文/張淼 中國鐵建投資集團(tuán)有限公司 北京 100039

1、概述

1.1 土地一級(jí)開發(fā)定義

對(duì)于土地一級(jí)開發(fā)，并無統(tǒng)一的官方定義，認(rèn)為如下定義基本能夠反映其實(shí)質(zhì)：土地一級(jí)開發(fā)是指在符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃要求的前提下，由政府或者政府委托授權(quán)或通過招投標(biāo)確定的企業(yè)對(duì)一定區(qū)域范圍內(nèi)的國有土地或集體土地進(jìn)行征收、拆遷、補(bǔ)償、安置并進(jìn)行市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平（熟地）”的建設(shè)條件的全過程。

1.2 土地一級(jí)開發(fā)歷史沿革

1.2.1 萌芽期（1996-1999年）

1996年，上海和杭州等地率先開展了土地整理活動(dòng)，當(dāng)年，在上海建立了國內(nèi)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)—上海市土地發(fā)展中心，標(biāo)志著我國土地儲(chǔ)備制度的誕生。

1.2.2 發(fā)展期（1999-2002年）

2002年7月1日生效的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》：商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。在這一階段，形成了協(xié)議出讓與招拍掛并存的局面，但協(xié)議轉(zhuǎn)讓用地逐漸減少。

1.2.3 規(guī)范期（2002-至今）

2004年831大限后，協(xié)議出讓經(jīng)營性用地被正式叫停，必須通過公開競價(jià)轉(zhuǎn)讓。2006年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》將招拍掛制度范圍擴(kuò)展到了工業(yè)用地，進(jìn)一步促進(jìn)了土地一二級(jí)市場的分離。

1.3 土地一級(jí)開發(fā)采用PPP模式的意義

在采用PPP模式之前，土地一級(jí)開發(fā)主要由各級(jí)政府所屬的土儲(chǔ)中心或城投公司操作。隨著開發(fā)規(guī)模不斷擴(kuò)大，地方政府債務(wù)壓力趨緊，傳統(tǒng)的操作模式無法滿足工作需要。土地一級(jí)開發(fā)采用PPP模式具有以下三點(diǎn)意義：

1.3.1 通過市場化運(yùn)作，進(jìn)一步提高開發(fā)效率。相比于政府，企業(yè)更接近市場，能夠調(diào)動(dòng)的資源也更為豐富多樣，由企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)，能夠進(jìn)一步提高開發(fā)效率。

1.3.2 通過引入投資者，解決政府開發(fā)資金不足問題。根據(jù)2016年財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》，各地不得再向銀行類金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款，土地儲(chǔ)備資金需求需通過發(fā)行專項(xiàng)債券解決。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年全國地方累計(jì)發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券僅2407億元。采用PPP模式，能夠減輕政府的開發(fā)資金不足問題。

1.3.3 通過專業(yè)化運(yùn)作，提升土地價(jià)值。參與土地一級(jí)開發(fā)的社會(huì)資本方多為房地產(chǎn)開發(fā)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè)，對(duì)于土地的市場價(jià)值更敏感，能夠站在最終使用者的角度分析，為提升土地價(jià)值提升提供專業(yè)意見。

2、土地一級(jí)開發(fā)PPP模式分析

2.1 開發(fā)主體

在PPP模式中，由政府和社會(huì)資本方組成SPV公司作為獨(dú)立法人實(shí)施開發(fā)工作。SPV公司作為合資公司按公司法設(shè)立運(yùn)營，董事席位按股權(quán)比例分配。SPV公司內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)通常包括綜合管理（含人力）、財(cái)務(wù)、工程管理（含計(jì)劃合同）、土地管理等部門。

2.2 工作內(nèi)容

2.2.1 控制性規(guī)劃調(diào)整

理論上，SPV公司是根據(jù)項(xiàng)目片區(qū)既有的控規(guī)條件開展工作，但實(shí)際操作中，由于既有的控規(guī)可能是在項(xiàng)目立項(xiàng)前若干年審批通過的，而外部環(huán)境早已發(fā)生巨大變化（如拆遷補(bǔ)償成本、土地出讓價(jià)格、資金市場環(huán)境等），無法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，因此調(diào)規(guī)不可避免。社會(huì)資本方在與政府取得共識(shí)的前提下，積極配合，提出切實(shí)可行的建議，確保調(diào)規(guī)順利開展。

