王俊程，胡紅霞

(1.云南師范大學(xué) 精準扶貧評估與研究中心，云南 昆明 650500；2.云南師范大學(xué) 歷史行政學(xué)院，云南 昆明 650500)

一、十八大以來中國農(nóng)村減貧成效

1986年至今，我國先后確立的國家扶貧開發(fā)重點縣有592個，集中連片特殊困難縣680個，扣除交叉后共有832個貧困縣[1]。黨的十八大以來，農(nóng)村扶貧工作成效顯著，農(nóng)村貧困人口大幅減少，貧困發(fā)生率持續(xù)下降，貧困地區(qū)農(nóng)民收入快速增長，生活水平和質(zhì)量快速提升。按現(xiàn)行國家農(nóng)村貧困標準測算，全國農(nóng)村貧困人口從2012年末的9 899萬減少至2017年末的3 046萬，累計減少6 853萬人；貧困發(fā)生率從2012年末的10.2%下降至2017年末的3.1%，累計下降7.1個百分點。2017年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入9 377元，扣除價格因素，2013年至2017年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入年均實際增長10.4%，比全國農(nóng)村平均水平高2.5個百分點[2]。

2017年2月江西省井岡山市、河南省蘭考縣，經(jīng)評估檢查符合脫貧退出條件和標準，由省級政府批準退出。2017年11月河北省望都縣、海興縣、南皮縣，江西省吉安縣，河南省滑縣，重慶市萬州區(qū)、黔江區(qū)、武隆區(qū)、豐都縣、秀山土家族苗族自治縣，四川省南部縣、廣安區(qū)，貴州省赤水市，西藏自治區(qū)拉薩市城關(guān)區(qū)、昌都市卡若區(qū)、林芝市巴宜區(qū)、山南市乃東區(qū)、日喀則市亞東縣，青海省河南蒙古族自治縣、同德縣、都蘭縣，新疆維吾爾自治區(qū)巴里坤哈薩克自治縣、民豐縣、察布查爾錫伯自治縣、托里縣、青河縣通過國家專項評估檢查，由省級政府批準退出[3]。這28個貧困縣脫貧摘帽是1986年國家設(shè)定貧困縣31年來中國扶貧歷史上第一次實現(xiàn)貧困縣數(shù)量的凈減少。在2017年申請退出的125個縣中，第一批40個貧困縣均達到脫貧摘帽條件[4]，第二批85個縣專項評估檢查情況將于近期發(fā)布。改革開放四十年來，我國建立了脫貧攻堅的制度體系，包括責(zé)任體系、政策體系、投入體系、動員體系、監(jiān)督體系、考核體系，為脫貧攻堅提供了制度保障[5]。這些頂層設(shè)計和實踐安排推動了包括精準扶貧、精準幫扶、精準退出、資金項目管理、分類施策、第三方評估等重點工作有序進行，貧困人口大幅減少，貧困地區(qū)面貌明顯改觀，這是黨中央、國務(wù)院正確領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)果，也是全國各族人民共同奮斗的結(jié)果。

二、西南邊疆民族地區(qū)脫貧攻堅的特殊問題

目前，我國尚未脫貧的679個縣大部分集中在邊疆民族地區(qū)和集中連片特困地區(qū)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2017年末云南88個貧困縣有貧困人口279萬、廣西28個貧困縣有貧困人口246萬、西藏74個貧困縣有貧困人口33萬，上述3個西南邊疆省區(qū)2017年末鄉(xiāng)村總?cè)丝?27 4.1萬，占全國鄉(xiāng)村人口的9.15%，但貧困人口尚有558萬，占全國貧困人口的比例高達18.32%[注]資料來源:國家統(tǒng)計局云南調(diào)查總隊.改革開放40年 云嶺扶貧鑄輝煌,http://www.dczd.yn.gov.cn/gjdczd/3315775225651527680/20180913/132341.html；廣西財政網(wǎng).廣西財政下達居民基本養(yǎng)老保險補助1.32億元 助力246萬建檔立卡貧困人口脫貧攻堅,http://www.gxcz.gov.cn/gxzzzzqczt/gzdt/jgdt/201805/t20180514_77928.html；中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部.西藏農(nóng)牧民人均可支配收入破萬元,http://www.zytzb.gov.cn/szjjfz/254351.jhtml；光明日報網(wǎng).2017年末我國農(nóng)村貧困人口減少到3046萬人,http://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2018-02/02/nw.D110000gmrb_20180202_6-01.htm等。，脫貧攻堅任務(wù)和壓力可見一斑。更復(fù)雜的是這些貧困縣大多自然條件惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化教育滯后，干部群眾觀念落后、素質(zhì)偏低，歷史欠債多，部分沿邊跨境地區(qū)因婚、因毒、因病致貧返貧問題突出，這些地區(qū)成為脫貧攻堅的難中之難。

