張新文，張國(guó)磊

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京 210095)

一、文獻(xiàn)綜述

黨的十九大報(bào)告提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”,為新時(shí)代鄉(xiāng)村發(fā)展指明了前進(jìn)方向,也為推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了新思路,更為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了新要求。在我國(guó)推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中,農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化長(zhǎng)期處于薄弱環(huán)節(jié),其短板效應(yīng)已嚴(yán)重影響到全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。雖然“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”在一定程度上彌合了城鄉(xiāng)發(fā)展之間的區(qū)隔,但城鄉(xiāng)二元制所造成的農(nóng)村基本公共服務(wù)供給不足、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理與農(nóng)民生活水平低下等現(xiàn)實(shí)問題仍在延續(xù)。尤其是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,加劇了農(nóng)村的“空心化”與“邊緣化”,而依靠“行政命令”手段的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理模式更是難以適應(yīng)復(fù)雜多變的基層社會(huì)環(huán)境,鄉(xiāng)村治理亟需轉(zhuǎn)型和升級(jí)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。從新農(nóng)村建設(shè)到實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,意味著新時(shí)代推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程到了城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展的階段,無論是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo),農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)供給側(cè)改革,還是農(nóng)民自治體系的構(gòu)建,都到了升級(jí)換代的階段。作為鄉(xiāng)村振興的主要路徑,鄉(xiāng)村治理一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn),學(xué)者們主要從新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村改造、鄉(xiāng)村重建、鄉(xiāng)村復(fù)興入手,具體如下:

1.新農(nóng)村建設(shè)路徑:以城鎮(zhèn)化推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè),擴(kuò)充鄉(xiāng)村治理資源。中央提出新農(nóng)村建設(shè),反映出單靠農(nóng)村自身的力量難以克服日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距,需要在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的總體框架下進(jìn)行[1]。新農(nóng)村建設(shè)是國(guó)家整合的重要目標(biāo)和任務(wù),也是國(guó)家與社會(huì)的二元性整合走向一體性整合,而城鎮(zhèn)化正契合了城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)[2]。城鎮(zhèn)化能夠吸納新農(nóng)村建設(shè)中的剩余勞動(dòng)力,為其提供可利用的人力、物力、財(cái)力等資源;新農(nóng)村建設(shè)為城鎮(zhèn)化提供必要生產(chǎn)生活材料,進(jìn)而提升城鎮(zhèn)化的輻射作用[3]。換言之,新農(nóng)村建設(shè)是政府主導(dǎo)、社會(huì)多元主體參與的惠民工程,目的在于解決我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾,推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型[4]。因此,應(yīng)加強(qiáng)城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)之間的良性互動(dòng)[5],推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,進(jìn)而提升鄉(xiāng)村治理的可及性。

2.鄉(xiāng)村改造路徑:以生態(tài)文明建設(shè)推動(dòng)鄉(xiāng)村改造,優(yōu)化鄉(xiāng)村治理環(huán)境。中國(guó)鄉(xiāng)村改造運(yùn)動(dòng)由探求農(nóng)業(yè)出路向社會(huì)角度研究農(nóng)村問題轉(zhuǎn)變,由單純關(guān)注農(nóng)業(yè)科學(xué)化轉(zhuǎn)為推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)整體改造[6]。在傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村,維持家庭生活穩(wěn)定與興旺是農(nóng)民的利益取向,任何打破以小家庭為基本生產(chǎn)單元的社會(huì)關(guān)系的鄉(xiāng)村改造都必然與農(nóng)民形成對(duì)立關(guān)系[7]。生態(tài)文明建設(shè)正是緩解人與自然對(duì)立關(guān)系的重要途徑,也是當(dāng)前鄉(xiāng)村改造的突破口,旨在樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念,把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等建設(shè)中[8]。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是中國(guó)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)工程,也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略起點(diǎn)和改善農(nóng)村人居環(huán)境的頂層設(shè)計(jì)[9]。在政府動(dòng)員和基層互動(dòng)下,美麗鄉(xiāng)村建設(shè)得到可持續(xù)化推進(jìn),為鄉(xiāng)村治理提供了良好的制度環(huán)境。

3.鄉(xiāng)村重建路徑:以吸納共同體推動(dòng)鄉(xiāng)村重建,優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。有學(xué)者認(rèn)為,由于農(nóng)業(yè)文明的式微和鄉(xiāng)土文化的斷裂,加劇了鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)和文化內(nèi)蘊(yùn)的“空洞化”,應(yīng)重建鄉(xiāng)村公共空間,重構(gòu)支配農(nóng)民的行動(dòng)地圖,確立起彰顯新鄉(xiāng)愁的“軟鄉(xiāng)村”,形成留住鄉(xiāng)愁的共同體[10]。當(dāng)代鄉(xiāng)村重建的基本路徑主要是以政府為主體的行政力量推動(dòng)的新農(nóng)村建設(shè)與各種社會(huì)群體或個(gè)人進(jìn)行的鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)[11],但在此過程中卻造成了鄉(xiāng)村精英流失,使得鄉(xiāng)村社會(huì)的自治與發(fā)展的動(dòng)力缺失,因而鄉(xiāng)村重建的內(nèi)涵在于再造鄉(xiāng)村共同體。鄉(xiāng)村重建的目的在于通過縮小城鄉(xiāng)差距來緩解社會(huì)轉(zhuǎn)型所產(chǎn)生的沖突,彌合共同體的鴻溝,從而促進(jìn)共同體的轉(zhuǎn)型[12]。因此,新農(nóng)村建設(shè)的社會(huì)動(dòng)員模式具有村莊共同體再生產(chǎn)的治理正功能,有利于恢復(fù)村莊人氣、再造村莊公共空間、復(fù)興鄉(xiāng)村文化，提高農(nóng)民合作意識(shí)[13],進(jìn)而形成鄉(xiāng)村治理共同體。

