江 娟 麗，楊 慶 媛，童 小 蓉，石 飛

(西南大學(xué) 1.經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；2.地理科學(xué)學(xué)院，重慶市 400715)

學(xué)術(shù)界對休耕相關(guān)理論與實(shí)踐問題進(jìn)行了深入探討，取得了一批重要的學(xué)術(shù)與智庫成果，尤其集中在如何進(jìn)行休耕這一重大實(shí)踐問題上。目前，國內(nèi)耕地休耕研究主要集中在以下幾個方面：一是學(xué)者們基于國情對休耕制度實(shí)施的意義進(jìn)行分析[1]，探索實(shí)行耕地輪作休耕制試點(diǎn)的研究重點(diǎn)和目標(biāo)[2]；對國內(nèi)外休耕實(shí)踐和制度進(jìn)行總結(jié)提出對我國休耕制度的現(xiàn)實(shí)借鑒[3]，主要從中國農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史和輪作休耕[4]，英國、美國、日本、東亞及我國臺灣地區(qū)等借鑒經(jīng)驗，探討了科學(xué)的休耕計劃、輪作休耕范圍、有效的管理和監(jiān)督、宣傳力度、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整、合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等建議[5]，提出了生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ竭x擇[6]；二是基于區(qū)域?qū)嵺`對休耕意愿及補(bǔ)償意愿進(jìn)行研究[7]；分析休耕意愿受到非農(nóng)業(yè)收入比例、耕地質(zhì)量的主觀判斷[8]、戶主特征及家庭概況變量、耕地休養(yǎng)規(guī)則變量、休養(yǎng)環(huán)境與市場變量和認(rèn)知改革變量[9]等因素影響；三是學(xué)者們對休耕的生態(tài)效益、環(huán)境影響、經(jīng)濟(jì)效益等進(jìn)行研究；研究休耕對農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)植物物種多樣性的促進(jìn)[10]，休耕對土壤有機(jī)質(zhì)的保護(hù)和土壤蓄水保墑能力的提高，以及減少和降低作業(yè)成本等效益[11]，休耕對農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收益的提高、降低生產(chǎn)成本、提高地力等效益[12]，此外休耕能顯著提高土壤速效磷含量[13]；四是學(xué)者們總結(jié)國外及中國臺灣地區(qū)休耕補(bǔ)貼政策[14]，根據(jù)中國國情提出休耕補(bǔ)貼的構(gòu)建與思路[15]；五是學(xué)者們從理論視角研究休耕與土地整治關(guān)系[16]，以及基于休耕對糧食安全影響視角探討了不同地區(qū)耕地休耕模式以及采用輪作休耕不同模式的耕地保有量[17]?？傮w上來說，目前學(xué)術(shù)界主要集中在對國內(nèi)外休耕經(jīng)驗借鑒、國內(nèi)休耕可行性研究、休耕生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建、農(nóng)戶休耕意愿及影響因素和休耕的效益研究等方面研究，而關(guān)于我國休耕制度實(shí)施可能存在制約因素這一重要的潛在問題卻鮮有涉及。本文擬結(jié)合相關(guān)調(diào)研和文獻(xiàn)數(shù)據(jù)，在對我國休耕實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)探討我國實(shí)施休耕制度存在的制約因素，以期促進(jìn)我國休耕制度的科學(xué)實(shí)施。

一、我國耕地休耕的現(xiàn)狀

休耕是土壤質(zhì)量保持、地力恢復(fù)、病蟲害和農(nóng)業(yè)污染減少的一種有效途徑，是在糧食保障、地力保持和生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)自然地理狀況、區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件及土地性狀等因素而確定的耕地利用方式。課題組于2016年7月到2017年5月對湖南、甘肅、貴州、河北、云南等地的耕地休耕試點(diǎn)村組及相關(guān)機(jī)構(gòu)部門進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)研，同時結(jié)合文獻(xiàn)數(shù)據(jù)，基本可以窺見我國目前耕地休耕的現(xiàn)狀及呈現(xiàn)出的基本特征。