(一)自然地理環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施的制約

兩年多來，筆者參與了近20個西南邊疆民族縣的精準扶貧第三方評估工作，評估發(fā)現(xiàn)目前還未脫貧的縣區(qū)自然地理環(huán)境都相對惡劣。從地質(zhì)和土壤看，這些貧困縣區(qū)大都有山高坡陡、河多谷深，山區(qū)多、壩區(qū)少，山地多、水田少，人均耕地少、土地貧瘠等一種或多種特征[7]。一些地區(qū)干旱缺水，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，道路崎嶇、通達率低、運載能力差、運輸成本高、相關(guān)物產(chǎn)資源變現(xiàn)難等問題使這些地區(qū)陷入惡性循環(huán)，個別邊遠村寨處于山腰或山頭，因地勢陡峭無法使用農(nóng)機具。

西南邊疆民族地區(qū)立體氣候明顯，“一山分四季、十里不同天”是這些地區(qū)的真實寫照，在壩區(qū)可能氣候宜人，一年兩熟，農(nóng)作物品種較多，在海拔較高的高寒山區(qū)則僅能一年一熟，作物品種單一。云南省山區(qū)、半山區(qū)面積占94%；貴州92.5%的面積為山地、丘陵，盆地(壩子)僅占3%。貧困發(fā)生率高的地區(qū)大都在山區(qū)，云南省文山壯族苗族自治州文山市、丘北縣、富寧縣，紅河州金平縣、綠春縣，臨滄市的耿馬縣、雙江縣，德宏州芒市、隴川縣，普洱市的西盟縣均有這樣的典型地區(qū)。即便在縣政府駐地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，仍然有不宜人居的村寨，一些村寨甚至難以找到建設(shè)運動場和安居房的連片平地。這些地區(qū)因為無法集中連片開發(fā)，加之受地質(zhì)、土質(zhì)、氣候制約，農(nóng)作物品種單一、畝產(chǎn)低，農(nóng)民增收渠道有限，不僅貧困發(fā)生率高，脫貧致富的難度也較其他地區(qū)更大。為確保脫貧質(zhì)量，在貧困縣整體退出時，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和貧困戶持續(xù)增收能力被列入重要考核指標，但一些地區(qū)因客觀條件制約，確實不具備規(guī)?；a(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，主要脫貧手段是鼓勵農(nóng)村青壯年外出務(wù)工，短期看這是最有效的手段，只要一戶有一人相對穩(wěn)定在外務(wù)工，脫貧出列標準大多能達到，但僅靠向城市轉(zhuǎn)移勞動力脫貧致富不具有可持續(xù)性，不符合農(nóng)業(yè)大國的國情，仍屬于短期脫貧致富的手段，存在轉(zhuǎn)移農(nóng)村矛盾的風(fēng)險，不是有效實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最佳途徑。

(二)住房改造難度大、安全隱患多

十八大以來國家不斷加大農(nóng)村地區(qū)安居房建設(shè)和危房改造力度，但目前西南邊疆民族地區(qū)危房農(nóng)戶占比仍然較高。究其原因，一是貧困面廣、貧困程度深、歷史欠債多、改建成本高，即使各地政府竭盡全力推進，但截至目前仍然大面積存在C/D級危房[注]按住建部門標準，A級、B級住房為安全穩(wěn)固住房，C級、D級為危房，若建檔立卡戶的住房是C級或D級，則不能申請退出貧困。。我們在至少6個縣發(fā)現(xiàn)為數(shù)不少的貧困戶、非貧困戶住房是石頭壘成的墻體，這類住房雖能遮風(fēng)擋雨、結(jié)構(gòu)完整，但抗震性能不達標，存在較大安全隱患。二是民族習(xí)俗或氣候因素所致，在云南德宏傣族景頗族自治州有相當(dāng)比例的農(nóng)戶住在木柱承重、竹籬笆圍擋、透風(fēng)的竹木結(jié)構(gòu)住房和墻抬梁住房中，據(jù)說因為磚房不透風(fēng)，有些農(nóng)戶不愿搬進政府援建的磚混結(jié)構(gòu)住房。這類住房比例太高，整體改建難度極大，部分地區(qū)尊重民俗，將這類存在安全隱患的住房定為B級，顯然認定標準偏低，由此導(dǎo)致定級整體系統(tǒng)風(fēng)險偏高。三是因自然地理條件限制，西南邊疆民族地區(qū)貧困縣均有需要易地搬遷的村寨，但搬入點人口密度大，人多地少，主要靠轉(zhuǎn)移勞動力增收致富。一些老人戶、不具備務(wù)工能力的農(nóng)戶在搬遷時較為被動，甚至遲遲不搬，于是在擬搬出點幾乎都會出現(xiàn)放棄對老宅修繕以致仍住危房的農(nóng)戶。四是一部分非建檔立卡戶住房安全隱患遠比建檔立卡戶大，有一些是邊緣貧困戶，按政策不符合納入建檔立卡戶，在政府的有限條件支持下確實暫不具備改造住房的經(jīng)濟能力；另有一部分農(nóng)戶自己具備改造住房的經(jīng)濟能力和相關(guān)條件，但看到建檔立卡戶改善住房的幫扶力度遠大于非建檔立卡戶，受爭貧比窮不正之風(fēng)的影響，期待下一輪貧困對象動態(tài)調(diào)整時能獲得更多的幫扶和投入，于是一直觀望，不愿改建住房。

