文/張盼

營(yíng)商環(huán)境是指企業(yè)活動(dòng)包括投資與經(jīng)營(yíng)所處的環(huán)境，但對(duì)其定義進(jìn)行清晰厘定常陷入困境：當(dāng)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，意味著影響企業(yè)活動(dòng)的要素常趨于變動(dòng)，加之對(duì)商業(yè)行為觀察徑路切入的差異，學(xué)界對(duì)營(yíng)商環(huán)境的概念并不存在通說(shuō)界定。世界銀行發(fā)布的歷年《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》中選取的“企業(yè)營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)”，在“提取最大公因式”的情況下多有變化，亦是對(duì)營(yíng)商環(huán)境定義困難之印證。在概念界定付之闕如的語(yǔ)境下，作為經(jīng)濟(jì)思潮轉(zhuǎn)向制度與法律的產(chǎn)物，《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》通過(guò)抽象出對(duì)影響企業(yè)活動(dòng)全“生命周期”的重要要素，并比較企業(yè)在各要素中因遵循法律法規(guī)所需要的金錢(qián)及時(shí)間成本，從橫向上區(qū)分了各經(jīng)濟(jì)體的營(yíng)商監(jiān)管水平。剖析世界銀行選取的“企業(yè)營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)”，主要是制約投資行為的客觀條件，從經(jīng)濟(jì)政策的明確性、要素供給的支撐性、政府服務(wù)的便利性、法治體系的完備性、要素資源的流動(dòng)性、市場(chǎng)體系的公平性與市場(chǎng)準(zhǔn)入的統(tǒng)一性等七個(gè)方面綜合反映了各經(jīng)濟(jì)體營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)劣程度。本文并不準(zhǔn)備從所有要素著手分析中國(guó)目前營(yíng)商環(huán)境的特點(diǎn)及未來(lái)走向，而僅結(jié)合“法治化營(yíng)商環(huán)境”建設(shè)目標(biāo)，分析我國(guó)目前主要城市營(yíng)商環(huán)境法治化的特點(diǎn)，并在其基礎(chǔ)上探析營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化基于我國(guó)法治化建設(shè)所可能的未來(lái)走向。

營(yíng)商環(huán)境法治化的法律實(shí)質(zhì)與邏輯辨析

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，立足于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)展開(kāi)的營(yíng)商環(huán)境評(píng)估，無(wú)法忽視法治對(duì)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的支撐性作用；透過(guò)各經(jīng)濟(jì)體的法律文本獲致企業(yè)身處的營(yíng)商環(huán)境之優(yōu)劣，從根本上即依賴對(duì)法律制度建構(gòu)及運(yùn)行現(xiàn)狀的細(xì)致考量。在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境視閾下，實(shí)現(xiàn)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，不是簡(jiǎn)單地將法治化與營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行雜糅，而應(yīng)當(dāng)基于限縮解釋的法解釋技術(shù)，以法治化對(duì)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)作目的限縮。質(zhì)言之，是將應(yīng)然狀態(tài)下的“法治化營(yíng)商環(huán)境”建設(shè)目標(biāo)，轉(zhuǎn)化為實(shí)然狀態(tài)下的“營(yíng)商環(huán)境法治化”運(yùn)作模式，通過(guò)在法的運(yùn)行中內(nèi)嵌入“優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境”的制度目的，以體系化的法律制度建構(gòu)實(shí)現(xiàn)以自由、公平、秩序與安全為基本導(dǎo)向的法治化營(yíng)商環(huán)境。

健全的法律制度是實(shí)現(xiàn)法治化的前提與保證?！爸贫戎陵P(guān)重要”假說(shuō)強(qiáng)調(diào)，更好的制度、更有力的產(chǎn)權(quán)保護(hù)與更少的政策扭曲將使一個(gè)國(guó)家更加富裕。創(chuàng)造適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律與法治建設(shè)要求的法律制度體系，協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)主體的關(guān)系以促進(jìn)制度運(yùn)行，從根本上保障市場(chǎng)參與主體的合法權(quán)益并降低營(yíng)商制度成本，才能真正實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境的法治化。具體而言，借鑒法治社會(huì)評(píng)價(jià)量化方式構(gòu)建的“科學(xué)立法、依法行政、公正司法、市場(chǎng)主體守法”四個(gè)維度，秉持法的運(yùn)行的階段闡釋，營(yíng)商環(huán)境法治化應(yīng)當(dāng)至少包含四個(gè)方面，茲作下述：

