鄭 勇

（湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南·長沙 410082）

民族地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展關(guān)乎我國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的深入進(jìn)行和民族地區(qū)群眾健康和醫(yī)療衛(wèi)生權(quán)益的切實保障。歷屆政府始終高度重視對發(fā)展民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的政策傾斜，不斷健全醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，全面推進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村合作醫(yī)療，逐步改善民族地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生條件，不斷提高醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的服務(wù)水平，初步構(gòu)建了民族地區(qū)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系?，F(xiàn)階段，結(jié)合民族地區(qū)實際，在反映民族地區(qū)特點和現(xiàn)實需要的基礎(chǔ)上，通過制定和完善相關(guān)立法，建立健全與之配套的實施保障機(jī)制，努力推動民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)治理的法治化，是完善和發(fā)展民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的有益途徑；是建設(shè)社會主義法治國家的必然要求；是深入貫徹落實中央民族工作會議精神的題中之義；是落實《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中“調(diào)整優(yōu)化健康服務(wù)體系”、“深化體制機(jī)制改革”和“加強(qiáng)健康法治建設(shè)”具體要求的重要舉措。

一、民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀與問題

由于自然環(huán)境、社會條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面的特殊性以及受歷史發(fā)展過程中諸多因素的影響，廣大民族地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展相對滯后，仍然存在著基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、資金投入不足、人才短缺、服務(wù)水平較低等諸多突出問題，嚴(yán)重影響了醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的能力和水平，難以滿足民族地區(qū)民眾快速增長的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求，制約了民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的完善和發(fā)展。

（一）醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，醫(yī)療衛(wèi)生資源供給相對匱乏。首先，相對我國其他地區(qū)，民族自治地區(qū)總體上不同程度地面臨著醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多、底子薄、基礎(chǔ)差和醫(yī)療衛(wèi)生資源供給相對匱乏的矛盾和問題。民族地區(qū)享有的基本醫(yī)療衛(wèi)生資源總量和人均享有量都明顯低于其他地區(qū)。[1]其次，民族地區(qū)內(nèi)部醫(yī)療衛(wèi)生資源分布結(jié)構(gòu)不合理使上述情況更為嚴(yán)重。民族地區(qū)城市大型醫(yī)院基本上占據(jù)了絕大部分的資源，而城市社區(qū)醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、農(nóng)村和牧區(qū)的衛(wèi)生室的業(yè)務(wù)用房等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)能力明顯不足，各類醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)備設(shè)施落后陳舊、更新慢、維護(hù)差。以云南為例，在28個邊境民族縣的2229個行政村中，還有972個村衛(wèi)生室無業(yè)務(wù)用房，大部分村衛(wèi)生室僅有聽診器、血壓計、體溫表等“老三件”，鄉(xiāng)村醫(yī)生無藥品墊付資金，藥品非常缺乏。[2]作為民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系基礎(chǔ)的醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備資源在可供性、可及性和公平性上都嚴(yán)重缺乏有力的支撐和保障。

（二）政府投入不足，缺少資金支持，不能滿足民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的需求。民族地區(qū)受自然地理環(huán)境限制和社會歷史條件的影響，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展水平上與發(fā)達(dá)地區(qū)始終還存在較大差距。民族地區(qū)相對落后的經(jīng)濟(jì)和政府薄弱的財政基礎(chǔ)使得民族地區(qū)投入醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，難以支撐整個醫(yī)療衛(wèi)生體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展的需要。另外，民族地區(qū)由于受地方財力的制約，在所有實施的醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)項目中州、縣均難以按照相關(guān)立法的要求足額兌現(xiàn)項目所要求的配套經(jīng)費(fèi)，主要依靠中央和?。▍^(qū)）的引導(dǎo)資金和專項資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和作為發(fā)展資金。而在實際操作過程中，將中央政府和上級政府撥付的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)經(jīng)費(fèi)和專項資金拖欠、截留、擠占和挪作他用的情況時有發(fā)生，嚴(yán)重影響了這些資金的及時足額到位和使用效果。