(三)群眾文化素質(zhì)偏低與教育發(fā)展滯后疊加效應(yīng)明顯

事實證明，無論自然條件多惡劣、多艱苦，擁有知識和技能的群眾總能先富起來，并起到引領(lǐng)示范作用。反之，即便在城鎮(zhèn)周邊，沒受過教育尤其是“等靠要”思想嚴重的群眾，仍然可能一窮二白。觀念落后、技能缺失、增收致富和發(fā)展能力不足是導(dǎo)致貧困的重要因素，而觀念落后、技能缺失的深層原因則是長期教育發(fā)展滯后、優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺導(dǎo)致群眾受教育程度低下。西南邊疆民族地區(qū)因山區(qū)占主體、區(qū)域差距大、民族眾多、居住分散、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱等歷史和現(xiàn)實原因使貧困地區(qū)教育資源極為稀缺，一些地區(qū)陷入“教育發(fā)展滯后→師資力量不足→教學(xué)質(zhì)量偏低→群眾不重視教育→知識技能匱乏→區(qū)域人才匱乏→經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢→教育發(fā)展滯后”惡性循環(huán)的怪圈。總體上看，西南邊疆民族地區(qū)農(nóng)村就學(xué)保障已基本實現(xiàn)，義務(wù)教育階段幾乎沒有因經(jīng)濟原因輟學(xué)的孩子，自身厭學(xué)或是身體原因無法完成學(xué)業(yè)的孩子也較為少見，鄉(xiāng)村學(xué)校的師資力量和教學(xué)硬件有極大改觀，但中小學(xué)撤點并校后絕大部分自然村無教學(xué)點，一些行政村也無完全小學(xué)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，云南省昭通市、文山州、德宏州，西藏自治區(qū)當(dāng)雄縣、尼木縣、林周縣、曲水縣、丁青縣均有部分邊遠村寨的低年級學(xué)生需要步行數(shù)小時上學(xué)的情況。因為長途跋涉，教學(xué)質(zhì)量和安全受到極大挑戰(zhàn)，云南魯?shù)榭h新街鎮(zhèn)轉(zhuǎn)山包小學(xué)的“冰花男孩”只是貧困地區(qū)兒童上學(xué)遠、上學(xué)難的一個縮影。隨著進城務(wù)工人員的增多，越來越多的家庭將子女協(xié)調(diào)到縣城乃至更好的學(xué)校就讀，于是農(nóng)村生源和師資狀況處于惡性循環(huán)，城鄉(xiāng)教育資源和質(zhì)量差距越來越大，“世代農(nóng)民”的現(xiàn)象不得不引起重視。在沿邊跨境地區(qū)，一些邊民聽不懂普通話。在精準扶貧第三方評估過程中還發(fā)現(xiàn)，有一些20歲左右不識字的人，在抽調(diào)過的上萬戶建檔立卡戶中，沒有一戶家庭有大學(xué)生(若將有公職人員的家庭納入則是典型的錯評[注]精準扶貧專用詞語，將不該納入建檔立卡貧困戶的農(nóng)村家庭納入建檔立卡戶進行幫扶簡稱錯評。)，有6戶家庭成員上過高中或職高還是2014年基層工作人員理解政策偏差而納入建檔立卡戶的[注]2014年左右，部分地區(qū)將有一定扶持基礎(chǔ)、不是該村最貧困的農(nóng)戶列為建檔立卡戶，村中個別最貧困的農(nóng)戶因為“無力脫貧、無業(yè)可幫”當(dāng)時未納入建檔立卡戶。這類最底層的貧困戶在2015年和2016年按政策屬于納入的備選對象。，在2016年前就已脫貧。事實證明，受教育程度與貧困發(fā)生率呈負相關(guān)趨勢，農(nóng)村教育缺失和城鄉(xiāng)教育發(fā)展嚴重失衡會導(dǎo)致一系列問題。一是群眾“等靠要”思想嚴重，不求上進、好逸惡勞、得過且過，爭貧比窮，脫貧意愿不強，缺乏致富的內(nèi)生動力和持續(xù)發(fā)展能力。二是科學(xué)文化素質(zhì)低，脫貧無路、致富無門。如有的地方政府為支持貧困戶發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，給貧困戶發(fā)放豬仔和羊羔，但一段時間后發(fā)現(xiàn)有的貧困戶因缺乏常識、技術(shù)和責(zé)任心致牲畜死亡。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些貧困地區(qū)出現(xiàn)越窮越悠閑的現(xiàn)象，如有貧困戶壯漢上午10點多調(diào)查員入戶時尚未起床。更嚴重的是因群眾受教育不足，缺乏健康意識和社會公德進而害人害己，如有些養(yǎng)豬戶用激素含量高的劣質(zhì)飼料，為追求利潤最大化甚至還在豬飼料中添加安眠藥，以達到促睡催膘的目的。種植戶在給蔬菜、果樹噴灑農(nóng)藥時，一些農(nóng)戶只追求效果和低價而選擇高毒性和殘效期長的劣質(zhì)農(nóng)藥。

