史 忍

(中國(guó)人民公安大學(xué) 研究生院,北京 100038)

1 問(wèn)題的提出

2013年4月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出,各地在體制改革期間要關(guān)注食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)資源的整合,構(gòu)建地區(qū)性的檢驗(yàn)檢測(cè)中心。2014年下半年,地方食品藥品監(jiān)督管理局逐步開(kāi)展了食藥檢驗(yàn)檢測(cè)資格、職能及配套設(shè)施設(shè)備的整合改革。2015年1月，國(guó)家食藥監(jiān)管總局在充分考量食藥檢驗(yàn)檢測(cè)操作專業(yè)性以及技術(shù)性的基礎(chǔ)上,發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)食品藥品檢驗(yàn)檢測(cè)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,指出到2020年構(gòu)建并發(fā)展完善以縣市級(jí)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ),省一級(jí)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)為支架,國(guó)家級(jí)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)為領(lǐng)頭羊,高效、權(quán)威、公正、科學(xué)的食藥檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)體系,充分調(diào)動(dòng)第三方檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)參與的積極性,促進(jìn)其檢驗(yàn)檢測(cè)能力基本適應(yīng)食品藥品生產(chǎn)和監(jiān)管發(fā)展的總體需求。

我國(guó)食藥檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)整合工作已提上了重要的議事日程,但從當(dāng)前各地整合工作現(xiàn)狀來(lái)看,依然存在諸多不足,如機(jī)構(gòu)改革尚不到位,檢驗(yàn)檢測(cè)專業(yè)人才短缺,檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)落后等，需要對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行分析,并提出相應(yīng)措施。

2 我國(guó)食藥檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀及不足

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,截至2016年底,我國(guó)各類檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)已增至34487家,其中國(guó)家產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)中心681家，全國(guó)現(xiàn)有產(chǎn)品質(zhì)量、體系認(rèn)證機(jī)構(gòu)312家,檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證行業(yè)年度營(yíng)業(yè)收入逾2000億元人民幣。自2015年國(guó)家質(zhì)檢總局發(fā)布《全國(guó)質(zhì)檢系統(tǒng)檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)整合指導(dǎo)意見(jiàn)》以來(lái),全國(guó)大部分縣級(jí)檢測(cè)中心已初步完成食藥檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的整合任務(wù),但基本上仍然流于形式,整合后如何更有效地開(kāi)展相關(guān)工作并未明晰。當(dāng)前我國(guó)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)仍存在很多不足。

2.1 檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資源分布不均

從全國(guó)范圍來(lái)看,各地區(qū)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的數(shù)量、檢測(cè)水平以及收入所得和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)。從各省份來(lái)看,各省檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)多分布于省會(huì)以及相對(duì)發(fā)達(dá)的城市,而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的城市則數(shù)量較少,不能全面有效地開(kāi)展檢驗(yàn)檢測(cè)工作。以甘肅為例,2017年初,對(duì)該省各級(jí)別檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)數(shù)量及機(jī)構(gòu)狀況進(jìn)行統(tǒng)計(jì),結(jié)果顯示：全省共有14個(gè)市州,具備食品藥品檢驗(yàn)檢測(cè)綜合能力的有4個(gè)市州,占研究對(duì)象的28.57%；有10個(gè)市州分設(shè)了食品藥品檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，在這分設(shè)的10個(gè)市州中,新建成食藥檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)并具備初步檢驗(yàn)資質(zhì)的只有5個(gè)市州,縣區(qū)級(jí)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀慘淡,數(shù)量嚴(yán)重不足,資質(zhì)不達(dá)標(biāo)；在全省86個(gè)縣區(qū)中,只有2個(gè)縣區(qū)的食藥檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)可以承擔(dān)部分檢驗(yàn)檢測(cè)任務(wù),其他縣區(qū)均不具備資質(zhì)。

2.2 檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊

各政府部門職能權(quán)限不同,監(jiān)管內(nèi)容有異,因此各部門均設(shè)有獨(dú)立的監(jiān)督實(shí)驗(yàn)室。這些部門的部分監(jiān)督職能交叉重疊,但是各部門之間缺乏溝通,各自為政,導(dǎo)致一些新型檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)和高水平檢測(cè)手段缺乏開(kāi)發(fā)條件,很多低水平的檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)重復(fù)操作,最終造成食藥檢驗(yàn)檢測(cè)水平滯后及食藥安全事故頻發(fā)。檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊造成反復(fù)建設(shè)投資,浪費(fèi)了檢測(cè)資源,同時(shí)各實(shí)驗(yàn)室的閉塞狀態(tài)也嚴(yán)重阻礙了檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)水平的提升。

