趙 新

（福州大學(xué)對(duì)外合作與交流處，福建福州350108）

當(dāng)前我國(guó)高等教育已經(jīng)進(jìn)入統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，需要建立符合我國(guó)國(guó)情的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)高校成為推動(dòng)國(guó)家發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的創(chuàng)新高地。多中心理論為我國(guó)當(dāng)前正在進(jìn)行大學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革提供了一個(gè)外部視角，有助于理解我國(guó)當(dāng)前大學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革的著眼點(diǎn)與方向，也有助于明晰大學(xué)在獲得更多的自主權(quán)以后，如何更好地加強(qiáng)自我管理，提升辦學(xué)水平，服務(wù)國(guó)家與社會(huì)。

一、多中心治理進(jìn)一步肯定了大學(xué)自我管理角色

以美國(guó)奧斯特羅姆教授為代表的制度分析學(xué)派提出的“多中心”概念，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的多元化，并在管理上用普遍聯(lián)系的觀點(diǎn)看問題，采用網(wǎng)狀思維和多邊治理模式，克服和避免單邊治理模式，提倡通過協(xié)調(diào)方式以形成合力共同解決問題[1]。20世紀(jì)下半葉以來，西方國(guó)家高等教育整體規(guī)模迅速擴(kuò)大，人們開始強(qiáng)調(diào)社會(huì)公共事務(wù)管理的多元參與，政府、大學(xué)、市場(chǎng)、社會(huì)等開始以網(wǎng)絡(luò)化的多元交流、互動(dòng)與合作的模式出現(xiàn)，在一定規(guī)則的約束下，相互依賴、協(xié)商、合作、共贏。多中心思想對(duì)西方高等教育產(chǎn)生了深刻的影響，有助于我們進(jìn)一步了解大學(xué)的定位。

（一）多中心思想提倡大學(xué)加強(qiáng)自我管理

如果說過去大學(xué)所扮演的角色往往是被動(dòng)的接受者，那么在多中心理論下，更加強(qiáng)調(diào)大學(xué)必須依照其自身運(yùn)作規(guī)律發(fā)展。只有大學(xué)自身發(fā)展好了，保持與外部主體的均衡，整個(gè)系統(tǒng)才能協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，多中心治理為大學(xué)治理提供外部規(guī)則支持。多個(gè)主體如何協(xié)調(diào)運(yùn)作，需要一整套法律、法規(guī)、規(guī)則來加以限定。由于明確了各個(gè)主體之間的權(quán)力與義務(wù)，就避免了權(quán)力的越位與缺位，大學(xué)也能從法律層面來維護(hù)自身的利益。多中心理論既肯定了大學(xué)相對(duì)獨(dú)立地位，又強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)代社會(huì)中，大學(xué)不能自閉，必須開放辦學(xué)，既吸納資源，又支持其他主體的發(fā)展，和諧共處。

（二）高等教育大眾化下的需求多元化

通常而言，高等教育毛入學(xué)率在15%以下的為精英教育階段，15%-50%為高等教育大眾化階段，50%以上為高等教育普及化階段。教育部2016年發(fā)布的首份《中國(guó)高等教育質(zhì)量報(bào)告》指出，2015年我國(guó)高等教育的毛入學(xué)率已達(dá)到40%，高于全球平均水平?？梢灶A(yù)見，在不久的將來，我國(guó)將進(jìn)入高等教育普及化階段。未來，公眾可以根據(jù)自己的偏好和需求來選擇適合自己的高等教育產(chǎn)品。未來的大學(xué)發(fā)展模式不盡相同，具有各自的辦學(xué)特色，既有培養(yǎng)尖端人才的科學(xué)研究型大學(xué)，又有教學(xué)和科研并重的教學(xué)科研型大學(xué)，以及眾多強(qiáng)調(diào)應(yīng)用的科技大學(xué)。大學(xué)職能的細(xì)化和多元化必然引發(fā)治理機(jī)構(gòu)的多元化，在政府統(tǒng)一引導(dǎo)下，大學(xué)自發(fā)而主動(dòng)地將市場(chǎng)、社會(huì)的力量引入自身發(fā)展。

（三）高等教育治理結(jié)構(gòu)改革的新視角

與我國(guó)高等教育跨越式發(fā)展一起出現(xiàn)的是對(duì)我國(guó)高等教育質(zhì)量下降的擔(dān)憂以及加強(qiáng)大學(xué)自我管理的呼聲。面對(duì)類似問題，多中心治理模式是把有局限的但獨(dú)立的規(guī)則制定和規(guī)則執(zhí)行權(quán)分配給多個(gè)管理單位，參與的各方主體都不能作為最終的全能的權(quán)威凌駕于法律之上，避免了在集權(quán)管理下可能出現(xiàn)的權(quán)力尋租、外部行為、投機(jī)主義等弊端。由于多中心避免了對(duì)稀缺資源的獨(dú)占，各個(gè)主體的權(quán)力必然會(huì)受到制約，高等教育資源能夠?qū)崿F(xiàn)多元、交叉配置，每個(gè)利益主體相互作用，互相制衡，創(chuàng)造了更多的“多贏”的機(jī)會(huì)。

