□徐星明

投資項目審批的本質(zhì)是承諾審批制，而承諾制的核心是政府定標(biāo)準(zhǔn)。推行承諾制需要科學(xué)把握區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)、宗地標(biāo)準(zhǔn)、事項標(biāo)準(zhǔn)和項目標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化全過程監(jiān)管和信用監(jiān)管，并配套實施政府代辦制和干部容錯免責(zé)制，在特定區(qū)域特定領(lǐng)域推行投資項目承諾制是國家（政府）投資管理方式現(xiàn)代化的必經(jīng)之路

李克強(qiáng)總理在2018年7月18日國務(wù)院常務(wù)會議上強(qiáng)調(diào)：加快投資項目承諾制改革，政府定標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)監(jiān)管，企業(yè)作承諾、守信用，最終實現(xiàn)企業(yè)投資一般“零審批”。雖然投資項目承諾制尚沒有相應(yīng)的法律規(guī)定，但領(lǐng)導(dǎo)層堅定看好承諾制，各地也進(jìn)行積極探索。承諾制的核心要義是“政府定標(biāo)準(zhǔn)”“企業(yè)守信用”。實踐中投資項目承諾制形式多樣，但仍然受到質(zhì)疑，一是質(zhì)疑承諾制的合法性，二是質(zhì)疑企業(yè)的誠信度，三是質(zhì)疑政府的監(jiān)管能力。目前浙江推行的以諸暨市為代表的承諾制改革，經(jīng)過程序的優(yōu)化，其形式上是合法的，只是在當(dāng)前的法律框架下調(diào)整了政府機(jī)關(guān)審查審核的方式，而諸暨市政府又進(jìn)一步強(qiáng)化信用監(jiān)管，并以改革容錯機(jī)制保障了承諾制的實施。承諾制改革的實質(zhì)是在投資管理中引入行政契約，政府通過行政契約把遵守社會規(guī)范的責(zé)任從企業(yè)傳導(dǎo)到中介機(jī)構(gòu)。設(shè)計這項制度的本意是：把投資的主體地位還給企業(yè)，讓中介機(jī)構(gòu)把應(yīng)當(dāng)履行的契約責(zé)任和社會責(zé)任擔(dān)當(dāng)起來，請政府回歸到維護(hù)社會公平和公共利益的監(jiān)管崗位上來。

投資項目審批制的本質(zhì)是承諾審批制，承諾制改革并沒有突破法定基建程序

審批包括兩個環(huán)節(jié)，即審查與批準(zhǔn)。人們對審批制詬病的往往是政府機(jī)關(guān)的審查行為而不是批準(zhǔn)行為。在強(qiáng)調(diào)依法改革的大背景下，目前承諾制針對的主要是政府機(jī)關(guān)的審查行為。審查方式多種多樣，書面審閱、對面問詢、現(xiàn)場查看、開會評審、委托評估等都是審查，項目審查頗為令人困惑。批準(zhǔn)也有很多方式，擬文列出個一二三四五條，經(jīng)過主辦、會辦、審核、審議層層簽批是批準(zhǔn)，形式性、程序性審查簽個字蓋個專用章也是批準(zhǔn)，通常法律法規(guī)并沒有規(guī)定批準(zhǔn)的具體方式，只有一些部門規(guī)章和規(guī)范性文件有具體的批準(zhǔn)方式。

傳統(tǒng)的項目審批制，是企業(yè)開展前期研究形成環(huán)評、能評、震評、安評等各種各樣的專題報告，政府機(jī)關(guān)再對這些專題報告分別組織評審，然后分別辦理審批許可文件；而且，無論是企業(yè)報送的專題報告還是政府機(jī)關(guān)相應(yīng)的專題評審報告，依據(jù)的都是法律法規(guī)及行業(yè)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)。顯然，企業(yè)給政府機(jī)關(guān)報送了各種各樣的專題報告并通過政府機(jī)關(guān)的評審，政府機(jī)關(guān)即視作企業(yè)會遵守專題報告的內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)，從而予以批復(fù)，這本質(zhì)上也是一種承諾踐約關(guān)系?，F(xiàn)在我們對這套流程進(jìn)行創(chuàng)新，把企業(yè)開展的各種各樣的專題研究以及政府機(jī)關(guān)對這些專題進(jìn)行相應(yīng)的評審，改革為“政府定標(biāo)準(zhǔn)”“企業(yè)作承諾”，實際上是把企業(yè)編制專題報告及政府機(jī)關(guān)對專題報告的評審這種繁文縟節(jié)進(jìn)行了改革，而對法定基建程序并沒有實質(zhì)性的改變。