(四)扶貧干部素質(zhì)與脫貧攻堅工作要求不相適應(yīng)

由于歷史和區(qū)域差異，西南邊疆民族地區(qū)因貧困面大、貧困程度深，脫貧攻堅任務(wù)艱巨，急需高能、高效干部隊伍。但是教育發(fā)展滯后、在職培訓(xùn)資源不足導(dǎo)致西南邊疆民族貧困地區(qū)干部整體素質(zhì)偏低，不能適應(yīng)精準、高效、高強度的脫貧攻堅工作。一些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏站位意識和審時度勢的能力，工作不實或按部就班成為習(xí)慣，缺乏規(guī)劃意識和領(lǐng)導(dǎo)才能，對精準扶貧缺乏系統(tǒng)研究和思考，決策失誤或政策朝令夕改使一線扶貧人員不知所措現(xiàn)象時有發(fā)生。如一些縣急于脫貧、急于出政績，主要脫貧手段就是注入產(chǎn)業(yè)資金、大力推廣一年就可見效的短平快項目，于是給農(nóng)戶發(fā)豬、牛、雞、羊或鼓勵種植蔬菜，更有未經(jīng)科學(xué)研判就盲目種植藥材的。因培訓(xùn)培養(yǎng)體系不健全，貧困戶能力素質(zhì)未得到同步提升，違背脫貧致富基本規(guī)律，廣種薄收或病災(zāi)絕收等情況頻發(fā)。一些地區(qū)雖略有成效，但傳統(tǒng)種養(yǎng)殖項目相對優(yōu)勢不足，當(dāng)大面積推廣粗放項目時又會出現(xiàn)局部過剩或供需不平衡現(xiàn)象。某些扶貧人員理解政策和文件精神存在偏差或教條，如某地文件中要求“非建檔立卡農(nóng)業(yè)戶籍農(nóng)村常住人口，2016年家庭人均純收入低于2 952元，且滿足(1)實際居住C級、D級危房且自身無力改造；(2)家庭因病致貧，且成員未參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險；(3)家庭適齡成員因貧輟學(xué)或家庭因?qū)W致貧中任意一條的按程序納入貧困對象管理”。實踐中發(fā)現(xiàn)個別干部缺乏綜合研判意識，把人均純收入2 952元認定為必要條件，于是出現(xiàn)將收入勉強達標，但因病、因災(zāi)、因?qū)W致貧，無力改善住房的貧困戶漏評[注]漏評為精準扶貧專用詞語，指因各種原因?qū)⒈驹摷{入建檔立卡戶管理的農(nóng)戶遺漏在外，進而無法按政策對貧困戶開展系統(tǒng)幫扶的缺位行為。的情況。更嚴重的是精通和運用計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的人才嚴重匱乏。這方面領(lǐng)導(dǎo)干部尤為突出，很多領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣動口不動手，認為技術(shù)是年輕人的專利，于是借故不參加技術(shù)培訓(xùn)。事實上，當(dāng)前各部門重復(fù)采集信息、數(shù)據(jù)鴻溝及扶貧干部加班嚴重的最主要原因與領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏信息意識和大數(shù)據(jù)常識不無關(guān)系。也正因為領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏對技術(shù)帶來高能、高效的了解，貧困地區(qū)對一線員工的技術(shù)技能培訓(xùn)才處于“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的局面。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多扶貧干部不會使用VLOOKUP函數(shù)進行轉(zhuǎn)移性收入的批量匹配，更不會使用數(shù)據(jù)透視進行分類統(tǒng)計，對批量處理必用的“郵件合并”技術(shù)也很陌生，計算機技術(shù)缺失導(dǎo)致關(guān)鍵性資料缺位和忙亂現(xiàn)象。因高等教育盲區(qū)多、在職培訓(xùn)機會不足和自身學(xué)習(xí)探索不夠，貧困地區(qū)基層干部計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)缺失非常嚴重。