二、多中心治理思想與我國(guó)當(dāng)前大學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革的契合點(diǎn)

建立有效的多中心應(yīng)該具備三個(gè)條件：一是不同單位與不同公益物品效益的規(guī)模相一致；二是在各個(gè)治理主體之間發(fā)展合作型安排，采取互利的共同行動(dòng)；三是有另外的決策安排來處理和解決相關(guān)單位之間的沖突（比如其他社會(huì)力量或者中介組織）。如果缺乏這些條件，多中心只會(huì)引起更多的治理問題。從我國(guó)當(dāng)前高等教育體制改革具體實(shí)踐來看，已經(jīng)初步具備了多中心治理的條件，主要體現(xiàn)在：

（一）政府是“元主體”，大學(xué)自我管理能力加強(qiáng)

在西方國(guó)家，政府、大學(xué)、社會(huì)外部力量遵照法律對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展承擔(dān)著不同的分工，發(fā)揮著不同的作用，它們的角色也是各不相同的，相互不可代替。我國(guó)政府目前依然掌握大部分的社會(huì)資源，處于“元主體”地位，但正在主動(dòng)讓渡辦學(xué)權(quán)；大學(xué)自主管理意識(shí)日益高漲，自主辦學(xué)的能力在逐步提高，話語(yǔ)權(quán)逐步加強(qiáng)。有學(xué)者將大學(xué)和政府間的關(guān)系大致概括為兩類：國(guó)家管理模式與國(guó)家監(jiān)督模式。國(guó)家管理模式以理性計(jì)劃見長(zhǎng)，通常對(duì)大學(xué)形成全面的管理，往往對(duì)專業(yè)設(shè)置、教師薪酬等要素有比較嚴(yán)格的管理。國(guó)家監(jiān)督模式則相反，國(guó)家對(duì)高等教育的管理力度較小，提倡大學(xué)自我管理，大學(xué)的自主性、責(zé)任感、靈活性和適應(yīng)性都比較強(qiáng)。2017年，教育部等部委相繼出臺(tái)了《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實(shí)施辦法（暫行）》《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》。這些文件都明確傳達(dá)出我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革的方向：破除束縛高等教育改革發(fā)展的體制機(jī)制障礙，給高校松綁減負(fù)，讓學(xué)校擁有更大辦學(xué)自主權(quán)。

（二）市場(chǎng)因素得到重視

高等教育大眾化要求大學(xué)更深層次、更大范圍地面向市場(chǎng)、社會(huì)辦學(xué)，市場(chǎng)的因素越來越受到重視。大學(xué)在加強(qiáng)自身發(fā)展能力的過程中，將更加主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)的需求，爭(zhēng)取外部資源，通過市場(chǎng)為高校的生存發(fā)展提供更廣闊的空間。在政府的積極引導(dǎo)下，市場(chǎng)機(jī)制的介入和市場(chǎng)主體在中國(guó)高等教育領(lǐng)域擁有了合法的地位，滲透到各項(xiàng)具體政策之中。市場(chǎng)原則、市場(chǎng)需要成為高等教育制定政策的基本考慮之一，市場(chǎng)逐漸成為制衡高等教育發(fā)展的力量之一。

（三）高校評(píng)估監(jiān)督體系初步形成

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，行政審批逐漸減少，評(píng)估成為政府對(duì)高等教育進(jìn)行外部監(jiān)督的重要手段。而高校拿到更大的辦學(xué)自主權(quán)之后，能否接得住、用得好、不走偏，是判斷大學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革是否成功的關(guān)鍵。人們逐步達(dá)成共識(shí)：外部評(píng)估與監(jiān)督是大學(xué)治理的重要一環(huán)，要堅(jiān)持放權(quán)與監(jiān)管同步，需要從加強(qiáng)高校制度建設(shè)與自我監(jiān)管、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督、強(qiáng)化信息公開與社會(huì)監(jiān)督等方面設(shè)定相應(yīng)的科學(xué)的監(jiān)管機(jī)制體制。

