武 卓

(中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088)

引 言

存款保險(xiǎn)與最后貸款人、微觀審慎監(jiān)管一起,構(gòu)成金融安全網(wǎng)的三大支柱[1]9,在保護(hù)存款人利益、強(qiáng)化市場約束、促使存款人和商業(yè)銀行提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)等方面都具有非常重要的意義。我國于2015年2月正式出臺(tái)《存款保險(xiǎn)條例》(以下簡稱《條例》),并于當(dāng)年5月1日起施行,標(biāo)志著我國正式建立起存款保險(xiǎn)制度。與此同時(shí),鑒于“早期糾正職能是存款保險(xiǎn)制度有效運(yùn)行的基礎(chǔ),已成為國際改革趨勢(shì)”[2],我國在《條例》第7條第(6)項(xiàng)中明確授權(quán)存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)(以下簡稱存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu))“依照本條例的規(guī)定采取早期糾正措施”。從國際經(jīng)驗(yàn)看,早期糾正機(jī)制更多地適用于中小金融機(jī)構(gòu)。這類機(jī)構(gòu)數(shù)量多、資產(chǎn)規(guī)模小、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱,我國農(nóng)村商業(yè)銀行(以下簡稱農(nóng)商行)就屬于此類。

近年來,在經(jīng)濟(jì)周期等因素的影響下,我國農(nóng)商行風(fēng)險(xiǎn)問題逐漸浮出水面,嚴(yán)重威脅金融穩(wěn)定和金融秩序。通過早期糾正機(jī)制,可以在農(nóng)商行風(fēng)險(xiǎn)形成早期就及時(shí)采取必要的干預(yù)措施,扭轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚的趨勢(shì)。但當(dāng)前關(guān)于農(nóng)商行如何適用早期糾正機(jī)制尚處于探索階段,存在一些需要解決的問題。在“防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”的背景下,我國有必要運(yùn)用法治思維和法治方式,在充分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合現(xiàn)有法律框架和我國農(nóng)商行具體情況,不斷完善該機(jī)制,實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)商行風(fēng)險(xiǎn)的“早發(fā)現(xiàn)、早處置”。

一、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于存款性金融機(jī)構(gòu)早期糾正機(jī)制的研究和論著相對(duì)較少,歸納起來主要集中在以下幾個(gè)方面:

一是國際組織的標(biāo)準(zhǔn)。國際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)在對(duì)多個(gè)國家存款保險(xiǎn)制度和早期糾正機(jī)制運(yùn)行情況進(jìn)行調(diào)查分析的基礎(chǔ)上,于2013年發(fā)布《存款保險(xiǎn)制度的早期識(shí)別和及時(shí)干預(yù)一般指引》,提出了早期糾正機(jī)制的國際標(biāo)準(zhǔn),并重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)金融安全網(wǎng)的建設(shè)以及減少道德風(fēng)險(xiǎn)[3]。

二是學(xué)者研究成果。孫彬等人介紹了韓國強(qiáng)化存款保險(xiǎn)公司單獨(dú)現(xiàn)場檢查權(quán)的改革方向和內(nèi)在邏輯,比較研究了韓國存款保險(xiǎn)公司與韓國金融監(jiān)督院現(xiàn)場檢查的工作重點(diǎn)和協(xié)調(diào)機(jī)制,總結(jié)了改革的經(jīng)驗(yàn)和啟示[4]。劉鴻偉、裴紹軍等人從國際比較的角度,歸納總結(jié)了早期糾正機(jī)制的設(shè)計(jì)要素:目的、原則、框架和權(quán)力與職責(zé),認(rèn)為要建立健全我國問題銀行的早期發(fā)現(xiàn)和及時(shí)糾正體系,并提出了針對(duì)性政策建議[5-6]。郭金良從權(quán)力運(yùn)行的角度,對(duì)我國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)行使早期糾正權(quán)所遇到的問題進(jìn)行了分析,建議明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與中國銀監(jiān)會(huì)具有同等屬性的監(jiān)管主體,并提出了相關(guān)優(yōu)化建議[7]。

三是官方機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)。2015年《存款保險(xiǎn)條例》出臺(tái)之時(shí),中國人民銀行金融穩(wěn)定局對(duì)早期糾正機(jī)制作出全面系統(tǒng)地介紹和說明,包括早期糾正的概念、主要方法和措施、信息收集權(quán)、現(xiàn)場檢查權(quán),并對(duì)美國等國家的早期糾正機(jī)制運(yùn)行情況進(jìn)行了介紹[1]63-89。中國人民銀行金融穩(wěn)定分析小組認(rèn)為我國以前缺乏對(duì)問題銀行的早期糾正機(jī)制,難以做到風(fēng)險(xiǎn)“早發(fā)現(xiàn)、早處置”,處置成本高昂,因此賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)早期糾正職能,對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的早發(fā)現(xiàn)和少發(fā)生更有利[8]。

