吳　波 中國(guó)社科院研究員 喻國(guó)明 教育部長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授 竹立家 國(guó)家行政學(xué)院教授 北京師范大學(xué)新聞傳播學(xué)院執(zhí)行院長(zhǎng)

公信力困境

吳波：黨的十八大以來(lái)，我們解決了許多長(zhǎng)期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過(guò)去想辦而沒有辦成的大事，黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)生歷史性變革，黨和政府的權(quán)威和形象得到了加強(qiáng)和改善，公信力獲得大規(guī)模的能量補(bǔ)給，整體有了明顯提升。這是一個(gè)非?？上驳臍v史性變化。同時(shí)也要看到，一些地方和部門突發(fā)事件處理不當(dāng)、不作為或亂作為以及貪腐案接二連三曝光，導(dǎo)致公信力損耗的現(xiàn)象仍在接連發(fā)生，公信力困境依然堪憂。

40年前，美國(guó)學(xué)者哈定曾發(fā)表一篇題為《公地的悲劇》的文章，引發(fā)了人們對(duì)“公地悲劇”的思考。當(dāng)一項(xiàng)資源或財(cái)產(chǎn)屬于許多擁有者時(shí)，他們中的每一個(gè)都有使用權(quán)，但是大家都想著在有利于自己的方向使用，而不去主動(dòng)維護(hù)這塊公地，久而久之就造成資源過(guò)度消耗，最終因管理不善、補(bǔ)給不足而走向枯竭。誰(shuí)都對(duì)公地負(fù)有責(zé)任，但最終卻誰(shuí)都沒有為公地淪陷承擔(dān)責(zé)任，這就是公地悲劇。

公信力是無(wú)形的，但它對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的影響卻是實(shí)實(shí)在在的。公信力損耗的過(guò)程，必然伴隨執(zhí)政成本的增加和執(zhí)政基礎(chǔ)的削弱。公信力也像一塊公地，大家都能感覺它在損耗，卻說(shuō)不清在什么地方損耗，被誰(shuí)損耗，誰(shuí)該為此擔(dān)責(zé)，也沒有誰(shuí)因此而被追責(zé)，然后公信力又被進(jìn)一步損耗。這樣一種怪圈亟待引起高度關(guān)注。

竹立家：的確，黨的十八大以來(lái)取得了一系列實(shí)實(shí)在在的成就，國(guó)家治理能力和水平極大提升，人民群眾對(duì)未來(lái)的“發(fā)展預(yù)期”形成高度共識(shí)，黨和政府的“公信力”和“權(quán)威性”進(jìn)一步夯實(shí)和強(qiáng)化。

但是，一些政策執(zhí)行層面存在的突出問題也對(duì)公信力的損耗產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響。這主要體現(xiàn)在：一是形式主義嚴(yán)重，不少惠民利民政策在落實(shí)過(guò)程中存在“以會(huì)議傳達(dá)會(huì)議、以文件落實(shí)文件”的現(xiàn)象；二是政策在執(zhí)行過(guò)程中“跑冒滴漏”，一些地方政府或部門為了自身利益，對(duì)上陽(yáng)奉陰違，對(duì)下推三阻四，政策走樣、歪曲、變形；三是不作為，造成政策空掛、執(zhí)行空轉(zhuǎn)。

此外，公共財(cái)政與預(yù)算科學(xué)化、民主化、規(guī)范化、精細(xì)化程度不夠，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)生不必要的人力物力消耗；“新官不理舊賬”，形成大量的“半拉子工程”；一些領(lǐng)導(dǎo)干部在選人用人問題上，搞“圈子文化”、山頭主義、任人唯親，等等。這些問題讓群眾看在眼里、疼在心里，進(jìn)而對(duì)政府的行政能力和公信力產(chǎn)生懷疑。

喻國(guó)明：從現(xiàn)代政治學(xué)的意義上說(shuō)，執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)是建立在公信力之上的。所謂公信力就是公眾對(duì)于公共權(quán)力及其代表人——權(quán)力機(jī)構(gòu)或官員——的信任度。馬克思說(shuō)“權(quán)威是以服從為前提的”，而公信力是形成權(quán)威和服從的基礎(chǔ)。

有多項(xiàng)輿情研究的結(jié)果表明：不信任政府、不信任專家、不信任媒體構(gòu)成了當(dāng)前社會(huì)輿情的一個(gè)突出問題。有人把這種現(xiàn)象調(diào)侃為“老百姓”變成了“老不信”。這的確已是一道亟待翻越的“信任墻”。