(五)基層組織建設(shè)亟待加強

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只要是農(nóng)村基層干部得力的地方，不管是群眾工作還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展都做得比較扎實。凡是貧困戶漏評率、錯退[注]將尚未達到脫貧條件的建檔立卡戶提前脫貧的簡稱。率、錯評率高和脫貧群眾認可度低的村寨，無一例外都是農(nóng)村基層組織渙散、基層干部不得力的村寨。隨著精準扶貧工作的深入推進，農(nóng)村工作任務(wù)重、時間緊、要求高，但在貧困面廣的地區(qū)，行政村、自然村干部勝任力有待加強，于是，幾乎在所有貧困村都派駐了工作隊。因西南民族貧困地區(qū)大部分貧困村居住分散、信息閉塞，農(nóng)民普遍有“財不外露”的習(xí)慣，加之瞞報財產(chǎn)和收入對自身有利等原因，貧困戶識別需要綜合各方面因素甚至家庭發(fā)展歷程，在這種背景下很多具體工作仍離不開行政村和自然村干部。因為體制機制和經(jīng)費短缺等原因，目前西南邊疆貧困地區(qū)基層干部待遇普遍偏低，雖多方積極爭取但始終未能有效解決。此外，按政策凡是村三委以上干部家庭均不得納入建檔立卡戶，這體現(xiàn)了黨員干部先人后己的優(yōu)良傳統(tǒng)，值得點贊，但也很容易使村干部產(chǎn)生不公平心理，嚴重偏低的待遇還會導(dǎo)致更多、更突出的問題。一種情況是村干部利用權(quán)力尋租。在某地調(diào)研時我們了解到當(dāng)?shù)卣膭钬毨舸罅Πl(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，為避免貧困戶挪用買幼崽的資金，政府采用直接給貧困戶送幼崽的方式，照理說這是合情合理、負責(zé)任的做法，可縣鄉(xiāng)干部一方面對牲畜行情不了解，另一方面也沒有精力為貧困戶買幼崽，于是將這項采購、發(fā)放幼崽的工作安排給行政村干部。行政村干部領(lǐng)命執(zhí)行，發(fā)現(xiàn)整個地區(qū)因幼崽供不應(yīng)求，市價猛漲，于是“頭腦靈活”的干部到外地采購，雖距離稍遠但采購成本遠低于本地市場，當(dāng)?shù)卣鶕?jù)本地市場價核定幼崽成本，這其中的價差自然流入采購人的口袋。另一種情況是因邊疆民族地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟才剛起步、不成規(guī)模，在村干部待遇低、發(fā)展受限的現(xiàn)實背景下，村干部崗位對農(nóng)村實用人才、致富帶頭人、年輕有文化的村寨精英吸引力不足，長此以往就形成了村干部隊伍老齡化嚴重、素質(zhì)低、能力不足、組織渙散的現(xiàn)狀。

(六)邊境一帶致貧返貧情況復(fù)雜

在西南邊疆民族地區(qū)有近35個縣與緬甸、老撾、越南接壤，居住在邊境地區(qū)的邊民雖然國別不同，但語言、習(xí)俗和文化幾近相同，民間互往和邊民互市頻繁，有的甚至世代通婚。云南滄源縣就有跨境婚姻1 594對，其中領(lǐng)取結(jié)婚證的只有474人，未領(lǐng)取結(jié)婚證的1 120人，得不到法律保護的事實婚姻占到跨境婚姻總數(shù)的70%[7]。廣西某邊境市最近一年涉外通婚增至5 000多對，但只有22對辦理了合法手續(xù)。近年來，因我國的惠農(nóng)、教育、社保政策較鄰邦的政策有明顯優(yōu)勢，外籍婦女嫁到云南、廣西邊境一帶的人數(shù)逐年遞增，但因外籍婦女無法入籍，導(dǎo)致醫(yī)療、社保等辦理困難，加之嫁入這些地區(qū)的外籍婦女慢性病、離異，甚至帶著子女和父母嫁入的比例偏高，更糟的是與其通婚的男子也大都屬于弱勢群體，不同程度存在身體缺陷或家庭變故，其中不乏吸毒人員。于是在西南邊境一帶，因跨境婚姻導(dǎo)致家庭更加艱難的農(nóng)戶是一類特殊群體，這類家庭特別脆弱，家庭關(guān)系穩(wěn)定性較差，因病、因災(zāi)致貧的可能性極大，有的組建家庭一段時間還未辦理相關(guān)手續(xù)就因矛盾或生活困難而離散，有的生活數(shù)年育有子女但因各種原因未辦結(jié)婚手續(xù)，尤其是帶家屬嫁入的家庭其戶籍人口與實際家庭人口的偏差給貧困戶識別和動態(tài)管理帶來更多困難。此外，因西南地區(qū)地處中緬邊境，毒品、艾滋病問題嚴重，一些本來幸福的家庭因為染毒或感染艾滋病而走向貧困。2018年1月對云南德宏傣族景頗族自治州首府芒市抽調(diào)的616戶中，就有4人因吸毒、1人因患艾滋病導(dǎo)致各自家庭陷入災(zāi)難。