4.鄉(xiāng)村復(fù)興路徑:以城鄉(xiāng)互動(dòng)推動(dòng)鄉(xiāng)村復(fù)興,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自主治理。鄉(xiāng)村復(fù)興指的是鄉(xiāng)村在城鄉(xiāng)聚落的連續(xù)譜系中具有獨(dú)特而又顯著的地位,在城鄉(xiāng)平等的互補(bǔ)關(guān)系下,鄉(xiāng)村內(nèi)部能在經(jīng)濟(jì)、人居、治理、農(nóng)民生計(jì)等方面實(shí)現(xiàn)自給與繁榮[14]。鄉(xiāng)村復(fù)興是對(duì)當(dāng)前快速城鎮(zhèn)化過程中鄉(xiāng)村衰敗現(xiàn)象與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)發(fā)展模式的反思,旨在通過鄉(xiāng)村重構(gòu)重新煥發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展[15]。作為鄉(xiāng)村復(fù)興的實(shí)踐主體,鄉(xiāng)村精英主要圍繞積極競(jìng)選、示范引導(dǎo)、組織動(dòng)員和資源整合4個(gè)方面開展行動(dòng),并且取得了促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序、培育鄉(xiāng)村社會(huì)資本和保護(hù)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的治理績(jī)效[16]。國(guó)家希望借助外部資本來激發(fā)鄉(xiāng)村自主發(fā)展的能力,從而對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等資源進(jìn)行合理配置,推動(dòng)鄉(xiāng)村復(fù)興[17]。因此,應(yīng)在新型城鎮(zhèn)化中重構(gòu)“鄉(xiāng)村主體性”,使城鄉(xiāng)發(fā)展對(duì)等和平衡,讓鄉(xiāng)村主動(dòng)向價(jià)值回歸、自身造血、繁榮復(fù)興的方向轉(zhuǎn)型[18]。

總體來看,既有文獻(xiàn)沿著“建設(shè)—改造—重建—復(fù)興”的思路對(duì)鄉(xiāng)村治理進(jìn)行全方位探討。一方面,按照“傳統(tǒng)—現(xiàn)代”的發(fā)展理路對(duì)鄉(xiāng)村治理的主體、方式與模式變遷情況進(jìn)行探究,以此構(gòu)建出各自的分析框架與理論取向。另一方面,大多數(shù)文獻(xiàn)采取案例實(shí)證的方式對(duì)各地區(qū)的鄉(xiāng)村治理情況進(jìn)行評(píng)價(jià),尤其在新農(nóng)村建設(shè)總體研究方面成果較為豐富。目前，鄉(xiāng)村振興的研究仍處于初始階段,特別是在新時(shí)代社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的背景下,鄉(xiāng)村治理面臨何種困境,如何轉(zhuǎn)型才能推動(dòng)鄉(xiāng)村振興?有鑒于此,本研究首先從社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的宏觀層面分析國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目的;其次從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理的中觀層面探討實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨的困境;最后從鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的微觀層面闡述鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)踐路徑,以期為后續(xù)研究提供參考。

二、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要目的:化解社會(huì)主要矛盾

毛澤東在《矛盾論》中將主要矛盾界定為“規(guī)定或影響著其他矛盾的存在和發(fā)展”[19]。當(dāng)前,我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)化:“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要”,不僅意味著社會(huì)供需結(jié)構(gòu)由較低層級(jí)供需矛盾向中高層級(jí)供需矛盾的轉(zhuǎn)變,從“數(shù)量短缺型”供需矛盾向“優(yōu)質(zhì)不足型”的供需矛盾轉(zhuǎn)變，也意味著黨的方針政策和政府的執(zhí)政理念隨著新時(shí)代的發(fā)展而調(diào)整、改變，更意味著傳統(tǒng)的“建設(shè)—改造—重建—復(fù)興”路徑難以適應(yīng)新時(shí)代鄉(xiāng)村可持續(xù)化發(fā)展的新要求,應(yīng)通過轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村治理方式來推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、轉(zhuǎn)型和升級(jí)。

(一)我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的歷史變遷

社會(huì)主要矛盾與黨在一定歷史時(shí)期的中心任務(wù)具有一致性,因此,在國(guó)家治理與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中應(yīng)對(duì)社會(huì)主要矛盾進(jìn)行理論化的透視,把握深層矛盾關(guān)系,有助于深化認(rèn)識(shí)社會(huì)本質(zhì)和基本國(guó)情,從而有針對(duì)性地轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村治理方式，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項(xiàng)制度安排。