節(jié)物風(fēng)光不相待，桑田碧海須臾改。早在20多年前，無論政府投資項目還是企業(yè)投資項目一律實行審批制，當(dāng)時項目單位組織編制包含場地選擇、環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、勞動安全、衛(wèi)生消防等專篇的可行性研究報告，由投資主管部門組織相關(guān)部門進(jìn)行綜合審查及評估后批復(fù)。2004年投資體制改革后，核準(zhǔn)目錄外的投資項目在備案機(jī)關(guān)備案后，由企業(yè)委托第二方中介機(jī)構(gòu)編制各種行業(yè)專題報告，這些專題報告分別報送有關(guān)政府機(jī)關(guān)后，政府機(jī)關(guān)有的直接批準(zhǔn)，有的組織開會評審后批準(zhǔn)，有的委托第三方中介評估后批準(zhǔn)。雖然理論上政府機(jī)關(guān)的評審會或委托評估所需的經(jīng)費應(yīng)當(dāng)由審批機(jī)關(guān)出，但實際上通常仍然由企業(yè)出，等于企業(yè)出了二次錢，第一次是自己委托第二方編制各式各樣的專題報告要出錢，第二次是政府機(jī)關(guān)為各式各樣的專題報告開會評審或委托評估也由企業(yè)出錢，這無疑是不合理的。為優(yōu)化投資項目審批管理體制，浙江省推出了承諾制改革，對各種專題報告評價及相關(guān)的政府機(jī)關(guān)審批行為進(jìn)行流程優(yōu)化，即一般建設(shè)項目在企業(yè)完成項目企劃書編制后，政府牽頭部門直接委托中介機(jī)構(gòu)對項目企劃書中涉及的有關(guān)環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、職業(yè)病防治等事項實行聯(lián)合評估，進(jìn)一步形成項目標(biāo)準(zhǔn)，然后“企業(yè)作承諾”，再由各政府機(jī)關(guān)分別出具相應(yīng)的審批許可文件。這個過程中，企業(yè)編制企劃書是企業(yè)自己的行為，企劃書本身需要對項目涉及的環(huán)評、能評、消防、衛(wèi)生等事項進(jìn)行全面論證，而政府機(jī)關(guān)為了相應(yīng)事項的審批也需要作相應(yīng)的評估。所不同的是，過去政府委托評估或者組織評審的費用往往轉(zhuǎn)嫁給了企業(yè)，而現(xiàn)在改由政府自己出；過去企業(yè)和政府機(jī)關(guān)都是分專題研究論證，現(xiàn)在企業(yè)只在一本企劃書中體現(xiàn)，政府則進(jìn)行聯(lián)合評估。而且，政府通過聯(lián)合評估，可以更好地為制定一攬子項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提供科學(xué)依據(jù)。這種制度設(shè)計也恰好滿足了政府本身對項目進(jìn)行科學(xué)篩選的內(nèi)在要求，契合了地方政府推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的需要。嚴(yán)格地說，這種制度設(shè)計并不完全是承諾制本身的內(nèi)在要求，而是為了符合依法行政的形式需要。當(dāng)然，這種制度設(shè)計也是承諾制改革的過渡措施。