(一)從空間布局看，我國休耕試點(diǎn)呈不均衡分布狀態(tài)，但具體某一試點(diǎn)區(qū)又呈密集分布。2016年我國推行休耕試點(diǎn)，選擇重金屬污染區(qū)、西南石漠化區(qū)、西北生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)、地下水漏斗區(qū)等地區(qū)，集中分布在我國西北、西南和華中地區(qū)(此前河北邢臺、吉林德惠市、安徽省泗縣、江西省鷹潭等進(jìn)行了休耕實(shí)踐，但都是零散型的)。2016年全國施行休耕耕地面積116萬畝，休耕試點(diǎn)主要集中在云南、貴州、湖南、甘肅、河北5省，其中湖南休耕10萬畝，云南、貴州、甘肅各2萬畝，河北100萬畝[18]，休耕地86.21%集中在河北地區(qū)地下水漏斗區(qū)，8.62%分布在湖南重金屬污染區(qū)，而云南、貴州、甘肅合占5.17%；2017年休耕擴(kuò)大到200萬畝，其中河北實(shí)施季節(jié)性休耕181萬畝，占總休耕面積的90.5%，可見休耕數(shù)量的分布呈不均勻狀態(tài)，但在某一具體地區(qū)又呈密集型分布趨勢。例如2016年云南休耕總共2萬畝，集中分布在石林和硯山縣，兩縣各1萬畝。其中硯山縣生態(tài)嚴(yán)重退化石漠化地區(qū)休耕試點(diǎn)1萬畝，選擇在石漠化較嚴(yán)重、土地較瘠薄、作物產(chǎn)量較低的5個代表性鄉(xiāng)鎮(zhèn)[19]。

(二)從制度層面來看，我國休耕制度目前主要技術(shù)上比較完善和補(bǔ)貼金額比較確定，而關(guān)于監(jiān)督機(jī)制、保障機(jī)制、休耕養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制、風(fēng)險評估機(jī)制以及法律法規(guī)尚欠缺，屬于探索階段。2016年國家在全國范圍內(nèi)實(shí)行休耕試點(diǎn)，國家對休耕的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和方式、保障措施上有宏觀的指導(dǎo)意見。目前云南、貴州、湖南、甘肅、河北已開始探索實(shí)施休耕實(shí)踐，但其休耕制度和實(shí)施規(guī)則暫處于探索實(shí)施階段，只有提前試點(diǎn)的河北邢臺地區(qū)有比較完善的休耕實(shí)施措施和規(guī)則，但對休耕后階段的養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制、影響評估機(jī)制、保障機(jī)制等仍處于探索階段。

(三)從休耕效果來看，已有地區(qū)的休耕實(shí)踐取得了良好生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。在我國以制度形式推行休耕之前，已有部分地區(qū)探索休耕實(shí)踐，主要在吉林、安徽、江西、河北等地。由于各個地區(qū)耕地質(zhì)量、自然條件差異顯著，不同地區(qū)施行休耕后所采用休耕模式存在差異，產(chǎn)生了不同的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。例如吉林省德惠市、公主嶺市、四平市等地的休耕主要表現(xiàn)為有良好的生態(tài)效益。休耕對稻田土壤肥力有正向影響，顯著增加了土壤堿解氮和速效鉀含量，提高了土壤速效磷含量；高光效休耕玉米技術(shù)試點(diǎn)，充分利用了土壤養(yǎng)分，有效保護(hù)了土壤資源。此外，有些地區(qū)取得了生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益雙贏的效果。從中科院東北地理與農(nóng)業(yè)生態(tài)所采樣數(shù)據(jù)顯示使區(qū)域內(nèi)土壤有機(jī)質(zhì)含量、光合作用效率、土壤蓄水保墑能力、田間二氧化碳利用率都有所提高，玉米平均單產(chǎn)比傳統(tǒng)種植模式增產(chǎn)10%～15%，土壤農(nóng)業(yè)資源得到了有效保護(hù)，取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益[11-12]。再如，安徽省泗縣休耕模式的研究也顯示，作物增產(chǎn)的同時，能夠有效地減少水土流失、促進(jìn)作物根系下扎以及提高田間效率；江西省鷹潭(中科院紅壤生態(tài)站)田間定位試驗結(jié)果顯示，休耕能夠很好地維持或提高土壤養(yǎng)分含量[13]。由此可見，盡管各地不同地區(qū)耕地質(zhì)量、自然條件的差異性，采取差異化休耕策略，但都對土地肥力有所提高，改善了生態(tài)效益，實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)開發(fā)利用，同時有些地方休耕還增加了經(jīng)濟(jì)效益。