從歷史變遷來看。社會(huì)主要矛盾是生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系之間、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑之間的矛盾,貫穿于整個(gè)社會(huì)歷史發(fā)展過程始終,也是不同歷史發(fā)展階段的集中、突出表現(xiàn)[20]。民主革命時(shí)期的社會(huì)主要矛盾是封建社會(huì)中地主階級(jí)同人民大眾的矛盾,近代中國(guó)半殖民地半封建社會(huì)中帝國(guó)主義同中華民族及封建主義同人民大眾的矛盾,其推動(dòng)作用突出地表現(xiàn)為社會(huì)性質(zhì)的質(zhì)變和社會(huì)形態(tài)的更替[21]。過渡時(shí)期到社會(huì)主義探索初期的社會(huì)主要矛盾論圍繞著“向自然界開戰(zhàn)”與“階級(jí)矛盾”“人民內(nèi)部矛盾”與“敵我矛盾”這兩對(duì)范疇進(jìn)行[22]。改革開放以來,雖然“落后的社會(huì)生產(chǎn)”得到了改善,社會(huì)各個(gè)層面深刻變革,但社會(huì)主要主要矛盾處于“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”。具體而言,“物質(zhì)文化需要”呈現(xiàn)發(fā)展速度迅猛、新舊更替頻繁、橫向日趨多元、縱向逐漸高端和發(fā)展不平衡的總體性特點(diǎn)[23]。

從現(xiàn)實(shí)背景來看。目前我國(guó)的公共服務(wù)體系難以滿足人民群眾多方面、多層次的需要,人民群眾自謀生計(jì)的努力常常遭遇到陳舊僵化的社會(huì)管理體制的束縛。因此,當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的主要矛盾是落后的社會(huì)管理體制和公共服務(wù)體系跟不上人民群眾的需要,束縛了人民群眾自己解決自己生計(jì)問題的努力[24]。正因?yàn)槿绱?黨的十九大提出我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。人民的美好生活需要不僅包括日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要,而且包括在此基礎(chǔ)上衍生出來的獲得感、安全感、幸福感以及尊嚴(yán)、民主權(quán)利、公平正義等需求[25]。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不充分與地區(qū)間發(fā)展的不平衡,使得以消耗自然資源和體力勞動(dòng)為特點(diǎn)的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式仍長(zhǎng)期持續(xù)[26]。社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化,意味著在新時(shí)代背景下,滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要成為各級(jí)政府的執(zhí)政目標(biāo),同時(shí)也揭示了不平衡不充分發(fā)展已成為制約全面建成小康社會(huì)的突出短板和薄弱環(huán)節(jié),也成為制約實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要因素。

總體而言,社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化也意味著解決和處理主要矛盾的路徑發(fā)生變化,就是要改變?cè)兄爻鞘小⑤p農(nóng)村的發(fā)展思路,樹立城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念,協(xié)調(diào)各主體推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。具體而言,要在推動(dòng)共建共治共享發(fā)展理念的基礎(chǔ)上,著力解決好城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的問題;在提升發(fā)展質(zhì)量和效益的基礎(chǔ)上,增加人民群眾的共享感和獲得感,進(jìn)而推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)全面進(jìn)步。

(二)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響

農(nóng)村稅費(fèi)改革后,國(guó)家不斷加大對(duì)農(nóng)村的政策傾斜,減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),加上工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)同推進(jìn),鄉(xiāng)村社會(huì)治理格局發(fā)生了根本性變化。原有收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和執(zhí)行計(jì)劃生育政策的鄉(xiāng)村管理問題得到一定緩解,不僅改善了干群之間的緊張關(guān)系和基層的社會(huì)面貌,也在一定程度上推動(dòng)了基層政府從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變,逐漸從計(jì)劃生育等“硬指標(biāo)”任務(wù)抽身出來,回歸至供給公共服務(wù)的“軟指標(biāo)”。

如何對(duì)現(xiàn)有各種下鄉(xiāng)的資源進(jìn)行分配,或是對(duì)原有沉睡的資源進(jìn)行再分配,以及提供何種公共服務(wù)方式進(jìn)行制度匹配則成了當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的難點(diǎn)。尤其在新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的情況下,鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐路徑也相應(yīng)調(diào)整,主要集中在各級(jí)地方政府如何將鄉(xiāng)村治理資源(資金、項(xiàng)目)與制度供給的有效性進(jìn)行匹配,進(jìn)而改善城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的局面,使農(nóng)村逐漸向國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展的中心靠攏,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。從現(xiàn)有分配機(jī)制看,鄉(xiāng)村治理資源的分配和補(bǔ)償機(jī)制涉及的主體廣泛、涉及的領(lǐng)域宏闊、涉及的時(shí)間跨度很長(zhǎng)。而作為鄉(xiāng)村治理資源分配的執(zhí)行者,“條塊”部門之間的利益沖突在一定程度上加劇了資源分配的不均衡,由此形成的“分利秩序”造成了資源在下鄉(xiāng)的過程中嚴(yán)重耗散。