以承諾契約代替審查批準(zhǔn)調(diào)整了政企關(guān)系，利于激發(fā)企業(yè)主體意識，構(gòu)建“親”“清”政商關(guān)系

政府機(jī)關(guān)設(shè)定審批事項的依據(jù)是法律法規(guī)，而對審批事項進(jìn)行審查和批準(zhǔn)的依據(jù)是什么？是標(biāo)準(zhǔn)！既然是標(biāo)準(zhǔn)，那么為何不把標(biāo)準(zhǔn)先告知企業(yè)，由企業(yè)對標(biāo)準(zhǔn)做出承諾，然后政府機(jī)關(guān)依企業(yè)的承諾做出批準(zhǔn)行為呢（當(dāng)然我們希望以后能過渡到不需要批準(zhǔn)）？反過來說，如果政府機(jī)關(guān)連標(biāo)準(zhǔn)也無法告知，那么又是憑什么批準(zhǔn)的呢？而在項目建設(shè)期，政府機(jī)關(guān)對企業(yè)的監(jiān)管依據(jù)仍然是標(biāo)準(zhǔn)。因此，依標(biāo)準(zhǔn)承諾替代依標(biāo)準(zhǔn)審批并不會影響政府機(jī)關(guān)對項目建設(shè)的監(jiān)管行為。當(dāng)然，對投資項目涉及的特別許可事項和排他性許可事項，仍然應(yīng)該嚴(yán)格履行審批程序。

從現(xiàn)行的開發(fā)區(qū)項目的前期工作情況看，只要項目單位積極主動，從簽訂土地使用權(quán)出讓合同開始，浙江各地對一般項目完成開工前的審批往往只需要40-60個工作日，因此基層投資主管部門及行政服務(wù)中心的工作人員認(rèn)為，推出承諾制意義不大。但是，承諾制的推行，不只是減少報批事項，縮短報批時間，降低報批成本，提高報批效率；更重要的是，承諾制確立了企業(yè)自主權(quán)，也明確了企業(yè)的責(zé)任。實行政府審批制，企業(yè)的事需要報政府批，政府為企業(yè)作主，企業(yè)難免還有怨言，政府好心得抱怨，這也是“拿起筷子吃肉，放下筷子罵娘”的病根子。而實行承諾制，企業(yè)自己作主，企業(yè)領(lǐng)受的是政府的告知和咨詢服務(wù)，企業(yè)對政府應(yīng)是感激的，這樣對構(gòu)建“親”“清”政商關(guān)系也有了現(xiàn)實的路徑。特別是企業(yè)自己承諾后，也將承擔(dān)相應(yīng)的承諾責(zé)任，進(jìn)而提升企業(yè)的誠信意識和社會責(zé)任感。對項目的投資建設(shè)，企業(yè)通常需要通過向中介機(jī)構(gòu)購買服務(wù)完成勘察、設(shè)計、施工和竣工驗收，因此，政府改審批制為承諾制，客觀上會把動力和壓力都傳導(dǎo)給企業(yè)，而企業(yè)也會把動力和壓力傳導(dǎo)給中介機(jī)構(gòu)，從而使企業(yè)成為真正的投資主體。

產(chǎn)業(yè)平臺內(nèi)推行承諾制合理可行

項目投資有其內(nèi)在的運行規(guī)律，我們必須尊重規(guī)律，不能隨意簡化程序。特別是產(chǎn)業(yè)平臺（開發(fā)區(qū)、園區(qū)）外的項目，有跨區(qū)域影響的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目、影響國家安全的戰(zhàn)略性項目、涉及重大生產(chǎn)力布局和戰(zhàn)略性資源配置的項目，其前期工作程序復(fù)雜，不能輕易推行承諾制。正因為產(chǎn)業(yè)平臺外的項目不好把握和管理，所以政府才要打造產(chǎn)業(yè)平臺，把投資項目集中起來統(tǒng)籌規(guī)劃和管理。產(chǎn)業(yè)平臺的管理機(jī)構(gòu)（大業(yè)主）健全，投資方向、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)及管理體制相對統(tǒng)一，其本身可視作一個捆綁性大項目，而進(jìn)入產(chǎn)業(yè)平臺的項目則可以視作子項目，所以產(chǎn)業(yè)平臺內(nèi)的項目可以簡化管理程序。因此，浙江省提出在投資項目比較集中的產(chǎn)業(yè)平臺全面推行承諾制改革。

把握投資項目的四重標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)制訂承諾標(biāo)準(zhǔn)清單

法律法規(guī)往往需要通過規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)來得以落實，標(biāo)準(zhǔn)實際上是技術(shù)法規(guī)。企業(yè)投資雖然是企業(yè)自主決策，但必須遵守規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，包括國際標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)，以及團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。因此，政府機(jī)關(guān)對投資項目事項審批的具體依據(jù)往往最終體現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)上。

