馬永歡，吳初國，黃寶榮，蘇利陽，林 慧，曹庭語

(1.自然資源部 信息中心，北京 100812；2.中國科學院 科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190； 3.自然資源部 國土資源戰(zhàn)略研究重點實驗室，北京 100812)

建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責的體制，是建立系統(tǒng)完備的生態(tài)文明制度體系的內在要求。黨的十八大以來，黨中央、國務院不斷加強生態(tài)文明建設，將自然資源資產管理體制改革提到重要議事日程。黨的十九大明確指出，設立國有自然資源資產管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責。根據黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》，十三屆全國人大一次會議批準組建自然資源部，為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責、統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責提供了體制保障。健全全民所有自然資源資產管理體制，對于促進自然資源的保護，加快建設美麗中國，切實維護國家所有者的權益具有至關重要的現實意義。

一、我國自然資源資產管理的基本現狀

(一)逐步形成了以有償使用制度為核心的管理體制

新中國成立以來，我國自然資源資產管理體制大致經歷了三個發(fā)展階段。國家在行使自然資源資產所有權的同時，逐步呈現出所有權與使用權相分離及自然資源資產有償使用的格局。20世紀50年代—70年代末，處于自然資源資產管理體制缺失階段。國家全面直接行使自然資源資產所有權，禁止自然資源流通，政府通過行政劃撥的方式負責資源配置，資源被無償使用。20世紀70年代末—90年代初，處于自然資源資產管理體制的探索階段。雖然國家在制度層面提出了所有權與使用權相分離，創(chuàng)設了探礦權、采礦權、林權、土地承包經營權等，但自然資源資產卻被無償地授予開發(fā)者和利用者。20世紀90年代中期至今，處于自然資源資產管理體制逐步形成階段。在自然資源資產所有權與使用權相分離的基礎上，實行自然資源資產的有償使用制度，奠定了自然資源資產產權制度的基礎，形成了當前自然資源資產管理體制的雛形，但并未設立獨立的自然資產管理機構[1]。

(二)自然資源管理部門行使資產管理的職責

目前，我國尚未設立單獨的自然資源資產管理機構，自然資源管理部門承擔著擔資產管理和資源監(jiān)管的雙重職責，呈現相對集中、分類分級的特點。鈾礦等重要的自然資源資產由中央政府代表國家行使所有權，一般的自然資源資產由地方政府代表國家行使所有權。例如，自然資源部門在履行用途管制的同時，負責土地、礦產等資產管理職能，在礦產資源資產管理方面負責行政許可，依法管理礦業(yè)權的審批登記發(fā)證和轉讓審批登記，征收資源收益[2]?？偟膩砜?，我國自然資源資產管理體制呈現橫向適度分離，縱向相對獨立的特點。但管理體制不完善等深層次的癥結逐步顯現，不斷暴露出全民所有自然資源資產所有權人不到位、所有者權益不落實等問題。

二、我國自然資源資產管理面臨的主要問題

(一)所有權人不到位，所有者權益不落實

1.所有者的地位模糊弱化，產權主體被虛置

我國《憲法》《物權法》等現行法律規(guī)定了自然資源屬于國家所有(法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外)，由國務院代表國家行使所有權，但國家作為全民所有自然資源所有者的地位模糊弱化，產權主體不夠明確，各種產權關系缺乏明確的界定。在實際操作過程中，由于事實上存在的委托代理制和分級管理，各級政府行政管理部門行使所有者代表的職能，國有自然資源資產往往被地方、部門、社團或個人實際占有[3]。自然資源所有權邊界不夠清晰[4]，全民所有與集體所有、全民所有中央政府直接行使所有權與全民所有地方政府代理行使所有權的邊界模糊，致使國有自然資源產權主體被虛置。

