(1. 廣州大學(xué)公法研究中心，廣東廣州510006；2.廣州大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州510006)

一、引言

自2014年起，我國政府開始大力推廣PPP模式，并密集發(fā)布PPP的相關(guān)文件，其中“國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見”明確了“修明渠、堵暗道”的基本原則，即取締了政府通過融資平臺的舉債模式，并鼓勵地方政府運用PPP模式化解地方債務(wù)。據(jù)財政部政府和社會資本合作(PPP)中心的數(shù)據(jù)顯示：截至2016 年12月末，全國入庫PPP項目共計11 260個，投資額13.5萬億元*參見財政部2017年2月13日發(fā)布的《全國PPP綜合信息平臺項目庫第五期季報》。。然而在PPP模式迅速推廣的同時，一些地方政府通過政府購買、明股實債等方式利用PPP項目進(jìn)行變相融資，據(jù)審計署的抽查數(shù)據(jù)顯示*參見國務(wù)院2016年6月29日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》。：截止2015年底，浙江、四川、山東和河南等4個省通過違規(guī)擔(dān)保、集資或承諾還款等方式，舉債余額為153.5億元。內(nèi)蒙古、山東、湖南和河南等4個省在委托代建項目中，約定以政府購買服務(wù)名義支付建設(shè)資金，涉及融資175.65億元；浙江、河南、湖南和黑龍江等4個省在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。

PPP的本質(zhì)在于公營部門不再是購買一項資產(chǎn)，而是按規(guī)定的條款和條件購買一整套服務(wù)，因此，將公私合營當(dāng)成一種融資工具在認(rèn)知上無疑是錯誤的。通過對西方國家公私合作發(fā)展源頭的梳理可以發(fā)現(xiàn)，PPP模式是政府低效所導(dǎo)致的“放松管制”和“私有化運動”的結(jié)果。誠如E S薩瓦斯(2002)[1]旗幟鮮明指出的那樣：從狹義上看，公私合作伙伴是一種治理方法，即引進(jìn)市場激勵以取代對經(jīng)濟主體隨意的政治干預(yù)，從而改進(jìn)一個國家的國民經(jīng)濟。在我國，PPP項目在某些場域的異化主要表現(xiàn)為地方政府利用PPP模式的外觀進(jìn)行變相融資，套取社會資本的流入。這類做法顯然背離了PPP模式的初衷。那么PPP模式被異化的原因是什么，除了政府的自利性外，還存在哪些誘導(dǎo)因素？如何減少異化現(xiàn)象的發(fā)生？基于此，本文通過研究我國現(xiàn)有政策與相關(guān)法律法規(guī)，試圖分析PPP異化的誘因，并試圖構(gòu)建解決PPP異化行為的制度雛形。本文的創(chuàng)新點在于：(1)結(jié)合當(dāng)前我國的制度環(huán)境以及PPP模式自身對異化行為的誘因進(jìn)行研究。(2)從政府治理的角度構(gòu)建PPP異化行為的規(guī)制機制。

二、相關(guān)研究縷析

從目前來看，PPP異化在世界范圍內(nèi)被當(dāng)作一種影響PPP發(fā)展的“項目運營風(fēng)險”。Schaurelberger和Wipadapisut(2003)認(rèn)為，PPP在融資策略選擇時需要考慮項目風(fēng)險、項目條件以及融資可能性三大要素，而PPP的異化則是政府在選擇融資策略時過分注重融資可能性，以至于忽略了項目風(fēng)險的大小與實施的條件，脫離地方實際開展項目。Cebotari(2008)[2]提出，利用PPP進(jìn)行不當(dāng)融資是一種“隱性融資”，政府試圖通過這種方式規(guī)避融資約束，同時也將對財政的持續(xù)性產(chǎn)生威脅。Ismail和Harris(2014)[3]將PPP異化行為稱之為“政府目標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)的混淆”，即政府帶有自利性的目標(biāo)影響項目的審核與運營，并將該風(fēng)險作為影響馬來西亞PPP模式推廣的五大風(fēng)險之一。

國內(nèi)學(xué)者對PPP異化的原因也做了多方考察。王叢虎和徐琳(2016)[4]、喻文光(2016)[5]等學(xué)者認(rèn)為由于當(dāng)前立法層面的缺失，以至于政府行為沒有被有效地監(jiān)管。國際貨幣基金組織專家靳暉等(2016)[6]認(rèn)為異化原因是缺乏PPP財政風(fēng)險的監(jiān)管框架。以上學(xué)者將注意力放在政府外部監(jiān)管。亓霞等(2009)[7]通過研究我國16個失敗的PPP案例提出13種不利于項目順利實施的風(fēng)險，其中政府信用風(fēng)險是出現(xiàn)頻率最高的風(fēng)險要素。趙雙劍和林木西(2017)[8]提出，項目異化的根源在于缺乏地方政府失信懲戒機制，政府為了融資夸大自身的實際支付能力，導(dǎo)致大量游離于監(jiān)管體系之外的PPP項目。吳立香和王傳干(2017)[9]認(rèn)為項目異化源于政府的思維定式，政府習(xí)慣于管理者的角色，在公私合作關(guān)系中，思維轉(zhuǎn)換遲滯，運用行政手段的慣性處理公私合作問題，導(dǎo)致市場投資的政策預(yù)期存在很大不確定性，造成對項目運營工作的保障不到位。從上述研究來看，人們對PPP異化的研究仍主要集中在政府自身，即由于政府自身行為某方面的局限性如政府信用的缺失、政府思維定式、政府規(guī)避監(jiān)管等，造成了PPP異化。在我們看來，將原因歸結(jié)于特定政府行為的研究思路至少有兩個方面的局限性：一是忽視了政府治理環(huán)境對政府造成的壓力，并將責(zé)任固化在政府頭上；二是止步于研究“政府行為”，沒有進(jìn)一步深入研究政府行為背后的政府治理邏輯，政府行為僅是政府治理邏輯的外化，因此要找到異化的根源仍然需要尋找比“政府行為”更深層次的原因。

