?yōu)劣，從根本上決定糧食的單產(chǎn)和總量水平。

（一）耕地?cái)?shù)量變化與糧食產(chǎn)量波動(dòng)

比較研究發(fā)現(xiàn)，建國(guó)以來(lái)我國(guó)耕地?cái)?shù)量變化與糧食產(chǎn)量波動(dòng)具有基本一致的變化趨勢(shì)，即耕地面積增加的年份大多都伴隨糧食產(chǎn)量的增加，而耕地面積顯著減少的年份，常常導(dǎo)致糧食產(chǎn)量的大幅度減產(chǎn)。其中尤以1949—1958年、1996—2003年兩個(gè)時(shí)段兩者的相關(guān)性表現(xiàn)顯著，即1949—1958年期間的糧食增產(chǎn)和1996—2003年期間的糧食減產(chǎn)的主導(dǎo)因素是耕地?cái)?shù)量變化。從整個(gè)時(shí)期看耕地?cái)?shù)量變化與糧食產(chǎn)量波動(dòng)一致的年份有30年，其中相關(guān)性表現(xiàn)明顯的年份有：1950年、1952年、1956年、1959年、1961年、1968年、1973年、1980年、1985年、2000年、2003年等11年。

從20世紀(jì)60年代以來(lái)，耕地?cái)?shù)量變化與糧食產(chǎn)量波動(dòng)表現(xiàn)為不完全同步，但從變化率上看，建國(guó)以來(lái)我國(guó)耕地變化率與糧食產(chǎn)量變化率的總體趨勢(shì)是基本吻合的。雖有不一致，但基本態(tài)勢(shì)是，耕地變化率曲線與糧食變化率曲線的高低點(diǎn)基本對(duì)應(yīng)，耕地減少不一定帶來(lái)糧食產(chǎn)量下降，耕地增加時(shí)也有糧食產(chǎn)量減少的年份，但糧食產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)或增產(chǎn)率大幅度提高的年份，耕地變化率不會(huì)是劇烈變動(dòng)的年份，而耕地減少率大幅度上升的年份，卻往往是糧食增產(chǎn)率大幅度下降的年份。表現(xiàn)強(qiáng)烈的年份有：1959年、1961年、1968年、1980年、1985年和2003年。1950—1957年、1964—1965年、1978—1979年、1990年、1995年是地增糧增階段，整個(gè)期間耕地面積年均增加1.049%，糧食產(chǎn)量年均增長(zhǎng)7.327%。耕地?cái)?shù)量變化率與糧食產(chǎn)量變化率同步性較好。1962—1963年、1966—1976年、1981—1989年、1992—1993年、1998年、2002年、2004—2011年間（除1968、1985、1988年外）是地減糧增階段，糧食增長(zhǎng)的同時(shí)耕地雖有減少，但耕地變化率均在小幅內(nèi)變化，整個(gè)期間年均耕地減少率0.32%，糧食產(chǎn)量增加率4.83%，尤其2004—2013年我國(guó)糧食產(chǎn)量的“十連增”，雖然耕地面積逐年減少，但都是在0.002%～0.76%之間變化，而且減少趨勢(shì)逐年減緩。說(shuō)明糧食產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)必須保有一定數(shù)量的耕地面積。在其余的地減糧減階段，除1958年外，耕地減少超過(guò)1%的年份，都帶來(lái)糧食產(chǎn)量的劇烈變動(dòng)，糧食產(chǎn)量減少都在3%以上。可見(jiàn)，耕地?cái)?shù)量的持續(xù)快速減少是糧食產(chǎn)量下降的主要原因。

階段不同耕地?cái)?shù)量與糧食產(chǎn)量的相關(guān)性亦有差別，為進(jìn)一步說(shuō)明二者的關(guān)系，將研究時(shí)段分割，分別計(jì)算不同時(shí)段耕地面積變化率與糧食產(chǎn)量變化率及其相關(guān)系數(shù)。