一個具體的投資項目，尤其是工業(yè)項目會涉及到四重標(biāo)準(zhǔn)：第一是區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)，第二是宗地標(biāo)準(zhǔn)，第三是事項標(biāo)準(zhǔn)，第四是項目標(biāo)準(zhǔn)。

國家就環(huán)境負(fù)荷容量、能源消耗、建設(shè)用地等指標(biāo)實行總量控制，分解到各行政區(qū)；同時，各行政區(qū)都有自己的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，這些指標(biāo)目標(biāo)最終都需要落實或者體現(xiàn)到項目投資和項目運行上。就投資而言，需要逐步落實到特定區(qū)域（如開發(fā)區(qū)）、地塊（宗地）再到項目上，而每個項目需要按審批事項報政府機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。因此，投資項目的四重標(biāo)準(zhǔn)也就由此而生。

按照現(xiàn)行法律體系，投資項目通常都會涉及項目立項、用地預(yù)審或土地出讓、規(guī)劃選址、環(huán)評、能評、震評、水土保持、消防、防雷、人防、地質(zhì)災(zāi)害、交通組織、工程方案、用地規(guī)劃許可、工程規(guī)劃許可、施工許可以及用水、用電、用氣、電信等十幾至二十幾個不等的常規(guī)的審批及報裝事項。一個項目當(dāng)企業(yè)自主確定了建設(shè)規(guī)模、投資規(guī)模、功能布局、建設(shè)內(nèi)容、設(shè)施設(shè)備及工藝技術(shù)等，那么政府機(jī)關(guān)就應(yīng)該判斷出這個項目需要報批的審批事項及強(qiáng)制性評估事項，并根據(jù)項目實際情況就標(biāo)準(zhǔn)符合性等組織評估并做出相關(guān)行政許可決定。

事項標(biāo)準(zhǔn)和項目標(biāo)準(zhǔn)。每個事項都涉及到相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。比如，建筑防火設(shè)計需要符合消防標(biāo)準(zhǔn)，而消防標(biāo)準(zhǔn)有近500個國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)，一個項目涉及到這近500個標(biāo)準(zhǔn)中的一部分標(biāo)準(zhǔn)，這部分消防標(biāo)準(zhǔn)集合成為這個項目的消防設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)。同樣環(huán)評審批事項也是如此，在成百上千的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中，一個項目必須符合與其相關(guān)的若干環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。所有事項的標(biāo)準(zhǔn)的集合（或者企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵守的特別管制措施）就形成了這個投資項目的項目標(biāo)準(zhǔn)。

區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)和宗地標(biāo)準(zhǔn)。特定區(qū)域內(nèi)的環(huán)境負(fù)荷容量、能源消耗總量、建設(shè)用地指標(biāo)等，及其地震安全性、地質(zhì)災(zāi)害危險性、雷電災(zāi)害危險性等機(jī)會風(fēng)險及共同防護(hù)措施，形成一個區(qū)域內(nèi)必須考慮和解決的共性問題，這就形成了區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)。特別區(qū)域內(nèi)不同地塊賦予的產(chǎn)業(yè)分工、環(huán)境容量、能源消耗、建筑密度、建筑風(fēng)格、投資強(qiáng)度、產(chǎn)出和稅收，以及安全防范措施等，這些指標(biāo)都需要落實到具體的出讓宗地上，這就形成了宗地標(biāo)準(zhǔn)，也就是“標(biāo)準(zhǔn)地”標(biāo)準(zhǔn)。

上述分析表明，一個行政區(qū)可能有多個區(qū)域，一個區(qū)域可能有多塊宗地，一塊宗地可能有多個項目，一個項目肯定有多個審批事項。這樣就出現(xiàn)了區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)、宗地標(biāo)準(zhǔn)、事項標(biāo)準(zhǔn)、項目標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)此也就形成了一個項目一攬子的“承諾標(biāo)準(zhǔn)清單”。實踐中，浙江省采取比較靈活而務(wù)實的辦法，企業(yè)可以選擇部分事項對標(biāo)承諾，而對部分事項選擇審批制。同樣，政府機(jī)關(guān)也可以在推行承諾制管理的同時，對部分特別事項如危險化學(xué)物品安全條件審查實行審批制?！罢?biāo)準(zhǔn)”“企業(yè)作承諾”，指的就是這些標(biāo)準(zhǔn)（包括特別管理措施）應(yīng)該由政府制定并告知企業(yè)，企業(yè)信守踐行。這就是投資項目管理的核心要義，也是推行投資項目承諾制的理論基礎(chǔ)。