（三） 醫(yī)療衛(wèi)生人才短缺，專業(yè)技術(shù)水平較低，“量”和“質(zhì)”的問題都相當(dāng)突出。首先，民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)因為缺少吸引優(yōu)秀人才的動力和平臺而面臨專業(yè)人員總量和編制不足、人才引進(jìn)困難且流失嚴(yán)重等“量”的問題。民族地區(qū)工作環(huán)境和條件相對簡陋，待遇水平和發(fā)展空間相對較差，特別是某些地區(qū)人員編制和鼓勵優(yōu)惠政策遲遲得不到落實，人才隊伍普遍存在“培養(yǎng)難”、“引進(jìn)難”、“留下難”問題，缺編問題嚴(yán)重。一些位于邊遠(yuǎn)林區(qū)、牧區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村級衛(wèi)生室等基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)醫(yī)務(wù)人員更是嚴(yán)重匱乏。其次，從整體上來看，民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員專業(yè)基礎(chǔ)薄弱，學(xué)歷層次、業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)仍然處于較低水平，具有高學(xué)歷和高素質(zhì)的專業(yè)醫(yī)護(hù)人員所占比例較低，結(jié)構(gòu)不合理的問題嚴(yán)重。某些地區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)專業(yè)醫(yī)護(hù)人員極少，大部分都是“赤腳醫(yī)生”，盡管實踐經(jīng)驗豐富，但并沒有接受過正規(guī)和系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)，專業(yè)知識十分欠缺，有些甚至還不具備執(zhí)業(yè)資格。[3]

（四）醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系不完善，整體服務(wù)能力明顯不足，重大疾病疫情防控風(fēng)險較大。目前，民族地區(qū)各級醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、配套設(shè)備、醫(yī)護(hù)人員配備及其專業(yè)技術(shù)水平存在的矛盾和問題，以及服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和資源布局不合理等各種因素綜合作用，導(dǎo)致整個醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系功能不完善，整體服務(wù)能力明顯不足。與此同時，民族地區(qū)特別是基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)信息服務(wù)系統(tǒng)和實驗室建設(shè)滯后，醫(yī)用物資儲備和藥品供應(yīng)保障水平普遍較低，基層各級疾病控制中心檢驗室能力建設(shè)不足，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)分工協(xié)作機(jī)制不健全，針對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急指揮和處置體系不完善，邊疆少數(shù)民族地區(qū)地方病、傳統(tǒng)烈性傳染病以及境外輸入的其他疾病等重大疾病和重大突發(fā)衛(wèi)生事件的防控風(fēng)險較大。[4]

（五）與民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系相配套的新型合作醫(yī)療和醫(yī)療救助體系實際運(yùn)行效果有限。目前，新型合作醫(yī)療因其籌資渠道不暢、受益水平較低和報銷程序繁瑣而在民族地區(qū)實施過程中遇到了特殊困難，存在整體水平較低和保障能力較弱等問題。[5]另外，救助對象和救助標(biāo)準(zhǔn)界定不合理、醫(yī)療救助制度與其他相關(guān)醫(yī)療保障制度對接不足、救助服務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制不健全，以及相關(guān)保障性立法的缺失等原因致使民族地區(qū)醫(yī)療救助體系存在諸多的問題，這一保障民族地區(qū)困難群眾基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求的社會救助制度實際運(yùn)行的效果有限。[6]

二、完善民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的法治困境

一個體制的良好運(yùn)行需要多方面的共同作用，其中完善的法律規(guī)范體系以及保障其有效實施的監(jiān)督檢查機(jī)制是必不可少的。民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系存在的問題，表面上看是因為缺少資金投入和財政保障而導(dǎo)致的醫(yī)療衛(wèi)生資源供給的嚴(yán)重匱乏和服務(wù)保障能力的長期缺失，深層次的原因則在于該體系在實際的運(yùn)作過程中缺乏完善的法律規(guī)范體系的制度保障以及與之相適應(yīng)的有效的實施機(jī)制。因此，有必要在厘清這一領(lǐng)域法律特性和立法現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域現(xiàn)有立法的缺陷及其實施過程中存在的問題進(jìn)行全面地分析和總結(jié)，認(rèn)真審視目前完善這一體系的法治困境所在。