三、PPP項目異化誘因分析

PPP模式從根本上看是政府對社會進(jìn)行治理的一種具體方式。因此，PPP異化行為無論表現(xiàn)形式如何，其實質(zhì)是政府治理邏輯產(chǎn)生了異變。探尋其誘導(dǎo)因子，除了政府的自利性，治理環(huán)境、治理責(zé)任、治理能力、治理方法都對治理邏輯影響深遠(yuǎn)。因此本文基于該研究思路，試圖探尋PPP項目的異化根源。

(一)治理權(quán)責(zé)失配：項目異化的利益根源

公共選擇理論的奠基者James M Buchanan J r提出，在公共決策或者集體決策中，實際上并不存在根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇的過程，而只存在各種特殊利益之間的“締約”過程。實踐表明，雖然民主政治下的政府是公共利益的代表,但在實際操作中,往往發(fā)生“官意驅(qū)逐民意”“私意驅(qū)逐公意”的現(xiàn)象[10]。因此，在政府進(jìn)行PPP項目的決策時，除了考慮公共利益，不可避免地可能考慮部門利益乃至小單位利益。現(xiàn)實中，政府部門通過行政立法直接或間接影響PPP項目的甄別、進(jìn)程、盈利模式的現(xiàn)象也并非罕見。李開孟博士曾在中國投資協(xié)會2017年政府和社會資本合作(PPP)年會時提到，應(yīng)該警惕PPP立法成為固化政府部門不合理的行政權(quán)力的工具[11]。

從PPP模式的立法現(xiàn)實來看，尚處于探索性階段，并未取得實質(zhì)性進(jìn)展，某些重要規(guī)范如《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例》還在征求意見過程中，至于效力層次更高的諸如政府投資法等，則根本未列入立法計劃。在上位法缺位的情況下，行政機關(guān)既是PPP項目的直接參與者，又是PPP規(guī)則的制定者，這就為行政機關(guān)尋求自身利益大開方便之門。

(二)目標(biāo)函數(shù)錯位：項目異化的動機差異

無論是PPP運營還是地區(qū)建設(shè)，政府都離不開相應(yīng)的財政支持，因為財政是各級政府運作和施政的基本條件, “猶如政府生命之血液”[12]。然而當(dāng)前我國地方政府長期處于資金短缺的狀態(tài)，大多數(shù)地方收入通過土地財政維持，其根源在于我國央地財權(quán)與事權(quán)一直處于倒掛狀態(tài)。

傳統(tǒng)意義上，如果每一級政府的收入能夠獨立滿足其支出，這種狀態(tài)稱之為“縱向財政平衡”，否則稱之為“縱向財政失衡”(vertical fiscal imbalance，簡稱VFI)。從制度安排的角度來說，最理想的狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是央地的事權(quán)與財權(quán)相適應(yīng)，如果地方政府的財力和權(quán)力過度依賴于中央，地方就會缺乏積極性；若事權(quán)下放過大，超過財權(quán)能承受的范圍，也就意味著產(chǎn)生了若干沒有財權(quán)支撐的地方事權(quán)，其結(jié)果是事權(quán)無法得以實現(xiàn)。同理，如果財權(quán)過大，也則會造成浪費[13]。

從我國地方政府的財政現(xiàn)狀可以看出，隨著市場化的推進(jìn)以及地區(qū)自主性的逐漸增強，中央與地方在財政問題上的在目標(biāo)函數(shù)、價值偏好和利益取向上的差異逐漸顯現(xiàn)。導(dǎo)致中央財政“結(jié)構(gòu)性剩余”和地方財政“結(jié)構(gòu)性赤字”的局面。顯然，中央已經(jīng)意識到問題的嚴(yán)重性，2018年政府工作報告明確提到：要推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，增加中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模等。但筆者認(rèn)為，當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不足以彌補龐大的資金缺口。如果不從源頭解決問題，地方政府仍然會通過制度外的手段獲取預(yù)算外收入來彌補財政缺口。