（一）營(yíng)商環(huán)境立法科學(xué)化

營(yíng)商環(huán)境法治化要求政府、企業(yè)及其他主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與相關(guān)行為均須嚴(yán)格遵守法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，其實(shí)現(xiàn)前提在于存在一套公平透明、具有穩(wěn)定可預(yù)期的體系化法律法規(guī)可供適用，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)在于立法科學(xué)化。科學(xué)立法在體系上應(yīng)當(dāng)注重對(duì)立法數(shù)量與立法質(zhì)量的辯證考量：適當(dāng)數(shù)量的立法規(guī)范能夠形成體系化的法律框架，確保市場(chǎng)主體的營(yíng)商活動(dòng)能在法律法規(guī)的涵射范圍內(nèi)得到規(guī)范與保護(hù)；良法作為善治之前提，優(yōu)良立法質(zhì)量的法律才能使法治之實(shí)現(xiàn)具有現(xiàn)實(shí)的根基，因而從方法論上制約法治化建設(shè)的水平。在立法權(quán)擴(kuò)容背景下，營(yíng)商環(huán)境立法的科學(xué)化一方面要發(fā)揮地方立法的作用，地方人大在立法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注重有效監(jiān)管與監(jiān)管負(fù)擔(dān)過(guò)重的平衡，同時(shí)發(fā)揮地方政府在立法進(jìn)程中的促進(jìn)作用。地方人大應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)與地方政府的立法分工：對(duì)于綜合性、基礎(chǔ)性的重要法律草案應(yīng)當(dāng)由地方人大進(jìn)行起草；對(duì)于一般性法案則由地方政府負(fù)責(zé)，但地方人大在審議階段應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，并重點(diǎn)關(guān)注對(duì)政府行為的限權(quán)以及對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益的維護(hù)。另一方面，應(yīng)當(dāng)避免立法盲目攀比，遵循少而精的地方立法路徑，對(duì)于上位法完善、立法能力缺乏的情況下，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎行使地方立法權(quán)。在立法質(zhì)量上，應(yīng)當(dāng)保證立法具有穩(wěn)定性、可操作性，減少立法間不必要沖突以消弭營(yíng)商環(huán)境間的阻礙。

科學(xué)立法要求在立法內(nèi)容上對(duì)不同類型的企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)管與保護(hù)。我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)企業(yè)的法律規(guī)制，仍然依據(jù)國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)、內(nèi)資企業(yè)與外資企業(yè)等分類標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行區(qū)別監(jiān)管，因而不同企業(yè)在進(jìn)行營(yíng)商活動(dòng)時(shí)，因企業(yè)性質(zhì)而容易受到法律制度層面不必要的阻礙。外資利用的過(guò)程中因缺乏對(duì)地方政府監(jiān)管義務(wù)的規(guī)定，亦使地方政府重引資輕監(jiān)管，外資驅(qū)動(dòng)的不當(dāng)認(rèn)識(shí)不僅抑制了內(nèi)資企業(yè)的發(fā)展，還引發(fā)地方政府盲目引資的短視行為。對(duì)于國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)的區(qū)分同樣容易陷入政府監(jiān)管缺位與不當(dāng)引導(dǎo)的發(fā)展陷阱，從而影響社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。事實(shí)上，企業(yè)投資積極性取決于我國(guó)市場(chǎng)所能產(chǎn)生的利益多寡，而與鼓勵(lì)外資抑或優(yōu)待國(guó)有企業(yè)不存在正相關(guān)關(guān)系。在對(duì)企業(yè)進(jìn)行立法規(guī)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)保持價(jià)值中立的立法態(tài)度，基于市場(chǎng)規(guī)制的原理，對(duì)企業(yè)投資采取同等且周密的監(jiān)管與保護(hù)，通過(guò)提供公平透明、競(jìng)爭(zhēng)有序的法治化營(yíng)商環(huán)境吸引企業(yè)投資，而非通過(guò)企業(yè)屬性來(lái)對(duì)企業(yè)投資作不必要的干預(yù)。

（二）政府執(zhí)法監(jiān)管合理化

法治化的營(yíng)商環(huán)境，應(yīng)當(dāng)是“運(yùn)用法治思維、貫穿法治精神，重視法治作用并使健全而完備的關(guān)于營(yíng)商環(huán)境的法律法規(guī)得到有效實(shí)施的制度性安排”，質(zhì)言之，行政執(zhí)法成為落實(shí)營(yíng)商環(huán)境法治化的關(guān)鍵，良法的效果需要通過(guò)執(zhí)法活動(dòng)得以展現(xiàn)。行政執(zhí)法關(guān)涉政府機(jī)關(guān)及其工作人員的職權(quán)行為，作為制約制度軟環(huán)境的重要因素在政府對(duì)企業(yè)活動(dòng)的監(jiān)管過(guò)程起到重要作用：一方面嚴(yán)格執(zhí)法能夠構(gòu)建公平有序的市場(chǎng)環(huán)境，對(duì)政府執(zhí)法行為的規(guī)范，既能為市場(chǎng)主體的行為提供有序指引，也能避免不當(dāng)執(zhí)法行為對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的無(wú)序干預(yù)；良好的執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)做到有序監(jiān)管與避免干預(yù)過(guò)重的平衡。另一方面，嚴(yán)格執(zhí)法能有效降低企業(yè)活動(dòng)的制度成本。政府的執(zhí)法活動(dòng)一般包括對(duì)市場(chǎng)主體的監(jiān)督以及管理行為，不當(dāng)?shù)膱?zhí)法活動(dòng)將會(huì)顯著增加企業(yè)的非經(jīng)營(yíng)成本，不僅影響企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，也會(huì)使得企業(yè)對(duì)營(yíng)商環(huán)境缺乏信心，作為負(fù)面效應(yīng)的外部化而影響營(yíng)商環(huán)境的法治化建構(gòu)。