（一）專門立法缺失，缺乏有效的制度保障。為加強(qiáng)對民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的調(diào)整，新修訂的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》 （以下簡稱《自治法》）第40條專門對自治機(jī)關(guān)發(fā)展本地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的相關(guān)職權(quán)進(jìn)行了概括規(guī)定。除此之外，至今沒有一部專門的法律、法規(guī)、條例等規(guī)范性法律文件相應(yīng)地在《自治法》的指導(dǎo)下,對民族地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)做出過相應(yīng)的、集中的、系統(tǒng)的和具體的規(guī)定。[7]《自治法》作為實施憲法中民族區(qū)域自治制度的基本法律，其中大多數(shù)法律規(guī)范比較概括和原則，政策性、宣示性和勸導(dǎo)性的規(guī)范較多，缺乏可操作性。此外，全國人大常委會至今尚未對《自治法》制定實施細(xì)則或作出相關(guān)的法律解釋，《自治法》大部分的條文沒有量化、細(xì)化，用語模糊，缺乏規(guī)范性，實施效果有限。

（二）配套性行政立法規(guī)范嚴(yán)重滯后，亟待完善。制定配套行政法規(guī)是貫徹落實《自治法》的重要環(huán)節(jié)。長期以來，實施《自治法》的配套行政法規(guī)、規(guī)章、具體措施和辦法長期嚴(yán)重滯后是《自治法》實施困難和效果不佳的一個最主要的原因，也很大程度上影響了民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的法制化和規(guī)范化的進(jìn)程?！蹲灾畏ā纷鳛檎{(diào)整民族關(guān)系和民族區(qū)域自治關(guān)系的基本法律，條文規(guī)定比較原則，而要全面貫徹實施，需要建立健全與之相配套的具體實施的法律規(guī)范體系。在民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)領(lǐng)域，除了缺少相應(yīng)的專門立法與《自治法》配套外，相關(guān)的行政法規(guī)也長期缺位。修訂后《自治法》第73條，特別規(guī)定了國務(wù)院及其下屬與有關(guān)部門和民族地區(qū)各級自治機(jī)關(guān)為實施憲法和《自治法》的規(guī)定而分別制定相應(yīng)配套性法律規(guī)范及其他規(guī)范性文件的職責(zé)。隨后，國務(wù)院于2005年頒布了《國務(wù)院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》 （以下簡稱《若干規(guī)定》）?！度舾梢?guī)定》作為實施《自治法》和完善民族法律法規(guī)體系的第一部系統(tǒng)性的行政法規(guī)，其第5條、第7條、第14條、第15條、第18條和第26條對發(fā)展民族地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)從發(fā)展規(guī)劃的制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、配套資金的減免、扶持力度和資金投入、對口支援到明確各級人民政府對應(yīng)的職責(zé)都進(jìn)行相關(guān)的規(guī)定。與《自治法》相比，《若干規(guī)定》的條款更為具體一些，但許多規(guī)定仍然比較原則和概括，針對性不強(qiáng)，同時效力位階和調(diào)整范圍有限，實施效果不佳。另外，截至目前，國務(wù)院只有為數(shù)不多的部門就本部門主管的領(lǐng)域制定了貫徹實施《自治法》和《若干規(guī)定》的配套規(guī)章、具體措施和辦法，同時絕大多數(shù)的地方政府層面并未就如何幫助和扶持少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)而制定與《自治法》和《若干規(guī)定》相配套的規(guī)章、具體措施和辦法。在具體的實踐過程中，各地采取的措施政策性和隨意性較大，嚴(yán)重影響了《自治法》和《若干規(guī)定》中發(fā)展民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)有關(guān)規(guī)定的具體執(zhí)行和實施效果。

