徐 明
(郯城縣國(guó)土資源局,山東 郯城 276100)
黨的十八大尤其是黨的十九大以來(lái),黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)做好新階段、新時(shí)期農(nóng)村工作做出了一系列重要部署,提出了深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等重大決策。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》提出加快編制村級(jí)土地利用規(guī)劃。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中指出注重規(guī)劃先行、突出重點(diǎn)。通過(guò)村土地利用規(guī)劃深化農(nóng)村土地制度改革,形成城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、多規(guī)合一的規(guī)劃體系。
村土地利用規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要組成部分,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在村域內(nèi)的進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)。村土地利用規(guī)劃是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及規(guī)劃、建筑、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)等多個(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域及相關(guān)的職能部門(mén),從國(guó)內(nèi)外土地規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,基礎(chǔ)調(diào)研工作做得越好,公眾參與度越高,規(guī)劃成果就會(huì)越好。這就需要規(guī)劃編制人員與規(guī)劃使用者之間加強(qiáng)溝通,協(xié)調(diào)規(guī)劃決策。在村土地利用規(guī)劃中引入溝通式規(guī)劃理論,通過(guò)搭建溝通平臺(tái),建立溝通機(jī)制,梳理利益關(guān)系,提高公眾參與度,使得編制的規(guī)劃更加科學(xué)、合理。
20世紀(jì)70年代,社會(huì)復(fù)雜多變使得傳統(tǒng)空間規(guī)劃受到空前挑戰(zhàn),而哲學(xué)、社會(huì)學(xué)等相關(guān)學(xué)科的發(fā)展極大地豐富了規(guī)劃的視野,催生了溝通式規(guī)劃理論。溝通式規(guī)劃又稱(chēng)協(xié)作式規(guī)劃,起源于哈貝馬斯(Habermas)的“溝通行為理論”以及安東尼·吉登斯(Anthony Giddens)的“結(jié)構(gòu)-行為理論”。阿爾伯特(Albrechts)和德納耶爾(Denayer)進(jìn)一步明確了溝通式規(guī)劃的概念:“溝通式規(guī)劃是使規(guī)劃師與其他利益主體和利益集團(tuán)合作的一種方法。規(guī)劃應(yīng)當(dāng)綜合地反映這些主體的利益。作為規(guī)劃的方法論,溝通式規(guī)劃能夠更有效地反映社會(huì)各階層的綜合利益。溝通式規(guī)劃的目標(biāo)是關(guān)注公平和社會(huì)的權(quán)力分布?!保?]追求和建立共識(shí)是溝通式規(guī)劃的核心目標(biāo),而這些目標(biāo)是通過(guò)合作而非無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)來(lái)達(dá)成的。要求規(guī)劃從執(zhí)行性規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c性規(guī)劃。規(guī)劃不再是靜態(tài)的、直線型的,而應(yīng)是可持續(xù)的、動(dòng)態(tài)的、螺旋式上升的規(guī)劃。
在村莊復(fù)墾規(guī)劃、土地綜合整治規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、社區(qū)規(guī)劃等領(lǐng)域已有溝通式規(guī)劃理論的應(yīng)用研究[2-7],為本次研究提供了參考。結(jié)合我國(guó)土地管理實(shí)際,筆者認(rèn)為村土地利用規(guī)劃需要強(qiáng)化包括公眾在內(nèi)的廣泛參與機(jī)制,公眾參與是國(guó)家權(quán)利向社會(huì)的回歸,是一個(gè)還政于民的過(guò)程。在村土地利用規(guī)劃編制過(guò)程中引入溝通式規(guī)劃理論具有十分積極的意義。