三、脫貧攻堅的措施與路徑

西南邊疆民族地區(qū)的貧困、落后是各種錯綜復(fù)雜原因長期交織積淀、循環(huán)累積的結(jié)果，具有多因性和長期性。推進西南邊疆民族地區(qū)脫貧攻堅需要立足現(xiàn)實、著眼長遠、因地制宜、標本兼治、以“造血”為主“輸血”為輔、短期和長期目標相結(jié)合方能走上可持續(xù)發(fā)展之路。

(一)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與易地扶貧搬遷兩手抓

對于有改造可能或者不符合易地扶貧政策及無合適安置點的地區(qū)來說，要進一步加大投入力度，在確保當(dāng)前對貧困戶投入力度只增不減的前提下，加大對道路交通、人畜飲水、農(nóng)田灌溉及公共服務(wù)等項目的資金投入，為降低生產(chǎn)生活成本，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值打牢基礎(chǔ)。在整體退出貧困時，除個別邊遠村寨外，要確保自然村硬化路、手機和寬帶網(wǎng)絡(luò)、自來水、動力電、廣播電視的通達率達到100%，實現(xiàn)村村有活動室、議事室、運動場、農(nóng)家書屋、廣播室。對于“一方水土養(yǎng)不起一方人”的地方要實施易地搬遷，加大政府投入力度，創(chuàng)新投融資模式和組織方式，完善相關(guān)后續(xù)扶持政策，強化搬遷成效監(jiān)督考核，努力做到搬得出、穩(wěn)得住、有事做、能致富[8]，確保搬遷對象達到“兩不愁三保障”，從根本上解決生計問題。鑒于搬入點大多在城鎮(zhèn)附近缺乏土地的現(xiàn)實，要對實施易地搬遷的群眾進行定期培訓(xùn)，提高其務(wù)工的技術(shù)技能，并在政策上予以傾斜。當(dāng)?shù)厝肆Y源社會保障局要出臺、落實相關(guān)培訓(xùn)和勞動力轉(zhuǎn)移實施細則，確保易地搬遷戶都能夠參與實用技能培訓(xùn)，達到戶均轉(zhuǎn)移一名以上勞動力。

(二)分類整改全面消除C/D級危房

貧困地區(qū)在脫貧攻堅過程中應(yīng)分類推進危房整改，確保在整體退出貧困前全面消除C/D級危房。一要全面清查整改C/D級危房。各級地方政府要不甩包袱、不懷僥幸心理，在尊重地方習(xí)俗的前提下，以事實為依據(jù)，本著公平、公正、公開的原則客觀定級，定級有異議和分歧的住房要邀請有資質(zhì)的第三方機構(gòu)或?qū)＜疫M行裁定，尤其要將當(dāng)?shù)卣J定為A/B級的安全穩(wěn)固住房但實際可能被第三方評估機構(gòu)認定為C/D級危房的識別出來，徹底排除安全隱患和錯退、漏評風(fēng)險。二是對于當(dāng)?shù)匾颜J定是C/D級危房的貧困戶要按計劃支持貧困戶進行修繕或重建；對于已經(jīng)脫貧，但存在住房定級偏高，實際達不到A/B級的住房，要支持農(nóng)戶迅速修繕或重建，確保已脫貧戶不錯退。三是對于非建檔立卡戶自身有改善能力的要動員敦促其修繕或重建。為激發(fā)這類農(nóng)戶整改住房的主動性和積極性，可建立資助力度與修繕或重建速度關(guān)聯(lián)機制，讓早整改的農(nóng)戶得到更多實惠；對有整改能力，但爭貧比窮，期待在后期能納入建檔立卡戶獲得更多補助的非建檔立卡戶，要多方動員，動之以情、曉之以理，督促其加快整改進度；對疑似無力整改的非建檔立卡戶，要引入群眾評議機制，并聯(lián)合金融部門核查其存款和最近三年銀行流水，對確實無力整改的非建檔立卡戶，可酌情參照建檔立卡戶標準進行幫扶。四是對擬實施易地搬遷的建檔立卡戶，要加快易地扶貧實施進度，確保貧困戶在新搬入點達到“兩不愁三保障”，并將老宅拆除，避免重復(fù)占用耕地。對擬實施易地扶貧的非建檔立卡戶，按政策搬遷后老宅需要拆除，修繕或重建老宅確屬重復(fù)建設(shè)，對這部分農(nóng)戶要在加大政府投入力度、減輕其新安居房建設(shè)投入的同時，創(chuàng)新投融資模式，采用銀行質(zhì)押房產(chǎn)或與農(nóng)戶共享產(chǎn)權(quán)等方式幫扶[9]。