2.所有者權益維護不夠嚴格，造成資產收益流失

自然資源資產所有權人不到位造成所有者權益不細化、不落實。國有自然資源資產所有者的權益保護不嚴格，被固化為部門和地區(qū)利益。市場化出讓程度較低，資產收益不斷流向某些地區(qū)、部門和集體，甚至是個人的口袋，造成國有自然資源資產大量流失。礦產資源國家所有體現不充分。國有建設用地尚未充分體現全民所有權益，國有農用地和未利用地所有權管理制度缺失，資源權益不細化、難以落實。在土地資源領域，新增建設用地的土地有償使用費，僅有30%上繳中央財政，70%留給地方人民政府。一些地方以劃撥方式取得國有農用地和未利用地的使用權，實際卻成為土地所有權行使主體，享有土地所有權人擁有的占有、使用、收益和處分等各項權利，即基本上是“誰占有、誰處置、誰收益”，國家作為法定所有者代表并未享有相應收益。一些國有農場、林場、草場的土地，所有權人雖然是國家，但實際上是卻淪為地方和企業(yè)自管自用，以事實擁有者的身份占據著利益。

(二)中央與地方的財權事權不夠對等，影響了自然資源資產保護

分稅制改革以來，中央政府與地方政府之間的事權財權不匹配的現象較為突出[5]。據統(tǒng)計，2015年，全國一般公共預算總收入中，中央與地方的占比分別為45.5%和54.5%，而同期中央與地方財政支出占比分別為14.54%和85.46%，地方政府拿著一半左右的財政收入，卻承擔著絕大部分的財政事權。中央與地方對于自然資源資產的事權和財政支出責任劃分不夠合理，影響了地方政府對自然資源資產保護的積極性。央地事權財權不匹配，中央審批事項多，事中事后監(jiān)督管理不到位[6]；自然資源資產收益分配在各級政府之間不合理，資源所在地政府往往要承擔更多事權。對于全民所有重要的自然資源資產保護，中央承擔的財政支出責任過低，地方政府承擔的財政支出責任過大，與自身財權不匹配，為了獲取資產收益，生態(tài)保護往往為資源開發(fā)讓路，經濟活動不斷占用生態(tài)屬性較強的天然濕地、海域灘涂等生態(tài)空間。對于重要生態(tài)功能區(qū)的國有公益林，地方承擔了較大比重的管護費用，中央財政劃撥的管護費過低。據統(tǒng)計，福建省國有公益林的管護費中，地方財政支出為17元/畝，中央財政支出僅為5元/畝。《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》規(guī)定，“我國自然保護區(qū)所需經費，由保護區(qū)所在地的縣級以上地方人民政府安排，國家僅對國家級自然保護區(qū)給予適當的資金補助”。受經濟利益驅使，個別自然資源資產的實際控制人片面追求自然資源資產的經濟價值，忽視其生態(tài)價值和社會價值，自然保護區(qū)內礦產開采、地產開發(fā)等商業(yè)行為時有發(fā)生，造成了嚴重的生態(tài)破壞。

(三)重審批輕監(jiān)管，造成資產監(jiān)督管理不到位

自然資源資產開發(fā)利用的前期審批程序設計相對復雜、嚴謹，但一旦進入開發(fā)利用環(huán)節(jié)，部門之間缺少統(tǒng)籌協(xié)調，許多監(jiān)管不到位、難落地，甚至存在以批代監(jiān)管的現象，容易產生少批多用，合同約定履行不嚴格等問題。以劃撥形式配置的公益性土地，在某些地區(qū)存在變更用途的現象；以出讓形式配置的土地，存在供而不用等閑置問題。礦業(yè)權出讓后的監(jiān)管不到位，存在越層越界開采等違法活動；礦產資源開發(fā)過程中對礦山復墾的合同約定不履行，造成“資源拿走污染留下、財富拿走貧困留下”等問題。海域使用權重審批輕監(jiān)管的現象較為突出，海洋行政主管部門往往沒有對海域使用權配置后的情況進行必要的跟蹤管理，導致少批多用或改變填海用途等現行的發(fā)生。