1950—1957年、1958—1960年以及2004—2011年這3個(gè)時(shí)段我國(guó)耕地?cái)?shù)量與糧食總產(chǎn)量的年變化率之間存有較高的相關(guān)性，其相關(guān)系數(shù)達(dá)到顯著水平。其中1950—1957年二者之間呈正相關(guān)，相關(guān)系數(shù)為0.7853，另外兩個(gè)時(shí)段為負(fù)相關(guān)，相關(guān)系數(shù)分別為-0.88和-0.73，說(shuō)明這3個(gè)階段耕地資源數(shù)量變化對(duì)糧食總產(chǎn)量的變化具有較強(qiáng)的約束作用。其余時(shí)段均未達(dá)到顯著水平。從趨勢(shì)上看二者的相關(guān)系數(shù)有逐漸減少的趨向，并且由正相關(guān)向負(fù)相關(guān)轉(zhuǎn)化，2007年以后耕地變化逐漸趨穩(wěn)，糧食產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)，二者相關(guān)系數(shù)呈顯著負(fù)相關(guān)。說(shuō)明糧食持續(xù)增產(chǎn)中單產(chǎn)提高的貢獻(xiàn)越來(lái)越大，而耕地?cái)?shù)量擴(kuò)張作用趨于弱化。

中國(guó)耕地?cái)?shù)量與糧食產(chǎn)量的變化趨勢(shì)說(shuō)明，在技術(shù)水平相對(duì)穩(wěn)定而且存有可供開(kāi)墾的后備耕地資源的條件下，耕地?cái)?shù)量與糧食產(chǎn)量之間有較高的相關(guān)關(guān)系，糧食產(chǎn)量的波動(dòng)主要取決于耕地?cái)?shù)量的增減變化。但受自然供給的限制，耕地?cái)U(kuò)張的潛力是有限的，當(dāng)耕地后備資源開(kāi)發(fā)達(dá)到極限時(shí)，糧食總產(chǎn)的增加必須依靠農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，增加物質(zhì)和技術(shù)投入，保養(yǎng)耕地，提高耕地質(zhì)量以獲得較高的單產(chǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（二）耕地質(zhì)量變化與糧食產(chǎn)量波動(dòng)

耕地質(zhì)量是耕地生產(chǎn)力的標(biāo)度，質(zhì)量?jī)?yōu)異的耕地可使耕地的糧食生產(chǎn)能力產(chǎn)生倍增效應(yīng)。研究表明，我國(guó)每公頃耕地糧食生產(chǎn)能力按高、中、低產(chǎn)田劃分的產(chǎn)量分別為：7680 kg、5445 kg和2085 kg，三者的單位面積產(chǎn)量比為3.68∶2.61∶1。根據(jù)徐祥臨的研究，如果能把我國(guó)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田穩(wěn)定在12億畝，按每畝年平均單產(chǎn)1250斤計(jì)算，糧食產(chǎn)量就可達(dá)到15000億斤，我國(guó)就完全可以擁有糧食供給立足國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的條件。可見(jiàn)，耕地質(zhì)量變化直接作用于糧食單產(chǎn)而對(duì)糧食總產(chǎn)量產(chǎn)生影響，可謂耕地?cái)?shù)量是保證糧食生產(chǎn)“有地可種”，耕地質(zhì)量則是保證糧食生產(chǎn)“種糧有收”。建國(guó)以來(lái)我國(guó)糧食總產(chǎn)的持續(xù)增長(zhǎng)，一直伴隨于糧食單產(chǎn)的穩(wěn)步提高。兩者的相關(guān)系數(shù)達(dá)0.994。1949—1957年期間，耕地面積增加14.2%，糧食單產(chǎn)提高41.8%，糧食總產(chǎn)增加72.3%，此期間糧食總產(chǎn)增加主要在于耕地面積增加和糧食單產(chǎn)提高的共同作用。1958—1978年，糧食單產(chǎn)由1958年的1548.8 kg/hm2提高到1978年的2527.3 kg/hm2，因此，在耕地面積減少750萬(wàn)hm2的情況下，糧食總產(chǎn)卻實(shí)現(xiàn)了從2億t到3億t的跨越。改革開(kāi)放以后，伴隨經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，大量耕地被占用，這一期間糧食單產(chǎn)提高對(duì)穩(wěn)定我國(guó)糧食生產(chǎn)能力起到關(guān)鍵作用。1979—1995年期間，耕地面積減少452.7萬(wàn)hm2，糧食總產(chǎn)卻由1979年的3.32億t增加到1995年的4.66億t，并隨后在1996年登上了5億t臺(tái)階，達(dá)到5.04億t。而1997—2011年的15年間，耕地面積每年均在持續(xù)減少，累年減少了840萬(wàn)hm2，但其中有10個(gè)年份耕地減少并未造成糧食減產(chǎn)，糧食產(chǎn)量累年增加6667.5萬(wàn)t?？梢?jiàn)，相較于耕地?cái)?shù)量變化，耕地質(zhì)量變化對(duì)糧食生產(chǎn)能力的約束作用更為強(qiáng)烈。