(三)融資渠道約束：項目異化的行動動因

當(dāng)?shù)胤截斦С霾粩嗌仙?，政府資金量短缺的情況下，政府很容易陷入債務(wù)危機，然而從數(shù)據(jù)上看，結(jié)果卻恰恰相反。在預(yù)算上，根據(jù)2017年初制定的預(yù)算計劃，地方政府債務(wù)可新增1.63萬億元，但2017年地方債券實際新增1.58萬億元，新增債務(wù)余額低于預(yù)算。另外，從資產(chǎn)負(fù)債率的角度看，根據(jù)2013年審計署發(fā)布的地方債務(wù)審計結(jié)果，2012底的負(fù)債率為36.74%[注]參見審計署2013年12月30日發(fā)布的關(guān)于《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》的審計公告。；而2017年發(fā)布的《財政部關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》顯示，2016年末的負(fù)債率為36.7%[注]參見財政部2017年12月24日發(fā)布的關(guān)于《關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》。。由是觀之，我國近一兩年來的政府部門負(fù)債率不升反降。甚至還出現(xiàn)了地方政府該舉的債沒有舉，該花的錢沒有花出去的現(xiàn)象。于是就產(chǎn)生了這樣一個矛盾：一方面政府想辦法通過違法手段舉債，另一方面，合法的舉債途徑?jīng)]有達(dá)到理想的效果。這種結(jié)構(gòu)化偏差的根源在于嚴(yán)苛的政府發(fā)債制度。2015年1月1日新《預(yù)算法》的正式實施，標(biāo)志著我國將地方政府債務(wù)歸入到預(yù)算范疇，在制度上將其風(fēng)險納入管控[14]。另外，新《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不得再通過融資平臺舉債，這使得政府的舉債行為得到進(jìn)一步規(guī)范。然而，在新規(guī)的全力限制下，地方政府想要通過正常發(fā)債手段獲取資金難度也不小，新《預(yù)算法》將政府的發(fā)債方式限制在債(專項債)與PPP的模式兩種方式中，而政府債券只能由省級財政廳負(fù)責(zé)發(fā)行，不僅靈活性較差，且發(fā)債規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實需求。這無疑提升了地方政府通過正常途徑獲取資金的難度，在上述機制倒逼下，政府只能通過制度外的手段另尋他路。

(四)項目屬性差異：項目異化的物質(zhì)基礎(chǔ)

在全球范圍內(nèi)，傳統(tǒng)的PPP模式主要有兩種，第一種是英國的PFI和PF2模式；第二種是法國的特許經(jīng)營模式。我國的PPP理論主要也是借鑒這兩種模式。在政策學(xué)習(xí)方面，財政部更傾向于英國的PFI模式；而發(fā)改委制定的政策更多地是學(xué)習(xí)法國的特許經(jīng)營模式。但無論是何種模式，其自身之特性是永遠(yuǎn)不能避免的。2012年，英國眾議院財政委員對發(fā)展20余年的PFI項目進(jìn)行評估，得出以下重要結(jié)論：一是PFI的融資成本較高，難以實現(xiàn)物有所值，原因在于其采購程序復(fù)雜，耗時較長；二是PFI能夠短期內(nèi)刺激政府的非理性投資，但長期內(nèi)將增加政府未來的財政負(fù)擔(dān)；三是PFI項目合同期長，在簽訂合同時無法對未來實際情況作出準(zhǔn)確預(yù)測以及對合同條款進(jìn)行調(diào)整，因而缺乏靈活性。據(jù)此，2012年12月5日，英國政府發(fā)布了新版的PFI模式，稱為“PF2”，PFI模式的基本結(jié)構(gòu)得到了保留，并在透明度、風(fēng)險分配、融資監(jiān)管等方面進(jìn)行了改進(jìn)[15]，但并沒有從實質(zhì)上提升PFI模式的融資能力。法國的Contract of Partnership(簡稱CP)，其特點亦類似于英國的PFI模式。

相比于PPP模式，政府融資平臺擁有更強的融資能力。2008年金融危機爆發(fā)后，我國實施積極的財政政策與適度寬松的貨幣政策，地方政府投融資需求不斷增大，各地政府融資平臺如雨后春筍般大量出現(xiàn)，這些融資平臺完全沒有經(jīng)營自主權(quán)，無論是融資規(guī)模、融資渠道及融資種類的選擇，還是資金的投向完全要由地方政府決定，其設(shè)立的目的就是為了承接各路資金，甚至有的地方政府將融資規(guī)模作為政績考核的標(biāo)準(zhǔn)之一。由于金融機構(gòu)對地方政府的信用約束和中央政府對地方政府的預(yù)算約束都不具有強制性而形成的“雙邊軟約束”[16]，使融資平臺擁有超強的融資能力。可見，傳統(tǒng)的PPP模式雖然較為穩(wěn)健，但在融資能力方面，遠(yuǎn)不及為融資而生的政府融資平臺。