三、國外自然資源資產管理的典型經驗

(一)以維護國家利益為基礎，加強自然資源資產的收益管理

國際上，澳大利亞等國家把自然資源資產納入政府資產進行統(tǒng)一管理[7]。政府為確保法律和財務管理的規(guī)范與統(tǒng)一，制定一些相關的財務管理規(guī)則，對各類自然資源資產的收益作出指導性規(guī)定。自然資源管理部門負責征收資產收益并上交財政。美國內政部在礦產資源管理局以外單獨設立自然資源收益辦公室負責對礦產和原油開采征稅。在自然資源資產收益的收支模式和管理上，主要有“收支兩條線”和“收支一體”兩種模式?！笆罩蓷l線”是國際通行的做法，該模式由資源管理部門負責征收自然資源資產收益，并全額上繳財政管理部門，自然資源資產管理的公共性開支則由財政管理部門撥付，用于自然資源資產管護。資產征收與支出相分離，提高了資金使用效益，有效防止了貪污腐敗。在“收支一體”模式下，自然資源資產收益和公共性支出全部由資源管理部門負責[8]。

(二)以公共利益為前提，實現資產管理與生態(tài)保護的同步發(fā)展

生態(tài)保護優(yōu)先是發(fā)達國家自然資源資產管理的基本理念。自然資源資產的私有化帶來了環(huán)境問題的激化[9]。美國等發(fā)達國家率先實現了自然資源管理與生態(tài)保護融合發(fā)展，資產管理與生態(tài)保護同步進行。20世紀70年代末，隨著國際環(huán)境保護運動的發(fā)展，發(fā)達國家逐步強化自然資源資產的管理，在保留部分自然資源資產為政府所有的同時，加強對私有自然資源資產的管制，即在私人所有權的基礎上附加了生態(tài)保護和用途管制等方面的限制。例如，英國國家林業(yè)委員會既負責國有林采伐的行政審批，又負責對私有林采伐頒發(fā)許可證，確保森林生態(tài)系統(tǒng)的健康發(fā)展。

(三)以信息化為手段，支撐自然資源資產管理

加快大數據發(fā)展是自然資源管理創(chuàng)新的關鍵。大數據發(fā)展至今，帶來的不僅是技術的變革，還深刻地改變了自然資源資產的管理模式。發(fā)達國家利用現代云計算和大數據等應用技術[10]，為政府提供包括自然資產資產調查、產權登記、行政許可、收益管理等在內的多元化服務，促進了資源行業(yè)與信息化的深度融合，驅動政府決策向著更靈活、更市場化、更科學化的方向發(fā)展。另外，國外自然資源資產調查注重監(jiān)測臺站建設，為自然資源資產評估及其科學決策積累了長期數據[11]。

四、全民所有自然資源資產管理體制新格局的構建

統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責，應深刻領會黨的十九大精神，全面貫徹落實中央生態(tài)文明體制改革總體部署，堅持資源公有、物權法定的原則，厘清全民所有自然資源資產所有則職責，以健全完善自然資源產權制度為基礎，以統(tǒng)一行使與分級行使所有權改革為主線，以資產全程監(jiān)管為保障，在中央與地方兩個層面積極構建公平合理的責權利體系，著力解決所有權人不到位、所有者權益不落實的問題。依據黨的十九大、十九屆三中全會決定，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責的體制，應夯實四大基礎、構建三大體系和確立兩大機制。