對(duì)上述文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn),關(guān)于早期糾正機(jī)制的研究存在一定的局限性:一是主要集中于對(duì)早期機(jī)制國際經(jīng)驗(yàn)和框架內(nèi)容的介紹,缺少關(guān)于我國早期糾正機(jī)制實(shí)際問題的分析,更未專門結(jié)合農(nóng)商行的特殊性進(jìn)行;二是對(duì)早期糾正機(jī)制定位不清晰,在一定程度上混淆了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的早期糾正職責(zé)與銀行監(jiān)管部門的審慎監(jiān)管職責(zé);三是關(guān)于早期糾正機(jī)制的完善建議相對(duì)比較概括,缺乏可操作性。鑒此,本文擬在對(duì)我國現(xiàn)行早期糾正機(jī)制進(jìn)行研究分析的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國農(nóng)商行風(fēng)險(xiǎn)狀況及特征,針對(duì)存在的主要問題提出相應(yīng)改進(jìn)意見。

二、金融機(jī)構(gòu)早期糾正機(jī)制概述

(一)定義

國際上并沒有關(guān)于存款性金融機(jī)構(gòu)早期糾正機(jī)制的統(tǒng)一定義。按照國際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)2014年修訂的《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》和2013年發(fā)布《存款保險(xiǎn)制度的早期識(shí)別和及時(shí)干預(yù)一般指引》以及有關(guān)國家的法律實(shí)踐,存款性金融機(jī)構(gòu)早期糾正機(jī)制是指在早期識(shí)別和及時(shí)干預(yù)的框架下進(jìn)行的、能夠直接影響到存款保險(xiǎn)體系有效性的有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管控措施[3]。早期糾正機(jī)制有助于存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)明確的風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)銀行的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行早期識(shí)別并據(jù)此采取干預(yù)措施和程序,將銀行經(jīng)營失敗的可能性及處置風(fēng)險(xiǎn)的成本降至最低。

(二)發(fā)展演變

存款性金融機(jī)構(gòu)早期糾正機(jī)制源自美國,是從美國存款保險(xiǎn)制度運(yùn)行實(shí)踐中演化產(chǎn)生的。20世紀(jì)80年代初至90年代中期,美國眾多儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)*儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)即美國儲(chǔ)蓄信貸協(xié)會(huì)(Savings and Loan Associations)，指的是在美國政府支持下專門從事吸收儲(chǔ)蓄存款并發(fā)放住房抵押貸款的金融機(jī)構(gòu)。盲目從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù),虧損嚴(yán)重并出現(xiàn)支付困難,最終導(dǎo)致了儲(chǔ)貸危機(jī)(Savings & Loan Crisis)的全面爆發(fā)。經(jīng)過認(rèn)真總結(jié)教訓(xùn),1991年美國頒布《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》(Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act),正式將早期糾正機(jī)制引入美國存款保險(xiǎn)制度,賦予美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(Federal Deposit Insurance Corporation,FDIC)早期糾正職責(zé)。該法案頒布兩年后,美國商業(yè)銀行的資本總額增加了650 多億美元,資本與資產(chǎn)的比率由6.75%增加到8.01%,資本狀況得到大幅改善[5]。繼在美國之后,加拿大、日本、韓國、德國等國也都在存款保險(xiǎn)立法中引入了早期糾正機(jī)制。

2008年國際金融危機(jī)表明,未建立早期糾正機(jī)制或者機(jī)制不健全的很多國家,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在危機(jī)應(yīng)對(duì)中缺乏主動(dòng)化解風(fēng)險(xiǎn)能力,在危機(jī)來臨時(shí)不能有效增強(qiáng)公眾信心、維護(hù)金融穩(wěn)定,仍依賴于政府提供直接救助或者直接資金支持,導(dǎo)致存款人和存款保險(xiǎn)基金受損。與之形成鮮明對(duì)比的是,由于美國FDIC的早期糾正機(jī)制較為完善,可以運(yùn)用多樣化的處置措施及時(shí)化解不同資產(chǎn)規(guī)模銀行的倒閉風(fēng)險(xiǎn)。因此,金融危機(jī)之后,各國紛紛修改存款保險(xiǎn)法,大幅強(qiáng)化存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的早期糾正職責(zé),賦予其在獲取信息、風(fēng)險(xiǎn)分析、穩(wěn)定評(píng)估、糾正措施方面更廣泛的權(quán)力。

(三)框架分析

存款性金融機(jī)構(gòu)早期糾正機(jī)制主要包括早期識(shí)別和及時(shí)糾正兩方面內(nèi)容。

1.早期識(shí)別,是指存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)依照法定權(quán)限和程序?qū)︺y行進(jìn)行監(jiān)測(cè)和檢查,收集獲取真實(shí)完整的經(jīng)營信息,并依據(jù)預(yù)先設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別出風(fēng)險(xiǎn)隱患。通過對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)的早期識(shí)別,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)能夠就銀行可能面臨的倒閉風(fēng)險(xiǎn)提前做好準(zhǔn)備工作,建立需要關(guān)注的銀行清單,確保在風(fēng)險(xiǎn)真正發(fā)生的第一時(shí)間內(nèi)調(diào)動(dòng)必要的資金、人力和其他資源予以應(yīng)對(duì),避免風(fēng)險(xiǎn)的傳染和擴(kuò)散。在實(shí)踐中存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以綜合使用各類定量和定性分析等方法,識(shí)別問題銀行和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)[3]。除此之外,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)還可以對(duì)銀行的多個(gè)業(yè)務(wù)單元分別進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,在匯總的基礎(chǔ)上評(píng)估銀行整體情況得到綜合性結(jié)論。