(五)監(jiān)管制度缺失：項目異化的制度漏洞

從數(shù)據(jù)上看，中國政府債務(wù)水平仍低于歐盟60%的預(yù)警線，政府債務(wù)仍有一定舉債空間，地方政府債務(wù)風(fēng)險也總體可控[注]資料來源財政部：中國政府債務(wù)負(fù)債率低于國際警戒線，http://news.xinhuanet.com/2016-05/26/c_129019141.htm，訪問日期：2018年01月08日。。然而這并不能說明我國地方政府當(dāng)下沒有債務(wù)風(fēng)險，因為除了能從數(shù)據(jù)中得以體現(xiàn)的“明債”，經(jīng)常被人們忽視的隱性債務(wù)是引發(fā)債務(wù)風(fēng)險的重要因素。理論上，政府的隱性債務(wù)可分為社會保障缺口、政府隱性擔(dān)保融資、金融機構(gòu)救助未歸還的政府支出以及金融機構(gòu)不良資產(chǎn)，其中政府隱性擔(dān)保融資在運作時存在大量的尋租空間，容易引發(fā)債務(wù)風(fēng)險，因此需要通過大量制度引導(dǎo)與規(guī)制。我國近年出臺了一系列法律法規(guī)試圖遏制地方政府的隱性債務(wù)的爆發(fā)，例如國務(wù)院于2014年下達(dá)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡稱43號文)要求剝離融資平臺公司政府融資職能，并規(guī)范地方政府融資行為。進(jìn)入2017年，在國家去杠桿的大背景下，中央連連出擊，地方政府變相舉債途徑被逐一封鎖：先是在4月底聯(lián)合六部門發(fā)布財預(yù)50號文，整肅地方政府用擔(dān)保、回購方式通過平臺公司舉債的行為，嚴(yán)格切割地方政府與平臺公司債務(wù)的無限責(zé)任關(guān)系；隨后又下發(fā)財預(yù)87號文對政府購買服務(wù)以負(fù)面清單的方式做了明確的界定，并嚴(yán)格要求政府購買必須在年度預(yù)算或者中期預(yù)算中有所體現(xiàn)。盡管這些規(guī)范性文件雖然一定程度地降低了隱性債務(wù)的發(fā)生，但當(dāng)前日漸膨脹的異化PPP項目并沒有進(jìn)入這些制度的規(guī)制范圍。筆者認(rèn)為，雖然PPP模式不屬于政府隱性債務(wù)的理論范圍，但異化后的PPP項目其性質(zhì)已變，倘若不加以規(guī)制，將發(fā)生隱性債務(wù)所導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險?！癙PP模式原本是為了吸引社會資金來降低政府債務(wù)，但是目前情況看，又形成了新一輪的隱性政府債務(wù)，而且比以前規(guī)模、強度更大[注]周紀(jì)昌：《 PPP形成了新一輪政府隱性債務(wù)》，http://finance.sina.com.cn/roll/2017-03-13/doc-ifychihc6395848.shtml，訪問日期：2018年01月08日。?！币虼?，如何制定相應(yīng)的規(guī)則、出臺相應(yīng)的政策以規(guī)制PPP項目的異化是一項緊迫的任務(wù)。

縱觀上文的分析，可以看出，PPP模式異化的誘因是結(jié)構(gòu)性的。其中，PPP模式制度的缺失、央地財事結(jié)構(gòu)的失衡以及地方融資渠道的約束這三者對異化行為起到了關(guān)鍵的外部推動作用，另外PPP模式自身的缺陷以及政府的自利性是異化的內(nèi)在因素。換言之，地方政府異化PPP項目的行為實際上是當(dāng)前制度環(huán)境與壓力所形成的政府自我驅(qū)動。

四、基于政府治理的PPP項目異化矯正機制構(gòu)建

在政府治理的語境下，地方政府是介于國家與社會之間的“政權(quán)經(jīng)營者”，一方面推行國家的統(tǒng)一政策，另一方面推動社會的現(xiàn)代化發(fā)展。然而，壓力型體制下的地方政府并非消極被動的政治行為體，它有著自身相對獨立的利益訴求，一旦體制所帶來的壓力過大，自身訴求將影響政府職能的行使，國家政策將會失真，社會治理也將出現(xiàn)異化，PPP項目的異化就是國家政策執(zhí)行失真與社會治理異化的具體表現(xiàn)之一。從上文的分析可以看出，PPP項目異化的根源不僅來自于政府的自利性，而且來源于政府的治理環(huán)境。更進(jìn)一步說，治理環(huán)境的惡化在一定程度上強化政府對自身的利益訴求，在兩者的相互作用下，政府就會尋找規(guī)制制度的漏洞并利用手中的治理工具進(jìn)行尋租。

因此，解決PPP異化問題應(yīng)當(dāng)從政府治理的角度出發(fā)，一方面構(gòu)建管控機制限制政府的自利性，另一方面改善政府的治理環(huán)境，最后提高PPP項目的質(zhì)量，從整體降低地方政府異化PPP項目的治理動機。