(一)夯實統(tǒng)一行使所有權的四大基礎

1.以強化資產管理職能為基礎，集中統(tǒng)一行使所有者職責

全面總結國家生態(tài)文明實驗區(qū)、三江源國家公園和東北國有林區(qū)等國有自然資源資產管理體制改革試點經驗，及時上升為全民所有自然資源資產管理體制改革的具體措施。以組建自然資源部為契機，完善內部機構設置，強化全民所有自然資源資產所有者職責的集中統(tǒng)一行使。①調查統(tǒng)計與資產核算：開展全民所有自然資源資產調查評價和統(tǒng)計核算，建立資產賬戶，編制資產負債表，掌握各類自然資源資產的基本特征、數量和質量、分布狀況和權屬，摸清全民所有自然資源資產的“家底”[12]。②資產登記與發(fā)證：對全民所有自然資源資產進行登記造冊，核發(fā)證書，厘清自然資源資產產權邊界和內容。③資產規(guī)劃：以國土空間用途管制制度為基礎，編制全民所有自然資源資產開發(fā)利用規(guī)劃和自然保護地規(guī)劃，編制和實施全民所有自然資源資產保護和生態(tài)修復規(guī)劃。④市場配置：建立全民所有自然資源資產有償使用制度，依法行政許可，制定市場交易規(guī)則，組織實施國有自然資源資產出讓，建立限制性開發(fā)自然資源保護區(qū)域特許經營權制度，并組織實施和監(jiān)督。⑤收益征繳：依法征收全民所有自然資源資產出讓、出租等收益，依法征收國有土地變更用途和規(guī)劃等土地收益，建立全民所有自然資源資產生態(tài)補償機制。⑥資產處置：建立以有償使用為核心的資產處置制度，使所有者和使用者的權益得到切實維護。⑦自然保護地管理：以國家公園為載體，推進各類自然保護地的清理規(guī)范和整合，統(tǒng)一履行國家公園等各類自然保護地的管理保護職責；承擔重點國有林場、牧場、農場等實體全民所有自然資源資產出資人職責。

2.以編制分級行使清單為基礎，合理劃分中央與地方的權利邊界

按照礦藏、水流、森林等自然資源在生態(tài)、經濟和國防領域的重要程度，研究編制全民所有中央政府直接行使所有權、全民所有地方政府行使所有權的自然資源資產清單和空間范圍[13]。對軍事等事關國家安全的國防用地，應由部隊行使使用權，中央政府直接行使土地的所有權；新疆生產建設兵團的土地，是屯墾戍邊、增進新疆民族團結和維護社會穩(wěn)定的重要稀缺資產，應由中央政府直接行使所有權。對事關國民經濟命脈、國家經濟安全和社會穩(wěn)定的油氣、煤炭、鈾礦、稀土等資源，對戰(zhàn)略性新興產業(yè)、全球尖精科技發(fā)展和參與全球競爭具有重要意義的銻等資源，應由中央政府直接行使。對于東北、內蒙古國有林區(qū)，是我國重要的生態(tài)安全屏障和森林資源培育戰(zhàn)略基地，應由中央政府直接行使所有權；對于兩大林區(qū)內重要的野生動植物資源和微生物等自然資源資產，對于保育生物多樣性具有不可替代的作用，應由中央政府直接行使所有權。對于長江、黃河等大江大河和黑龍江、鴨綠江等重要跨境河流，在國家經濟社會發(fā)展具有重要的地位，應由中央政府直接行使所有權；大江大河大湖的用水權，依據地方經濟、人口和社會發(fā)展等因素由中央進行統(tǒng)一分配。三江源國家公園以及東北虎豹、大熊貓等國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使，對促進生態(tài)系統(tǒng)全面修復具有重要意義。調動地方政府主動保護自然資源資產的積極性，推動實現全民所有自然資源資產收益的全民共享。順應“放管服”改革需要，下放一般自然資源資產審批權限，可由地方政府代理行使所有權，有利于解決信息不對稱等方面的問題，也有利于提高工作效率。