2.3 檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

作為質(zhì)檢機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)檢測(cè)的唯一標(biāo)準(zhǔn),食藥檢驗(yàn)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)的精確程度及其客觀性、可行性直接影響食藥安全的程度。和發(fā)達(dá)國(guó)家相比,我國(guó)目前實(shí)行的食藥檢驗(yàn)檢測(cè)體系標(biāo)準(zhǔn)差距較大,主要表現(xiàn)為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的不完善。如：某些食藥添加劑的用量規(guī)格和添加范圍缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn);在檢驗(yàn)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)中甚至沒(méi)有將某些食藥添加劑列入檢測(cè)名單;雖然某些食藥添加劑的使用范圍和用量在政府出臺(tái)的官方文件中有明確規(guī)定,但卻沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明相應(yīng)的檢測(cè)方法。因此相關(guān)機(jī)構(gòu)在對(duì)待食藥問(wèn)題及進(jìn)行檢驗(yàn)檢測(cè)時(shí)就會(huì)出現(xiàn)無(wú)據(jù)可依的情形,使得一些不法商家有漏洞可鉆,同時(shí)也給食藥安全帶來(lái)極大隱患。再比如,目前我國(guó)食品藥品普遍存在農(nóng)藥、獸藥殘留問(wèn)題,甚至更為嚴(yán)重的重金屬殘留物超標(biāo)問(wèn)題,但目前針對(duì)食藥殘留物的檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)相對(duì)單一、落后,缺乏統(tǒng)一的檢驗(yàn)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn),這是當(dāng)前我國(guó)食藥安全領(lǐng)域的潛在風(fēng)險(xiǎn)。在《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)食品中農(nóng)藥最大殘留限量》(GB 2763—2016)中,有34種農(nóng)藥未提供相應(yīng)的檢驗(yàn)檢測(cè)方法和標(biāo)準(zhǔn),28400種食品添加劑中沒(méi)有提供安全限量標(biāo)準(zhǔn)的占比80%。以上種種怪象將檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)置于有標(biāo)難依、無(wú)標(biāo)可依的尷尬境地。

2.4 檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)水平有待提升

當(dāng)前我國(guó)食藥檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)水平不高,對(duì)于食藥安全的管控力度不夠,主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。一是目前的檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)無(wú)法對(duì)食藥全過(guò)程(從生產(chǎn)、加工、成品到運(yùn)輸)進(jìn)行監(jiān)管,目前比較常見(jiàn)的方法是抽樣檢測(cè),這使得一些不符合國(guó)家食藥安全標(biāo)準(zhǔn)的劣質(zhì)有害產(chǎn)品進(jìn)入了流通市場(chǎng)。二是食品檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)依然滯后。在常規(guī)項(xiàng)目檢測(cè)中,食藥的快速篩選、檢測(cè)技術(shù)還處于起步階段,以農(nóng)藥殘留為例,美國(guó)FDA可檢測(cè)出360余種農(nóng)藥,德國(guó)可檢測(cè)出325種,加拿大可檢測(cè)出251種,而我國(guó)目前尚缺乏能夠同時(shí)檢測(cè)出上百種殘留農(nóng)藥的多殘留檢測(cè)技術(shù),且關(guān)于殘留動(dòng)物性激素、膨松劑、過(guò)氧化氫及甲醛等的檢測(cè)技術(shù)仍欠缺。三是部分地區(qū)食藥檢驗(yàn)人員專業(yè)程度不夠，技術(shù)不精,無(wú)法勝任檢測(cè)工作。此外,部分地區(qū)檢驗(yàn)人員老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重,缺乏新生的專業(yè)檢測(cè)人員儲(chǔ)備。四是缺少專業(yè)的食藥檢驗(yàn)檢測(cè)質(zhì)量監(jiān)管人員,直接導(dǎo)致食藥安全檢驗(yàn)檢測(cè)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),管理失范,工作質(zhì)量和效率無(wú)法得到保障。

2.5 檢驗(yàn)檢測(cè)工作信息共享不到位

目前從全國(guó)范圍來(lái)看,很多地區(qū)都建立了針對(duì)食藥安全監(jiān)管的信息檔案網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，然而這一系統(tǒng)一般只歸衛(wèi)生計(jì)生局以及食品藥品監(jiān)督局的內(nèi)部監(jiān)管人員使用,與相關(guān)行業(yè)間的共享嚴(yán)重不足。除此之外,我國(guó)食藥檢驗(yàn)檢測(cè)采取分階段監(jiān)管,負(fù)責(zé)各監(jiān)管環(huán)節(jié)的相關(guān)部門都有獨(dú)立的檢驗(yàn)檢測(cè)設(shè)備儀器和機(jī)構(gòu),但是各環(huán)節(jié)的檢驗(yàn)檢測(cè)結(jié)果沒(méi)有實(shí)現(xiàn)共享,檢驗(yàn)檢測(cè)工作重復(fù),例如在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通以及餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)都分別展開(kāi)農(nóng)藥殘留快速檢測(cè),造成了一定的資源浪費(fèi),檢測(cè)數(shù)據(jù)也未得到充分利用。