（三）營(yíng)商糾紛化解高效化

營(yíng)商環(huán)境法治化時(shí)刻面臨營(yíng)商效率與公平正義的博弈，營(yíng)商法治化并非從應(yīng)然層面思考如何徹底杜絕商事糾紛的出現(xiàn)，而是著眼于公正高效地解決實(shí)然狀態(tài)下紛繁復(fù)雜的糾紛，尋求商業(yè)效率與公平正義協(xié)調(diào)最大化的帕累托最優(yōu)解。營(yíng)商環(huán)境法治化的司法制度構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)從糾紛解決途徑多元化、糾紛解決效率高效化、糾紛解決結(jié)果公正化三個(gè)方面進(jìn)行考量：糾紛解決途徑多元化要求面對(duì)商事糾紛的多發(fā)性，發(fā)展并完善多元糾紛解決機(jī)制，充分發(fā)揮商事調(diào)解、仲裁等糾紛解決非訴機(jī)制的司法補(bǔ)充作用；糾紛解決效率高效化強(qiáng)調(diào)在保證司法程序與結(jié)果公正的前提下提高商事糾紛解決的效率，效率是最能提升市場(chǎng)主體營(yíng)商環(huán)境滿意度的外部表現(xiàn)之一；糾紛解決結(jié)果公正化是營(yíng)商環(huán)境法治化的應(yīng)有之義，結(jié)果公正既能內(nèi)化司法隊(duì)伍的責(zé)任意識(shí)，又能外化加強(qiáng)司法裁判的法律權(quán)威，是營(yíng)商環(huán)境法治化構(gòu)建的階段目的，亦是真正實(shí)現(xiàn)法治化的有效手段。公正高效、方式多元的商事糾紛解決機(jī)制的建立，能夠從營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化與保障的路徑，吸引優(yōu)良的市場(chǎng)要素集聚，從而構(gòu)建開(kāi)放、高效、公正的營(yíng)商解決機(jī)制，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的營(yíng)商積極性并切實(shí)維護(hù)其合法權(quán)益。

（四）市場(chǎng)主體守法信用化

營(yíng)商環(huán)境法治化建設(shè)，不僅依賴公權(quán)力在立法、執(zhí)法、司法層面的制度建構(gòu)，更強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主體在遵守法律的狀態(tài)下開(kāi)展商事活動(dòng)。徒法不足以自行，良法只有得到嚴(yán)格遵守，才能真正保障私權(quán)利主體的合法權(quán)益。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略下強(qiáng)調(diào)尊重市場(chǎng)主體的商事創(chuàng)新，通過(guò)“放管服”改革釋放市場(chǎng)活力，增強(qiáng)其進(jìn)行創(chuàng)新的積極性。但放管服不代表不需要監(jiān)管，市場(chǎng)監(jiān)管逐步從事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，本質(zhì)上是監(jiān)管思路從規(guī)制監(jiān)管向信用監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。法治化的營(yíng)商環(huán)境，應(yīng)當(dāng)是法律與信用規(guī)制共同作用的市場(chǎng)環(huán)境，“在許多情況下，法律是無(wú)能為力的，只有信譽(yù)能起作用。一個(gè)沒(méi)有信譽(yù)機(jī)制的社會(huì)是不可能有真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的。”信譽(yù)作為信用體系下對(duì)市場(chǎng)主體商事行為的一種評(píng)價(jià)與規(guī)制，是市場(chǎng)主體自覺(jué)守法的產(chǎn)物，信譽(yù)機(jī)制的構(gòu)建有賴于對(duì)市場(chǎng)主體的守法經(jīng)營(yíng)，并對(duì)失信行為進(jìn)行負(fù)面評(píng)價(jià)規(guī)制。放管結(jié)合背景下，從政府“小監(jiān)管”向信用“大監(jiān)管”理念迭代，就是強(qiáng)調(diào)通過(guò)信用機(jī)制強(qiáng)化市場(chǎng)主體的自律自治，激發(fā)起守法信法的內(nèi)生動(dòng)力。只有市場(chǎng)主體自主遵守法律，信用評(píng)價(jià)內(nèi)生性的推動(dòng)社會(huì)守信遵法氛圍的形成，才能真正實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境法治化的制度構(gòu)建并促進(jìn)市場(chǎng)的良性有序穩(wěn)定發(fā)展。

中國(guó)主要城市營(yíng)商環(huán)境法治化的特點(diǎn)