3.以健全產權制度為基礎，落實所有權人的權利

針對自然資源資產所有權人不到位、權益不落實、相關權利人的義務和保護責任不明確等問題，強化統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責的整體設計，明確自然資源資產“歸誰有”、“歸誰管”和“歸誰用”，構建歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產產權制度[14-15]。加快劃清不同權利主體之間的邊界，特別是劃清全民所有和集體所有之間的邊界、全民所有不同層級政府行使所有權的邊界、不同集體所有者之間的邊界、不同類型自然資源的邊界。創(chuàng)新自然資源全民所有權和使用權的實現形式，除生態(tài)功能重要的自然資源之外，可推動所有者和使用者相分離，明確占有、使用、收益、處分等權利歸屬關系和責任，使自然資源資產產權人在資源開發(fā)利用中實現權利和義務相統(tǒng)一，形成權利人保護和合理利用自然資源的內生機制。

4.以編制自然資源資產負債表為基礎，全面掌控自然資源資產“家底”

自然資源資產負債表是全面掌控全民所有自然資源資產的重要工具。統(tǒng)一自然資源資產調查的技術標準，開展自然資源資產綜合調查，為自然資源負債表的編制提供可靠“本底”。以《國務院辦公廳關于印發(fā)編制自然資源資產負債表試點方案的通知》為依據，凝練呼倫貝爾、湖州和婁底等試點地區(qū)編制自然資源資產負債表的基本做法，總結可復制、能推廣的典型經驗。在土地資源、林木資源和水資源核算的基礎上，探索編制礦產資源資產負債表，將自然資源資產的核算范圍擴大到全部國有自然資源資產。完善自然資源資產核算的技術方法，強化自然資源、水利和林草等部門的數據共享，充分利用云計算、大數據等信息技術，建立全民所有自然資源資產核算平臺，及時上傳增減變化，實時掌控資產“家底”，為地方各級領導干部的離任審計提供決策參考。

(二)構建統(tǒng)一行使所有權的三大體系

1.以法治化為保障，完善自然資源資產法律政策體系

以健全自然資源資產產權制度為導向，全面梳理并消除現行各項自然資源管理法律規(guī)范之間存在的重疊和矛盾沖突，加強法律條款的對接與協(xié)調，加快推進現行法律法規(guī)的“廢、改、立、釋”進程。推動研究制訂自然資源基本法，加快修訂物權法、土地管理法及礦產資源法等專門法律，重點完善自然資源的產權法律體系、有償使用法律體系、監(jiān)督管理法律體系，形成以自然資源法為龍頭，以單行法為主體，部門規(guī)章和地方性法規(guī)為配套，與生態(tài)文明體制改革相適應的自然資源資產管理法律體系。強化法律法規(guī)條款的健全與完善，將中央與地方分級行使所有權的自然資源資產以法律的形式予以規(guī)定，實現統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有權的法治化、規(guī)范化。

2.以市場化為手段，健全自然資源資產市場體系

健全完善統(tǒng)一規(guī)范的自然資源資產市場體系，推動將全民所有自然資源資產有償使用逐步納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺。深化自然資源資產價格市場化改革，發(fā)揮市場在資產配置中的決定性作用，實現要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序。擴大有償使用范圍，全面建立覆蓋各類全民所有自然資源資產的有償出讓制度，鼓勵自然資源資產競爭性出讓，減少和規(guī)范協(xié)議出讓，支持探索出讓、轉讓、出租、擔保、入股等多樣化的有償使用方式。以市場化為導向完善自然資源資產出讓價格形成機制，推進建立反映市場供求關系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本和代際關系的價格形成機制，堅決遏制依靠壟斷或占有的方式獲取超額利潤的現象，更好地實現自然資源資產的最優(yōu)配置，更好地體現自然資源資產的經濟價值和生態(tài)價值。全面實施自然資源資產市場準入負面清單制度，明確全民所有自然資源資產有償使用準入條件、方式和程序，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。建立健全自然資源資產有償使用信息公開和服務制度，確保國家所有者權益得到充分有效維護。