2.及時(shí)干預(yù),是指存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)存在風(fēng)險(xiǎn)隱患的銀行迅速采取各種有效措施,減少風(fēng)險(xiǎn)的不斷積累和擴(kuò)散。及時(shí)干預(yù)是早期識(shí)別的目的和自然延伸,對(duì)于識(shí)別出來的問題銀行,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以根據(jù)其所存在的經(jīng)營問題和風(fēng)險(xiǎn)隱患,盡快采取相應(yīng)措施。對(duì)于銀行存在問題但并未達(dá)到嚴(yán)重程度的情形,如果存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)認(rèn)為銀行可以通過自身努力解決這些問題,可以對(duì)銀行采取非正式的糾正措施;如果銀行面臨倒閉風(fēng)險(xiǎn)或者資本充足率嚴(yán)重不足,且其自身已經(jīng)沒有能力或者缺乏改正意愿時(shí),存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以采取有法律約束力的正式措施,要求銀行或者利益相關(guān)方盡快采取合理、有效、審慎的改善行動(dòng),確保其治理情況、風(fēng)險(xiǎn)管理、流動(dòng)性、資本管理盡快達(dá)到合規(guī)要求[3]。

三、農(nóng)商行風(fēng)險(xiǎn)狀況分析

(一)風(fēng)險(xiǎn)狀況

按照《農(nóng)村商業(yè)銀行管理暫行規(guī)定》(銀監(jiān)發(fā)[2003]10號(hào)印發(fā))第2條的定義,農(nóng)商行是由轄內(nèi)農(nóng)民、農(nóng)村工商戶、企業(yè)法人和其他經(jīng)濟(jì)組織共同發(fā)起成立的股份制地方性金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)商行主要由農(nóng)村信用社(簡稱農(nóng)信社)改制而來。經(jīng)過多年的快速發(fā)展,截止2016年底,我國已有1 114家農(nóng)商行，總資產(chǎn)從2005年的3 029億元增至2016年的20.27萬億元,占銀行業(yè)232.3萬億元總資產(chǎn)的8.7%[9],是農(nóng)村合作銀行總資產(chǎn)的46.5倍。

農(nóng)商行面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)是不良貸款率居高不下。按照《貸款風(fēng)險(xiǎn)分類指引》(銀監(jiān)發(fā)[2007]54號(hào))第5條的規(guī)定,包括農(nóng)商行在內(nèi)的商業(yè)銀行,均將貸款劃分為正常、關(guān)注、次級(jí)、可疑和損失五類,后三類合稱為不良貸款。近年來,農(nóng)商行整體的不良貸款率先降后升,從2006年的5.9%降至2010年1.6%的拐點(diǎn)后,逐步增至2016年的2.5%,明顯高于大型商業(yè)銀行1.7%、股份制商業(yè)銀行1.7%和城市商業(yè)銀行1.5%的不良貸款率。2017年末,農(nóng)商行不良貸款率又進(jìn)一步增至3.16%,較2010年最低點(diǎn)已經(jīng)接近翻倍,不良貸款額達(dá)到3 566億元[10]。

在此背景下,部分農(nóng)商行容易因偶發(fā)事件導(dǎo)致客戶對(duì)其信用水平產(chǎn)生質(zhì)疑,進(jìn)而演變?yōu)榇笠?guī)模擠兌,并最終危及區(qū)域內(nèi)農(nóng)村金融體系的整體安全。例如,2014年3月24日中午,江蘇省射陽農(nóng)商行慶豐分理處有一儲(chǔ)戶要取20萬元現(xiàn)金,但慶豐分理處以未預(yù)約拒絕了取款。隨后,“射陽農(nóng)商行要倒閉”的說法便在當(dāng)?shù)貍鏖_,大批民眾到慶豐分理處提現(xiàn)或轉(zhuǎn)賬,隨后擠兌行為又迅速蔓延到射陽農(nóng)商行其他網(wǎng)點(diǎn),并進(jìn)一步影響到毗鄰的其他農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。為妥善應(yīng)對(duì),地方政府與金融管理部門通力配合,各方緊急調(diào)動(dòng)備用資金3億元,至3月27日擠兌事件才最終得以平息[11]。

(二)原因分析

1.經(jīng)濟(jì)周期影響。農(nóng)商行主要在縣域范圍內(nèi)開展傳統(tǒng)存貸款業(yè)務(wù),具有明顯的區(qū)域特征和行業(yè)特征,受外部經(jīng)濟(jì)周期的影響較大。隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài),我國經(jīng)濟(jì)增長從高速向中高速轉(zhuǎn)變,GDP增長率由2007年頂峰時(shí)的14.2%逐步降至2017年的6.9%。具體到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》(中發(fā)[2017]1號(hào))指出,我國農(nóng)業(yè)矛盾的主要方面在供給側(cè),面臨農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)失衡、要素配置不合理、資源環(huán)境壓力大、農(nóng)民收入持續(xù)增長乏力等問題,增加產(chǎn)量與提升品質(zhì)、成本攀升與價(jià)格低迷、庫存高企與銷售不暢、小生產(chǎn)與大市場、國內(nèi)外價(jià)格倒掛等矛盾亟待破解。如果農(nóng)商行所在地出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品滯銷、價(jià)格大幅波動(dòng)等情況,必然會(huì)影響到農(nóng)商行的經(jīng)營狀況。