（三）民族地區(qū)相關(guān)配套自治立法不完善，自治權(quán)行使不夠充分，民族地區(qū)特色和現(xiàn)實需要反映和考慮不足?！蹲灾畏ā奉C布實施以來，特別是在2001年的最新修訂和2005年《若干規(guī)定》頒布實施后，多個轄有民族自治地方的省市先后制定了實施上述立法的配套的地方性法規(guī)，很多下轄自治地方的省、直轄市的地方立法機(jī)關(guān)相繼出臺和修訂了實施《自治法》和《若干規(guī)定》的具體辦法，一些民族自治地方修改完善了本地區(qū)的自治條例，有的也制定了大量的單行條例。與此同時，五個自治區(qū)還尚未制定自治條例或者出臺實施《自治法》的具體辦法。這些承接性的重要配套立法的制定進(jìn)程明顯滯后，直接影響了《自治法》和《若干規(guī)定》中有關(guān)完善和發(fā)展民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的規(guī)定的全面和深入地貫徹實施。此外，現(xiàn)有的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例因為部分規(guī)定用語概括原則、權(quán)益的設(shè)定和取得存在上位法設(shè)定的前提障礙、法律規(guī)范具有明顯的政策性功能以及缺少法律責(zé)任條款而在具體的實施過程中存在協(xié)調(diào)性不強(qiáng)、可操作性較差、落實不到位等一系列亟待解決的問題。最后，現(xiàn)有的自治條例和單行條例大多在體例上直接套用上位法的規(guī)定，未能充分行使上位法明確賦予的自治權(quán)和立法變通權(quán)，切實體現(xiàn)本民族或本地區(qū)的特點和現(xiàn)實需要。[8]很多與發(fā)展民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)相關(guān)的扶持政策和保障措施的具體規(guī)定只是簡單地抄襲、重復(fù)和“套改”《憲法》和《自治法》等上位法的規(guī)定或者相互照抄照搬，立法質(zhì)量和法律實效大打折扣，有的甚至形同虛設(shè)，根本無法實施。[9]

（四）現(xiàn)有的與民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)相關(guān)的法律規(guī)范體系實施的監(jiān)督檢查保障機(jī)制不健全，制度實施有效性較低。民族區(qū)域自治法治化的過程是各項自治權(quán)得到充分的行使，現(xiàn)有的相關(guān)立法得以具體運(yùn)用和有效實現(xiàn)的過程。與此同時，任何立法的有效實施都必須建立一種與之相適應(yīng)的和行之有效的監(jiān)督保障機(jī)制。從目前實際的實施情況來看，對《自治法》的貫徹落實仍缺少一套行之有效的監(jiān)督檢查機(jī)制和法律責(zé)任追究機(jī)制，影響了法律的執(zhí)行力。[10]首先，除最新制定的《若干規(guī)定》外，現(xiàn)有的自治法律規(guī)范對監(jiān)督的種類、監(jiān)督實施的主體和對象、組織形式和具體的程序和方式都缺少明確的規(guī)定。其次，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對《自治法》及其各層級配套立法規(guī)范的具體實施情況缺乏定期和不定期的全面的檢查，法律監(jiān)督和工作監(jiān)督不到位，無法保證各項規(guī)定真正落到實處。最后，民族地區(qū)現(xiàn)有的各類自治條例、單行條例以及各省市制定的實施《自治法》和《若干規(guī)定》的具體辦法大多是按照《自治法》的結(jié)構(gòu)模式制定的，沒有設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督檢查條款和法律責(zé)任條款，對各類違法行為如何進(jìn)行懲罰以及懲罰的具體依據(jù)缺少具體的實體和程序性規(guī)定。[11]這樣，因為缺乏有效的法律監(jiān)督和完善的責(zé)任追究機(jī)制，與發(fā)展民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)相關(guān)的立法在具體的實施過程中實際作用有限，有關(guān)政策傾斜和特殊照顧的規(guī)定大多僅僅停留在規(guī)范的層面。其中，《自治法》第56條第2款對民族自治地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中配套資金的減免進(jìn)行了明確規(guī)定，《若干規(guī)定》第7條也對這一規(guī)定進(jìn)行了具體細(xì)化。但近年來，上級有關(guān)部門在民族地區(qū)安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目投資計劃時，除特殊情況外，一般都會相應(yīng)地要求地方政府財政進(jìn)行資金配套，有的甚至還存在通過“項目資金包干”等方式變相要求配套的現(xiàn)象。由于民族地區(qū)絕大部分財政自給率很低，大多難以或者根本無法完成配套任務(wù)，有關(guān)項目往往不能及時安排。有的地方為爭取項目，甚至挪用資金或虛假配套，致使這一優(yōu)惠政策難以落實。[12]

三、完善民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的法治對策

法治是保證民族區(qū)域自治制度有效實施的堅實后盾和有力保障。要保證各民族地區(qū)各級自治機(jī)關(guān)充分有效地行使管理醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)的自治權(quán)，切實保障民族地區(qū)民眾的健康和醫(yī)療衛(wèi)生權(quán)益，就必須從民族地區(qū)的實際出發(fā)，在充分考慮民族地區(qū)特點及其現(xiàn)實需求的基礎(chǔ)上，全面貫徹落實憲法和《自治法》的規(guī)定，進(jìn)一步完善民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的立法，嚴(yán)格執(zhí)法和規(guī)范行政，建立健全相關(guān)立法實施的監(jiān)督檢查機(jī)制和法律責(zé)任追究機(jī)制，強(qiáng)化對完善和發(fā)展民族地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的法治保障，推動民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化和法治化。