從2003年底至2017年底，世界銀行共計(jì)發(fā)布15份《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》，盡管每年的報(bào)告主題關(guān)注點(diǎn)并不一致，但世界銀行通過(guò)全生命周期的評(píng)價(jià)指標(biāo)所針對(duì)全球各經(jīng)濟(jì)體作出的營(yíng)商報(bào)告仍然具有極其重要的參考意義。我國(guó)自黨的十八屆三中全會(huì)提出建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境以來(lái)，政府多次強(qiáng)調(diào)要將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境作為放管服改革的進(jìn)展標(biāo)準(zhǔn)，并強(qiáng)調(diào)“營(yíng)商環(huán)境就是生產(chǎn)力”。我國(guó)政府不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的態(tài)度與政策指向的效果也在近年《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》中得到體現(xiàn)，從2013年的96位上升到2016年的76位。我國(guó)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的政策成果，為研究我國(guó)營(yíng)商環(huán)境現(xiàn)狀的課題提供了眾多的現(xiàn)實(shí)參照與實(shí)踐例證。事實(shí)上，全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告采取的各經(jīng)濟(jì)體的評(píng)價(jià)樣本，為“各經(jīng)濟(jì)體中最大城市，以及在擁有超過(guò)1億人口的經(jīng)濟(jì)體中排名第二的城市”，可見(jiàn)營(yíng)商環(huán)境報(bào)告實(shí)際上反映的是各經(jīng)濟(jì)體中主要城市的營(yíng)商環(huán)境情況。在借鑒這一評(píng)價(jià)樣本選擇思路的情況下，透過(guò)政策文件與地方實(shí)踐活動(dòng)，梳理我國(guó)主要城市針對(duì)營(yíng)商環(huán)境法治化建設(shè)的實(shí)踐：在契合我國(guó)供給側(cè)改革的現(xiàn)實(shí)背景下，基于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展戰(zhàn)略，將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境確定為提高競(jìng)爭(zhēng)力新的著力點(diǎn)；貫徹簡(jiǎn)政放權(quán)、企業(yè)減負(fù)與政府保障，促進(jìn)我國(guó)法治化建設(shè)方案穩(wěn)步成型。

（一）優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境成為地方競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)域的新目標(biāo)

營(yíng)商環(huán)境因其具有衡量市場(chǎng)環(huán)境優(yōu)劣的評(píng)價(jià)與導(dǎo)向功能，在經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部成為“地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的重要場(chǎng)域”?；趦?yōu)化營(yíng)商環(huán)境的目標(biāo)，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)已逐步從對(duì)投資招商進(jìn)行政策的單純鼓勵(lì)，轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)完善政府職能、優(yōu)化監(jiān)管模式、構(gòu)建公正透明的法治化市場(chǎng)環(huán)境。投資驅(qū)動(dòng)的制度邏輯，折射的是我國(guó)一貫以來(lái)的政府主導(dǎo)型發(fā)展思路。各地方政府在招商引資上的短視政策，一方面容易造成地方政策的惡性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展不平衡；另一方面，重引資輕監(jiān)管使得對(duì)外資依賴嚴(yán)重而不利于我國(guó)自身市場(chǎng)環(huán)境相關(guān)要素制度的建設(shè)。新常態(tài)下基于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的指引，要讓市場(chǎng)在資源配置中處于決定地位，應(yīng)當(dāng)對(duì)政府的功能定位有所轉(zhuǎn)變，從招商引資向優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境轉(zhuǎn)變，通過(guò)思路革新建構(gòu)制度變革：一方面下放、減少不必要的行政職權(quán)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)；通過(guò)政府創(chuàng)新和監(jiān)管創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)體制創(chuàng)新，簡(jiǎn)政但不降低監(jiān)管質(zhì)量；另一方面要求政府職能從“引導(dǎo)”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)當(dāng)減少對(duì)市場(chǎng)要素的不當(dāng)干預(yù)，刪減不必要的行政審批事項(xiàng)，讓市場(chǎng)要素在法律制度的保障下自由配置。值得注意的是，營(yíng)商環(huán)境法治化的建設(shè)，不能著眼于相關(guān)營(yíng)商環(huán)境法律及政策文件多寡，而應(yīng)重視地方政府如何將營(yíng)商環(huán)境法治化建設(shè)的理念貫徹在市場(chǎng)環(huán)境優(yōu)化的實(shí)踐中。立足于營(yíng)商環(huán)境法治化建設(shè)，地方政府在新的競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)域，應(yīng)當(dāng)貫徹創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“放管服”改革的階段性目標(biāo)，著力形成“清”“新”的政商關(guān)系，真正使?fàn)I商環(huán)境法治化的建設(shè)理念成為現(xiàn)實(shí)中的競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)供給側(cè)改革的戰(zhàn)略目標(biāo)，改善營(yíng)商環(huán)境，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定有序協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）簡(jiǎn)政放權(quán)理順市場(chǎng)與政府關(guān)系