二、我國實(shí)施休耕制度的制約因素分析

(一)糧食安全問題成為我國休耕實(shí)行的物質(zhì)制約因素

耕地作為重要的土地資源與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，對保障國家糧食安全、維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的戰(zhàn)略意義。而糧食安全對于我國來說，更是關(guān)乎國計民生和社會穩(wěn)定的首要問題。目前我國“以占世界7%的耕地養(yǎng)活世界22%的人口”，直接體現(xiàn)了耕地資源的巨大壓力。我國作為一個人口大國，糧食消耗巨大，但耕地資源卻十分有限。盡管我國已采取了非常嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，但因各項建設(shè)占用耕地增多，有些地區(qū)由于退耕還林還灌還草面積擴(kuò)大，農(nóng)村地區(qū)長期存在閑置撂荒地，以及表層土壤和配套的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施遭破壞等，這些均對我國耕地數(shù)量有較大影響，我國耕地數(shù)量總體上看呈現(xiàn)不斷下降的趨勢。截至2015年末，全國耕地面積為13 499.87萬公頃[20](20.25億畝)，年內(nèi)凈減少耕地面積5.86萬公頃，約87.9萬畝。人均耕地數(shù)量1.45畝，較1996年第一次調(diào)查時的人均耕地0.106公頃(1.59畝)有所下降，不到世界人均水平的一半。例如河北廣宗縣總?cè)丝?8.22萬人，其中農(nóng)村人口27.58萬人，占總?cè)丝诘?7.73%。耕地總51萬畝，水澆地20萬畝，而沙荒地則有近10萬畝*數(shù)據(jù)來源于廣宗縣的土地利用總體規(guī)劃(2010-2020年)。，農(nóng)村人均耕地1.486畝(除去沙荒地)，且耕地還在日益減少，而人口數(shù)量卻逐年增加。這種嚴(yán)峻的人地關(guān)系在短期內(nèi)難以緩和，如果不采取措施扭轉(zhuǎn)這種趨勢，我國有可能出現(xiàn)耕地危機(jī)與糧食危機(jī)。正如耿玉環(huán)等分析我國糧食減產(chǎn)量和耕地減少量時，發(fā)現(xiàn)耕地數(shù)量的減少對糧食產(chǎn)量的減少緊密相關(guān)，而且變化趨勢基本一致，二者的相關(guān)性系數(shù)高達(dá)0.999 3[21]。實(shí)行休耕勢必導(dǎo)致糧食耕種面積下降，糧食產(chǎn)量也相應(yīng)減少。因而耕地數(shù)量減少而造成的糧食安全問題，將是我們實(shí)行休耕時無法回避的現(xiàn)實(shí)難題和制約因素。

(二)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度成為我國休耕制度實(shí)施的制度制約因素

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是指農(nóng)地財產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)及處置權(quán)這四種權(quán)利的不同分配和組合的結(jié)構(gòu)及其性質(zhì)。我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是土地所有權(quán)國家終極所有、三級“農(nóng)民集體”有限所有，土地使用經(jīng)營權(quán)農(nóng)民家庭有限擁有、“農(nóng)民集體”部分擁有。這種產(chǎn)權(quán)制度具有多元化、層級性特征，這一特征使得農(nóng)地所有權(quán)主體實(shí)際上的虛置。一是行政命令往往會取代經(jīng)濟(jì)杠桿，土地的實(shí)際使用者農(nóng)民往往不能自由表達(dá)意愿，會出現(xiàn)被動接受政策；二是不同的所有者都希望參與對勞動成果的分配但又不愿意承擔(dān)風(fēng)險[22]。這在我們調(diào)研的大多數(shù)村鎮(zhèn)都有體現(xiàn)。首先大多數(shù)地區(qū)采用的是自上而下的休耕模式，很多人對實(shí)行休耕的程序、政策等知之甚少，農(nóng)戶大多是出于政策規(guī)定才進(jìn)行休耕，主動休耕或者自愿性休耕的農(nóng)戶數(shù)量非常少。在調(diào)研問卷中顯示老百姓無條件自愿進(jìn)行休耕的比例不大，對非試點(diǎn)村101戶農(nóng)戶調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，無論補(bǔ)償多少都不愿意進(jìn)行休耕的有5戶。而試點(diǎn)村102戶農(nóng)戶中，多數(shù)農(nóng)戶參與2014年、2015年休耕僅為響應(yīng)國家政策要求，99.07%的農(nóng)戶認(rèn)為是出于國家政策要求才進(jìn)行休耕的。其次在需要承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險時也體現(xiàn)了各利益主體對責(zé)任和風(fēng)險的規(guī)避。調(diào)研組對農(nóng)戶養(yǎng)護(hù)措施和責(zé)任進(jìn)行詢問，老百姓大多認(rèn)為不會采用養(yǎng)護(hù)措施，同時認(rèn)為休耕養(yǎng)護(hù)的責(zé)任應(yīng)是中央政府或者地方政府，所需的養(yǎng)護(hù)費(fèi)用也應(yīng)由國家承擔(dān)。調(diào)研的102戶休耕農(nóng)戶，休耕后土地超過半數(shù)未采取措施進(jìn)行改善地力。其實(shí)這主要是因現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)民對農(nóng)地使用權(quán)缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，有可能造成農(nóng)戶休耕行為的短期化，農(nóng)民可能會減少對土地休耕地的長期投入，很少會對土地進(jìn)行改良投資和有計劃的養(yǎng)護(hù)行為等。因此，為了更好地解決農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)制度給休耕帶來的負(fù)面影響以及保證輪作休耕制度的順利施行，我們需要在現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度前提下明確休耕實(shí)施中各利益主體的權(quán)責(zé)范圍和充分尊重農(nóng)戶的土地使用權(quán)，這是我們進(jìn)行休耕的重要保障前提。