（四）政府、大學(xué)、社會(huì)開始主動(dòng)建立合作伙伴關(guān)系

大學(xué)作為知識(shí)和人才的富集地，能夠通過擁有的知識(shí)和技術(shù)推動(dòng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。高水平的大學(xué)無疑能提供更多更好的知識(shí)和技能，更能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，政府與大學(xué)的聯(lián)系日益緊密，社會(huì)也期待大學(xué)能夠提供更多促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的技能。政府與社會(huì)的影響滲透到大學(xué)治理的方方面面，趨勢(shì)十分明顯。當(dāng)前，高校提供的社會(huì)服務(wù)也不再僅僅是人才輸出或經(jīng)濟(jì)服務(wù)，而呈現(xiàn)出多樣化的趨勢(shì)，如“智庫(kù)”、“大學(xué)科技園”等。

三、多中心理論下我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革的思考

根據(jù)管理的普遍性原理，在高等教育發(fā)展的同一時(shí)期或不同時(shí)期，各國(guó)面臨的教育問題很多是相同或者類似的，各國(guó)解決這些問題的思路和方法也可以很相近。多中心治理理論的合作網(wǎng)絡(luò)途徑綜合考慮了政府層面和非政府層面有關(guān)治理的方法，用它來解決政府與大學(xué)在自主權(quán)問題上的價(jià)值沖突，具有極強(qiáng)的解釋力。[2]

（一）鼓勵(lì)政府與大學(xué)之間建立合作伙伴關(guān)系

毫無疑問，作為我國(guó)高等教育的主要舉辦者和出資者，政府在整個(gè)高等教育管理居于“元治理”(meta governance)的地位，是多元中非常重要的一元，承擔(dān)著制定多個(gè)治理主體共同行為準(zhǔn)則的重?fù)?dān)。因此，在關(guān)注大學(xué)治理的“多中心”，強(qiáng)調(diào)多方利益主體參與大學(xué)治理的同時(shí)，必須明確政府在高等教育管理中的角色定位、權(quán)力行使的范圍和權(quán)力運(yùn)作的方式，即從大學(xué)控制者的角色逐步向組織者、服務(wù)者、外部監(jiān)督者的角色轉(zhuǎn)變，從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，從“既掌舵又劃槳”的政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸徽贫娑粍潣钡恼?。與此同時(shí)，隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)大學(xué)的依賴更加明顯。大學(xué)一方面力爭(zhēng)擁有更多的辦學(xué)自主權(quán)，另一方面更加注重政府在資源配置方面的平衡、協(xié)調(diào)作用。大學(xué)需要政府提供更多的支持，政府希望大學(xué)能更主動(dòng)、有效助力社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，兩者日益靠近，彼此間因共同的利益而逐漸形成戰(zhàn)略性的合作伙伴關(guān)系。當(dāng)然，這種伙伴關(guān)系的前提是雙方共同遵守一定的合作原則與行為規(guī)則，保持均衡態(tài)勢(shì)以發(fā)揮各自的價(jià)值。

（二）提倡高等教育立法，以法促教

當(dāng)前，政府與高等教育互相依存，政府與大學(xué)各自的權(quán)責(zé)范圍是什么，什么是政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，什么是大學(xué)應(yīng)有的權(quán)力，這是一個(gè)糾纏不清的問題，但也是最核心的問題。綜合起來看，大學(xué)的自我管理要求大學(xué)本身應(yīng)具有一定的自主權(quán)，主要包括大學(xué)能夠決定其學(xué)科、專業(yè)設(shè)置、人事聘任與任免、課程建設(shè)與發(fā)展、學(xué)位資格的認(rèn)可與授予、招生培養(yǎng)與國(guó)際合作、經(jīng)費(fèi)獲得與支配等方面的權(quán)力。正因?yàn)槿绱耍仨氈匾暩叩冉逃⒎?，通過完善法律規(guī)范，針對(duì)核心的辦學(xué)自主權(quán)明確權(quán)利歸屬，從而達(dá)到宏觀調(diào)控的目的，而不是通過行政命令計(jì)劃式強(qiáng)行管理。政府立法，可以把政府的理念滲透到大學(xué)運(yùn)行過程中，從而影響大學(xué)的發(fā)展方向，而大學(xué)又以遵行法律，遵守法規(guī)為前提獲得政府的財(cái)政撥款和各項(xiàng)支持。從宏觀層面看，高等教育立法既保證了政府的適度干預(yù)，又可以帶來大學(xué)相對(duì)充分的自我管理，使大學(xué)自主行使相關(guān)立法所明確賦予的各項(xiàng)權(quán)力。