強(qiáng)化全過程監(jiān)管，合理制定投資項目監(jiān)管清單

反對承諾制的往往以承諾制項目更難監(jiān)管（指事中事后監(jiān)管）為借口。然而，傳統(tǒng)審批制最受詬病的就是部門重審批輕監(jiān)管，甚至只審批不監(jiān)管，一批了之。而承諾制卻高度重視監(jiān)管問題，強(qiáng)調(diào)出臺配套監(jiān)管制度。浙江省的承諾制改革指導(dǎo)意見就提出專業(yè)監(jiān)管、智慧監(jiān)管等創(chuàng)新舉措，并強(qiáng)調(diào)信用監(jiān)管、全過程監(jiān)管。在實踐過程中各地通過制定清單推行標(biāo)準(zhǔn)化管理。

按照誰主管誰監(jiān)管的原則，對實行承諾制改革的企業(yè)投資項目在開工前、建設(shè)期、竣工驗收、投產(chǎn)運營過程中，依據(jù)企業(yè)承諾事項及標(biāo)準(zhǔn)明確監(jiān)管節(jié)點、監(jiān)管措施、監(jiān)管部門。尤其要重視監(jiān)管節(jié)點清單化，如開工前的施工圖設(shè)計、定樁放樣、安全生產(chǎn)條件監(jiān)管，建設(shè)期的基礎(chǔ)砼澆搗前驗線、主體結(jié)頂檢查、文明施工管理及環(huán)保、節(jié)能、職業(yè)病防護(hù)、水土保持等設(shè)施與主體工程同步建設(shè)檢查，竣工驗收階段的建筑風(fēng)貌、消防設(shè)施、排水設(shè)施以及工程檔案等監(jiān)管，以及投產(chǎn)運營期對能耗、產(chǎn)業(yè)、投資、稅收、污染物達(dá)標(biāo)排放等的核查等等，并推行監(jiān)管事項標(biāo)準(zhǔn)化管理。

建立健全投資項目協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。一是企業(yè)自主申報機(jī)制，企業(yè)通過投資項目在線審批監(jiān)管平臺如實報送項目開工建設(shè)、建設(shè)進(jìn)度、竣工的有關(guān)信息。二是部門跟蹤檢查機(jī)制，各職能部門建立定期檢查和抽查制度。三是綜合監(jiān)督考核機(jī)制，由投資綜合管理部門對各部門各單位的監(jiān)管工作全程跟蹤監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)，通報考核。四是信用評價機(jī)制，對承諾制改革的企業(yè)投資項目實行“一標(biāo)準(zhǔn)一評價”，標(biāo)準(zhǔn)清單、監(jiān)管清單與信用評價清單一一對應(yīng)，并建立“守信失信名單”；對列入“守信失信名單”的企業(yè)、勘察設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位和中介機(jī)構(gòu)等單位實行聯(lián)合獎懲。

政府代辦制是推行承諾制所必須提供的政府服務(wù)供給

政府代辦制在浙江雖然推行十多年了，卻一直沒有登上國家政策舞臺。究其原因可能在理論上代辦制存在的市場與政府的邊界關(guān)系問題，因而也備受質(zhì)疑。然而，投資項目對促進(jìn)就業(yè)和拉動經(jīng)濟(jì)增長作用大，通常由成千上萬的商品和服務(wù)交易組成，涉及紛繁復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和日新月異的科學(xué)技術(shù)，具有多階段、多事項、跨層級、跨部門的復(fù)雜性，報批材料多、專業(yè)性強(qiáng)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜，企業(yè)需要政府提供良好的服務(wù)才能順利推進(jìn)。尤其是大量中小企業(yè)不可能經(jīng)常性進(jìn)行項目投資建設(shè)，對項目程序是非常陌生的，缺乏必要的投資項目報批常識和經(jīng)驗，開展項目前期工作必然十分困難。因此，浙江省推行了投資項目政府代辦制。但是，浙江推行的政府代辦制并不改變項目法人責(zé)任制，代辦服務(wù)不改變法定行政審批的法律主體性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)“企業(yè)主體、自愿委托”，政府“代辦不包攬”。而且，政府代辦是“無償服務(wù)”，即使政府要落實第三方機(jī)構(gòu)履行代辦職責(zé)，那也必須由政府出資購買服務(wù)。之所以要強(qiáng)調(diào)政府代辦，是為了防止“黃牛黨”借代辦制度投機(jī)而徒增了一種偽中介。