(三)耕地作為農(nóng)戶生計之本成為我國休耕制度的經(jīng)濟(jì)制約因素

耕地是農(nóng)戶生計自然資產(chǎn)的根本，對農(nóng)戶而言，耕地是其最基本的收入來源，一旦實(shí)施休耕，他們的生計將發(fā)生巨大改變。近年來，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的時代背景下，盡管越來越多的農(nóng)民選擇將外出務(wù)工作為實(shí)現(xiàn)家庭經(jīng)濟(jì)收入最大化的第一選擇，相當(dāng)比例的農(nóng)民更多傾向于選擇在能夠帶來快速貨幣收入的城鎮(zhèn)部門就業(yè)。但是年齡增大后，這些農(nóng)民還是會將土地作為退守農(nóng)村的最后一道生存保障防線。同時對那些缺乏非農(nóng)就業(yè)機(jī)會的農(nóng)民而言，“農(nóng)民”不僅是他們的身份，更是他們的職業(yè)，土地是他們最重要的生產(chǎn)資料和生計來源。課題組2016年11月在河北廣宗縣調(diào)研了205戶農(nóng)戶，其中2份無效問卷，在調(diào)研的203戶農(nóng)戶中，總共815人，其中30歲以下的戶主1戶，占比0.49%，30-40歲的戶主10戶，占比4.92%，40-50歲40戶，占比19.7%，50歲-60歲59戶，占比29.06%，60歲以上的93戶(其中有兩戶80歲以上)，占比45.81%，而戶主大多從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。815人中務(wù)農(nóng)的395人(絕大部分是中老年)，占總?cè)藬?shù)的48.47%。外出務(wù)工人員達(dá)141人，占比17.31%，既務(wù)農(nóng)又外出打工者8人，占比0.98%，自營工商業(yè)的3人，占比0.37%，機(jī)關(guān)事業(yè)單位13人，占比1.59%，學(xué)生121人，占比14.85%，家務(wù)勞動者24人，占比2.94%，喪失勞動能力45人，占比5.52%，其他64人，占7.82%，出嫁1人?？梢?，在河北邢臺廣宗縣所調(diào)研的村落里從事農(nóng)業(yè)勞動者主要是年歲較大者，這些人獲得非農(nóng)就業(yè)機(jī)會少。一旦實(shí)施耕地休耕，不但會嚴(yán)重影響他們的收入水平和生活水平，還可能會影響他們的就業(yè)狀況，使其成為“無業(yè)游民”。同時河北邢臺廣宗縣大多數(shù)農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)活動；有些農(nóng)戶屬于家庭成員中有人外出打工，而另一半在家務(wù)農(nóng)，有些甚至自己既務(wù)農(nóng)又打工，這些農(nóng)戶不愿放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在農(nóng)忙時節(jié)會選擇回家務(wù)農(nóng)，依靠自己的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得口糧和一定的農(nóng)業(yè)收益。且農(nóng)民年齡越大，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)能力越弱，對土地依賴程度越強(qiáng)，如此則土地休耕的意愿越弱，對休耕補(bǔ)償金額的要求越高。同時，年齡越大的農(nóng)民，風(fēng)險規(guī)避傾向增大，對穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益偏好增強(qiáng)，更不愿意休耕。除去拋荒或流轉(zhuǎn)土地的全職進(jìn)城農(nóng)民工和農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)兼業(yè)農(nóng)民工外，河北邢臺廣宗縣的農(nóng)村勞動力，占總調(diào)查人口的48.47%。他們因年齡大、身體不好、孩子年幼等原因選擇留守農(nóng)村繼續(xù)務(wù)農(nóng)，因而他們對土地具有強(qiáng)烈的依賴性，他們對耕地休耕的態(tài)度更加需要引起重視。就此，課題組還對203戶農(nóng)戶的休耕意愿進(jìn)行了調(diào)研，其中有9戶，無論補(bǔ)貼多少都不愿意休耕，占4.43%，有條件休耕的105戶，占51.72%，其中補(bǔ)貼津額多少也影響著休耕的意愿；無條件休耕89戶，占43.84%。因此，休耕后帶來的農(nóng)戶生計和就業(yè)問題是制約休耕制度順利實(shí)施的經(jīng)濟(jì)因素。