(一)構(gòu)建政府管控機制

從世界各國的經(jīng)驗來看，良好政府治理的主要內(nèi)容和基本要素包括，政府信息的透明化，政府活動的合規(guī)性，對政府的問責(zé)制和政府的責(zé)任履行，一個總體性要求就是政府的治理行為能夠受到各方監(jiān)督。實踐中尚未形成針對PPP異化項目的政府管控機制，但筆者仍然試圖從理論和實踐中尋找解決問題方法的雛形。通過比較相關(guān)實踐經(jīng)驗與理論研究，筆者認(rèn)為政府審計制度或許能夠在監(jiān)管PPP項目的異化行為發(fā)揮作用，原因有以下三個層面。首先在理論層面，國家審計是國家治理體系健康運行的一個“免疫系統(tǒng)”，促進(jìn)國家在善政的基礎(chǔ)上實現(xiàn)善治[17]。這個觀點對于政府治理同樣是適用的，政府作為社會委托的管理者和組織者，其天然地被賦予了“公共受托責(zé)任”，審計制度通過對公共受托責(zé)任履行情況的審查，來發(fā)揮其獨特的效果。其次在實踐層面，政府審計可以從如下方面發(fā)揮其治理作用：一是提高財政的透明度；二是促進(jìn)政府提高績效；三是促進(jìn)政府的責(zé)任性，提高公眾對政府的認(rèn)可度；四是維護(hù)經(jīng)濟的安全與穩(wěn)健，緩解公共危機造成的危害[18]。在政策上，《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》(國發(fā)[2014]48號)要求，要發(fā)揮審計對促進(jìn)國家重大決策部署貫徹落實的保障作用，持續(xù)組織對國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實情況的跟蹤審計；強化審計在促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)和推動履職盡責(zé)方面的監(jiān)督作用。最后從PPP模式層面，審計制度一方面能夠通過監(jiān)督財政、財務(wù)收支的真實性、合法性對PPP項目進(jìn)行甄別，另一方面亦能對項目的經(jīng)濟性、效率性、效果性進(jìn)行評價。

在當(dāng)前的制度框架內(nèi)，要發(fā)揮審計對PPP項目中政府行為的管控作用，仍然需要解決兩類的難題。第一類是我國政府審計制度自身存在的問題。首先是我國審計制度的公允性不足，公允性實現(xiàn)的前提是審計獨立，即審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)獨立于被審計方。然而我國的政府審計實行“行政型”的雙重領(lǐng)導(dǎo)模式；中央審計機關(guān)(包括審計署業(yè)務(wù)司、駐地方特派辦、駐中央部委派出局)向國務(wù)院總理負(fù)責(zé)和報告工作，實行的是單向責(zé)任；地方審計機關(guān)分別接受來自上一級審計機關(guān)的業(yè)務(wù)管理和本級人民政府的行政管理的雙向領(lǐng)導(dǎo)[19]。審計機關(guān)的人、財、物等事項會受到地方政府的影響，在此情況下，審計的客觀性、真實性將會受到一定程度的影響。世界上大多數(shù)國家為了避免政府干預(yù)審計工作，都不會采用“行政型”的審計模式，如美國等國采用“立法型”的審計模式；德國、奧地利等國采取“司法型”的審計模式。但正如公共行政大師羅伯特·達(dá)爾在《行政學(xué)的三個問題》中曾這樣講道：“從某一個國家的行政環(huán)境歸納出來的概論，不能夠立刻被應(yīng)用到另一個不同環(huán)境的行政管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合，必須先把那個特殊場合加以研究之后才可以判定”。利馬宣言也指出，最高審計機關(guān)與立法機構(gòu)的關(guān)系應(yīng)當(dāng)根據(jù)每一國的環(huán)境和要求在法律中加以規(guī)定。審計模式的選擇，與一國的政體、法律及歷史傳統(tǒng)有關(guān)。因此，雖然我國的“行政型”審計模式存在諸多弊端，但仍然不能輕易更替。另外有學(xué)者提出，改變地方政府審計的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制為單一的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，減少地方行政機關(guān)對審計工作的干預(yù)[20]，但亦有學(xué)者認(rèn)為，垂直管理審計體制不利于審計整改，降低了審計執(zhí)行效率[19]。對于該問題，筆者贊同前一種觀點，政府審計的首要目標(biāo)是監(jiān)督政府行為，如果審計的監(jiān)督功能受到干預(yù)，必然會影響審計結(jié)果的客觀性，如此一來，審計整改的效率將無從談起。第二類是政府審計與PPP項目契合度的問題。首先是PPP項目的審計缺少法定授權(quán)?！秾徲嫹ā返诙l規(guī)定，審計機關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計監(jiān)督?！秾徲嫹▽嵤l例》第二十條進(jìn)一步明確，《審計法》第二十二條所稱政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目，其中包括：全部使用預(yù)算內(nèi)投資資金、專項建設(shè)基金、政府舉借債務(wù)籌措的資金等財政資金的；未全部使用財政資金，財政資金占項目總投資的比例超過50%，或者占項目總投資的比例在50%以下，政府擁有項目建設(shè)、運營實際控制權(quán)的。然而在絕大多數(shù)PPP項目中，政府資金占項目總投資比例一般都達(dá)不到50%，且不擁有實際控制權(quán)。易言之，國家審計機關(guān)建設(shè)項目審計邊界的法律規(guī)定與目標(biāo)需求產(chǎn)生了沖突。雖然國家發(fā)改委等六部委的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定：“縣級以上審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法對特許經(jīng)營活動進(jìn)行審計”，但這是部門規(guī)章而非法律或者行政法規(guī)，不能作為審計的法定依據(jù)。其次是我國傳統(tǒng)的審計方式難以適應(yīng)PPP模式。一方面我國傳統(tǒng)的審計方式注重審查預(yù)算與決算的真實性與合法性，而將經(jīng)濟性、效果性、效率性、公平性和環(huán)保性等績效性審查視為輔助性審查，但相比于其他模式，PPP模式投資規(guī)模更大、利益主體更雜、融資方式更為多樣化，傳統(tǒng)審計方式將難以評價PPP項目中資源配置的合理性、績效考核付費的靈活性、項目建設(shè)成效和公共服務(wù)供給質(zhì)量的可達(dá)性等。