2.信用風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)商行主要服務(wù)于農(nóng)戶和農(nóng)村中小微企業(yè),信息體系不健全,所涉生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域的季節(jié)性強(qiáng)、周期長、附加值低、資本回報(bào)率低,受自然環(huán)境約束較大,貸前信用評(píng)估模型并不能有效預(yù)測(cè)借款人的真實(shí)信用風(fēng)險(xiǎn)[12]。此外,農(nóng)商行的借款人群體種類多、差異大,單筆貸款金額較小,增加了農(nóng)商行貸款的交易成本,造成借款人融資成本較高,還款負(fù)擔(dān)相對(duì)較重,也在一定程度上削弱了其償還貸款的能力。2016年,包括農(nóng)、林、牧、漁業(yè)在內(nèi)的“大農(nóng)業(yè)”,全行業(yè)的不良貸款率是3.57%,在統(tǒng)計(jì)的26個(gè)行業(yè)中高居第三[9]191。

3.風(fēng)險(xiǎn)管理能力不強(qiáng)。農(nóng)商行主要以農(nóng)信社和農(nóng)信社縣(市)聯(lián)社為基礎(chǔ)組建,均在形式上按照《公司法》建立起“股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和管理層”的治理結(jié)構(gòu)。但實(shí)際中,部分農(nóng)商行的公司治理結(jié)構(gòu)改革仍未到位,從農(nóng)信社承繼來的管理層風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控思想認(rèn)識(shí)不到位,沒有系統(tǒng)性的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制體系[13]等問題始終未得到有效解決。部分農(nóng)商行向很多高風(fēng)險(xiǎn)客戶發(fā)放貸款或者提供擔(dān)保等金融業(yè)務(wù),貸款集中度較高，貸款結(jié)構(gòu)不合理。此外,部分農(nóng)商行貸后管理措施不到位,未建立起對(duì)客戶經(jīng)營情況的監(jiān)測(cè)、回訪和定期評(píng)估機(jī)制,缺乏對(duì)責(zé)任人員的硬約束。

四、早期糾正機(jī)制的價(jià)值目標(biāo)

(一)補(bǔ)充審慎監(jiān)管之不足

傳統(tǒng)理論認(rèn)為,銀行監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)商行進(jìn)行審慎監(jiān)管,維護(hù)銀行業(yè)的安全和穩(wěn)健運(yùn)行。但是,審慎監(jiān)管主要關(guān)注農(nóng)商行合規(guī)性,再加上決策程序存在滯后性,往往只有在確定農(nóng)商行突破監(jiān)管規(guī)則底線或者風(fēng)險(xiǎn)無法繼續(xù)掩蓋的情況下才會(huì)采取強(qiáng)制措施,屬于一種事后干預(yù)。此外,銀行監(jiān)管部門在履職中可能存在“監(jiān)管寬容”問題。由于主動(dòng)暴露銀行風(fēng)險(xiǎn)或者銀行倒閉可能會(huì)帶來聲譽(yù)損失風(fēng)險(xiǎn),加之缺乏救助農(nóng)商行所必要的人力和資金,銀行監(jiān)管部門會(huì)傾向于對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)狀況作出過于樂觀的評(píng)價(jià),不愿承認(rèn)農(nóng)商行風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度,認(rèn)為最好維持農(nóng)商行經(jīng)營而不是主動(dòng)暴露風(fēng)險(xiǎn),沒有必要采取早期糾正措施。

“從微觀監(jiān)管來說,現(xiàn)有的法規(guī)規(guī)章還是講合規(guī)性的比較多,也有一部分是講風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的,但是對(duì)于不合規(guī)之后怎么處理,這方面的工具和手段講得比較少,關(guān)注度也不太夠,在這個(gè)意義上,存保的早期糾正主要是對(duì)不合規(guī)之后處理手段的補(bǔ)充,有助于共同提高監(jiān)管的效率”[14]。賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)早期糾正職責(zé),允許其對(duì)農(nóng)商行資產(chǎn)質(zhì)量和流動(dòng)性水平作出前瞻性評(píng)估并采取相應(yīng)糾正措施,可以為審慎監(jiān)管提供有益、必要補(bǔ)充,而且會(huì)對(duì)銀行監(jiān)管部門產(chǎn)生正向約束效應(yīng)。

(二)減少道德風(fēng)險(xiǎn)