(四)現(xiàn)有的戶籍制度、農(nóng)村社會保障制度不完善及休耕法律制度的缺失成為我國休耕制度的政策制約因素

首先是現(xiàn)有的戶籍制度和農(nóng)村社會保障制度對休耕制度的約束和影響。我國的戶籍制度是以戶口或戶籍管理為基礎(chǔ)而建立起來的一套政治經(jīng)濟(jì)、法律制度、社會管理制度。戶籍制度是身份證明、資源配置、財富分配的基礎(chǔ)[23]。在廣大農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟(jì)身份改革在農(nóng)民身上沒有得以實(shí)現(xiàn)，同時，社會身份又決定了農(nóng)民如果脫離土地、集體經(jīng)濟(jì)組織后則沒有相應(yīng)的社會保障。因此，農(nóng)民仍然需要依靠土地維系生存，無法以自由人的身份去尋求更廣闊的發(fā)展。課題組在河北邢臺調(diào)研，農(nóng)村60周歲以上老年人基本養(yǎng)老金為75元/月；80周歲以上可領(lǐng)取高齡補(bǔ)貼，其中，80-89歲高齡補(bǔ)貼為30元/月，90-99歲為50元/月，100歲以上為300元/月。農(nóng)戶如果沒有其他收入，基本無法保障生活，而農(nóng)戶自己主動買養(yǎng)老保險者極為罕見，在203戶農(nóng)戶中購買養(yǎng)老保險者僅有5戶。由此可見對于農(nóng)民來講，作為必不可少的生產(chǎn)資料，土地是農(nóng)民最基本的生存依靠，負(fù)有生活、就業(yè)、養(yǎng)老三重社會保障功能。因而從這一層面來講，現(xiàn)有的戶籍制度和社會保障制度對休耕制度有著明顯的約束和負(fù)面影響。其次，在調(diào)研中了解到，休耕制度的法律保障和監(jiān)督體制的缺失，也會嚴(yán)重妨礙我國休耕制度的順利實(shí)施。從全國層面來看，目前尚未有關(guān)于休耕制度實(shí)施的相關(guān)法律、法規(guī)；從地方層面來講，也沒有完善的地方性法規(guī)政策等；這可能造成休耕實(shí)施中政策和法律的真空現(xiàn)象。在休耕制度中如何確保農(nóng)民的利益是一個較大的現(xiàn)實(shí)問題，在休耕后，如何確保休耕養(yǎng)護(hù)管理的問題，如何協(xié)調(diào)政府、地方、農(nóng)戶之間的利益問題也缺少相應(yīng)的法律支撐和維護(hù)。

三、我國實(shí)行休耕制度的對策建議

構(gòu)建和完善我國休耕制度是一項緊迫而又長遠(yuǎn)的任務(wù)。目前，需要圍繞耕地保護(hù)紅線目標(biāo)，遵循“保護(hù)耕地數(shù)量和提高耕地質(zhì)量”的思路，以“政府主管，農(nóng)戶參與，體制保障”為基礎(chǔ)，優(yōu)先解決當(dāng)前嚴(yán)重妨礙休耕制度實(shí)施的因素和突出問題。