（一）加強(qiáng)立法，努力健全完善民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的基本立法和配套性法律規(guī)范體系。針對現(xiàn)有的相關(guān)立法存在的諸多缺陷，必須修改和補(bǔ)充《自治法》和《若干規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，適時制定專門立法，推動民族地區(qū)各級立法機(jī)關(guān)制定和完善與民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)的配套性立法，督促國務(wù)院相關(guān)部門以及有規(guī)章制定權(quán)的民族地區(qū)的各級政府制定配套的規(guī)章、具體措施和辦法。

首先，要修改和補(bǔ)充《自治法》和《若干規(guī)定》的規(guī)定，細(xì)化和規(guī)范與發(fā)展和完善民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系相關(guān)條款的內(nèi)容。明確《自治法》實施的監(jiān)督檢查主體、對象、組織形式、程序和方式；設(shè)置“法律責(zé)任”一章，對于違反憲法、自治法和涉及民族關(guān)系的相關(guān)法律，實施了侵害民族自治地方權(quán)益及危害民族關(guān)系的行為，可視其情節(jié)及危害后果分別追究其民事責(zé)任、行政責(zé)任；對于觸犯刑法構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任，[13]以此強(qiáng)化相關(guān)立法實施的監(jiān)督檢查和明確違法行為法律責(zé)任的追究。同時，要抓緊制定《自治法》的實施細(xì)則和法律解釋，增強(qiáng)《自治法》的規(guī)范性、可操作性和可執(zhí)行性。建議國務(wù)院適時修改《若干規(guī)定》，進(jìn)一步涵蓋、對應(yīng)和細(xì)化《自治法》中與完善民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系相關(guān)的內(nèi)容。努力將上述法律法規(guī)中原則性、政策性、宣示性和勸導(dǎo)性的條款轉(zhuǎn)換為具體的、更具操作性和強(qiáng)制執(zhí)行效力的規(guī)定，確保這些法律規(guī)范能夠得到全面貫徹實施。另外，可以在立法條件和立法技術(shù)成熟時，通過充分的立法調(diào)研、評估和論證，由全國人大常委會適時起草和制定完善民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的專門性立法。

其次，民族地區(qū)各級立法機(jī)關(guān)和自治機(jī)關(guān)要充分運(yùn)用和發(fā)揮各項自治權(quán)利，完善《自治法》中與民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)相關(guān)的配套性立法，抓緊制定或修訂實施《自治法》和《若干規(guī)定》的具體辦法和自治條例，支持各自治地方及時制定和適時修訂與醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)的單行條例，為完善民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系相關(guān)的發(fā)展規(guī)劃的制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生資源配置、財政轉(zhuǎn)移支付、配套資金減免、少數(shù)民族醫(yī)療衛(wèi)生管理干部和專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)、對口支援以及民族醫(yī)藥事業(yè)的扶持和發(fā)展等具體問題提供法律依據(jù)和制度保障。

最后，國務(wù)院醫(yī)療衛(wèi)生主管部門和其他部委以及有規(guī)章制定權(quán)的民族地區(qū)的各級政府要根據(jù)《自治法》和《若干規(guī)定》以及其他配套性法律規(guī)范的要求，結(jié)合本部門和本地區(qū)的實際，在相應(yīng)的職權(quán)范圍內(nèi)，針對民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域中存在的問題，通過系統(tǒng)調(diào)研和充分論證，盡快出臺具有針對性和可操作性的配套的規(guī)章、具體措施和辦法，推動國務(wù)院有關(guān)部門和各級政府與完善民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系職責(zé)有關(guān)的原則性和政策性規(guī)定進(jìn)一步具體化和規(guī)范化。[14]