經(jīng)濟(jì)體制改革要求理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，重點(diǎn)在于確保有效監(jiān)管的基礎(chǔ)上防止監(jiān)管負(fù)擔(dān)過(guò)重，優(yōu)化監(jiān)管不到位的問(wèn)題，防止政府干預(yù)過(guò)多。簡(jiǎn)政放權(quán)，即強(qiáng)調(diào)在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上將市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)利交給企業(yè)，通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行要素與資源配置。但簡(jiǎn)政放權(quán)不是簡(jiǎn)單的減少監(jiān)管，本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)符合世界銀行《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》中提出的“聰明監(jiān)管”要求（Smart Regulations），在提供清晰透明的監(jiān)管規(guī)則的前提下，政府不應(yīng)當(dāng)對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展設(shè)置不必要的阻礙。近年來(lái)，國(guó)務(wù)院分批次通過(guò)規(guī)范性文件的形式，取消、下放了一批行政審批事項(xiàng)，取消了一批行政許可與資格認(rèn)定事項(xiàng)，大力清理政府介入的行政中介事項(xiàng)，逐步推進(jìn)“先照后證”“證照分離”“多證合一”等多種形式的商事登記改革，目的在于在市場(chǎng)準(zhǔn)入階段削減給企業(yè)的不必要負(fù)擔(dān)；同時(shí)伴隨公司法改革中的注冊(cè)資本制度改革，極大地減輕了商事主體開(kāi)辦企業(yè)的顧慮。另一方面，市場(chǎng)準(zhǔn)入的放松監(jiān)管，需要結(jié)合事中事后監(jiān)管以及信用監(jiān)管制度的構(gòu)建。通過(guò)維護(hù)市場(chǎng)秩序而非直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的手段，既調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性又防止市場(chǎng)失靈造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，真正使得企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中得到有序的保護(hù)。

（三）企業(yè)減負(fù)完善資源配置

從法治層面減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)關(guān)鍵要樹(shù)立立法為商的理念。規(guī)范政府的服務(wù)行為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，本質(zhì)仍是平衡政府與市場(chǎng)的關(guān)系。通過(guò)制度上的促進(jìn)、糾紛解決中的高效、公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境的構(gòu)建，真正使所有市場(chǎng)主體能獲得公平的對(duì)待，使保護(hù)商事主體利益之理念獲得充分之彰顯。目前放管服改革的重點(diǎn)之一就是通過(guò)行政審批改革，提高審批效率，推動(dòng)審批監(jiān)管的程序化、規(guī)范化、制度化；通過(guò)制度建構(gòu)降低交易成本，破除制約企業(yè)經(jīng)營(yíng)的體制障礙；提供高效透明、公正有序的市場(chǎng)服務(wù)，促進(jìn)各利益相關(guān)者公平競(jìng)爭(zhēng)。

通過(guò)政府力量在市場(chǎng)資源分配中的退出，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中配置規(guī)律的重構(gòu)，能夠從深度和廣度上完善市場(chǎng)體系，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)環(huán)境的法治化治理，推動(dòng)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、市場(chǎng)要素處理的最優(yōu)化配置。與此同時(shí)，不斷通過(guò)制度優(yōu)化政府的服務(wù)方式與辦事流程，通過(guò)推進(jìn)政府監(jiān)管與科技的融合，能夠使得監(jiān)管的效率與質(zhì)量明顯改進(jìn)。在金融監(jiān)管領(lǐng)域，不斷推廣的金融科技與法律相融合的監(jiān)管模式，能夠解決監(jiān)管技術(shù)匱乏、滯后等問(wèn)題，通過(guò)在科技維度的監(jiān)管實(shí)現(xiàn)對(duì)金融企業(yè)的實(shí)時(shí)監(jiān)管，妥善引導(dǎo)金融資源在市場(chǎng)中的合理配置，從而提高我國(guó)金融市場(chǎng)的法治化水平。各地不斷在推進(jìn)的“互聯(lián)網(wǎng)+”的政府服務(wù)融合試點(diǎn)，包括“單一窗口”審批工作、“最多跑一次”結(jié)合網(wǎng)上審批的辦事模式等工作，亦能夠使政府之間信息互聯(lián)互通，減少信息流動(dòng)的時(shí)間與物質(zhì)成本，真正從服務(wù)便民的思路上踐行了立法為商的法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)理念。

（四）政務(wù)保障

規(guī)范法規(guī)設(shè)計(jì)以便于執(zhí)法者及司法者適用法律，能夠優(yōu)化法規(guī)的實(shí)施。法律作為制度軟環(huán)境的內(nèi)容之一，仍需要其他制度進(jìn)行保障。拆解法規(guī)建構(gòu)及運(yùn)行適用的規(guī)范路徑，能夠獲得從政府層面保障營(yíng)商環(huán)境法治化的建構(gòu)思路，體現(xiàn)在從政策上“減”證改革，從執(zhí)法上轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，從商事糾紛解決機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新。首先，減證改革，是通過(guò)整合市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)中的相關(guān)證照，將多證整合于一證上，以期減少制度成本。其次，執(zhí)法監(jiān)管思路上的轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)從“管理”監(jiān)管思維轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)”監(jiān)管思維。執(zhí)法監(jiān)管作為營(yíng)造公平有序市場(chǎng)環(huán)境的重要輔助，直接關(guān)系著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的成本，也影響企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的信心與積極性。良法善治理念下的法治化建設(shè)，應(yīng)當(dāng)注重“服務(wù)型”實(shí)質(zhì)法治的執(zhí)法監(jiān)管制度構(gòu)建，執(zhí)法活動(dòng)體現(xiàn)公平正義，政府真正明晰與市場(chǎng)的關(guān)系，而非以市場(chǎng)的管理者自居，形式化的“管理”監(jiān)管容易扭曲政府監(jiān)管時(shí)的思路，無(wú)法遵循良法亦無(wú)法體現(xiàn)善治。最后，多元化商事糾紛解決機(jī)制，應(yīng)當(dāng)形成“一體化”的平臺(tái)服務(wù)模式，整合基層糾紛解決資源，實(shí)現(xiàn)行政部門(mén)、法院、基層機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)和信息互通，從而提供高效的處理方式；另一方面，技術(shù)融合于糾紛解決出現(xiàn)新的創(chuàng)新樣態(tài)。廣州仲裁委聯(lián)合微眾銀行及杭州亦筆科技公司基于區(qū)塊鏈技術(shù)形成了首份裁決書(shū)，體現(xiàn)了區(qū)塊鏈等新技術(shù)在證據(jù)的存儲(chǔ)、核查、調(diào)取層面的應(yīng)用，有效地解決了證據(jù)的多方信任問(wèn)題，是科技融合法律作出的重大嘗試與突破，也是未來(lái)政務(wù)保障發(fā)展創(chuàng)新的前進(jìn)方向。