(二)改善政府舉債機制

央地“事權(quán)與財權(quán)”的配置使地方政府的治理難度不斷上升，而《預(yù)算法》的嚴(yán)格管控又進(jìn)一步加劇了地方政府的財務(wù)壓力，PPP異化成為地方政府尋求預(yù)算外收入的無奈之舉。顯然，這種體制上的難題對于地方政府而言是不具有可追責(zé)性的。因此，解決問題的關(guān)鍵在于如何從當(dāng)前體制的夾縫中尋求突破口。對于該突破口，張婉蘇博士認(rèn)為通過地方政府舉債層級化的合理配置能夠有效改善當(dāng)前的制度困境；相應(yīng)地，中國人民銀行研究局首席經(jīng)濟學(xué)家馬駿也提出，我國應(yīng)當(dāng)建立以地方債或市政債為主體的地方政府融資體系。筆者認(rèn)為，這兩種方案是站得住腳的，而且殊途同歸。

中央試圖通過《預(yù)算法》對政府的債務(wù)行為進(jìn)行管控，其出發(fā)點在于規(guī)范地方政府的舉債行為，減少違規(guī)舉債的情形出現(xiàn)，但其管控過于嚴(yán)苛與僵化以至于出現(xiàn)反效果。因此，理性和務(wù)實的做法乃是在該法的框架下合理配置不同層級政府間的債務(wù)舉借權(quán)限與債務(wù)額度，最終建立一個以地方債(或稱市政債)為主體的地方政府融資體系。這種制度安排既能夠發(fā)揮《預(yù)算法》原有的監(jiān)管效能，保證政府舉債行為在制度的軌道上運行；又能夠使政府的舉債行為更加透明，通過市政債為主體的融資體系能夠逐步取代目前以貸款、信托和其他理財產(chǎn)品為主的較不透明的融資方式，減少隱性債務(wù)的發(fā)生，擠壓異化PPP項目的生存空間。而在我國要實現(xiàn)這種制度安排，至少需要做到以下幾點：一是必須改變央地各級政府間在財權(quán)與事權(quán)的配置上不合理的現(xiàn)狀。從世界各國的經(jīng)驗來看，“一級政府、一級事權(quán)和一級財權(quán)(包括舉債權(quán))是現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家的普遍做法”[21]，而要實現(xiàn)合理配置中央與地方的財權(quán)與事權(quán)，核心在于理順中央與地方政府的關(guān)系，在中央與地方的關(guān)系上，存在兩種相對的觀念：即國家整體主義法治觀與地方中心主義法治觀，后者認(rèn)為，地方是規(guī)則制度的主要創(chuàng)新者、社會公平正義的主要保障者和具體事務(wù)的主要承擔(dān)者[22]。政治學(xué)家伯特蘭·羅素在談?wù)撗氲仃P(guān)系問題時更是旗幟鮮明地指出，“在權(quán)力集中于一個組織—國家的情況下，如要避免產(chǎn)生極端專制的流弊，就必須把那個組織里面的權(quán)力廣泛地分散開，并使下級組織享有大量的自治權(quán)”[23]?；谖覈呐e債現(xiàn)狀亦表明，在資金運用上，倘若不以地方的相對自治作為基礎(chǔ)，地方就極有可能陷入“資源越多越不幸”的制度困局[25]。因此，要理順中央與地方的關(guān)系，關(guān)鍵在于地方政府擁有更多的自主權(quán)。更進(jìn)一步說，若要中央向地方下放更多的財權(quán)，需在諸多方面實現(xiàn)中央與地方關(guān)系法治化[24]。二是債務(wù)管理權(quán)限要適當(dāng)向地方政府傾斜。地方政府債務(wù)是國家與地方關(guān)系之間的載體，無論從何種角度出發(fā)，舉債權(quán)分權(quán)都不能簡單地泛化為財政分權(quán)?？梢姡嗥ヅ溲氲仃P(guān)系是地方政府債務(wù)管理體系良好運作的前提。對于如何實現(xiàn)央地關(guān)系法治化的問題，限于文章篇幅，本文在此不做過多地闡述。在當(dāng)前的央地關(guān)系下，我國地方政府的債務(wù)模式是畸形的。一方面，我國《預(yù)算法》明確，只有省一級政府才能在國務(wù)院授權(quán)和確定的額度內(nèi)舉借債務(wù)，另一方面中央已經(jīng)明確不為地方的債務(wù)行為負(fù)責(zé)[注]中央經(jīng)濟會議閉幕以后，財政部對外表示，堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認(rèn)為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構(gòu)認(rèn)為政府會兜底的“幻覺”。換句話來講，地方政府千萬不要再以為中央政府會為你們欠的債務(wù)買單，并且不光不買單，還將研究出臺地方債終身問責(zé)、倒查責(zé)任制度，堅決查處問責(zé)違法違規(guī)行為。。申言之，除省級政府外，地方各級政府并無舉債權(quán)，但卻要承擔(dān)舉債責(zé)任。這樣的安排顯然是不合理的。理論上的地方公債模式有三種，分別是自治體制、半自治體制和分解體制。省級政府在國務(wù)院授權(quán)范圍內(nèi)發(fā)債，這種舉債模式屬于“舉債權(quán)分解模式”，其核心特征是地方政府的舉債權(quán)來源于國家行政授權(quán)。然而地方各級政府要獨自承擔(dān)責(zé)任，這種舉債責(zé)任承擔(dān)模式又屬于“自治體制”，即使地方政府財政狀況嚴(yán)重惡化也仍然需要自己償付債務(wù)。一般而言，舉債權(quán)與舉債責(zé)任應(yīng)當(dāng)相配套，美國就是地方公債自治體制的典型。實際上，三種公債模式并沒有優(yōu)劣之分，相互間有時還能夠產(chǎn)生互補，但是一旦超越互補的界限，又會引發(fā)模式之間的沖突[25]。因此，要緩解我國當(dāng)前地方舉債權(quán)錯位的現(xiàn)狀應(yīng)當(dāng)擴大地方政府的債務(wù)管理權(quán)限，以調(diào)整地方舉債權(quán)與舉債責(zé)任的失衡。如要實現(xiàn)地方政府債務(wù)管理權(quán)限的擴大，需要多方面的制度跟進(jìn)，但以下兩個措施最為緊迫。其一，是通過立法的方法對現(xiàn)行《預(yù)算法》中所規(guī)定的各級政府舉債權(quán)限作出調(diào)整，如規(guī)定地方政府的債務(wù)口徑、債務(wù)上限(與某些流量之間的比例上限)，同時規(guī)定地方人大的審批責(zé)任、審計責(zé)任等。另外，適時推進(jìn)《地方財政責(zé)任法》《公共債務(wù)法》等規(guī)則的制定。其二，是要獨立地方政府的財政預(yù)算權(quán)。值得注意的是，這里指的獨立并非脫離中央預(yù)算的管控，而是逐步擴大地方對預(yù)算的管控范圍以及自主權(quán)[26]。