3 我國(guó)食藥檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)整合的路徑選擇

3.1 推進(jìn)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)縱向和橫向整合

首先推進(jìn)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)在部門內(nèi)和系統(tǒng)內(nèi)的整合。以推進(jìn)部門內(nèi)和系統(tǒng)內(nèi)檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)整合、同城同類檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)整合為重點(diǎn)。其次推進(jìn)跨部門、跨行業(yè)整合。對(duì)于相同產(chǎn)品分屬于不同部門及關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證職能展開(kāi)整合,打破原行業(yè)部門的分裂格局,避免檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的重復(fù)建設(shè)。鼓勵(lì)條件成熟、技術(shù)先進(jìn)的產(chǎn)品或領(lǐng)域開(kāi)展跨層級(jí)、跨行業(yè)、跨部門的整合。最后推進(jìn)跨層級(jí)、跨地區(qū)整合。建立競(jìng)爭(zhēng)有序、開(kāi)放統(tǒng)一的檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證市場(chǎng)體系,打破地區(qū)、層級(jí)割據(jù),提高資源利用效率。根據(jù)分級(jí)負(fù)責(zé)、分業(yè)推進(jìn)的整合原則,充分發(fā)揮各機(jī)構(gòu)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,優(yōu)化資源配置和區(qū)域布局,形成與當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域格局相適應(yīng)的檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證服務(wù)體系。

3.2 構(gòu)建檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制

一是協(xié)調(diào)好縱向和橫向的關(guān)系?？v向上，各省要理清省級(jí)、市州級(jí)、區(qū)縣級(jí)各層級(jí)食藥檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)上的區(qū)分；橫向上，要重點(diǎn)關(guān)注食藥檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)與食藥監(jiān)管部門之間的信息傳遞關(guān)系、各機(jī)構(gòu)與本級(jí)政府之間的行政隸屬關(guān)系,以使各層級(jí)、各部門職責(zé)明確,合理安排任務(wù)，并將工作落實(shí)到位。二是協(xié)調(diào)好監(jiān)督執(zhí)法與檢驗(yàn)檢測(cè)的關(guān)系。在經(jīng)過(guò)第一輪的初步檢驗(yàn)檢測(cè)之后,確定合理的抽檢監(jiān)督流程與比例,實(shí)現(xiàn)食藥安全的最大化。實(shí)現(xiàn)各部門各檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)與監(jiān)督部門之間的良性互動(dòng)與有效溝通,構(gòu)建信息共享平臺(tái),確保部門之間的有效銜接。三是明確各檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍。劃分各機(jī)構(gòu)管轄區(qū)域時(shí)應(yīng)遵循就近原則,避免惡性競(jìng)爭(zhēng)。區(qū)縣一級(jí)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)在完成本轄區(qū)的抽檢任務(wù)后，原則上應(yīng)送上級(jí)州市檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步檢測(cè),各州市機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)檢測(cè)對(duì)象也僅限于本轄區(qū)內(nèi)各縣區(qū)。對(duì)于個(gè)別不具備綜合性檢驗(yàn)檢測(cè)資質(zhì)的州市,原則上送就近州市檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合性檢測(cè)。各州市以及區(qū)縣檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)信息共享,建立相應(yīng)的指導(dǎo)機(jī)制。四是理清復(fù)檢和抽檢的關(guān)系。作為保障食藥安全的關(guān)鍵一環(huán),復(fù)檢工作的重要性不可忽視。要根據(jù)現(xiàn)有資源和實(shí)際情況明確復(fù)檢單位及其職責(zé)定位,避免不必要的浪費(fèi),以最少的成本最大限度地發(fā)揮復(fù)檢單位的效用。五是建立部門間協(xié)作機(jī)制。各級(jí)相關(guān)職能部門和檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)做好溝通工作,定期召開(kāi)會(huì)議,及時(shí)通報(bào)檢驗(yàn)檢測(cè)工作中出現(xiàn)的問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時(shí)共享。實(shí)現(xiàn)抽檢、復(fù)檢監(jiān)督以及監(jiān)管等環(huán)節(jié)的良性互動(dòng),有效提升食藥安全檢驗(yàn)檢測(cè)工作的效能。