雖然國(guó)家通過下發(fā)各類型的規(guī)范性文件要求各級(jí)政府落實(shí)鄉(xiāng)村治理的各項(xiàng)制度安排。但在此過程中,由于基層政府存在自利性的偏好,進(jìn)而采取選擇性執(zhí)行的方式進(jìn)行回應(yīng),使得鄉(xiāng)村治理政策“懸浮化”,嚴(yán)重背離制度設(shè)計(jì)的初衷,導(dǎo)致一些項(xiàng)目資金分配不均衡,項(xiàng)目監(jiān)管不到位、項(xiàng)目資金使用不透明等問題突出。由于治理資源的稀缺性而導(dǎo)致分配的不均衡,使得各村莊發(fā)展呈現(xiàn)明顯的差異性,有的甚至排斥在城鄉(xiāng)發(fā)展之外,邊緣化的趨勢(shì)日益突出，由此加劇了干群之間的緊張關(guān)系,更多地折射出村莊發(fā)展需求與鄉(xiāng)村治理資源分配不足之間突出的矛盾。

總體而言,社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化,不僅要求各級(jí)政府將惠農(nóng)政策的好事辦好,把資金、資源分配下基層,更是要求對(duì)鄉(xiāng)村治理的方式進(jìn)行優(yōu)化和升級(jí),使鄉(xiāng)村治理資源得到充分利用,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村均衡性發(fā)展。

(三)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

改革開放以來,我國(guó)城鄉(xiāng)面貌得到較大改善,但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所造成結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出。城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大化、農(nóng)村發(fā)展邊緣化、鄉(xiāng)村管理真空化,是我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的主要表現(xiàn)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2016年宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)顯示,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入33 616元,農(nóng)村居民人均可支配收入12 363元,城鄉(xiāng)居民人均收入倍差高達(dá)2.72,城鄉(xiāng)居民消費(fèi)支出倍差也高達(dá)2.27。從農(nóng)村層面來看,生產(chǎn)力薄弱、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、公共服務(wù)供給不足的現(xiàn)實(shí)背景嚴(yán)重阻礙農(nóng)村發(fā)展;從農(nóng)民層面來看,收入和消費(fèi)水平增長(zhǎng)緩慢,看病難、看病貴問題有待解決,醫(yī)療衛(wèi)生保障體系的完善遲緩,這些突出的現(xiàn)實(shí)問題是我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不充分的重要表現(xiàn)。

扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的局面,正是黨中央提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的初衷,也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)代化目標(biāo)的關(guān)鍵所在。在新時(shí)代社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的背景下,一方面,在滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的過程中,實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主體更要把握好人民的需求,在制度供給上更加注重民需導(dǎo)向,使鄉(xiāng)村振興政策與民眾需求匹配,進(jìn)而化解城鄉(xiāng)二元發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾。另一方面,在解決城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡不充分的過程中,更應(yīng)該注重問題導(dǎo)向,及時(shí)解決民眾最迫切關(guān)心、最亟需解決的現(xiàn)實(shí)問題,并加強(qiáng)對(duì)民眾訴求的回應(yīng)力度,進(jìn)而增進(jìn)民眾對(duì)政府的信任度和滿意度,使基層政權(quán)得到鞏固。

總體而言,實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨中央在社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的新時(shí)代背景下作出的一項(xiàng)發(fā)展戰(zhàn)略要求,不僅對(duì)鄉(xiāng)村治理的變革起到推動(dòng)作用,也對(duì)鄉(xiāng)村治理的推動(dòng)主體提出更高的要求,更是為鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐路徑指明了方向。

三、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的困境:傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理的局限性

從制度層面看,鄉(xiāng)政村治是鄉(xiāng)村社會(huì)治理的主要模式,即國(guó)家權(quán)力逐漸從鄉(xiāng)村退出,集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí),在鄉(xiāng)村實(shí)行村民自治制度。換言之,地方政府進(jìn)行鄉(xiāng)村治理主要依賴于鄉(xiāng)村自治的形式來實(shí)現(xiàn),但這種自治的方式并非排除在正式體制之外,而是在國(guó)家法律框架內(nèi)運(yùn)行的,因而村民自治的運(yùn)行邏輯實(shí)際上體現(xiàn)的是國(guó)家治理,或是政府治理的行動(dòng)邏輯。從現(xiàn)有鄉(xiāng)村管理主體來看,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表的行政組織與村支“兩委”代表的自治組織組成,但各主體在鄉(xiāng)村社會(huì)管理的過程中呈現(xiàn)出不同的價(jià)值取向,難以契合當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的國(guó)家治理目標(biāo)。

(一)基層政權(quán)“懸浮化”

農(nóng)村稅費(fèi)改革后,原本依靠農(nóng)村稅費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸演變依靠上級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,其行為由過去的“要錢”“要糧”變?yōu)椤芭苠X”和借債,由此,基層政權(quán)從過去的汲取型演變成與農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”[27]。農(nóng)村稅費(fèi)的改革,雖然使基層政府不再受制于收取統(tǒng)籌提留款與執(zhí)行計(jì)劃生育的“硬指標(biāo)”任務(wù),但卻在一定程度上壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)作空間與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的自主空間。所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的自主空間指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在施行權(quán)力過程中,通過其能動(dòng)作用的發(fā)揮所獲得的、能夠根據(jù)自己的意志與決斷實(shí)施較為獨(dú)立的行為的空間[28]。換言之,基層政權(quán)能夠通過科層組織的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)自下而上來獲取更多的體制內(nèi)外資源(資金),以確保日常運(yùn)轉(zhuǎn),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身利益最大化,但卻經(jīng)常演變?yōu)椤爸\利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”?；鶎诱?quán)之所以采取這種謀利行為,是因?yàn)檗r(nóng)村稅費(fèi)的改革,將其原有的各項(xiàng)權(quán)力上收至上級(jí)職能部門,只剩下一些沒有實(shí)權(quán)和資源(科、教、文、衛(wèi))等“吃財(cái)政飯”機(jī)構(gòu),這些機(jī)構(gòu)的運(yùn)行需要基層政權(quán)的管轄和財(cái)政供給。而在此過程中,基層政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村治理等“軟指標(biāo)”難以顧及,導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)管理“真空”,催生出更多的不穩(wěn)定因素,使得鞏固基層政權(quán)的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