(三)構(gòu)建多元化增收渠道和持續(xù)增收格局

按照國家《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》相關(guān)精神，將缺乏生存條件地區(qū)的貧困人口搬遷安置到其他地區(qū)后，絕大部分地區(qū)是具備生存發(fā)展條件的。對于不涉及易地搬遷的地區(qū)，要因地制宜、發(fā)揮優(yōu)勢，在農(nóng)業(yè)科技部門的助力下，結(jié)合當(dāng)?shù)氐刭|(zhì)、土壤、氣候、水源等因素，在強化農(nóng)技培訓(xùn)的前提下，靠發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)增收。我們發(fā)現(xiàn)一些地區(qū)在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面走彎路的原因主要是一村一品的研究不足、盲目跟風(fēng)和技術(shù)培訓(xùn)不力。在研究選擇項目時要做到自然村級研判，行政村內(nèi)錯位，選品避免扎堆，技術(shù)培訓(xùn)做到理論聯(lián)系實際，各自然村先試種，每村確保有三戶成功案例再推廣。隨著脫貧標準的提高，國家第三方精準扶貧評估機構(gòu)越來越注重脫貧戶的收入來源、結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定性。預(yù)脫貧的縣市應(yīng)盡量做到戶均兩種以上穩(wěn)定增收渠道，自然村內(nèi)要確保傳統(tǒng)、現(xiàn)代、生態(tài)三種業(yè)態(tài)并存，行政村要做到經(jīng)濟作物和養(yǎng)殖業(yè)交叉錯位，為防止病蟲害還要實施輪作。農(nóng)戶要退有農(nóng)業(yè)保底，進有轉(zhuǎn)移勞力突破，并做到所有的家庭都能接受實用技能培訓(xùn)，避免僅有傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)確?？诩Z或僅有務(wù)工收入養(yǎng)家的單一收入現(xiàn)象。此外，在有帶頭人和有基礎(chǔ)條件的村莊，要大力發(fā)展集體經(jīng)濟，做到“一村一品”無死角，積極探索和引入新的運營模式，將散落的資源整合形成組織化、標準化、科學(xué)化、市場化、規(guī)?；慕?jīng)濟實體，做到信息共通、技術(shù)共享、市場同盟、群防群控，共建現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟實體。

(四)開展教育對接幫扶縮小城鄉(xiāng)教育差距

借鑒貧困村駐村工作隊模式，開創(chuàng)教育對接幫扶新模式，快速扭轉(zhuǎn)貧困地區(qū)群眾的教育觀念，不斷縮小城鄉(xiāng)教育差距。首先，扶貧、扶智與扶志并舉。要通過責(zé)任幫扶人、駐村工作隊、墻體標語、網(wǎng)絡(luò)、手機短信、電視、廣播、報紙雜志等媒介宣傳正能量，要將“以爭貧比窮為恥、以自立自強為榮”“再窮不能窮教育、再缺不能缺文化”“文化知識是最大財富、讀書才能改變命運”等觀念根植于群眾的內(nèi)心深處，用本地的鮮活案例讓群眾看到重視教育、重視培養(yǎng)下一代的意義。其次，借鑒貧困村派駐工作隊和高校師范生頂崗實習(xí)模式，可從省州市縣選派教學(xué)骨干到鄉(xiāng)村教學(xué)點進行對接幫扶，省州市縣要出臺配套政策，將駐村級教學(xué)點(或完全小學(xué))兩年以上工作經(jīng)歷作為干部提拔的前提條件，激勵優(yōu)秀教師積極投身鄉(xiāng)村支教。同時加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育投入，擴大寄讀生比例，對離家遠、缺監(jiān)護、確實存在客觀困難的學(xué)生進行重點關(guān)注，尤其要加大貧困家庭寄讀生的幫扶力度，解決撤點并校后邊遠村寨“上學(xué)遠、上學(xué)難、上學(xué)險、教育保障不足”等問題，在整體提高鄉(xiāng)村教育質(zhì)量的同時，不斷縮小貧困地區(qū)城鄉(xiāng)教育差距，不斷提高群眾科學(xué)文化素質(zhì)，激活群眾的內(nèi)生動力。