政府代辦制的名稱容易引起受眾誤解，實際上代辦制指的是代理服務(wù)制度，代辦制的名稱只是約定俗成，沿習(xí)社會上的習(xí)慣稱謂而已。這個代辦制的主要內(nèi)容：一是對企業(yè)的導(dǎo)辦，引導(dǎo)企業(yè)按程序辦事，盡可能減少或避免企業(yè)走彎路，也就是咨詢服務(wù)；二是對企業(yè)的協(xié)辦，在企業(yè)與政府機(jī)關(guān)及中介機(jī)構(gòu)打交道過程中碰到困難，由代辦員協(xié)助企業(yè)與政府機(jī)關(guān)及中介機(jī)構(gòu)打交道；三是幫助企業(yè)催辦，如果政府機(jī)關(guān)工作人員出現(xiàn)履職不及時、缺少擔(dān)當(dāng)?shù)惹闆r，那么由代辦員進(jìn)行催辦，當(dāng)然如果中介機(jī)構(gòu)不履約，代辦員也可以催辦，而這個催辦的后面，還會有有關(guān)部門的督辦機(jī)制，從而切實提高政府工作效率。

政府代辦制無疑是深受廣大企業(yè)歡迎的好事，也是政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)事半功倍的重要舉措。

實施干部容錯免責(zé)制是推行承諾制的制度保障

按照習(xí)近平總書記“三個區(qū)分開來”的原則，認(rèn)真執(zhí)行“誰主管、誰負(fù)責(zé)”“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”等規(guī)定，按照干部管理權(quán)限逐級實行問責(zé)。

浙江諸暨市制定了八條承諾制改革免責(zé)清單：一是為探索推進(jìn)“多評合一、多審合一、測驗合一”等創(chuàng)新性工作，建立“一窗受理、集成服務(wù)”模式，實行人員整合、流程優(yōu)化、環(huán)節(jié)精簡、材料減少、容缺受理等措施而造成一定失誤或偏差的；二是在貫徹落實上級關(guān)于企業(yè)投資項目承諾制改革精神中，因政策法規(guī)界限尚未明確，在政策理解執(zhí)行上與上級不一致而造成一定失誤或偏差的；三是因申請對象故意隱瞞欺騙、提供虛假材料、進(jìn)行虛假承諾的或者中介機(jī)構(gòu)違反規(guī)定未認(rèn)真履行第三方責(zé)任，致使工作人員在項目前期篩評、審查審核、后續(xù)監(jiān)管、信用評價等環(huán)節(jié)未能及時發(fā)現(xiàn)問題而產(chǎn)生工作失誤或偏差，造成一定損失的；四是在推動項目前期篩評、“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓、先設(shè)計后立項、設(shè)計圖審?fù)?、多證聯(lián)發(fā)、工程監(jiān)管、測驗合一、信用評價等改革事項中，或面對特殊情況、突發(fā)事件為解決企業(yè)現(xiàn)實困難，工作人員因敢于擔(dān)當(dāng)、主動作為而造成一定失誤、偏差或因其他不可預(yù)見因素造成一定后果的；五是因企業(yè)原因未及時兌現(xiàn)承諾或未按承諾履約，在相關(guān)人員正常履職并積極采取補(bǔ)救措施的情況下，仍造成一定損失的；六是在相關(guān)單位及其工作人員嚴(yán)格按照流程規(guī)范操作，無主觀故意、利益輸送等情況下，因未納入承諾制改革范圍的企業(yè)對相關(guān)政策理解有偏差而引起矛盾，產(chǎn)生一定負(fù)面影響的；七是在省信用中心嚴(yán)重失信企業(yè)列入標(biāo)準(zhǔn)尚未確定的情況下，探索建立投資項目企業(yè)信用檔案、聯(lián)合獎懲等先行先試舉措，造成一定失誤或偏差的；八是其他經(jīng)市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審核同意需納入容錯免責(zé)的情形。

