□ 孫娜

中央經濟工作會議定調的三大攻堅戰(zhàn)之首就是防風險，地方政府債務風險是防范財政金融風險的重要一環(huán)。地方政府性債務涉及地方政府融資、土地出讓、地方債發(fā)行、基建投資等，進而左右政府逆周期調控能力，關系到宏觀經濟總體走勢，同時也涉及政府間事權財權、轉移支付、土地制度、地方稅改革等經濟體制改革各個領域，亦是推進各項改革的重要交叉點。加快體制機制創(chuàng)新，探索出一條防范化解地方政府性債務風險的有效、長效機制，對于貫徹黨中央、國務院決策部署，落實省政府工作報告跨越關口的重大任務，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線，推動浙江省縣域經濟轉型和實現(xiàn)高質量發(fā)展，具有重大戰(zhàn)略意義。

防范化解仍存在一些突出問題

2014年，國務院發(fā)布《關于加強地方政府性債務管理的意見》對地方政府性債務違規(guī)進行全面監(jiān)管。2016年，國務院發(fā)布《地方政府性債務風險應急處置預案的通知》。2017年，財政部連發(fā)《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務監(jiān)督暫行辦法》《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》，要求地方政府及其部門對融資擔保行為摸底排查，分類妥善處置，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔保行為。浙江省也陸續(xù)出臺《關于進一步加強地方政府性債務管理的實施意見》《浙江省地方政府性債務風險應急處置預案》等。地方各級政府加快建立規(guī)范的舉債融資機制，積極發(fā)揮政府規(guī)范舉債對經濟社會發(fā)展的支持作用，防范化解財政金融風險，取得了階段性成效。但個別地區(qū)違法違規(guī)舉債擔保時有發(fā)生，局部風險不容忽視，債務風險防范化解的長效機制尚未真正建立。同時，2018年是地方政府置換債券發(fā)行的最后一年，如何順利完成置換任務，也是關注焦點。從調研情況來看，地方政府性債務防范化解中仍然存在以下主要問題：

地方政府性債務口徑仍需再明確。除地方政府及所屬機構直接舉借形成的債務、政策性掛賬、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級債務、國債轉貸、國債投資項目地方配套及資金缺口、外債（包括地方政府擔保外債）、地方政府擔保、地方政府不規(guī)范行為引發(fā)的債務、地方政府融資平臺相關債務等外，還應根據(jù)新的發(fā)展形勢，將可能出現(xiàn)的社保基金缺口、地方國有企業(yè)相關債務、金融機構不良資產、一些PPP模式等新機制帶來的地方政府債務問題等債務分類、分步囊括進來。

債務防范化解機制仍待加快完善。隱形債務化解方式單一，主要依靠財政資金簡單直接的償還，目前尚未形成采用融資平臺公司轉型和實施規(guī)范的PPP項目運作等積極有效的方式進行消化，同時償還資金來源也存在較大風險。

規(guī)范有效健全的地方政府融資機制仍待加快建立。地方政府新增地方債務規(guī)模相對不足，難以滿足地方基礎設施建設要求。地方不規(guī)范融資整改已取得初步成效，但部分環(huán)節(jié)進展緩慢，整改阻力仍然較大。地方政府創(chuàng)新融資能力普遍缺乏，長期來主要依靠土地財政、融資平臺和自有財政資金進行投融資建設，對金融產品、金融市場、PPP模式等創(chuàng)新融資方式缺乏探索。

構建有效長效的化解體制機制

防范化解地方性政府債務風險作為當前三大攻堅戰(zhàn)的首重之戰(zhàn)，重點是要堅持目標導向、問題導向和績效導向，圍繞高質量發(fā)展的目標，正確處理好發(fā)展、改革、穩(wěn)定三者關系。在及時有效化解即期地方性政府債務風險基礎上，通過體制機制創(chuàng)新，以做大經濟總量化解債務存量，探索出一條即期與長遠相銜接、促發(fā)展和保安全相結合、資產質量與債務結構相協(xié)調的具有浙江特色的化解有效、管控有力、防范有責的地方性政府性債務風險的“化、管、防”長效機制，切實化解地方政府性債務危機、減少地方政府負債融資壓力，激發(fā)各類資本活力，提高公共服務效率，從而實現(xiàn)地方政府可持續(xù)發(fā)展能力增強，區(qū)域金融生態(tài)安全提升，成功跨越高質量發(fā)展的重要關口。具體需加快構建六大機制：