(五)著力加強基層干部隊伍建議

當(dāng)前在職教育培訓(xùn)普遍存在“重理念、輕實務(wù)”的傾向，導(dǎo)致一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部存在“眼高手低、善于動嘴、不愿動手、心有余而力不足”的情況。因此要讓各級領(lǐng)導(dǎo)干部切實明白“磨刀不誤砍柴工”的道理，要用最短的時間、最直觀的案例使領(lǐng)導(dǎo)干部感受到實用技術(shù)對提高扶貧工作效率的重要性，改變決策層、執(zhí)行層對實務(wù)培訓(xùn)的消極態(tài)度，徹底扭轉(zhuǎn)對培訓(xùn)持有“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的偏見。要加強對相關(guān)部門干部進行規(guī)劃意識和領(lǐng)導(dǎo)才能的培訓(xùn)，強化規(guī)則意識，確保出臺的政策機制科學(xué)、嚴謹、接地氣、無硬傷、無漏洞、耐得住時間和實踐的檢驗。要加強對各級干部職工的計算機信息化技能培訓(xùn)，尤其是EXCEL文檔信息化處理等技能培訓(xùn)，要做到VLOOKUP函數(shù)、數(shù)據(jù)透視、郵件合并等必用、實用功能全員掌握。特別是要對各縣涉農(nóng)干部開展綜合輪訓(xùn)，內(nèi)容要緊緊圍繞扶貧工作，注重工作方法、工作經(jīng)驗、工作技巧、工作模式及政策解讀以及計算機技術(shù)、信息化、電子政務(wù)培訓(xùn)，出臺和完善各級扶貧干部培訓(xùn)相關(guān)管理辦法，確保涉農(nóng)干部培訓(xùn)規(guī)范化、定期化、制度化。

(六)強化跨境婚姻、毒品、艾滋病家庭的減貧工作

為減少沿邊跨境群眾因婚致貧，要全方位加強宣傳教育，充分發(fā)揮婦女組織、基層組織、非政府組織的優(yōu)勢，對適齡青壯年及與鄰邦有業(yè)務(wù)往來的高危人群進行前饋控制，曉之以利害，使其理性、謹慎抉擇，對按正常程序辦理結(jié)婚手續(xù)的跨境婚姻家庭，免費為夫妻雙方做婚前體檢并擴大潛在疾病篩查范圍，避免中國籍男性與有艾滋病等潛在惡性疾病婦女通婚。對于未按程序形成的非法跨境婚姻家庭，鑒于個別婚姻家庭關(guān)系不穩(wěn)定的現(xiàn)實，加強動員和疏導(dǎo)，將婚姻關(guān)系不穩(wěn)定和帶多人入戶的外籍人員勸回原籍，為雙方提供一個理性選擇的機會，避免家庭人口與戶籍人口的嚴重不符。同時要加強對蓄意帶家庭成員蹭中國惠農(nóng)政策和扶貧福利的外籍人員的管理，防止更多人跟風(fēng)效仿。要加強毒品源頭治理，加大對販毒、吸毒的打擊力度，加強宣教和引導(dǎo)。鑒于近年來性接觸在艾滋病傳播中的比例逐年升高的現(xiàn)實，要加強防艾宣傳教育工作，從義務(wù)教育階段抓起，尤其要做好對中青年的宣傳教育，避免僥幸心理，避免因病(艾滋病)致貧[10]。

中國的扶貧工作已成為人類反貧困斗爭史上“最偉大的事業(yè)”，扶貧攻堅成效顯著，贏得了國際社會的高度贊譽，為世界減貧事業(yè)提供了中國方案和中國智慧。2018年到2020年是脫貧攻堅的最后決勝期，各地區(qū)計劃退出的縣越多，退出的難度也會越大。在各級黨委政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在各族人民的共同努力下，隨著一部分縣區(qū)的退出，更多的項目、資金、人力、物力可集中投向脫貧攻堅的“硬骨頭”地區(qū)，地方政府要扎實穩(wěn)步推進，不求快、不冒進、不作假、不折騰，要把實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略同打贏脫貧攻堅戰(zhàn)有機銜接起來，以深度貧困縣為重點，項目到村、精準幫扶，對癥下藥、精準滴灌、靶向治療，真正讓扶貧扶到點扶到根，確保2020年如期完成脫貧攻堅任務(wù)。