存在缺陷的存款保險(xiǎn)制度也會(huì)帶來道德風(fēng)險(xiǎn),削弱金融體系的穩(wěn)定性,主要表現(xiàn)在:一是對(duì)存款進(jìn)行保護(hù)將會(huì)弱化存款人的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),傾向于將錢存到利息最高的農(nóng)商行,卻不對(duì)風(fēng)險(xiǎn)水平進(jìn)行甄別;二是農(nóng)商行在有人替其“兜底”風(fēng)險(xiǎn)的情況下,會(huì)放松內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制,為追求利潤而高息吸存,投資高風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)等[17]。

有鑒于此,在設(shè)計(jì)存款保險(xiǎn)制度時(shí),需將降低道德風(fēng)險(xiǎn)作為核心目標(biāo)和原則,結(jié)合本國公共政策取向采取相應(yīng)措施。由于問題銀行倒閉時(shí)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要承擔(dān)最大的損失,因此賦予其在金融安全網(wǎng)內(nèi)更多的職責(zé),有助于減少存款保險(xiǎn)制度可能帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)[18]。通過早期糾正機(jī)制,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以有效制約農(nóng)商行片面追求高利潤而罔顧風(fēng)險(xiǎn)的行為,督促農(nóng)商行改進(jìn)經(jīng)營狀況和資產(chǎn)質(zhì)量。

五、早期糾正機(jī)制面臨的問題

《存款保險(xiǎn)條例》有效實(shí)施的關(guān)鍵是早期識(shí)別和及時(shí)糾正。(1)早期識(shí)別主要包括3個(gè)方面措施：一是信息獲取。根據(jù)《條例》第14條的規(guī)定,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以與中國人民銀行、銀行監(jiān)管部門等建立信息共享機(jī)制,獲取農(nóng)商行的風(fēng)險(xiǎn)狀況、檢查報(bào)告和評(píng)級(jí)情況等監(jiān)管信息,如果通過共享機(jī)制獲取的信息不能滿足需要,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以要求農(nóng)商行及時(shí)報(bào)送其他相關(guān)信息。二是現(xiàn)場核查,為了確保已獲取信息、數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性,《條例》第13條賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在認(rèn)為必要的情況下對(duì)農(nóng)商行開展現(xiàn)場核查的權(quán)力,以對(duì)信息、資料進(jìn)行核驗(yàn)。三是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,盡管《條例》本身并未直接對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作出規(guī)定,但該步驟是信息獲取和現(xiàn)場核查的自然延伸,否則信息獲取和現(xiàn)場核查就失去了存在的意義,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也就無法采取糾正措施。(2)及時(shí)糾正有2個(gè)措施：一是非正式措施。根據(jù)《條例》第15條的規(guī)定,如果根據(jù)早期識(shí)別的結(jié)果,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)農(nóng)商行存在資本不足的情形,可以對(duì)其提出風(fēng)險(xiǎn)警示。二是正式糾正措施。根據(jù)《條例》第16條的規(guī)定,農(nóng)商行因重大資產(chǎn)損失等原因?qū)е沦Y本充足率大幅度下降,嚴(yán)重危及存款安全以及存款保險(xiǎn)基金安全的,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有權(quán)要求其及時(shí)采取補(bǔ)充資本、控制資產(chǎn)增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施。

從運(yùn)行3年的實(shí)際情況看,早期糾正機(jī)制在防范化解農(nóng)商行風(fēng)險(xiǎn)方面并未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。例如,山西某農(nóng)商行在內(nèi)部管理不善和外部不良環(huán)境等因素的共同作用下,近幾年資產(chǎn)質(zhì)量急劇惡化、不良貸款率持續(xù)增長,2014年、2015 年不良貸款率分別為1.97%、2.99%,2016 年三季度末又進(jìn)一步攀升至13.38%,遠(yuǎn)超5%的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上限。按照國際標(biāo)準(zhǔn),在該農(nóng)商行不良貸款率快速增加之初,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取措施,要求其盡快降低不良貸款率,提高資產(chǎn)質(zhì)量,甚至可以考慮進(jìn)一步采取接管等風(fēng)險(xiǎn)處置措施。但是從實(shí)際情況看,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)并沒有進(jìn)行干預(yù),而且由于該農(nóng)商行自身無力解決不良貸款問題,當(dāng)?shù)厥姓畬ｉT下發(fā)文件,要求所屬各級(jí)政府部門在全市范圍開展專項(xiàng)行動(dòng),直接動(dòng)用政府力量全面幫助該農(nóng)商行清收不良貸款。