建立政府性債務風險快速化解機制。制定并出臺實施切實可行的債務風險化解計劃，明確風險化解目標、進度和工作措施，通過調減政府投資計劃、停止新上政府投資項目、壓縮公用經費等一般性支出、統(tǒng)籌各類結轉結余資金、處置政府資產等方式，多渠道籌集資金，及時將債務率控制在警戒線以內。多途徑籌措償債資金，積極拓展隱性債務消化方式，積極爭取置換債券額度。制定政府性債務五年消債計劃，確保按期完成化債任務。

建立政府配置資源要素的價值發(fā)現(xiàn)機制。結合高質量評價體系和政府配置資源要素市場化評價體系，建立一張全面的政府配置資源要素目錄清單。分類管理政府資產要素，盤活存量資產、處置無效低效資產，優(yōu)化資產質量，做大資產總量，增強資產配置效率和市場化運作水平，實現(xiàn)“資產覆蓋債務、收益覆蓋利息”的長效發(fā)展機制。

建立政府投資項目全生命周期管理機制。嚴格執(zhí)行“三個不得”立項要求，嚴格政府投資項目審批。推行政府投資項目管理改革，利用信息化、數(shù)字化技術，按照“單位投資強度、績效評估、過程監(jiān)管”標準化的要求，建立健全績效評估、平臺管理、策劃規(guī)劃、監(jiān)管驗收等一系列制度，形成政府投資項目從謀劃到驗收的閉環(huán)式標準化管理體系。

建立政府性債務動態(tài)監(jiān)測評價機制。根據(jù)權責發(fā)生制的政府財務報告制度，編制政府資產負債表、財政收入支出表、債務分類矩陣表，重點對債務類型、舉債途徑、資金用途、期限結構、風險級別等數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計。引入專業(yè)咨詢機構，探索建立包含規(guī)模風險、結構風險、宏觀經濟環(huán)境和政府償債能力等在內的債務風險指標體系和各指標警戒線，綜合評估各地債務健康和高質量發(fā)展情況。

建立政府債務風險預警防控應急處置機制。嚴格按照牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線要求。明確責任主體，建立快速響應、分類施策、各司其職、協(xié)同聯(lián)動、穩(wěn)妥處置的地方政府性風險應急處置機制。建設地方性政府債務大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，建立相對獨立的債務風險預警體系，實施全流程監(jiān)管。

完善地方政府融資新模式新機制。準確把握中央關于地方政府融資的政策要求（中發(fā)18號文、國發(fā)43號文、財預50號文、財預87號文、全國第五次金融工作會議等），創(chuàng)新推進投融資體制改革，加快平臺公司市場化轉型，推進國有企業(yè)改革，積極探索地方政府融資新途徑。積極探索社會資本與政府合作共建項目機制，提高自身造血能力，構建可持續(xù)的投融資長效機制。具體有以下幾個方面：

加快推進融資平臺市場化轉型。合理劃分政府與企業(yè)償債責任，推動融資平臺公司與政府脫鉤，加快實行政企債務切割。按照“關、停、并、轉”對現(xiàn)有融資平臺進行分類、分批次管理，加快各融資平臺整合重組，出清低效資源、空殼企業(yè)。推進融資平臺市場化改制，健全完善公司治理結構。盤活政府存量資產，擇優(yōu)注入資金、資產和資源。加速國有資產證券化步伐，通過企業(yè)上市、有收益的項目發(fā)行企業(yè)債券、組建基金、私募等方式直接融資。

積極穩(wěn)妥推進政府和社會資本合作（PPP）模式。推動PPP模式應突出重點、抓住關鍵，科學制定PPP項目規(guī)劃，合理確定PPP項目總體規(guī)模，降低PPP項目對政府付費的依賴，規(guī)范PPP操作流程。并通過向社會資本出售優(yōu)質基礎設施項目的股權、經營權、收益權等權利，運用PPP模式盤活基礎設施存量資產。

積極構建政府資本性支出的基金化模式。加強基金的規(guī)范化管理，通過產業(yè)投資基金、股權引導基金等方式構建政府資本性支出的基金化模式，發(fā)揮政策性基金的帶動作用，根據(jù)不同項目情況，可采取投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等方式，放大政府資金撬動社會資本效用。

通過資本市場提高政府部分資產流動性。一方面是加快推進政府存量資產證券化，另一方面是地方政府建立融資租賃業(yè)促進政策和監(jiān)管服務體系，支持有條件的地方政府優(yōu)先設立融資租賃公司，鼓勵民間資本設立融資租賃公司，促進投資主體多元化。