糧食單產(chǎn)變化和糧食總產(chǎn)變化一直呈正效應(yīng)，耕地面積變化除1949—1957時(shí)段呈正效應(yīng)外，其余時(shí)段均呈弱相關(guān)。毋庸置疑，耕地質(zhì)量對(duì)糧食安全具有明顯的貢獻(xiàn)作用，提高質(zhì)量與保持耕地?cái)?shù)量同等重要，兩者不可偏廢。在耕地面積趨于穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平?jīng)]有重大突破的條件下，著力提高耕地質(zhì)量、提升耕地產(chǎn)能是我國(guó)糧食生產(chǎn)能力持續(xù)提高、保障國(guó)家糧食安全的根本途徑。

五、結(jié)論與對(duì)策

（一）結(jié)論

糧食安全的本源在于增加糧食生產(chǎn)，耕地因素、制度創(chuàng)新、技術(shù)進(jìn)步和自然災(zāi)害是影響中國(guó)糧食生產(chǎn)能力的主要因素。諸因素中，自然災(zāi)害的發(fā)生具有偶然性，人類無(wú)法完全控制。制度創(chuàng)新所釋放的對(duì)生產(chǎn)力的促進(jìn)作用，大都在階段性發(fā)揮作用，時(shí)效性明顯。而在一定時(shí)期內(nèi)，科技進(jìn)步又是相對(duì)穩(wěn)定的，一個(gè)劃時(shí)代的科技成果的出現(xiàn)又需要相當(dāng)?shù)闹芷凇Ｓ绊懠Z食安全貫穿始終的紅線是耕地。

“萬(wàn)物土中生，有土斯有糧”，糧食問(wèn)題實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是耕地問(wèn)題，耕地作為一種資源，對(duì)增加糧食生產(chǎn)、保障糧食安全所起的貢獻(xiàn)作用，主要在于耕地作為糧食生產(chǎn)載體的不可替代性。糧食產(chǎn)量的豐欠主要取決于耕地的多寡與優(yōu)劣。對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地與人多地少、耕地儲(chǔ)備資源有限的國(guó)情矛盾突出的大國(guó)而言，耕地對(duì)糧食生產(chǎn)的貢獻(xiàn)作用尤顯重要，在保證質(zhì)量的基礎(chǔ)上謀求耕地?cái)?shù)量的基本穩(wěn)定，從而實(shí)現(xiàn)耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，將是我國(guó)糧食安全的持久性戰(zhàn)略。

建國(guó)以來(lái)我國(guó)耕地的數(shù)量變化與糧食產(chǎn)量波動(dòng)具有基本一致的變化趨勢(shì)，但也表現(xiàn)為不完全同步，基本的規(guī)律是在技術(shù)水平相對(duì)穩(wěn)定而且存有可供開(kāi)墾的后備耕地資源的條件下，耕地?cái)?shù)量的增減變化是糧食產(chǎn)量波動(dòng)的主要因素，二者之間有較高的相關(guān)關(guān)系。當(dāng)農(nóng)業(yè)技術(shù)和物質(zhì)投入處于較高水平，而耕地后備資源基本開(kāi)發(fā)窮盡的階段，耕地?cái)?shù)量對(duì)糧食生產(chǎn)的貢獻(xiàn)作用趨于弱化，耕地?cái)?shù)量變化與糧食生產(chǎn)波動(dòng)不完全同步，增加投入、提高單產(chǎn)成為糧食總產(chǎn)量增加的關(guān)鍵。因此，在耕地資源數(shù)量相對(duì)穩(wěn)定的前提下，著力提高耕地質(zhì)量，是未來(lái)增加我國(guó)糧食生產(chǎn)的主要方向，也將是我國(guó)糧食安全的根本途徑。

（二）對(duì)策

1. 管住數(shù)量，保護(hù)紅線

繼續(xù)長(zhǎng)期執(zhí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，18億畝耕地紅線不能碰。按照黨的十八屆三中全會(huì)提出的完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使國(guó)土空間用途管制職責(zé)的要求，健全土地資產(chǎn)管理體制，提高占用耕地的門檻，切實(shí)控制非農(nóng)占地?cái)?shù)量，執(zhí)行好土地用途管制制度，嚴(yán)格控制基本農(nóng)田的占用審批，根據(jù)基本農(nóng)田的變動(dòng)情況，及時(shí)補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田，保證基本農(nóng)田面積不減少、質(zhì)量不降低，執(zhí)行好基本農(nóng)田保護(hù)制度。