從以上案例可以看出，我國存款性金融機(jī)構(gòu)早期糾正機(jī)制面臨如下問題。

(一)《條例》的法律位階不高

存款保險(xiǎn)制度是構(gòu)建金融安全網(wǎng)的重要組成部分,屬于我國基本金融制度。早期糾正機(jī)制涉及對(duì)農(nóng)商行基本民商事權(quán)利的限制,根據(jù)《立法法》第8條的規(guī)定,理應(yīng)通過全國人大制定法律的方式對(duì)其進(jìn)行規(guī)定。但是,考慮到存款保險(xiǎn)制度在我國屬于新生事物,在立法資源有限的情況下以行政法規(guī)起步也具有一定合理性。然而,根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第21條、第35條、第37條的規(guī)定,銀行監(jiān)管部門在履行審慎監(jiān)管職責(zé)的過程中,可以對(duì)農(nóng)商行的“風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、損失準(zhǔn)備金、風(fēng)險(xiǎn)集中、關(guān)聯(lián)交易、資產(chǎn)流動(dòng)性”提出相應(yīng)要求,對(duì)“董事、高級(jí)管理人員進(jìn)行監(jiān)督管理談話”,對(duì)農(nóng)商行采取“責(zé)令暫停部分業(yè)務(wù)、停止批準(zhǔn)開辦新業(yè)務(wù);限制分配紅利和其他收入；限制資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓;責(zé)令控股股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)或者限制有關(guān)股東的權(quán)利;責(zé)令調(diào)整董事、高級(jí)管理人員或者限制其權(quán)利;停止批準(zhǔn)增設(shè)分支機(jī)構(gòu)”等審慎監(jiān)管措施,與存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的早期糾正職責(zé)存在一定交叉。由于《條例》屬于行政法規(guī),法律位階低于《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》,這使得《條例》始終面臨與《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》如何有效協(xié)調(diào)和銜接的問題。

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(二)相關(guān)規(guī)定過于原則化

受“宜粗不宜細(xì)”的立法思路影響,《條例》只有23條,其中只有3個(gè)條款涉及到早期糾正機(jī)制,且均屬于原則性規(guī)定,缺乏系統(tǒng)性規(guī)則和頂層設(shè)計(jì),關(guān)于早期糾正的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行程序和操作規(guī)程等均缺乏具體行為規(guī)則,使得該機(jī)制在誕生之初就面臨“有法難依”的境況。例如,《條例》第16條將“因重大資產(chǎn)損失等原因?qū)е沦Y本充足率大幅度下降,嚴(yán)重危及存款安全以及存款保險(xiǎn)基金安全”作為糾正措施的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn),但是其中“重大資產(chǎn)損失”“ 大幅度下降”“嚴(yán)重危及”等表述的主觀性強(qiáng),容易產(chǎn)生理解上的差異和沖突,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)僅憑這些條款難以作出啟動(dòng)與否的判斷,也無法為銀行提供清晰可預(yù)期的行為標(biāo)準(zhǔn)。

(三)糾正措施有效性不足

根據(jù)《條例》第16條的規(guī)定,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)僅可以要求農(nóng)商行“及時(shí)采取補(bǔ)充資本、控制資產(chǎn)增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施”,與國際標(biāo)準(zhǔn)相比,糾正措施的種類和力度都嚴(yán)重不足。如果存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自行創(chuàng)設(shè)糾正措施,既面臨與銀行監(jiān)管部門的職責(zé)劃分問題,也可能違反“依法行政”的相關(guān)要求。而且,從該條款的邏輯看,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)只能要求農(nóng)商行采取糾正措施,卻不能對(duì)銀行直接采取糾正措施,實(shí)際上是一種間接糾正措施,更多地依賴于銀行的自覺性。如果農(nóng)商行未能或者不愿意采取糾正措施,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)只能根據(jù)《條例》第16條第2款的規(guī)定采取提高其適用費(fèi)率的方法予以懲戒。但是,鑒于此時(shí)農(nóng)商行資產(chǎn)質(zhì)量已經(jīng)惡化,如果提高使用費(fèi)率可能會(huì)加重農(nóng)商行負(fù)擔(dān)并導(dǎo)致其資產(chǎn)狀況進(jìn)一步惡化,使得存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)陷入“進(jìn)退維谷”的尷尬境地。

(四)省聯(lián)社定位不清晰

根據(jù)《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》(國發(fā)[2003]15號(hào))的規(guī)定,省級(jí)政府負(fù)責(zé)管理信用社以及統(tǒng)一組織有關(guān)部門防范和處置轄內(nèi)信用社金融風(fēng)險(xiǎn)。 2003年后,多數(shù)省級(jí)政府建立起農(nóng)信社聯(lián)合社(簡稱“省聯(lián)社”),對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)信社實(shí)行統(tǒng)一行政管理,實(shí)際上對(duì)農(nóng)信社的人財(cái)物進(jìn)行全面管理。農(nóng)信社改制為農(nóng)商行后,雖然名義由股東所有,但是在很多地區(qū)仍延續(xù)原有的行政管理模式,由省聯(lián)社代表省級(jí)政府統(tǒng)一管理本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)商行,并負(fù)責(zé)處置農(nóng)商行的金融風(fēng)險(xiǎn)。在這一前提下,即使農(nóng)商行出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患并已達(dá)到早期糾正的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn),存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也需要事先征得省聯(lián)社的同意后才能采取措施。而省聯(lián)社作為農(nóng)商行的實(shí)際控制人,出于避免聲譽(yù)損失和維護(hù)本地金融資源等方面的考慮,可能更傾向于由農(nóng)商行自行改善資產(chǎn)和風(fēng)險(xiǎn)狀況。