中國(guó)主要城市營(yíng)商環(huán)境法治化的走向

我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的制度優(yōu)化在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略以及我國(guó)逐步完善的社會(huì)主義法律體系建設(shè)下取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但無(wú)論是對(duì)標(biāo)國(guó)際營(yíng)商環(huán)境的最高標(biāo)準(zhǔn)，抑或與相關(guān)的發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行橫向?qū)Ρ?，我?guó)營(yíng)商環(huán)境均有短板需要突破。應(yīng)當(dāng)明確，要實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境的國(guó)際化與便利化，首要是要實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境的法治化；只有良好的法治環(huán)境，才能真正形成具有創(chuàng)造力和競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)環(huán)境。營(yíng)商環(huán)境的法治化建設(shè)，不僅需要先進(jìn)的法治化治理理念和科學(xué)制度設(shè)計(jì)，更需要市場(chǎng)主體自覺(jué)的實(shí)踐予以維護(hù)：我國(guó)在推動(dòng)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的過(guò)程中出臺(tái)了大量的政策法規(guī)，形成了較為齊備的規(guī)范體系。但法律制度要在具體層面落地生根，還需要有實(shí)施體系和相應(yīng)的保障體系。因此，我國(guó)主要城市營(yíng)商環(huán)境法治化的構(gòu)建不能僅僅流于規(guī)范體系層面，而是應(yīng)以實(shí)施體系和保障體系為著力點(diǎn)，沿著“制度——機(jī)制——實(shí)效”的研究路徑展開(kāi)。圍繞創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)家發(fā)展三大主題，遵循簡(jiǎn)政放權(quán)、企業(yè)減負(fù)和產(chǎn)權(quán)保護(hù)三大邏輯，重點(diǎn)從四個(gè)方向著眼我國(guó)主要城市營(yíng)商環(huán)境法治化的未來(lái)走向：立法上鼓勵(lì)興業(yè)并維護(hù)交易安全、執(zhí)法上完善監(jiān)管、多元公正糾紛解決以降低司法維權(quán)成本、自律守法與創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)保護(hù)。

（一）立法鼓勵(lì)投資興業(yè)

商事立法科學(xué)化應(yīng)當(dāng)使資源合理流動(dòng)與配置，起到鼓勵(lì)商事主體投資興業(yè)的作用。目前在商事立法領(lǐng)域，以商事制度改革且主要以商事登記制度改革為核心的立法修訂工作，著眼于商事登記立法工作的完善，降低市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入門(mén)檻并提高登記的便利度。我國(guó)商事登記改革盡管從“注冊(cè)資本登記制度改革”到“先照后證”乃至“證照分離”，但實(shí)際過(guò)程仍然存在著眾多問(wèn)題，改革遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)想效果。目前我國(guó)的商事登記制度存在著規(guī)范性文件與法律文件之間的差序：中央政府乃至地方政府通過(guò)規(guī)范性文件提出了眾多的關(guān)于商事登記的相關(guān)措施，但是相應(yīng)的商事立法修改工作并未完全銜接，形成了規(guī)范性文件與法律法規(guī)銜接失調(diào)的缺位狀態(tài)。由此造成的困境在于，當(dāng)法律法規(guī)未進(jìn)行修改的情況下，在必須遵循上位法的規(guī)定下，即使地方政府具有強(qiáng)烈的熱情進(jìn)行商事登記制度的改革，也只能或者進(jìn)行框架性的總括規(guī)定，或者碎片化的對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行零敲碎打的改良，而不能從制度創(chuàng)新的層面真正推進(jìn)商事登記制度改革的深入。