建立項(xiàng)目建設(shè)占地與土地開(kāi)發(fā)、整治掛鉤的補(bǔ)充耕地制度，完善耕地儲(chǔ)備制度，切實(shí)做到項(xiàng)目建設(shè)占用耕地先補(bǔ)后占。杜絕“占優(yōu)補(bǔ)劣”“實(shí)占虛補(bǔ)”現(xiàn)象發(fā)生。從資源層面建立藏糧于地的糧食安全長(zhǎng)效機(jī)制。

2. 盤活存量，綜合整治

在守住18億畝耕地紅線、保證糧食生產(chǎn)用耕地面積不再減少的前提下，對(duì)存量耕地要做好農(nóng)地整理，實(shí)行田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地利用效率。全國(guó)現(xiàn)有農(nóng)田中田塊分割細(xì)碎、田坎過(guò)多、道路溝渠不暢等現(xiàn)象普遍，如若全部實(shí)行整治，可增加有效耕地面積313.33萬(wàn)hm2，通過(guò)對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)實(shí)施遷村并點(diǎn)、治理空心村、退宅還田等整理措施可增加有效耕地面積28667萬(wàn)hm2，整理后的耕地產(chǎn)出能力將顯著提高。因此，要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)，實(shí)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

3. 擴(kuò)大增量，增加供給

開(kāi)發(fā)和復(fù)墾耕地后備資源是我國(guó)新增耕地的主要來(lái)源，2011年首次完成的全國(guó)耕地后備資源狀況調(diào)查顯示，全國(guó)集中連片耕地后備資源734.39萬(wàn)hm2，可開(kāi)墾土地701.66萬(wàn)hm2，可復(fù)墾土地32.72萬(wàn)hm2。在保證生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的前提下，積極開(kāi)發(fā)、復(fù)墾后備耕地資源，把難以利用的荒草地、鹽堿地變?yōu)閮?yōu)良的農(nóng)田，把廢棄地、災(zāi)毀地及時(shí)復(fù)墾利用，既增加有效耕地面積，又減輕非農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)耕地資源的壓力，以促進(jìn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的實(shí)現(xiàn)。政策上要鼓勵(lì)農(nóng)民參與土地開(kāi)發(fā)，保證農(nóng)民以及其他利益主體能夠分享增加耕地所帶來(lái)的收益，從制度上保障耕地資源的數(shù)量和質(zhì)量安全。

4. 提高質(zhì)量，保障產(chǎn)能

我國(guó)的人口狀況和耕地條件決定，保障糧食安全耕地利用的最有效途徑是“以質(zhì)代量”。

1）沃土肥田，改造中低產(chǎn)田

要加大對(duì)中低產(chǎn)田改良，實(shí)施沃土工程，落實(shí)好《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保4億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。到2015年耕地質(zhì)量提升和有效耕地面積增加的雙重作用，可增加糧食產(chǎn)能500億斤，糧食安全的保障能力將明顯增強(qiáng)。要建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的農(nóng)地使用制度，鼓勵(lì)農(nóng)民向耕地投工投肥。

2）用養(yǎng)結(jié)合，提高單產(chǎn)

目前我國(guó)水稻、玉米和大豆的平均單產(chǎn)分別為美國(guó)的75.4%、51.8%和55.7%。通過(guò)精耕細(xì)作、土壤改良以及增加農(nóng)田防護(hù)林、農(nóng)田灌溉等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的綜合措施，糧食平均單產(chǎn)提高30%以上是現(xiàn)實(shí)可行的，這相當(dāng)于全部耕地生產(chǎn)能力提高20%，也就相當(dāng)于現(xiàn)有質(zhì)量的耕地增加3億畝以上。因此，要在良種技術(shù)和栽培技術(shù)不斷進(jìn)步的同時(shí)，建立合理耕作制度，用養(yǎng)結(jié)合，實(shí)施保護(hù)性耕作技術(shù)。要均衡施肥，合理用藥，保持土壤養(yǎng)分，改善土壤結(jié)構(gòu)，保護(hù)耕地質(zhì)量，提高耕地產(chǎn)出率。