六、政策建議

習(xí)近平總書記在第五次全國金融工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要把主動(dòng)防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置,科學(xué)防范,早識(shí)別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置”“健全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警和早期干預(yù)機(jī)制”。在2018年4月2日召開的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議上,習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)：“防范化解金融風(fēng)險(xiǎn),事關(guān)國家安全、發(fā)展全局、人民財(cái)產(chǎn)安全,是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必須跨越的重大關(guān)口”。因此,我國有必要選擇合適的改進(jìn)路徑,完善早期糾正機(jī)制,確保在農(nóng)商行不能支付前即采取干預(yù)措施,以保護(hù)存款人及維護(hù)金融穩(wěn)定[19]。

(一)加強(qiáng)立法建設(shè)

市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì),現(xiàn)代商業(yè)交往的節(jié)奏需要法律制度,即具有強(qiáng)大約束力保障的制度,具有可確定和可預(yù)見的作用[20]。根據(jù)2018年3月公布的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》,將“擬定銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)”劃入中國人民銀行。在這一大背景下,中國人民銀行應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行好職責(zé),充分發(fā)揮重大金融立法中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用,做好頂層設(shè)計(jì)工作,從整體上考慮如何健全存款保險(xiǎn)制度和早期糾正機(jī)制。

“法律還必須服從進(jìn)步所提出的正當(dāng)要求……穩(wěn)定性必須常常為調(diào)整留出足夠的空間”[21]。由于《條例》的法律位階較低,可在總結(jié)存款保險(xiǎn)制度運(yùn)行三年來經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,擇機(jī)將其上升為《存款保險(xiǎn)法》,充實(shí)關(guān)于早期糾正機(jī)制的內(nèi)容。同時(shí),要理順《存款保險(xiǎn)法》與《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》之間的關(guān)系,并對(duì)這些法律作出相應(yīng)修改,明確中國人民銀行、銀行監(jiān)管部門、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等的職責(zé)分工。

(二)提升風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和識(shí)別水平

風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)是早期糾正機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展早期糾正的前提條件。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)不斷完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的實(shí)施細(xì)則和操作流程,建立起以定量財(cái)務(wù)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)為主要內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)體系,周期性地對(duì)農(nóng)商行的資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、管理能力、盈余、流動(dòng)性以及市場風(fēng)險(xiǎn)敏感性等重要資本和經(jīng)營指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè),明確風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的方法、對(duì)象、數(shù)據(jù)要求、結(jié)果運(yùn)用等,逐步實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、制度化。為此,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要用好《條例》第13條授予的核查權(quán),及時(shí)了解農(nóng)商行的資產(chǎn)狀況和風(fēng)險(xiǎn)狀況,通過建立信息共享機(jī)制,實(shí)現(xiàn)相關(guān)信息在各部門間的充分共享。通過風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)才能對(duì)農(nóng)商行的風(fēng)險(xiǎn)狀況作出準(zhǔn)確評(píng)估和判斷,并據(jù)此建立一個(gè)供內(nèi)部使用“問題銀行名單”,為下一步可能采取的糾正措施做好相應(yīng)準(zhǔn)備。

(三)明確糾正措施啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)

從國際標(biāo)準(zhǔn)看,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在判斷是否需要啟動(dòng)糾正措施時(shí),較常使用的標(biāo)準(zhǔn)包括資本不足、流動(dòng)性不足、資產(chǎn)質(zhì)量較差、存在不安全行為等,有些存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也將銀行是否存在風(fēng)險(xiǎn)過度集中、未履行反洗錢義務(wù)、高息攬存、內(nèi)控體系較差、持續(xù)虧損、提供信息不真實(shí)[3]作為考量因素。但是,總體而言各國主要還是以資本充足率為基礎(chǔ)并補(bǔ)充有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)要素,來設(shè)計(jì)糾正措施的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。例如,美國FDIC根據(jù)《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》第38條的要求,將銀行的風(fēng)險(xiǎn)資本狀況分為“資本良好、資本充足、資本不足、資本明顯不足、資本根本不足”五類,并規(guī)定了相關(guān)量化標(biāo)準(zhǔn)。只要銀行達(dá)到資本不足的標(biāo)準(zhǔn),FDIC就可以采取相應(yīng)的糾正措施。有鑒于此,我國的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也應(yīng)抓緊制定實(shí)施細(xì)則,對(duì)《條例》第16條中的“重大資產(chǎn)損失”“ 大幅度下降”“嚴(yán)重危及”予以量化,明確糾正措施啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn),一方面可以為農(nóng)商行提供明確可預(yù)期的行為標(biāo)準(zhǔn),另一方面也會(huì)對(duì)農(nóng)商行產(chǎn)生相應(yīng)威懾力,倒逼其改進(jìn)資產(chǎn)和風(fēng)險(xiǎn)狀況。