（三）重視市場(chǎng)因素，強(qiáng)化物質(zhì)保障

大學(xué)必須重視市場(chǎng)的力量，通過市場(chǎng)獲取更多的教育資源，減少對(duì)政府的依賴，這是大學(xué)提升辦學(xué)能力的物質(zhì)前提。教育是需要投資的，沒有足夠的資金支持，教育就難以發(fā)展。政府給大學(xué)“松綁”之后，希望通過市場(chǎng)機(jī)制來滿足大學(xué)所需要的資源，代替原有的行政干預(yù)，鼓勵(lì)大學(xué)面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)能夠更積極、更主動(dòng)。大學(xué)治理語(yǔ)境下的市場(chǎng)化主要指運(yùn)用市場(chǎng)化的理念、原則和做法，來管理高等教育，使其更加符合市場(chǎng)的需要。大學(xué)治理市場(chǎng)導(dǎo)向的一個(gè)重要體現(xiàn)就是將各種市場(chǎng)手段用于高等教育管理，如行政合同、政府采購(gòu)等，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提升高等教育服務(wù)水平和質(zhì)量，優(yōu)化高等教育資源的配置，提升公眾對(duì)高等教育產(chǎn)品的滿意度。

（四）加強(qiáng)外部監(jiān)督評(píng)估機(jī)制建設(shè)

外部評(píng)估監(jiān)督機(jī)制是促進(jìn)大學(xué)治理不斷改善的制度保證。我國(guó)目前外部評(píng)估監(jiān)督體制建設(shè)還比較薄弱，話語(yǔ)權(quán)較小，提供評(píng)估監(jiān)督的能力還比較弱。未來首先應(yīng)當(dāng)大力推動(dòng)社會(huì)中介評(píng)估機(jī)構(gòu)的發(fā)展，使其成為政府評(píng)估的補(bǔ)充。[3]除了一些政府必須直接出面進(jìn)行的大學(xué)整體教育質(zhì)量的評(píng)價(jià)活動(dòng)外，大多數(shù)經(jīng)常性的教育評(píng)估活動(dòng)可以委托社會(huì)中介組織進(jìn)行。其次，評(píng)估的結(jié)果必須能被市場(chǎng)利用，并能轉(zhuǎn)化為資源。大學(xué)主動(dòng)參與評(píng)估的愿望是建立在獲取發(fā)展機(jī)遇的預(yù)期下的。只有大學(xué)本身發(fā)現(xiàn)如果能通過某種評(píng)估資格，將為其發(fā)展提供一定的資源時(shí)，大學(xué)才有積極性參與到相關(guān)評(píng)估中來。最后，建立多樣化的高等教育評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)展模式不同的高等教育可以有各自不同的培養(yǎng)目標(biāo)，也可以有多樣化的教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。每一類學(xué)校都可以根據(jù)自己的特色，有所發(fā)展，辦出特色，成為好大學(xué)。

（五）淡化行政色彩，回歸大學(xué)本色

大學(xué)不是企業(yè)，更不是政府機(jī)關(guān)的分支，而是一個(gè)公共組織，它本身的公共性決定了大學(xué)內(nèi)部應(yīng)該提倡多元協(xié)同管理。首先，提倡“教授治學(xué)”，減少行政名義或行政指令干預(yù)學(xué)術(shù)決策或改變學(xué)術(shù)決策的力量，真正讓教師們成為管理的主體，調(diào)動(dòng)他們的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，保證學(xué)術(shù)決策的科學(xué)性，推動(dòng)大學(xué)學(xué)術(shù)水平不斷提高。其次，構(gòu)建多元參與機(jī)制，充分發(fā)揮教代會(huì)、工代會(huì)的作用。既然治理主體是多元的，那么就需要建立一套相應(yīng)的制度，讓過去只有行政人員操心的單中心管理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行闹卫?，教師、行政人員、學(xué)生、其他利益相關(guān)者等都可以參與其中，就關(guān)系大學(xué)發(fā)展的重大方針政策建言獻(xiàn)策。再次，加強(qiáng)信息公開。大學(xué)將有關(guān)學(xué)校管理方面的信息和行為予以公開，是改善管理的好方法。通過不同的渠道主動(dòng)、及時(shí)、充分地將教職工關(guān)心的信息送到他們手里，避免黑箱操作，增加信息透明度，這能夠有效地避免尋租行為所產(chǎn)生的腐敗。最后，建立行為責(zé)任機(jī)制。建章立制，使各個(gè)參與學(xué)校管理的主體都有向特定主體解釋說明其行為，并接受后者的質(zhì)詢的義務(wù)，對(duì)后者的要求必須作出回應(yīng)。[4]

四、結(jié)語(yǔ)

作為高等教育后現(xiàn)代國(guó)家，我國(guó)一方面要學(xué)習(xí)、借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，另一方面，更重要的是結(jié)合本國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化傳統(tǒng)和大學(xué)自身的情況，在改革與發(fā)展中追求完善，從“全球化的視野，本土化的行動(dòng)”出發(fā)，探索有中國(guó)特色的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。