另一方面，地方政府在通過(guò)規(guī)范性文件進(jìn)行商事登記制度改革時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)式的文件指引容易忽視制度改革的系統(tǒng)性，從“三證合一”到“多證合一”，需要的不僅是改革的決心，同時(shí)也需要基層制度的配套銜接。目前存在的問(wèn)題是，行政主導(dǎo)的商事登記變革，盡管從規(guī)范性文件上能夠突出顯示“證照”改革的“紙面”速度與成效，但缺乏對(duì)相應(yīng)基層機(jī)構(gòu)職能的統(tǒng)合，容易使基層工作者無(wú)法跟上改革速度，造成文件上的“改革紅利”無(wú)法在實(shí)踐中兌現(xiàn)。更為重要的地方在于“多證合一”不僅是政策文件上簡(jiǎn)單的“證”“照”的合一，本質(zhì)上是對(duì)相關(guān)行政機(jī)構(gòu)行政職權(quán)的調(diào)整與重新分配，需要遵循“職權(quán)法定”在上位法中予以修訂與重構(gòu)，而不能簡(jiǎn)單地以政策性文件的發(fā)布過(guò)程取代相關(guān)的立法論證、修訂工作。

以商事登記制度為例證的營(yíng)商法治化中的立法工作，關(guān)鍵是鼓勵(lì)企業(yè)投資興業(yè)，激發(fā)市場(chǎng)的活力與競(jìng)爭(zhēng)力。目前的營(yíng)商環(huán)境法治化中的立法工作應(yīng)當(dāng)理順?biāo)悸罚魑呶募c法律法規(guī)的關(guān)系問(wèn)題，通過(guò)立法協(xié)調(diào)行政改革，將改革經(jīng)驗(yàn)?zāi)Y(jié)為立法資源，通過(guò)科學(xué)化的立法技術(shù)考證現(xiàn)行的法治化立法工作是否符合營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的需要，并能在基層組織中良好運(yùn)行。同時(shí)，法治化營(yíng)商立法不能僅從政府視角觀察改革是否符合營(yíng)商環(huán)境的發(fā)展，而應(yīng)當(dāng)注重市場(chǎng)主體的評(píng)價(jià)意見(jiàn)和主觀感受。市場(chǎng)主體作為市場(chǎng)活動(dòng)的直接參與者，更能體會(huì)改革是否符合自身的實(shí)際利益。有效的市場(chǎng)主體參與立法，才能真正提高立法的科學(xué)性與立法質(zhì)量，從而實(shí)現(xiàn)應(yīng)然立法與實(shí)然法律效果的切實(shí)統(tǒng)一。

（二）執(zhí)法監(jiān)管思路轉(zhuǎn)變

營(yíng)商環(huán)境法治化下的執(zhí)法監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)通過(guò)執(zhí)法監(jiān)管轉(zhuǎn)型，破除“資格審批”的“管理”監(jiān)管模式。以“資格審批”為主的監(jiān)管模式，實(shí)際上是讓政府在市場(chǎng)資源配置中起決定作用，在市場(chǎng)前端的準(zhǔn)入，不僅削弱了事中事后監(jiān)管的可能和必要性，也使得前端準(zhǔn)入的權(quán)力配置扭曲，容易形成權(quán)力俘獲及行政腐敗。

執(zhí)法監(jiān)管思路的轉(zhuǎn)型，一方面要立足于市場(chǎng)監(jiān)管的前后協(xié)調(diào)，市場(chǎng)準(zhǔn)入與事中事后監(jiān)管應(yīng)該平衡。目前不斷推進(jìn)的商事登記制度改革，是通過(guò)放松前端釋放市場(chǎng)活力；事中事后監(jiān)管則是發(fā)揮政府維護(hù)市場(chǎng)秩序的行政職能，通過(guò)政府的合理引導(dǎo)避免市場(chǎng)失靈及出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。放松前端的市場(chǎng)準(zhǔn)入，實(shí)際上是將政府的資格監(jiān)管，轉(zhuǎn)變?yōu)檎c市場(chǎng)利益相關(guān)者的共同監(jiān)管。政府作為“有限”“有為”政府，其監(jiān)管并非全能，相較于市場(chǎng)利益相關(guān)者，其監(jiān)管并不比相關(guān)環(huán)節(jié)中的前者更優(yōu)。因而基于市場(chǎng)自治的原則，應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)，而政府監(jiān)管在市場(chǎng)出現(xiàn)失序行為抑或市場(chǎng)無(wú)法自行調(diào)節(jié)監(jiān)管時(shí)銜接。另一方面，職權(quán)的分散與交叉帶來(lái)的是與政府監(jiān)管主導(dǎo)相對(duì)應(yīng)的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分散與碎片化，不利于監(jiān)管效率的提高。對(duì)監(jiān)管權(quán)分散所帶來(lái)的種種弊端，應(yīng)當(dāng)在合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上，減少各類監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重疊和交叉，盡量采用綜合性監(jiān)管結(jié)構(gòu)，削減過(guò)多的狹窄型的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，促進(jìn)監(jiān)管權(quán)的相對(duì)集中。推進(jìn)政府機(jī)關(guān)監(jiān)管的統(tǒng)合化，能夠避免政策與機(jī)構(gòu)執(zhí)法的差異化，并減少行政資源因職權(quán)重合造成的制度浪費(fèi)。目前國(guó)家進(jìn)行的將工商行政管理與食品安全監(jiān)管等統(tǒng)一合并成新的市場(chǎng)監(jiān)督管理局是這一機(jī)構(gòu)整合的實(shí)踐之一。最后，應(yīng)當(dāng)從資格審查向整體市場(chǎng)信用監(jiān)管轉(zhuǎn)變，資格審批本質(zhì)上仍是權(quán)力本位的監(jiān)管思路，制約了市場(chǎng)對(duì)資源的配置；而市場(chǎng)信用監(jiān)管，則是通過(guò)事中事后的監(jiān)管，在降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻的前提下，從管控市場(chǎng)主體的主體資格，向管控市場(chǎng)主體的商事行為轉(zhuǎn)變，通過(guò)整體市場(chǎng)信用機(jī)制的構(gòu)建，鼓勵(lì)誠(chéng)信行為，懲罰失信行為。通過(guò)統(tǒng)一的信用信息共享機(jī)制，逐步推進(jìn)商業(yè)信用記錄與各種信用信息的互聯(lián)互通與協(xié)同化構(gòu)建；通過(guò)信息交換共享實(shí)現(xiàn)信息覆蓋，以信用監(jiān)管取代資格監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)守信氛圍的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)良性發(fā)展。