（二）嚴(yán)格規(guī)范涉及民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)的行政執(zhí)法活動，不斷提高相關(guān)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法治意識和依法處理醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)的能力和水平。民族地區(qū)各級政府及其相關(guān)職能部門要高度重視與發(fā)展民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)相關(guān)的立法的貫徹實施，將依法管理民族醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)與深化民族工作行政執(zhí)法體制改革和法治政府建設(shè)有機(jī)結(jié)合，公正文明高效執(zhí)法，依法全面履行政府職能。同時，要通過創(chuàng)新管理機(jī)制，完善具體的行政執(zhí)行程序和內(nèi)部管理制度，強(qiáng)化執(zhí)法檢查，推動各級政府及其相關(guān)職能部門在項目安排和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生資源配置、財政轉(zhuǎn)移支付、配套資金減免、少數(shù)民族醫(yī)療衛(wèi)生管理干部和專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)以及對口支援等方面實現(xiàn)執(zhí)法活動的制度化、規(guī)范化和程序化，逐步建立和完善上級國家機(jī)關(guān)扶持和幫助民族地區(qū)發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的長效實施機(jī)制，推動其醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)治理的法治化。

（三）建立健全監(jiān)督檢查機(jī)制和法律責(zé)任追究機(jī)制，逐步形成保障民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)立法有效實施的完善的監(jiān)督體系。要改變目前民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)立法實施過程中監(jiān)督機(jī)制不健全、監(jiān)督體系不完善，實際作用發(fā)揮有限的現(xiàn)狀，就要探索建立健全各級人大監(jiān)督制度，實行定期與不定期的執(zhí)法監(jiān)督檢查；加強(qiáng)行政監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、司法監(jiān)督，形成有效的民族區(qū)域自治制度執(zhí)行的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。[15]首先，要加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。各級人大及其常委會要切實加強(qiáng)對民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生這一專門領(lǐng)域相關(guān)立法具體實施情況的監(jiān)督檢查，通過聽取和審議政府關(guān)于民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)的專題報告，開展對民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域執(zhí)法活動的檢查、視察和專題調(diào)研等多種形式，對了解的實際情況、意見和建議進(jìn)行歸納整理，深入分析研究；對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的各種問題，要督促各級政府及其相關(guān)職能部門及時整改并做好跟蹤檢查，確保取得實效，維護(hù)憲法法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。[16]其次，要在完善相關(guān)法律規(guī)范體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合民族地區(qū)的特點和現(xiàn)實需要，加強(qiáng)對民族地區(qū)各級政府及其相關(guān)職能部門醫(yī)療衛(wèi)生執(zhí)法活動的內(nèi)部層級監(jiān)督以及本級政府的行政監(jiān)察和審計等專門監(jiān)督。要強(qiáng)化民族工作部門對相關(guān)法律規(guī)范實施情況的監(jiān)督檢查，并嚴(yán)格按照《若干規(guī)定》的要求履行備案、報告、協(xié)調(diào)和評估考核的監(jiān)督職責(zé)。完善行政復(fù)議救濟(jì)程序，強(qiáng)化對違法或不當(dāng)行使職權(quán)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任的追究，建立和完善民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督檢查機(jī)制和違法責(zé)任追究機(jī)制。最后，要加強(qiáng)司法監(jiān)督，在完善相關(guān)立法“法律責(zé)任”條款和訴訟程序的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，切實追究民族醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域行政違法行為的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。除此以外，還要充分發(fā)揮群眾監(jiān)督、社會組織監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用。通過加強(qiáng)各種形式的監(jiān)督，形成完善和嚴(yán)密的法律實施監(jiān)督體系，真正實現(xiàn)民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)治理的法治化。

四、結(jié)論

民族地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展關(guān)系到民族地區(qū)群眾健康和醫(yī)療衛(wèi)生權(quán)益的切實保障和各項事業(yè)的順利發(fā)展?，F(xiàn)階段，要改變民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展相對滯后的現(xiàn)狀，突破完善民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的法治困境，就必須結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，在反映民族地區(qū)特點和現(xiàn)實需要的基礎(chǔ)上，通過制定和完善相關(guān)立法，建立健全與之配套的保障其有效實施的監(jiān)督檢查機(jī)制和法律責(zé)任追究機(jī)制，努力推動民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)治理的法治化，完善民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，進(jìn)一步促進(jìn)民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。這對于改善民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)條件，提高民族地區(qū)群眾的健康水平，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)及其他各項社會事業(yè)的全面發(fā)展，增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，維護(hù)邊疆穩(wěn)定和國家統(tǒng)一有著極其重要的作用。

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