(四)豐富糾正措施

從國際標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際需要看,未來我國應(yīng)豐富糾正措施種類,而且采取措施的對(duì)象不局限于農(nóng)商行,而是應(yīng)包括股東、董事和管理層等各類利益相關(guān)主體[3]。其中,非正式措施包括:(1)道德勸說,告知農(nóng)商行自主采取適當(dāng)?shù)拇胧?(2)監(jiān)管函,致函農(nóng)商行告知其存在的主要問題,應(yīng)采取的改正措施以及時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求;(3)要求作出董事會(huì)決議,農(nóng)商行董事應(yīng)當(dāng)作出決議并記錄在會(huì)議紀(jì)要中,明確該農(nóng)商行采取改正措施的方案以及進(jìn)度;(4)與農(nóng)商行簽訂書面協(xié)議,列明農(nóng)商行具體要采取的糾正措施以及時(shí)間進(jìn)度。正式措施包括:(1)要求農(nóng)商行改善公司治理、采取補(bǔ)充資本、控制資產(chǎn)和業(yè)務(wù)擴(kuò)張、減少或者停止高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)、禁止資金轉(zhuǎn)出、限制開設(shè)分支機(jī)構(gòu)或者關(guān)閉分支機(jī)構(gòu)等;(2)暫停部分或者全部股東權(quán)利(包括投票權(quán))、罷免高管、限制薪酬或者分紅、市場禁入、罰款或者處罰等。

2017年11月,經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn),國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)成立,其主要職責(zé)之一是“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融監(jiān)管重大事項(xiàng)”。在這一大框架下,我國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以在實(shí)踐中探索如何更有效地實(shí)施糾正措施。對(duì)于確有必要的措施,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以依據(jù)《條例》第7條“存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)履行下列職責(zé):…(八)國務(wù)院批準(zhǔn)的其他職責(zé)”的規(guī)定,報(bào)經(jīng)國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)商議同意后,由國務(wù)院對(duì)其進(jìn)行特別授權(quán)。不僅如此,針對(duì)《條例》處罰力度較弱的問題,有必要賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)一定的懲戒職權(quán),對(duì)于故意不執(zhí)行糾正措施的農(nóng)商行及其高管層,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以對(duì)其進(jìn)行有效懲戒,追究其相應(yīng)的法律責(zé)任,這樣才能真正建立起早期糾正機(jī)制的威懾力。

(五)明確省聯(lián)社職責(zé)邊界

《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》第3條明確提出“存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立運(yùn)作、治理良好、透明、負(fù)責(zé)任、不受外界干預(yù)”[19]。為確保早期糾正機(jī)制的有效運(yùn)行,要理順存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和省聯(lián)社的關(guān)系,明確省聯(lián)社的職責(zé)邊界。

1.賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)獨(dú)立決策權(quán)。按照第五次全國金融工作會(huì)“地方政府要在堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下,按照中央統(tǒng)一規(guī)則,強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”的精神,如存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估后,認(rèn)為農(nóng)商行已經(jīng)達(dá)到早期糾正措施啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn),可以獨(dú)立決定采取早期糾正措施,但是需在作出決定前的合理期限內(nèi)將相關(guān)情況通報(bào)省聯(lián)社。在獲悉相關(guān)情況后,省聯(lián)社一方面可以向存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提出意見和建議,另一方面要制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)案,協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門和單位采取風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施,防止風(fēng)險(xiǎn)外溢和傳染,切實(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和秩序。在早期糾正過程中,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和省聯(lián)社要建立有效信息共享機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制,充分發(fā)揮好省聯(lián)社在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各級(jí)政府部門和調(diào)動(dòng)各類資源方面的優(yōu)勢(shì),確保各項(xiàng)糾正措施能夠得到貫徹落實(shí)。

2.強(qiáng)化省聯(lián)社服務(wù)職能。按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》(中發(fā)〔2016〕1號(hào))“開展農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革試點(diǎn),逐步淡出行政管理,強(qiáng)化服務(wù)職能”的要求,可考慮將省聯(lián)社改制為金融服務(wù)公司,主要任務(wù)是向轄內(nèi)中小金融機(jī)構(gòu)提供服務(wù)、協(xié)調(diào)等公共金融服務(wù)[22]。對(duì)于存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)決定采取糾正措施的農(nóng)商行,省聯(lián)社可充分發(fā)揮資源整合優(yōu)勢(shì),在最大限度節(jié)約成本的前提下,為其提供梳理財(cái)務(wù)信息、識(shí)別資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估資產(chǎn)價(jià)值、尋找潛在投資方和重組方等方面的專業(yè)服務(wù),幫助農(nóng)商行改善資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)狀況,以盡快符合存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要求和標(biāo)準(zhǔn)。

七、結(jié) 語

完善農(nóng)商行早期糾正機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程,不可能一蹴而就,不僅需要加強(qiáng)立法建設(shè)，提升風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和識(shí)別水平，明確糾正措施啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，豐富糾正措施種類以及明確省聯(lián)社職責(zé)邊界,更重要的是必須注重利用我國本土的資源,注重我國法律文化的傳統(tǒng)和實(shí)際[23]。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要在我國現(xiàn)有法律框架下,結(jié)合具體國情,在努力創(chuàng)新工作方法和工具的同時(shí),通過實(shí)踐去驗(yàn)證現(xiàn)有機(jī)制的有效性,發(fā)現(xiàn)存在的問題和不足,并采取有針對(duì)性的改進(jìn)措施,不斷實(shí)現(xiàn)早期糾正機(jī)制的帕累托改進(jìn)。

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