2.2.2 拆遷

拆遷工作涉及面廣，情況復(fù)雜，不確定性高。在實(shí)務(wù)中，往往由政府或政府委托的專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，確保拆遷進(jìn)度及各方面的平衡。作為社會(huì)資本方，在這部分主要是做好拆遷所需的資金籌集工作。

2.2.3 安置房是政府為安置拆遷居民而建設(shè)的住宅，分回遷和異地安置兩種

安置房建設(shè)屬于民生工程，對(duì)政府和社會(huì)資本方的聲譽(yù)影響極大。作為社會(huì)資本一定要跟政府有明確的界面劃分，各司其職，通力協(xié)作。

2.2.4 土地出讓

土地出讓是項(xiàng)目運(yùn)作的關(guān)鍵，一是因?yàn)橥恋爻鲎屖杖胧琼?xiàng)目匯報(bào)的主要來源，二是因?yàn)樯鐣?huì)資本方投資一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目的主要目標(biāo)往往是希望借此拉動(dòng)二級(jí)開發(fā)。在土地出讓工作環(huán)節(jié)，社會(huì)資本在土地掛牌順序，片區(qū)整體營銷上，要發(fā)揮作用，提出專業(yè)意見，整合資源，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體效益最大化。

2.2.5 運(yùn)營

作為PPP項(xiàng)目，運(yùn)營是必不可少的，但是在土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目中，可運(yùn)營資產(chǎn)并不多，主要是安置房小區(qū)物業(yè)管理及配套的市政設(shè)施。當(dāng)前，很多社會(huì)資本方不重視PPP項(xiàng)目的運(yùn)營，存在賺快錢的思維，這是一種短視的行為。隨著PPP模式的規(guī)范化，運(yùn)營的重要性將日益凸顯，未來將成為衡量社會(huì)資本方能力的重要考量。

3、項(xiàng)目要點(diǎn)及優(yōu)化措施

3.1 開發(fā)周期

一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目收益率比較低，大約為總開發(fā)成本的8-12%。因此，如何提高時(shí)效性，縮短開發(fā)周期，將成為決定項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。簡要提出三點(diǎn)供參考：一是就快速開發(fā)與政府取得共識(shí)，并取得實(shí)質(zhì)性支持；二是做好土地營銷工作并積極參與二級(jí)開發(fā)；三是做好資金籌劃及項(xiàng)目公司管理能力建設(shè)。

3.2 融資工作

近幾年出臺(tái)了若干政策指導(dǎo)性文件，社會(huì)資本方在簽署投資協(xié)議時(shí)一定要注意其中的相關(guān)要求，使協(xié)議與之保持一致，確保融資順利落地。

3.3 投資收益

土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目涉及的產(chǎn)業(yè)鏈比較長，包括設(shè)計(jì)、勘察、監(jiān)理、物資、施工、運(yùn)營等環(huán)節(jié)，社會(huì)資本方不可能獲取所有環(huán)節(jié)利潤，在項(xiàng)目論證期，應(yīng)結(jié)合自身情況進(jìn)行全方位考慮。

3.4 二級(jí)聯(lián)動(dòng)

經(jīng)營性用地需通過招拍掛轉(zhuǎn)讓，因此二級(jí)聯(lián)動(dòng)并非可控。若社會(huì)資本方具有的產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療、教育等相關(guān)資源，可使之以成為其在摘牌環(huán)節(jié)中的優(yōu)勢。

4、結(jié)論與展望

土地作為稀缺資源，具有穿越經(jīng)濟(jì)和政治周期的特性，始終是政府工作的重點(diǎn)，以PPP模式開展土地一級(jí)開發(fā)具有先天優(yōu)勢，且符合國家層面推進(jìn)PPP模式的號(hào)召。作為社會(huì)資本方，應(yīng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極介入這一長期的市場機(jī)會(huì)，但同時(shí)也要關(guān)注宏微觀經(jīng)濟(jì)形勢，做出應(yīng)對(duì)調(diào)整，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。