（三）多元糾紛解決以降低司法維權(quán)成本

多元化的商事糾紛解決機(jī)制，既是構(gòu)建共建共享社會(huì)治理格局的關(guān)鍵舉措，亦是營(yíng)造法治化營(yíng)商環(huán)境在司法領(lǐng)域的重要組成部分。營(yíng)商環(huán)境構(gòu)建過(guò)程中的商事糾紛，因其主體多元、糾紛樣態(tài)復(fù)雜，加之商事糾紛對(duì)于效率價(jià)值的追求，單純的訴訟機(jī)制既無(wú)法滿足其日益增長(zhǎng)的需要，也無(wú)法妥善滿足其關(guān)于糾紛合理解決的公正性要求。如何降低商事主體通過(guò)法律維護(hù)自身利益的維權(quán)成本，關(guān)乎法治化營(yíng)商環(huán)境能否良好構(gòu)建的問(wèn)題。多元糾紛解決機(jī)制，通過(guò)協(xié)調(diào)訴訟程序與非訴訟程序的法律制度建設(shè)，能夠?qū)⒃V訟與非訴訟程序進(jìn)行良好銜接與合理整合，能夠在有效處理中央與地方立法權(quán)限的前提下，通過(guò)發(fā)揮地方立法的職權(quán)與積極性，從糾紛解決的途徑、程序、組織機(jī)構(gòu)、權(quán)利保障等制度構(gòu)建，充分發(fā)揮其高效、公正、透明解決商事糾紛的優(yōu)點(diǎn)。商事糾紛解決機(jī)制未來(lái)的著眼點(diǎn)，一方面應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)多元化調(diào)解，適應(yīng)不同類型的商事糾紛，另一方面，通過(guò)將商事糾紛與傳統(tǒng)的行政復(fù)議及訴訟仲裁銜接互動(dòng)，通過(guò)良性的商事多元糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)機(jī)制協(xié)調(diào)、資源整合、條塊多元的網(wǎng)絡(luò)式糾紛解決模式。在這一進(jìn)程中，司法應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其定分止?fàn)幍淖饔?，通過(guò)多種形式的引導(dǎo)、激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮民間協(xié)作解決機(jī)制的推進(jìn)，通過(guò)商會(huì)等自治組織調(diào)解糾紛，加快糾紛解決進(jìn)程。

（四）自律守法與創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)保護(hù)

市場(chǎng)主體作為法治化市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境的參與者，其自身的守法自律對(duì)于法律的妥善運(yùn)行具有重要作用。市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)明確自身經(jīng)營(yíng)者的角色定位，自覺(jué)維護(hù)自身合法權(quán)益并履行法定義務(wù)，自由參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，自由獲取生產(chǎn)相關(guān)的要素，并遵守誠(chéng)實(shí)信用原則及公序良俗，不損害公共利益及違反法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定。市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)遵循守信及自律精神，專注于創(chuàng)新生產(chǎn)模式和提高生產(chǎn)力。同時(shí)，法治化營(yíng)商環(huán)境應(yīng)當(dāng)為守法的市場(chǎng)主體的創(chuàng)新活動(dòng)提供良好的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，依法保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的保護(hù)力度，應(yīng)當(dāng)包括完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)與數(shù)據(jù)安全的司法政策體系、降低維權(quán)成本、加強(qiáng)司法懲處及救濟(jì)的有效性等方面。目前中央已經(jīng)發(fā)布了相關(guān)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度建設(shè)文件完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)，并通過(guò)民法典編撰加強(qiáng)對(duì)所有制組織的產(chǎn)權(quán)保護(hù)。通過(guò)推進(jìn)涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的民事、行政及刑事案件審判“三合一”工作，能夠統(tǒng)籌司法資源配置，提高涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件的審判質(zhì)量與審判效率。通過(guò)鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的違法成本，促進(jìn)市場(chǎng)主體遵法守法，從而調(diào)動(dòng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)擁有人的積極性，提高社會(huì)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)，進(jìn)而塑造守信、自律、公平、安全的法治化營(yíng)商環(huán)境。