從輿論層面看，公信力損耗容易在這幾個(gè)方面發(fā)生：一是一些地方和部門脫離老百姓的認(rèn)知常識(shí)，想靠玩一些新的概念或數(shù)據(jù)來(lái)凸顯自己的工作成績(jī)，最后反而被老百姓吐槽為“被XX”，從而讓公信力受到相當(dāng)程度的損害。二是針對(duì)突發(fā)事件輿情的過(guò)度應(yīng)對(duì)，比如一個(gè)事件涉及公職人員，不管事情是什么性質(zhì)，影響的程度如何，為了平息輿情，動(dòng)輒動(dòng)用行政力量停職、解職，結(jié)果引發(fā)了新的輿情。三是對(duì)涉及當(dāng)?shù)卣诵念I(lǐng)導(dǎo)、核心部門的事件三緘其口，造成了各種無(wú)端猜測(cè)，損害了政府公信力。四是答非所問，本來(lái)大家關(guān)注的是事件中的幾個(gè)核心問題，但是在回應(yīng)輿論關(guān)切時(shí)，卻主要回答邊緣問題。雖然看上去是完成任務(wù)了，但是給民眾造成的印象是你心里有鬼，也形成了公信力的損害。

怎么看

喻國(guó)明：分析公信力損耗的原因，有兩個(gè)方面值得關(guān)注。一是“官本位”的輿情應(yīng)對(duì)機(jī)制。政府、專家和媒體在執(zhí)行權(quán)、評(píng)論權(quán)與傳播權(quán)上適度分工，可以使我們的輿情應(yīng)對(duì)機(jī)制更加“廣譜化”，形成一道多支點(diǎn)、保險(xiǎn)系數(shù)較高的公信力堤壩。但是，一些地方和部門面對(duì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的問題，出于自身得失觀與政績(jī)觀的考量，想方設(shè)法文過(guò)飾非、掩飾真相；一些專家則通過(guò)媒體發(fā)表似是而非的分析，試圖平息公眾的質(zhì)疑、轉(zhuǎn)移社會(huì)的熱點(diǎn)，但結(jié)果常常適得其反。這樣的教訓(xùn)不在少數(shù)，它讓政府、專家和媒體的公信力連鎖受損，公信力堤壩被崩出一個(gè)可怕的缺口。

二是“唯上是聽”的庸俗化剛性權(quán)力邏輯。這絕非鼓勵(lì)下級(jí)對(duì)于上級(jí)指示的“抗命”，上級(jí)指示當(dāng)然要堅(jiān)決貫徹。但是也要明確，上級(jí)指示只是關(guān)于任務(wù)邊界和預(yù)期目標(biāo)的原則性指導(dǎo)，并不免除下級(jí)在執(zhí)行過(guò)程中因地制宜、創(chuàng)造性地展開工作的責(zé)任和義務(wù)。如果不能堅(jiān)持實(shí)事求是，一切從實(shí)際出發(fā)，下級(jí)執(zhí)行就很可能成為閉目塞聽式的蠻干，甚至還會(huì)出現(xiàn)“高級(jí)黑式”的唱高調(diào)。這些現(xiàn)象對(duì)于公信力的戕害常常更具有殺傷力。

吳波：公信力為什么容易陷入公地悲劇？一是公信力損耗難以度量，缺乏可以量化的指標(biāo)，也難以計(jì)入官員工作評(píng)價(jià)體系；二是監(jiān)督成本過(guò)高，群眾監(jiān)督往往難以奏效；三是即使有問責(zé)也常常偏寬偏軟，家丑不可外揚(yáng)、護(hù)犢心理作祟等問題不同程度地存在。

“公地悲劇效應(yīng)”過(guò)去已經(jīng)有很多案例供討論，諸如所謂的“塔西佗陷阱”等西方話語(yǔ)也正是由此在國(guó)內(nèi)熱傳開來(lái)的，就是說(shuō)政府一旦失去了百姓的信任，真話好事也會(huì)被理解為假話壞事。

一些地方和部門公信力頻頻受損，誠(chéng)然有官員能力不足的原因，但更深層的是宗旨意識(shí)淡薄，責(zé)任心缺失，擔(dān)當(dāng)不足。實(shí)踐證明，只要各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部背離黨的性質(zhì)和宗旨，政府公信力的弱化就呈現(xiàn)出客觀的必然性。

反思和檢討這一問題產(chǎn)生的另一個(gè)不容忽視的方面，是政績(jī)觀錯(cuò)位問題，這個(gè)問題今天依然保持強(qiáng)大的慣性力量。不少地方官員內(nèi)心深處一直有著強(qiáng)烈的政績(jī)沖動(dòng)，種種亂作為和不作為其實(shí)異曲同工，都背離了實(shí)事求是的思想路線，實(shí)質(zhì)是主觀主義和功利主義。

竹立家：中國(guó)基層情況確實(shí)復(fù)雜，一個(gè)政策要具體落實(shí)好，當(dāng)然需要各地因地制宜。但是，某些基層政府甚至主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人基于自身利益考慮，把政策落實(shí)“偏”了。本來(lái)是解決老百姓的民生問題，結(jié)果反而給老百姓帶來(lái)負(fù)擔(dān)了，降低了公眾對(duì)政府的信任度。