(二)鄉(xiāng)村管理“單一化”

鄉(xiāng)村社會(huì)管理從兩種路徑開展:一是依賴國(guó)家權(quán)力的滲透、吸納和科層化,提升自治組織的治理能力;二是采取自我管理、自我決策、自我教育、自我監(jiān)督的自治化方式推動(dòng)社會(huì)管理[29]。然而,在鄉(xiāng)村管理內(nèi)部場(chǎng)域,傳統(tǒng)以村規(guī)民約構(gòu)建的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序遭到嚴(yán)重破壞,一些村莊的村級(jí)事務(wù)、集體資源已然被家族式黑惡勢(shì)力控制,賄選、暴力選舉等違法現(xiàn)象不斷沖擊村民的利益。在鄉(xiāng)村管理外部場(chǎng)域,基層政府的職能越位和管理缺位等問題突出,一方面基層政府通過行政命令等手段干預(yù)村規(guī)民約的制定和廢止,表現(xiàn)為越位管理,嚴(yán)重背離村民自治制度的運(yùn)行;另一方面基層政府不斷放任村規(guī)民約的制定和執(zhí)行,在村規(guī)民約管理上處于缺位狀態(tài),使農(nóng)村成為法外之地,加上一些不法份子的利用,嚴(yán)重危害基層政權(quán)的鞏固。質(zhì)言之,鄉(xiāng)村社會(huì)不僅面臨著階層利益分化、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)增大和民眾參與不足的“共同體困境”,也難以扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村自治組織的自我管理與自我協(xié)調(diào)能力弱化的趨勢(shì),使得單靠基層政府這單一主體難以從本質(zhì)上化解這種不穩(wěn)定的困境。加之現(xiàn)有維穩(wěn)方式過于依賴僵化的行政干預(yù),難以從源頭上化解基層矛盾,使得鄉(xiāng)村社會(huì)的維穩(wěn)變?yōu)椤霸骄S越不穩(wěn)”,進(jìn)而難以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

(三)自治組織“行政化”

雖然國(guó)家從法律上強(qiáng)調(diào)村民自治,但在推動(dòng)國(guó)家治理的各項(xiàng)制度安排上,依然需要國(guó)家賦予他們一定的行政功能才能實(shí)現(xiàn)。換言之,由于當(dāng)前鄉(xiāng)村自治組織的能力不足,仍需要基層政府強(qiáng)有力的行政介入進(jìn)行提升,在此過程難免會(huì)造成村支“兩委”行政化。地方政府通過不斷加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,將越來越多資金投入到公共服務(wù),由此將村支“兩委”吸納至行政體系,使其更好地貫徹地方政府的各項(xiàng)制度安排。同時(shí),地方政府通過增加機(jī)構(gòu)、擴(kuò)充職能增多編制等方式賦予基層組織自治更多權(quán)力,使其承擔(dān)更多的社會(huì)管理事務(wù)。但在實(shí)際中,大量社會(huì)事務(wù)轉(zhuǎn)嫁給基層組織,村支“兩委”成為了基層政府的“腿”,導(dǎo)致其工作行政化,工作量嚴(yán)重超標(biāo)。由此,增設(shè)的機(jī)構(gòu)已由“虛設(shè)”轉(zhuǎn)為“實(shí)做”,最終演變?yōu)闇?zhǔn)政府職能部門而無暇顧及鄉(xiāng)村振興的各項(xiàng)任務(wù)。

(四)村支“兩委”“不在場(chǎng)”

農(nóng)村稅費(fèi)改革和新農(nóng)村建設(shè)的深入推進(jìn),在一定程度上推動(dòng)了鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村面貌的變化。一方面,國(guó)家與鄉(xiāng)村、國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生了本質(zhì)性轉(zhuǎn)變,從索取型轉(zhuǎn)變?yōu)槠栈菪秃头龀中蚚30],干部角色與干群關(guān)系從對(duì)抗沖突走向緩和。另一方面,國(guó)家不斷加大對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展的支持力度,以“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)等項(xiàng)目制的運(yùn)作方式加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),使鄉(xiāng)村面貌由原來臟亂差走向美麗宜居。然而,伴隨著鄉(xiāng)村治理環(huán)境的變化以及國(guó)家權(quán)力逐漸從鄉(xiāng)村社會(huì)的退出,村支“兩委”呈現(xiàn)出半癱瘓的態(tài)勢(shì),難以回應(yīng)群眾訴求,因而在鄉(xiāng)政村治過程中出現(xiàn)了正式權(quán)力的非正式運(yùn)用現(xiàn)象。國(guó)家以項(xiàng)目下鄉(xiāng)的形式改善鄉(xiāng)村社會(huì)治理投入不足的困境,但項(xiàng)目的落實(shí)最終依靠村支“兩委”干部推動(dòng),而如今的村干部大多主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目落地的全程跟蹤,難以顧及村級(jí)事務(wù)的管理與基層矛盾的解決。由于村支“兩委”干部的不在場(chǎng)加劇了群眾對(duì)基層政府的不信任,使得鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)了嚴(yán)重的“治理”危機(jī),鄉(xiāng)村振興的各項(xiàng)措施難以得到持續(xù)跟進(jìn)。