同時，諸暨市也制定了六條追責(zé)清單：一是對企業(yè)投資項目承諾制改革不重視不落實不推進(jìn)，未按上級要求組織實施，消極懈怠、固步自封、玩忽職守導(dǎo)致工作推進(jìn)不力的；二是未按承諾制要求落實企業(yè)投資項目承諾制改革措施，擅自增加或變更審批事項、環(huán)節(jié)、材料以及收取費用的，導(dǎo)致已明確取消的事項、環(huán)節(jié)、材料等仍在違規(guī)實施的；三是對職責(zé)范圍內(nèi)的事項推諉扯皮、敷衍塞責(zé)、私設(shè)門檻、吃拿卡要，以各種理由拖延、刁難企業(yè)的，或?qū)ι婕岸鄠€部門聯(lián)合辦理的事項，相互推諉、延誤辦理期限的；四是未按承諾制要求履行審批、監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致審批手續(xù)不及時、后續(xù)監(jiān)管不到位的；五是因未按工作清單要求限時完成或工作失誤導(dǎo)致審批、監(jiān)管等工作出現(xiàn)重大不良影響的；六是其他影響企業(yè)投資項目承諾制改革的不良行為。

諸暨市出臺的企業(yè)投資項目承諾制改革容錯糾錯實施辦法，為推進(jìn)投資項目承諾制改革，激發(fā)黨員干部大膽改革、勇于創(chuàng)新、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母墒聼崆?，切實解決改革過程中責(zé)任單位及其工作人員不作為、不擔(dān)當(dāng)、不落實等問題，發(fā)揮了十分重要的作用。

承諾制是對政府機(jī)關(guān)執(zhí)行力的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

承諾制要求政府機(jī)關(guān)制定標(biāo)準(zhǔn)，履行“告知”職責(zé)，并構(gòu)建專業(yè)監(jiān)測體系和社會誠信體系。然而，能夠全面把握和熟練運用行業(yè)內(nèi)或相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)的專業(yè)型干部為數(shù)不多，而能夠科學(xué)把握和靈活運用規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威專家集中在少數(shù)科研院所、大專院?；蚱渌鐣M織，這對推行承諾制改革是一大嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。承諾制的推行，一定程度上將政府與企業(yè)之間管與被管的從屬關(guān)系調(diào)整為契約雙方守信踐約的平等主體關(guān)系，調(diào)節(jié)了社會關(guān)系，是政府治理能力的有效提升。推出承諾制十分必要，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）提出“在一定領(lǐng)域、區(qū)域內(nèi)先行試點企業(yè)投資項目承諾制，探索創(chuàng)新以政策性條件引導(dǎo)、企業(yè)信用承諾、監(jiān)管有效約束為核心的管理模式”?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于營造企業(yè)家健康成長環(huán)境弘揚優(yōu)秀企業(yè)家精神更好發(fā)揮企業(yè)家作用的意見》（中發(fā)〔2017〕25號）提出“建立健全企業(yè)投資項目高效審核機(jī)制，支持符合條件的地區(qū)和領(lǐng)域開展企業(yè)投資項目承諾制改革探索”。據(jù)此，浙江省出臺了《關(guān)于推行企業(yè)投資項目承諾制改革的指導(dǎo)意見》（浙政辦發(fā)〔2017〕119號）。我們有理由相信，投資項目承諾制將納入國家法制化軌道。

標(biāo)準(zhǔn)是國家治理的基礎(chǔ)性規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)化是國家治理現(xiàn)代化的必然要求。承諾制的核心是政府定標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵是推進(jìn)投資項目管理標(biāo)準(zhǔn)化，進(jìn)而實現(xiàn)數(shù)字化，在特定領(lǐng)域特定區(qū)域推行承諾制是國家（政府）投資管理方式現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。