首先,在土地利用空間布局和地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中,溝通式規(guī)劃起到了一個(gè)平衡各方利益訴求的工具作用。溝通式規(guī)劃有利于規(guī)劃師了解公眾對(duì)土地利用問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和對(duì)用地布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)等,結(jié)合目前國(guó)家政策及各相關(guān)行業(yè)規(guī)劃有利于確定規(guī)劃目的和任務(wù),使土地利用規(guī)劃方案更加科學(xué)、合理。
其次,溝通式規(guī)劃可以統(tǒng)籌上級(jí)政策要求和本地發(fā)展訴求,加強(qiáng)與其他相關(guān)部門(mén)的政策協(xié)調(diào),布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)等各種空間。需要規(guī)劃師協(xié)調(diào)關(guān)系復(fù)雜的規(guī)劃主體之間的關(guān)系,平衡他們之間的利益,協(xié)調(diào)多方利益。例如,農(nóng)村居民具有很強(qiáng)的鄉(xiāng)土情結(jié),村落中的祠堂、墓地等都在村民心中具有特殊的地位,溝通式規(guī)劃能夠?qū)⒕哂腥宋娘L(fēng)情的地方特色融入規(guī)劃中,使規(guī)劃滿(mǎn)足大多數(shù)群眾的意愿。
最后,溝通式規(guī)劃可以強(qiáng)化公眾參與。溝通式規(guī)劃需要規(guī)劃編制者與公眾之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和交流,激發(fā)公眾參與規(guī)劃的動(dòng)力,喚起公眾對(duì)規(guī)劃的認(rèn)同感和歸屬感。公眾創(chuàng)新的想法有助于解決規(guī)劃實(shí)施中存在的問(wèn)題,公眾的監(jiān)督是保障規(guī)劃實(shí)施的一項(xiàng)措施。同時(shí),規(guī)劃不能隨意調(diào)整,要增強(qiáng)規(guī)劃的約束力和嚴(yán)肅性。
不同的規(guī)劃需要參與的規(guī)劃主體也不一樣。村土地利用規(guī)劃中參與的規(guī)劃主體主要有國(guó)土部門(mén)、規(guī)劃部門(mén)、規(guī)劃編寫(xiě)者、村莊居民、相關(guān)企業(yè)和相關(guān)職能部門(mén)等。溝通式規(guī)劃直接讓相關(guān)利益各方參與到規(guī)劃中來(lái),規(guī)劃呈現(xiàn)出主體多元化、關(guān)系復(fù)雜化,大大增加了規(guī)劃活動(dòng)的開(kāi)放程度。
規(guī)劃都有一定的基本程序,村土地利用規(guī)劃從準(zhǔn)備階段開(kāi)始,直到規(guī)劃審批后的實(shí)施階段,基本程序可以總結(jié)為5個(gè)階段。
3.2.1 準(zhǔn)備工作階段。向公眾宣布開(kāi)始編制村土地利用規(guī)劃,讓公眾知道并了解規(guī)劃的流程和意義。使公眾參與一開(kāi)始就進(jìn)入規(guī)劃程序中,初步體現(xiàn)出溝通式規(guī)劃的特色??梢酝ㄟ^(guò)報(bào)紙、電視等新聞媒介刊登公告的方式向公眾宣布,也可以向村民發(fā)放通知和宣傳冊(cè)以及通過(guò)村委會(huì)廣播的方式向公眾宣布。
3.2.2 方案編制階段。通過(guò)前期調(diào)研以及與相關(guān)部門(mén)的溝通,總結(jié)各方觀點(diǎn),吸收各方優(yōu)點(diǎn),編制多個(gè)規(guī)劃草案。規(guī)劃草案需要再征求相關(guān)職能部門(mén)和社會(huì)利益團(tuán)體的意見(jiàn),對(duì)規(guī)劃草案進(jìn)行比選和完善。完善后的規(guī)劃方案進(jìn)行公開(kāi),再次與公眾溝通,聽(tīng)取新的建議,確定一種規(guī)劃方案。在這個(gè)過(guò)程中需要將公眾的意愿在規(guī)劃草案中體現(xiàn)出來(lái),需要多次與公眾及相關(guān)部門(mén)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào),使規(guī)劃方案在多次溝通協(xié)調(diào)修改中得到完善。
3.2.3 論證階段。初步規(guī)劃方案編制完成后,規(guī)劃成果需要征求公眾意見(jiàn),讓公眾意見(jiàn)在村土地利用規(guī)劃方案中體現(xiàn)出來(lái)。目前,公眾參與規(guī)劃的形式相對(duì)被動(dòng),還沒(méi)有主動(dòng)參與規(guī)劃的意識(shí)和意愿。建議召開(kāi)村民會(huì)議或村民代表大會(huì)來(lái)討論審議,并通過(guò)發(fā)放問(wèn)卷調(diào)查等形式使公眾被動(dòng)參與規(guī)劃,盡可能收集和挖掘村民心中的規(guī)劃建議和想法。