(五)農(nóng)民態(tài)度“冷漠化”

村民自治制度的實(shí)施,雖然加快了基層民主化建設(shè),拓寬了廣大農(nóng)民的政治參與渠道。但從現(xiàn)有鄉(xiāng)政村治的實(shí)踐來看,由于基層政府統(tǒng)攬一切,使得大量的基層社會(huì)事務(wù)歸集到政府身上,無形中擠壓了鄉(xiāng)村社會(huì)的自治空間,嚴(yán)重影響農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的積極性,甚至表現(xiàn)出“政治冷漠”。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基層政府更多關(guān)注的是各類經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng),以“往上看”的行政邏輯推動(dòng)工作,難以顧及鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù),使得鄉(xiāng)村社會(huì)治理出現(xiàn)管理“真空”危機(jī)。其次,隨著改革開放的深入推進(jìn),與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的法律體系日益形成,但全面法治意識(shí)與法治思維尚未構(gòu)建起來,如一些群眾在遇到司法問題時(shí),并非通過尋求法律途徑解決,而是奉行“信訪不信法”“把事大到才能解決”等錯(cuò)誤理念,或是寄希望于通過違法上訪、聚眾鬧事等方式表達(dá)不滿情緒,不僅加劇了問題的復(fù)雜性,更是激化矛盾,催生出很多鄉(xiāng)村社會(huì)不穩(wěn)定因素。最后,改革開放以來,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得質(zhì)的飛躍,農(nóng)民生活水平不斷提高,但鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)建設(shè),違法違規(guī)、賭博滋事、不贍養(yǎng)老人等各類失德現(xiàn)象不斷涌現(xiàn),不僅嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村社會(huì)和諧,也造成鄉(xiāng)村共同體的價(jià)值觀消逝,使其難以參與到鄉(xiāng)村振興的過程中。

總體而言,在取消農(nóng)業(yè)稅之前,基層政權(quán)代表國(guó)家汲取鄉(xiāng)村資源,理應(yīng)為村莊提供所需要的公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施。但是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后,在現(xiàn)行的行政體制和財(cái)政壓力秩序下，基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)變得不堪重負(fù)[31]。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理過程中,國(guó)家行政權(quán)和村莊自治權(quán)的矛盾和沖突難以調(diào)和：一方面,基層政權(quán)在權(quán)力行使過程中,在維穩(wěn)等“一票否決”的壓力型體制下,難以兼顧農(nóng)民的訴求；另一方面,基層政權(quán)代表國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村公共資源過度攝取,同時(shí)忽視鄉(xiāng)村公共服務(wù)的供給,使得基層維穩(wěn)變得“維而不穩(wěn)”,催生出更多不穩(wěn)定因素?；鶎诱?quán)的“懸浮化”、維護(hù)秩序“單一化”、自治組織“行政化”與“兩委”干部的“不在場(chǎng)”,使得鄉(xiāng)村治理體制和機(jī)制難以構(gòu)建,更無法推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。雖然鄉(xiāng)政村治的治理模式有效提升了鄉(xiāng)村自治的空間,但在地域間鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實(shí)背景下,村莊治理仍需要國(guó)家權(quán)力的滲透,亟需各主體通過轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村治理方式提升治理能力,從而將實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項(xiàng)制度安排落實(shí)到位。

四、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)踐路徑:鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型

十九大報(bào)告用“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！备爬肃l(xiāng)村振興的總要求,通過“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系,加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，意味著在社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化的新時(shí)代背景下,需要各主體在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的過程中,明確各自的角色定位,通過鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型來推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

(一)基層政府主動(dòng)下沉,銜接鄉(xiāng)村治理事務(wù)