(一)多層面確保我國糧食安全為土地休耕提供機(jī)會

耕地資源的數(shù)量和質(zhì)量是確保糧食生產(chǎn)的根本，耕地資源安全是確保糧食安全的關(guān)鍵。如前所述，推行休耕會造成耕地數(shù)量的減少，短期內(nèi)會導(dǎo)致糧食數(shù)量的減少，可見耕地資源數(shù)量減少也會強(qiáng)烈影響我國的糧食安全。糧食是一種具有多功能的特殊產(chǎn)品，不僅具有食物屬性，也具有能源屬性、金融屬性、政治屬性、人權(quán)屬性。糧食安全作為世界三大經(jīng)濟(jì)安全之一，受到全球高度關(guān)注。我國是一個人口大國，每年糧食消費(fèi)量占世界糧食消費(fèi)總量的五分之一，因而糧食安全問題是關(guān)系到我國治邦安國的問題。首先，休耕地數(shù)量的確定和地塊的選擇要從全國技術(shù)層面進(jìn)行整體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)選擇真正污染重和環(huán)境差的耕地作為休耕地，從科學(xué)視角進(jìn)行休耕地空間的識別和確認(rèn)。休耕后導(dǎo)致的耕地數(shù)量減少的情況，可以通過土地整治和復(fù)墾等技術(shù)手段提高現(xiàn)有耕地的生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)中低產(chǎn)田向高產(chǎn)、超高產(chǎn)田的升級。其次，應(yīng)用高科技技術(shù)和手段來改善休耕地環(huán)境和質(zhì)量，合理開發(fā)休耕地區(qū)宜農(nóng)荒地，挖掘其他耕地資源潛力等也是確保休耕地區(qū)耕地數(shù)量安全的重要手段。再次，我們可以通過政府層面與主要產(chǎn)糧國建立長期穩(wěn)定的糧油貿(mào)易合作關(guān)系，確保糧食進(jìn)口能力和穩(wěn)定的進(jìn)口渠道；以及加強(qiáng)省際區(qū)際的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作和地區(qū)間糧食的協(xié)調(diào)能力，緩解因為休耕帶來的地區(qū)糧食安全的困境。

(二)明確各利益主體的權(quán)責(zé)，充分尊重土地使用者的權(quán)益，完善農(nóng)村社會保障制度

在農(nóng)民休耕過程中由于土地權(quán)屬調(diào)整的不規(guī)范，休耕農(nóng)民的利益得不到保障。因此農(nóng)村試點(diǎn)休耕區(qū)推行休耕制度時，首先要明確各利益主體的權(quán)責(zé)范疇，充分尊重土地使用者的權(quán)益，不得侵犯農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)；在實(shí)施休耕中盡量遵循休耕地村民的意愿進(jìn)行休耕。其次，應(yīng)該加強(qiáng)休耕制度宣傳力度，使廣大農(nóng)民認(rèn)識到休耕制度推行的重大意義，并保證休耕項目的透明和公開，隨時接受農(nóng)民和國家上級機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。第三，在休耕過程中，不僅要保證休耕補(bǔ)貼及時發(fā)放到休耕農(nóng)戶的手中；而且更為重要的是給予休耕農(nóng)戶工作推薦和發(fā)展其他工作技能培訓(xùn)機(jī)會，以此讓休耕后的農(nóng)戶能繼續(xù)確保生活條件，并保證農(nóng)民生活質(zhì)量不降低。第四，可以在休耕農(nóng)村增加養(yǎng)老保險的金額和推廣自己購買養(yǎng)老保險的宣傳。讓年齡較大的農(nóng)民對土地的依賴感減少，減少農(nóng)戶休耕土地后的不安全感。