3.2.4 評(píng)審和審批階段。村土地利用規(guī)劃成果應(yīng)征求相關(guān)職能部門(mén)和專(zhuān)家的意見(jiàn),經(jīng)村民會(huì)議或村民代表大會(huì)審議通過(guò)后,由鄉(xiāng)級(jí)人民政府報(bào)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。溝通式規(guī)劃要求最終方案包括規(guī)劃過(guò)程中產(chǎn)生的所有溝通意見(jiàn),公眾對(duì)規(guī)劃成果的意見(jiàn)和建議都將納入規(guī)劃編制檔案。
3.2.5 實(shí)施完善階段。公眾有權(quán)對(duì)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展情況提出建議和改進(jìn)意見(jiàn),實(shí)施過(guò)程中,因客觀原因?qū)σ?guī)劃進(jìn)行變更需報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。規(guī)劃實(shí)施中還應(yīng)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的規(guī)劃熱線電話、公眾信箱等,讓公眾有效參與到規(guī)劃實(shí)施完善過(guò)程中。
4.1.1 溝通式規(guī)劃適用廣泛。溝通式規(guī)劃能夠充分了解規(guī)劃背景、現(xiàn)狀,能更好地將地方特色和人文風(fēng)情融入規(guī)劃中,使得規(guī)劃更符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、更接地氣,編制出的規(guī)劃不再是空中樓閣。溝通式規(guī)劃體現(xiàn)出更好的適應(yīng)性和針對(duì)性。
4.1.2 建立和追求共識(shí)。溝通式規(guī)劃的目的是建立和追求共識(shí),而這種共識(shí)不是簡(jiǎn)單達(dá)成的,需要通過(guò)調(diào)研、討論、征求意見(jiàn)等方式來(lái)促成共識(shí),這個(gè)過(guò)程中會(huì)有矛盾、分歧、爭(zhēng)論,這就需要規(guī)劃師分析當(dāng)前情形,通過(guò)溝通來(lái)達(dá)成。溝通式規(guī)劃的方法也被看成是相互學(xué)習(xí)的過(guò)程。在規(guī)劃中體現(xiàn)溝通的內(nèi)容是溝通式規(guī)劃的核心[8]。
4.1.3 溝通式規(guī)劃語(yǔ)言簡(jiǎn)練,易于理解。規(guī)劃是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作,溝通式規(guī)劃重點(diǎn)加強(qiáng)了規(guī)劃主體之間的互動(dòng)性,讓規(guī)劃主體(尤其是當(dāng)?shù)卮迕瘢┝私庖?guī)劃的目的和意義,讓他們能參與到規(guī)劃中來(lái),也起到監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施的作用。而這部分規(guī)劃主體普遍文化水平較低,沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的規(guī)劃素養(yǎng)。這就要求規(guī)劃編制人員在規(guī)劃成果表達(dá)中使用簡(jiǎn)練的語(yǔ)言,盡量做到通俗易懂。
一方面,溝通式規(guī)劃鼓勵(lì)規(guī)劃主體參與者要盡可能多,在規(guī)劃過(guò)程中過(guò)分強(qiáng)調(diào)溝通這一手段,而弱化了規(guī)劃理論與方法、目的。規(guī)劃公共管理的屬性決定了其政策性、權(quán)力性,僅僅依靠基于理性的民主并不能解決規(guī)劃中的所有問(wèn)題。
另一方面,目前公眾參與規(guī)劃的制度體系不是很健全,公眾參與程度不深,這就使得溝通式規(guī)劃生存的養(yǎng)分不足。在現(xiàn)有的規(guī)劃案例中,也僅僅是在調(diào)研、設(shè)計(jì)等某一個(gè)階段實(shí)行溝通式規(guī)劃,而溝通式規(guī)劃貫穿案例始終的還不多見(jiàn)。
溝通式規(guī)劃在村土地利用規(guī)劃中具有適用性,能有效解決村土地利用規(guī)劃中出現(xiàn)的復(fù)雜問(wèn)題,提高村土地利用規(guī)劃編制成果的科學(xué)性和實(shí)施性,對(duì)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有積極意義。但是,目前溝通式規(guī)劃還沒(méi)有形成一套成熟的體系,同時(shí)這個(gè)理論本身也存在很多不足。這就需要在以后的規(guī)劃研究實(shí)踐中,結(jié)合我國(guó)村土地利用規(guī)劃的實(shí)際,不斷對(duì)其進(jìn)行更深入的研究,形成一套完善的、符合我國(guó)國(guó)情的溝通式規(guī)劃理論體系。