怎么辦

竹立家：首先，在政府管理過(guò)程中要注重建立對(duì)官員的激勵(lì)機(jī)制。容錯(cuò)機(jī)制也好、問責(zé)制也好，都是一種否定性機(jī)制?，F(xiàn)在有不少干部不作為是因?yàn)樽约汉苊Ｈ?，覺得自己沒有上升通道，不求有功、但求無(wú)錯(cuò)。要消除一些官員的這種想法，很有必要建立有效的激勵(lì)機(jī)制。

其次，要解決好黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的思想和觀念問題。新時(shí)代，要讓官員確立以人民為中心的發(fā)展新理念并指導(dǎo)行政行為，就必須按照新標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考核政績(jī)。我們要實(shí)事求是地認(rèn)真研究考核標(biāo)準(zhǔn)并將其法制化。把生態(tài)環(huán)境和民生問題、扶貧問題等放到政績(jī)考核的中心位置并增加“權(quán)重”，真正建立一個(gè)綜合性、全方位的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。按照群眾對(duì)“美好生活”的需要掌好權(quán)、用好權(quán)，群眾才會(huì)滿意，才會(huì)真正樹立政府公信力。

喻國(guó)明：如何翻越“信任墻”重構(gòu)信任？這需要找到構(gòu)建社會(huì)信任的基本路徑。

一是“勝任”，即集中精力率先滿足社會(huì)對(duì)于權(quán)力機(jī)構(gòu)和權(quán)力者的基本社會(huì)期待，這是獲得社會(huì)信任的不二法門。某地政府為增進(jìn)干群關(guān)系，組織了一次官員走上街頭為市民“擦皮鞋”活動(dòng)，動(dòng)機(jī)或許是好的，效果卻極差?！坝袊W眾取寵之心，無(wú)實(shí)事求是之意”的花拳繡腿，只會(huì)離人民的信任越來(lái)越遠(yuǎn)。

二是“透明”，將事關(guān)民生與社會(huì)的決策行為置于群眾的監(jiān)督之中。沒有將包括民眾在內(nèi)的利益相關(guān)方納入到?jīng)Q策與利益分配的框架與過(guò)程中來(lái)，是公信力殘缺的一個(gè)重要原因。

三是“利他”，即較為充分地兼顧利益相關(guān)方。社會(huì)信任的機(jī)制運(yùn)行規(guī)則是這樣的：你輸出信任和關(guān)切，你就能最大限度地得到信任和支持；如果你輸出的是充滿了算計(jì)和滿足一己之私的東西，你收獲的只能是抱怨、鄙視和人心的遠(yuǎn)離。

最后是“可靠”，就是永遠(yuǎn)擁有“底線意識(shí)”：凡是違背黨的路線方針政策、損害老百姓的利益、損害黨和政府形象的事情，絕不能因?yàn)樗鼘?duì)于自己一時(shí)有利、有效和省事而去說(shuō)去做。決定一個(gè)人、一個(gè)機(jī)構(gòu)、一個(gè)政黨社會(huì)品質(zhì)的，一方面看它主張什么，更重要的是看它拒絕什么。

吳波：中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)使命型政黨，除了工人階級(jí)和最廣大人民的利益，沒有自己特殊的利益。廣大人民群眾對(duì)黨和政府的信任和支持就是基于這一特殊品質(zhì)，由此構(gòu)成黨執(zhí)政合法性的核心依據(jù)。從這個(gè)意義上說(shuō)，當(dāng)前所謂公信力問題，不是根本性的、對(duì)抗性的，而是執(zhí)行層面的干群關(guān)系問題，是執(zhí)政黨的黨風(fēng)問題。

為了避免讓公信力陷入公地悲劇，必須要進(jìn)一步完善考核評(píng)價(jià)體系?？己嗽u(píng)價(jià)應(yīng)堅(jiān)持定性和定量相結(jié)合，內(nèi)部考核和外部評(píng)價(jià)相結(jié)合，短期和長(zhǎng)期相結(jié)合。要完善上級(jí)監(jiān)督和群眾監(jiān)督之間的互動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化問責(zé)的程序與結(jié)果的公開，提升官員問責(zé)記錄和官員升遷的關(guān)聯(lián)度。

毀易成難。堅(jiān)持人民的主體地位，強(qiáng)化公務(wù)人員的公仆意識(shí)，是提升公信力的價(jià)值原則。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，也沒有決策權(quán)。在保持全國(guó)一盤棋、令出即行、令行禁止的特殊優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，各級(jí)政府在制定公共政策和作出重大決策時(shí)，萬(wàn)不可離開現(xiàn)實(shí)條件。建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，既要看其是否出于公心，也要看其是否尊重民意。唯如此，才能倒逼出公信力提升的可能?！?/p>