從理論上看，政府發(fā)債意蘊著國家的“親社會”或某種“憲制姿態(tài)”，而地方政府發(fā)債就更能促進(jìn)國家的“憲制建設(shè)”以及政府對經(jīng)濟的善治[27]?，F(xiàn)實中，現(xiàn)代化市場經(jīng)濟國家的地方債應(yīng)該占到地方政府資本性項目融資來源的50%以上。可見，我國地方政府的發(fā)債權(quán)限需要進(jìn)一步拓寬，而拓寬的背后必然需要一個科學(xué)的舉債管理機制進(jìn)行支撐和監(jiān)督。

(三)加強項目審查機制

從作用點的角度上看，構(gòu)建科學(xué)的政府舉債管理機制并非直接針對PPP的異化行為，而是為了在一定程度上消滅地方政府異化PPP的動機。但構(gòu)建地方政府違法舉債行為的預(yù)防機制卻是直接作用于PPP的異化行為，因為異化行為的本身就是一種違法的舉債行為。然而，當(dāng)前的制度環(huán)境對于異化PPP這種違法舉債行為顯然過于寬松。2017年兩會期間，李克強總理作政府工作報告時再次提到“政府與社會資本合作”(PPP模式)，其中特別談到PPP模式是未來相當(dāng)長一段時期內(nèi)經(jīng)濟工作的重點和熱點。我們可以預(yù)測，強化PPP項目的有效投資、增大PPP項目的預(yù)防性制度供給，是當(dāng)前乃至將來的一段時期里制度建設(shè)的重要任務(wù)。同時，也可以預(yù)見，如果缺乏配套的監(jiān)管與預(yù)防機制，我國PPP模式的發(fā)展很有可能背離初衷。筆者認(rèn)為，要構(gòu)建PPP異化行為的預(yù)防監(jiān)督機制，以下兩個方面雖然不能涵蓋所有方案，但對于這個問題的解決，是不可或缺的。