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快,我國(guó)城鎮(zhèn)化率從2010年的36%左右,至2016年末已提升至57.4%,但與此同時(shí),鄉(xiāng)村衰落的趨勢(shì)愈發(fā)凸顯。由以往人口遷移的“鐘擺效應(yīng)”轉(zhuǎn)為向城市單一流動(dòng),農(nóng)村老齡化日趨嚴(yán)重,使得基層政權(quán)面臨“選人難、無人選”的困境,造成一些良好的惠民政策“懸浮”于文件之中,難以落地。作為鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ),產(chǎn)業(yè)興旺是各級(jí)基層政府推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的首要任務(wù)。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的過程中,首先,基層政府要在加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基礎(chǔ)上,通過升級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的綜合效益和核心競(jìng)爭(zhēng)力,加強(qiáng)培育農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)、新型職業(yè)農(nóng)民等鄉(xiāng)村經(jīng)營(yíng)主體,提升招商引資的支持力度,吸引更多的市民下鄉(xiāng)、能人回鄉(xiāng)、企業(yè)興鄉(xiāng)。其次,基層政府應(yīng)主動(dòng)下沉到基層,在鼓勵(lì)和支持農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的基礎(chǔ)上,通過構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)服務(wù)體系,以政府購(gòu)買農(nóng)村公共服務(wù)的方式培育承接主體,使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向多元化,積極引導(dǎo)社會(huì)資本下鄉(xiāng),做好進(jìn)城務(wù)工人員返鄉(xiāng)的服務(wù)工作,打造一批有理念、懂技術(shù)、善管理的職業(yè)農(nóng)民,以此提升鄉(xiāng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再次,基層政府應(yīng)處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系,通過深化農(nóng)村土地改革,切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益,使其積極參與到鄉(xiāng)村振興的過程中。最后,基層政府應(yīng)加強(qiáng)組織和動(dòng)員群眾參與鄉(xiāng)村治理,形成基層政府與群眾良性互動(dòng)的長(zhǎng)效機(jī)制,以此提升農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力?？傊?農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展得如何,關(guān)鍵在農(nóng)民的參與,因?yàn)檗r(nóng)民既是鄉(xiāng)村振興的推動(dòng)者,也是鄉(xiāng)村振興的實(shí)際受益者,而實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的著重點(diǎn)則在于基層政府如何調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的主動(dòng)性與積極性。正因?yàn)槿绱?十九大報(bào)告提出:“培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的‘三農(nóng)’工作隊(duì)伍”來推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項(xiàng)制度安排落實(shí)到位,給予農(nóng)民帶來更多的福祉,進(jìn)而改變農(nóng)村的面貌。

(二)構(gòu)建“三治合一”體系,形成多元化鄉(xiāng)村治理格局

十九大報(bào)告提出:“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作,健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。因此鄉(xiāng)村治理的側(cè)重點(diǎn)在于通過積極創(chuàng)新治理方式和理念,協(xié)同推進(jìn)“自治、法治、德治”建設(shè)。在不斷探索鄉(xiāng)村治理路徑的過程中,加強(qiáng)基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的互動(dòng),實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)參與與基層自治的合作共治格局。構(gòu)建自治、德治、法治的鄉(xiāng)村治理體系，關(guān)鍵在于基層群眾這個(gè)核心群體,在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中,要激發(fā)基層群眾的責(zé)任感和參與度,實(shí)現(xiàn)人與人之間和諧相處,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定有序。

在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中,應(yīng)加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式創(chuàng)新。一是推進(jìn)自治建設(shè),堅(jiān)持自我管理、自我服務(wù)與自我監(jiān)督,通過規(guī)制基層政府權(quán)限,還權(quán)于鄉(xiāng)村社會(huì),進(jìn)而提升鄉(xiāng)村自治組織的治理水平,同時(shí)鼓勵(lì)和支持社會(huì)主體參與鄉(xiāng)村建設(shè),形成以黨的基層組織為核心,村民自治和村務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ),集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作組織為紐帶,各種社會(huì)服務(wù)組織為補(bǔ)充的鄉(xiāng)村治理體系。二是推進(jìn)德治建設(shè),通過加強(qiáng)農(nóng)村的思想道德建設(shè)來提升村民的素質(zhì)修養(yǎng),立足優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，開展社會(huì)主義核心價(jià)值觀宣傳教育,完善村規(guī)民約道德約束作用,從源頭上預(yù)防基層社會(huì)矛盾的產(chǎn)生,促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。三是推進(jìn)法治建設(shè),應(yīng)廣泛開展依法治理宣傳教育活動(dòng),引導(dǎo)群眾運(yùn)用法治的思維解決問題,形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境,進(jìn)而推進(jìn)社會(huì)公平正義。

(三)還權(quán)于基層自治組織,增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理主體責(zé)任意識(shí)

傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村治理模式正如費(fèi)孝通所言“皇權(quán)不下縣、自治靠紳?rùn)?quán)”的“雙軌政治”[32],即中央通過自上而下的行政命令傳遞至各級(jí)地方政府,將政策執(zhí)行由高層往下層層下達(dá),基層農(nóng)民通過自下而上的正式或者非正式的渠道,將自身利益訴求傳達(dá)至高層。在新中國(guó)成立之初,以人民公社運(yùn)動(dòng)為主的“政社合一”模式加強(qiáng)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制。隨著人民公社體制的消解與改革開放的不斷推進(jìn),以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為特點(diǎn)的“鄉(xiāng)政村治”在一定程度上釋放了鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展空間,有效提升了民主化進(jìn)程。但城鄉(xiāng)二元體制所帶來的結(jié)構(gòu)性矛盾并沒有得到根本改變,難以形成新時(shí)代需要的鄉(xiāng)村治理格局,更無法適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新要求。因此,基層政府應(yīng)對(duì)基層事務(wù)管理減少行政干預(yù),主動(dòng)還權(quán)于基層自治組織,在鄉(xiāng)村振興過程中賦予其更多自主權(quán),使其回歸至鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)者角色。作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動(dòng)主體,基層自治組織應(yīng)強(qiáng)化主體責(zé)任意識(shí),充分發(fā)揮“承上啟下”的作用,積極動(dòng)員群眾參與鄉(xiāng)村治理,形成良好的組織基礎(chǔ),以確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略可持續(xù)化。