3.以事權與財權相對等為目標，健全責權利體系

按照責權利相統(tǒng)一的原則，實現自然資源資產保護事權與財政支出相對等，形成科學合理的責權利體系。堅持自然資源資產公有制，合理劃分中央與地方的事權財權，做到權責明確，實現職權與責任的對等。對于自然資源資產的調查、評價、規(guī)劃和保護等事權財權，該由中央政府承擔的事權要上收，并承擔相應的財政支出；該由地方政府承擔的事權要下放，并承擔相應的財政支出；該由中央政府與地方政府共同承擔的事權，依據自然資源資產的受益范圍和影響程度，區(qū)分中央與地方的事權及財政支出比重。下放自然資源資產處置權，使地方掌握必要的施政權限。通過責權利的統(tǒng)一，形成科學合理、權責清晰、財力協(xié)調、管理高效的全民所有自然資源資產責權利劃分體系。

(三)重塑統(tǒng)一行使所有權的兩大機制

1.以過程嚴管為導向，構建全流程的自然資源資產監(jiān)管機制

按照事前規(guī)范制度、事中加強監(jiān)控、事后強化問責的思路，加強國家資產管理機構對自然資源資產的監(jiān)管。依據全生命周期理論，從“入口”到“出口”構建過程嚴管的自然資源資產監(jiān)管體制。加強自然資源資產配置環(huán)節(jié)的監(jiān)管。資產管理機構應嚴格規(guī)范行政許可范圍，優(yōu)先配置涉及國計民生、國家重點領域、戰(zhàn)略性新興產業(yè)和國家安全等行業(yè)，防止資產流向“兩高一低”等落后產能，維護資產所有者的權益。加強自然資源資產使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管。按照權利與義務相一致的要求，資產管理機構應采取定期檢查與抽查相結合的方式，強化對資產使用權人履行合同約定和遵守市場交易規(guī)則的監(jiān)管，使資產利用符合用途管制和生態(tài)保護等公共利益需要，落實資產使用權人的義務。加強自然資源資產收益環(huán)節(jié)的監(jiān)管。按照實物管理與價值管理、資產管理與財務管理相結合的思路，嚴格監(jiān)管全民所有自然資源資產的出讓、出租和處置等資產收益，嚴禁隱瞞、截留和挪用，確保足額上繳公共財政，切實保護全民所有者的權益。加強自然資源資產處置環(huán)節(jié)的監(jiān)管。按照先許可后處置、先資產評估后處置的思路，嚴格執(zhí)行國有資產處置審批手續(xù)，監(jiān)督資產處置要符合用途管制等公共利益需要。嚴格規(guī)范資產處置行為，在資產評估的基礎上通過拍賣、招投標等公開進場交易方式處置，對暗箱操作等行為，要嚴格追究當事人的法律責任。此外，應加強資產管理與資源監(jiān)管的銜接，使二者相互銜接、相互配合、相互監(jiān)督，實現信息共享，確保管理目標的統(tǒng)一。

2.以維護全民所有者利益為核心，完善資產收益征繳與利益分配機制

建立全民所有自然資源資產收益共享機制，實現事權與財政支出相對等，提高政府宏觀調控能力。規(guī)范自然資源資產收益征繳管理[16]。中央自然資源資產管理機構制定資產征收標準規(guī)范、政策法規(guī)、分配方案、分配比例和激勵措施。地方資產管理部門負責全額征收自然資源資產收益，并上交國庫，保障國家權益不流失，實現全民所有者的合法權益。優(yōu)化資產收益分配管理，優(yōu)化支出結構。自然資源資產的收益分配既應體現資產的全民所有，也應體現資產分布的特殊性，重點向資源產地傾斜。對于自然資源資產收益的初次分配，應將一定比例的分成留給市縣人民級政府，調動資產收益征收的積極性，切實保障全額征繳。在此基礎上，進行資產收益的再次分配，在使地方有相應的財政支出用于自然資源資產調查、評價、規(guī)劃和保護的基礎上，將剩余收益用于征地安置等公共事業(yè)支出等方面的支出。