3.3 提升檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)水平

針對(duì)我國(guó)食藥檢驗(yàn)檢測(cè)現(xiàn)狀,我們應(yīng)該學(xué)習(xí)國(guó)際先進(jìn)檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn),結(jié)合目前食藥檢驗(yàn)檢測(cè)不斷變化的特點(diǎn),深入研究具體操作環(huán)節(jié),盡快在食藥檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)上取得新的重大突破。除此之外,在現(xiàn)有人才結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上推動(dòng)人員整合,充分發(fā)揮人才資源的作用。一方面，要提升整個(gè)食藥檢驗(yàn)檢測(cè)隊(duì)伍的素質(zhì),加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)人員檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)能力的培養(yǎng),提高基礎(chǔ)隊(duì)伍適應(yīng)市場(chǎng)變化的能力。要不斷強(qiáng)化人才培訓(xùn)工作,對(duì)能勝任相關(guān)工作、操作能力強(qiáng)的技術(shù)人員定期進(jìn)行新技術(shù)、新機(jī)器、新項(xiàng)目的培訓(xùn)。另一方面,要制定“引智”計(jì)劃,為相關(guān)人才提供優(yōu)惠政策,吸引具備食藥檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)的高素質(zhì)人才。另外，要在整合現(xiàn)有設(shè)備的基礎(chǔ)上,按照“適用為本、適度超前、省內(nèi)領(lǐng)先”的原則,購(gòu)入先進(jìn)的檢驗(yàn)檢測(cè)設(shè)備,合理規(guī)劃?rùn)z驗(yàn)檢測(cè)場(chǎng)地、分配配套設(shè)施,力求將現(xiàn)有檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)打造成現(xiàn)代化的綜合性檢驗(yàn)檢測(cè)中心。對(duì)于縣區(qū)級(jí)的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō),要積極推動(dòng)快測(cè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展,改善工作環(huán)境,強(qiáng)化初步抽檢功能,以符合檢測(cè)規(guī)范。

3.4 充分實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的資源共享

應(yīng)將新型互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)作為推動(dòng)食藥檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)發(fā)展的新生力量。當(dāng)前,可以借助“互聯(lián)網(wǎng)+”“云計(jì)算”等技術(shù)構(gòu)建食藥檢驗(yàn)檢測(cè)信息共享平臺(tái),整合各單位檢測(cè)數(shù)據(jù),建立專項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù),促進(jìn)檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)的發(fā)展。與此同時(shí),還可以借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái),公布相關(guān)檢測(cè)檢驗(yàn)數(shù)據(jù)和結(jié)果,實(shí)現(xiàn)食藥檢驗(yàn)檢測(cè)的公開(kāi)透明化,推進(jìn)食藥檢驗(yàn)檢測(cè)“陽(yáng)光工程”的建設(shè)。除此之外,公開(kāi)發(fā)布食藥檢驗(yàn)檢測(cè)數(shù)據(jù)和結(jié)果有助于民眾了解與自身利益休戚相關(guān)的信息,推動(dòng)食藥檢測(cè)檢驗(yàn)的外部監(jiān)督。同時(shí),要積極構(gòu)建食藥檢驗(yàn)檢測(cè)信息共享平臺(tái),實(shí)現(xiàn)各層級(jí)檢驗(yàn)檢測(cè)產(chǎn)品信息、過(guò)程及結(jié)果的共享,健全協(xié)調(diào)工作機(jī)制,完善產(chǎn)品追蹤機(jī)制,避免重復(fù)檢驗(yàn)造成的資源浪費(fèi)。

3.5 完善與第三方檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)格局

相較于國(guó)有檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu),一些承擔(dān)食藥檢驗(yàn)檢測(cè)任務(wù)的第三方食藥檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)(包括科研院所、高等院校以及民營(yíng)機(jī)構(gòu)等)受限較多,目前尚未培育出“布局合理、實(shí)力雄厚、公正可信的檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證服務(wù)體系”。第三方食藥檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展,既可促進(jìn)檢驗(yàn)檢測(cè)專業(yè)技術(shù)的提升,也可以與政府設(shè)立的相關(guān)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)形成功能互補(bǔ)。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)大力發(fā)展第三方檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu),即社會(huì)性檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)。這種機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性和自治性,能最大限度地減少政府干預(yù),不易受利益驅(qū)使和行政意志支配,其檢驗(yàn)檢測(cè)結(jié)論具有一定的客觀性和公正性。