(三)充分發(fā)揮地方村委班子的作用，搭建休耕互動平臺和常態(tài)反饋機(jī)制

在湖南、甘肅、河北、云南等地調(diào)研過程了解到，強(qiáng)有力的組織實(shí)施機(jī)構(gòu)是確保休耕制度順利實(shí)施的必備條件。首先，可以從下到上搭建休耕制度的專門管理機(jī)構(gòu)。在河北邢臺調(diào)研中了解到，村委班子的態(tài)度在休耕試點(diǎn)村的申報過程中起著決定性的作用。第一，村委班子對政策的宣傳和解讀影響著農(nóng)戶對休耕的態(tài)度。在調(diào)研中，如果村委班子不積極響應(yīng)，即使群眾休耕意愿強(qiáng)烈，也缺乏組織保障，所以政府應(yīng)當(dāng)發(fā)動村委班子積極響應(yīng)休耕政策，再由村委組織發(fā)動廣大群眾參與。第二，村委班子影響休耕試點(diǎn)村的選擇、休耕地的范圍和面積。休耕試點(diǎn)村的選擇不僅僅考慮耕地的自然地力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，更重要的是村集體班子的組織、動員、協(xié)調(diào)能力。其次，構(gòu)建由縣級到區(qū)級、省級、國家級的一個定期上傳休耕制度機(jī)制，解決休耕中遇到的難題和困境。在河北邢臺調(diào)研中，基層村委反映現(xiàn)實(shí)施的小麥“壓采”補(bǔ)助、糧食直補(bǔ)、綜合補(bǔ)貼等國家補(bǔ)助政策只能減緩近年地下水位下降的速度，并不能從根本上解決地下水超采問題，基層人員提出政府應(yīng)做出更多政策傾斜和制定一系列配套措施，這些建議對促使休耕制度化、常態(tài)化有著良好的作用。所以從這一層面來講，構(gòu)建從下到上的上傳休耕建議的組織機(jī)構(gòu)，及時向上層機(jī)構(gòu)反饋休耕中遇到的困境和難題，是十分必要的。這樣基層組織與上層機(jī)構(gòu)之間就能形成較好的互動平臺，能更好地解決休耕中遇到的問題和難題，同時也可以讓國家及時對休耕實(shí)施中出現(xiàn)的偏差進(jìn)行糾正和調(diào)整，這樣就更利于休耕制度的順利實(shí)施。

(四)構(gòu)建休耕法律保障體系，健全監(jiān)督和養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制

法律具有規(guī)范性、確定性和約束力的特征，因此法律是建立和維護(hù)秩序的一種有效手段。那么為了確保休耕制度實(shí)施的良好秩序，需要國家立法的剛性約束。因此，首先應(yīng)加快推進(jìn)休耕相關(guān)法律法規(guī)政策等的出臺，尤其是對休耕的申報制度、休耕補(bǔ)償主體、受償對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、資金來源、休耕后階段的管護(hù)責(zé)任和措施等作出明確性規(guī)定，以便消除地方政府和村級基層組織在休耕實(shí)踐中存在主觀性和隨意性。其次構(gòu)建多元型的休耕監(jiān)督機(jī)制。我國現(xiàn)行休耕的監(jiān)督機(jī)制尚處于空白，因而我們可以以內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督為主，注重自上而下，發(fā)動農(nóng)戶參與休耕制度的監(jiān)督管理。同時可以建立多方參與的監(jiān)督體系，不僅有政府的垂直監(jiān)督和平行監(jiān)督，還需建立專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及來自其他部門的監(jiān)督，可以嘗試拓展其他多元形式的休耕監(jiān)督體系。再次，建立休耕風(fēng)險評估機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)完善休耕過程可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險評估、風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，為村鎮(zhèn)組織提供休耕風(fēng)險防范的幫助。最后建立休耕管護(hù)機(jī)制。休耕制度最終能否實(shí)現(xiàn)國家的終極戰(zhàn)略目標(biāo)，管護(hù)是一個必不可少的環(huán)節(jié)。休耕管護(hù)包括了耕地保護(hù)、耕地修復(fù)、耕地重建、耕地提升和耕地維護(hù)等行為活動。休耕管護(hù)應(yīng)從行為主體的日?；顒訉r(nóng)村生態(tài)環(huán)境影響，建立以農(nóng)戶或村集體為主體的管護(hù)制度建設(shè)，加大不同層次生態(tài)管護(hù)能力的培育，建立“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的管護(hù)體系，讓休耕政策真正落實(shí)到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)休耕制度的生態(tài)目標(biāo)和環(huán)境目標(biāo)。

致謝：特別感謝課題組的李元慶、陳展圖、劉亞男等提供的調(diào)研數(shù)據(jù)資料。

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