(四)配強(qiáng)第一書記,提升嵌入型鄉(xiāng)村治理水平

為加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)、解決一些村“軟、散、亂、窮”等突出問題,2015年中組部《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》以制度化的方式對(duì)嵌入型的鄉(xiāng)村振興主體(第一書記)的職責(zé)做出了明確要求,即建強(qiáng)基層組織,推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧,為民辦事服務(wù)與提升治理水平。作為一種嵌入型的行政力量,第一書記能夠充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)作用,提早實(shí)現(xiàn)國(guó)家加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)的政治任務(wù)。以此實(shí)現(xiàn)與基層社會(huì)的有機(jī)聯(lián)系并重塑“國(guó)家—基層組織—社會(huì)”的三邊關(guān)系[33]。但實(shí)際情況是他們?cè)卩l(xiāng)村治理過程中卻陷入資源約束下的“有限責(zé)任”與治理重任下的“無限責(zé)任”的邏輯悖論,使得村莊公共性不斷被消解[34]。因此,地方政府應(yīng)保障第一書記在鄉(xiāng)村振興過程中擁有更多的發(fā)揮空間,充分發(fā)揮他們的中介作用,使國(guó)家治理與鄉(xiāng)村治理在第一書記這個(gè)平臺(tái)上得到有效對(duì)接,從而更好地推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。各級(jí)地方政府在因地制宜選派第一書記的過程中,應(yīng)加強(qiáng)對(duì)第一書記的過程管理與業(yè)務(wù)培訓(xùn),提升其鄉(xiāng)村治理水平,確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項(xiàng)制度安排有序推進(jìn)。

(五)積極培育新鄉(xiāng)賢,激活內(nèi)生型鄉(xiāng)村治理力量

在新時(shí)代背景下,鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的關(guān)鍵在于人,只有人與人之間和諧相處,才能實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)穩(wěn)定,進(jìn)而最大限度增加和諧因素,增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力。新鄉(xiāng)賢是指在新時(shí)代背景下,有資財(cái)、有知識(shí)、有道德、有情懷,能影響農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)并愿意為之做出貢獻(xiàn)的賢能人士。新鄉(xiāng)賢的不斷涌現(xiàn)從側(cè)面反映出：一方面,新農(nóng)村建設(shè)不僅改善了鄉(xiāng)村基礎(chǔ)社會(huì)建設(shè),也為新鄉(xiāng)賢的產(chǎn)生提供了物質(zhì)條件；另一方面,村民自治制度不僅提升了基層民眾化進(jìn)程,也為新鄉(xiāng)賢的產(chǎn)生提供了政治條件。作為一種非正式力量回歸鄉(xiāng)村治理的群體,新鄉(xiāng)賢不僅熟悉傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì),也熟悉現(xiàn)代城市生活,能夠在一定程度上優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu),突破鄉(xiāng)村治理失靈的困境。換言之,新鄉(xiāng)賢不僅具備傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳所具有的社會(huì)教化職能,也具有掌握和運(yùn)用現(xiàn)代法律解決鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾的能力,起到連接城市與鄉(xiāng)村的橋梁作用。通過新鄉(xiāng)賢的自治力量,不僅能夠破解鄉(xiāng)政村治二元治理格局的結(jié)構(gòu)性矛盾,也能夠減少政府治理成本,使鄉(xiāng)村治理資源得到充分利用,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府治理與基層自治有效銜接和良性互動(dòng),引導(dǎo)鄉(xiāng)村走向振興的軌道。在新鄉(xiāng)賢的帶領(lǐng)下,更能激活農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的積極性。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動(dòng)主體是多元化的。一方面,政府主動(dòng)吸納多元主體參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施,在轉(zhuǎn)變政府職能、提升鄉(xiāng)村自治組織能力的同時(shí),也有助于提高公共服務(wù)的供給水平,增強(qiáng)黨政組織的執(zhí)政能力。另一方面,在新鄉(xiāng)賢的引導(dǎo)下,農(nóng)民自覺參與到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的場(chǎng)域中,與黨政組織形成分工協(xié)作,使黨的群眾路線不斷深化,進(jìn)而形成政府與民眾合作共治的鄉(xiāng)村振興格局。

總體而言,在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中,基層政府主動(dòng)下沉到基層銜接鄉(xiāng)村振興的事務(wù),回歸“指導(dǎo)者”角色,給予基層自治組織更多的治理空間,進(jìn)而使其“在場(chǎng)”,以制度化的方式增強(qiáng)其主體責(zé)任意識(shí),進(jìn)而使鄉(xiāng)村振興的各項(xiàng)措施順利落地。構(gòu)建“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的重要途徑,也是突破傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)管理局限的重要舉措。因此,鄉(xiāng)村振興不僅要通過嵌入型的第一書記的行政力量加強(qiáng)自上而下的鄉(xiāng)村政權(quán)建設(shè),更要通過內(nèi)生型的新鄉(xiāng)賢的自治力量加強(qiáng)鄉(xiāng)村自治能力,進(jìn)而形成以內(nèi)生力量自治為主、外部嵌入治理為輔的治理格局。但實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并非是干預(yù)村民自治制度,而是選擇一種新型方式進(jìn)行推動(dòng),即鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動(dòng)主體不僅要加強(qiáng)內(nèi)生型的自治主體的培育,更要通過嵌入型的行政主體進(jìn)行彌補(bǔ)式治理,從而形成合作互補(bǔ)鄉(xiāng)村治理機(jī)制,協(xié)同推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

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