首先，PPP在我國的擴張速度必須放緩，通過嚴(yán)抓PPP項目的審查機制能夠有效地預(yù)防PPP異化。在2017年“兩會”上，財政部相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在答記者問時便提到PPP 模式“欲速則不達(dá)”的判斷，這說明PPP模式在經(jīng)歷快速發(fā)展之后，將進(jìn)入尋求質(zhì)量、重視實效的階段。在我們看來，PPP的異化行為與PPP模式熱潮兩者實際上是互為因果的。一方面，地方政府急需資金，異化項目既能在短時間解決資金問題，又能規(guī)避政策的監(jiān)管，以至于此類項目充斥市場。異化項目與普通項目真假難辨，一時間形成“PPP模式投資熱”的假象。另一方面，在全國上下“PPP模式投資熱”鼎沸之勢的作用下，PPP項目的數(shù)量激增，上級對于PPP項目的審查壓力也隨之增大，在審查機制與審查機構(gòu)都不變的情況下，審查的效率與質(zhì)量必然會隨之下降，由此造成的監(jiān)管缺失又會加劇地方政府異化PPP項目的沖動。實際上我國PPP模式的發(fā)展已經(jīng)陷入規(guī)模增長陷阱，PPP異化現(xiàn)象僅僅是其中一種表征。筆者認(rèn)為，解決問題的核心在于“質(zhì)量”。質(zhì)量問題是異化的PPP項目永遠(yuǎn)不可能逃脫的問題，因為異化項目啟動的初衷并不是為了建設(shè)與服務(wù)，而是單純?yōu)榱宋Y金，這類項目的可行性分析、經(jīng)濟測算、風(fēng)險評估及應(yīng)對措施等方面的內(nèi)容必然缺乏現(xiàn)實依據(jù)和實證分析，因此，異化的PPP項目無論如何包裝都難逃質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的厄運。但是，從另一個角度分析，質(zhì)量監(jiān)測手段亦是識別與減少異化項目的重要抓手。中央在此也做出了相應(yīng)的努力。例如財政部2017年公布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》中特別要求，“各級財政部門應(yīng)組織開展項目管理庫入庫項目集中清理工作”，并在項目的質(zhì)量審查方面設(shè)置了多道門檻。如前期工作準(zhǔn)備不到位的項目不得入庫、未展開物有所值評價或財政承受能力論證的項目不得入庫、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保的項目不得入庫、不符合規(guī)范運作要求的項目不得入庫等。通過質(zhì)量把關(guān)的手段，確實能在一定程度上將異化的PPP項目篩查出局，據(jù)財政部PPP中心季度報告顯示，2017年累計新入庫項目3 933個，退庫973個，凈增2 960個[注]資料來源：《財政部最嚴(yán)PPP項目管理新規(guī)：這七條紅線踩不得》， http://www.sohu.com/a/205199413_473320，訪問日期： 2018年01月06日。。這里需要注意的是，這里提到的嚴(yán)控PPP項目質(zhì)量與前面提到的放緩發(fā)展速度并不是割裂開來的，兩者是相互影響的。關(guān)鍵點在于提升質(zhì)量上下功夫，以質(zhì)量的提升對沖PPP發(fā)展速度的放緩。

其次，建立內(nèi)外結(jié)合的PPP異化監(jiān)管機制。立法是國家治理體系中權(quán)力配置和利益分配的基本方式[28]，如果立法的速度跟不上PPP模式的發(fā)展速度，發(fā)展方向難免會產(chǎn)生偏差。顯然，當(dāng)前針對PPP異化問題在制度上的規(guī)制是完全不夠的。因此，加快制度構(gòu)建仍然是解決問題的核心所在。中央近年來在這方面也做過不少努力，一方面禁止地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。另一方面對PPP項目的投資比例作出限定。一些地方也開始重視相關(guān)規(guī)范在預(yù)防PPP項目異化中的作用，例如江蘇省財政廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》指出，嚴(yán)禁借PPP模式變相舉債融資，堅決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺。目前可以說，針對PPP異化問題的制度體系仍處于低位階規(guī)范運行，實施的效果需要進(jìn)一步考量。而在除了政府外部的制度規(guī)則，內(nèi)部行政法的監(jiān)督對于解決PPP異化問題也是至關(guān)重要的，特別是在外部監(jiān)督不足的情況下，發(fā)揮政府內(nèi)部的自我監(jiān)督機制尤為重要。

五、結(jié)論與政策建議

本文通過研究PPP模式、政府舉債模式、政府監(jiān)管制度與國家審計制度的現(xiàn)有政策、法律法規(guī)與相關(guān)文獻(xiàn)，就PPP異化的誘因進(jìn)行了分析，并得出如下結(jié)論：(1)PPP模式異化的結(jié)構(gòu)性誘因不僅包含政府的自利性，還包括立法進(jìn)程落后、地方政府的財政壓力大、PPP模式融資效率低下都是PPP模式異化。(2)央地“事權(quán)財權(quán)”的失衡與《預(yù)算法》為地方政府治理社會帶來了巨大的制度壓力，制度壓力越大，地方政府的自利性越強。(3)解決PPP異化問題首先要對政府治理行為進(jìn)行管控，其次要減輕政府的治理壓力，最后要提高PPP項目的質(zhì)量，加強對項目的監(jiān)管。(4)政府審計能夠有效管控PPP項目中的政府行為，減少PPP異化現(xiàn)象的發(fā)生。

基于本文的研究結(jié)論，嘗試性地提出一些可供參考的政策建議。(1)發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用。對于政府部門起草的草案，人大應(yīng)當(dāng)做好審議工作；對于不合理的條文，人大應(yīng)當(dāng)及時行使否決權(quán)，與此同時，推動社會力量參與立法，以防止PPP立法成為固化政府部門利益的工具。(2)推動央地關(guān)系的法治化進(jìn)程，通過構(gòu)建相匹配央地關(guān)系，實現(xiàn)地方政府債務(wù)管理體系良好運作。減輕地方政府的制度壓力。(3)充分發(fā)揮審計在權(quán)力約束方面的特殊作用。提高審計制度與PPP模式的契合度，完善審計制度的法律法規(guī)，重新界定審計范圍。加快構(gòu)建PPP項目績效審計指標(biāo)，推動PPP模式全過程跟蹤審計制度化、法令化。(4)優(yōu)化PPP項目的融資模式，可以通過改良PPP項目的收入結(jié)構(gòu)、成本結(jié)構(gòu)以及穩(wěn)定目標(biāo)利潤等方式提高PPP項目的融資能力。