（中國(guó)信息通信研究院，北京 100091）

2018年6月11 日，美國(guó)聯(lián)邦通訊委員會(huì)（FCC）關(guān)于廢除網(wǎng)絡(luò)中立政策的行政令正式生效。[1]原政策由奧巴馬主政時(shí)期的FCC出臺(tái)并強(qiáng)力推行，其主導(dǎo)思想建立在對(duì)美國(guó)電信業(yè)進(jìn)行“重度管制”（Heavy-handed Regulation）的基礎(chǔ)之上，其要求電信企業(yè)在提供寬帶互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)（BIAS）時(shí)遵循三條禁令，即禁止封堵網(wǎng)絡(luò)合法內(nèi)容和應(yīng)用；禁止干預(yù)和調(diào)控網(wǎng)絡(luò)流量；禁止付費(fèi)優(yōu)先。網(wǎng)絡(luò)中立政策出臺(tái)之后，美國(guó)電信企業(yè)的寬帶投資熱情一路走低，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示的創(chuàng)新增長(zhǎng)情況也不容樂(lè)觀。2017年12月底，在新任總統(tǒng)唐納德·特朗普（Donald John Trump）和FCC新任主席潘基特（Ajit Pai）的推動(dòng)下，F(xiàn)CC委員會(huì)內(nèi)部以3：2投票廢除了網(wǎng)絡(luò)中立政策，并將行政令正式刊登于2018年2月22日美國(guó)政府《聯(lián)邦公報(bào)》。FCC認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)中立所規(guī)范的BIAS業(yè)務(wù)是電信企業(yè)提供的有價(jià)商品，不應(yīng)再被視同為水、電、燃?xì)庖粯拥墓卜?wù)事業(yè)，由此，F(xiàn)CC不再對(duì)BIAS業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，而相關(guān)合規(guī)工作只需電信運(yùn)營(yíng)商加強(qiáng)自律即可。

FCC的廢除令旋即遭到谷歌、推特等互聯(lián)網(wǎng)公司和民主黨的強(qiáng)烈反對(duì)，2018年5月16日，美國(guó)國(guó)會(huì)參議院依據(jù)《國(guó)會(huì)審查法案》（CRA）再行投票，希望能夠有所挽回，但最終以52：47的結(jié)果宣布失敗。6月11日，網(wǎng)絡(luò)中立政策在全美境內(nèi)正式廢除。

回溯過(guò)往，自上世紀(jì)90年代末期開(kāi)始，F(xiàn)CC就一直努力在網(wǎng)絡(luò)中立一事上擺明其作為美國(guó)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的官方立場(chǎng)，但20多年來(lái)，因網(wǎng)絡(luò)中立議題牽涉到的主體太多，并且各懷心思，各方圍繞此議題的斗爭(zhēng)又十分激烈，導(dǎo)致FCC的立場(chǎng)一直“搖擺不定”。整體上看，網(wǎng)絡(luò)中立政策的歷次更迭，不僅有其特定的時(shí)代背景，更是多因素相互角力的結(jié)果，如立法機(jī)構(gòu)對(duì)網(wǎng)絡(luò)接入業(yè)務(wù)的屬性認(rèn)定、監(jiān)管風(fēng)格選擇、監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)限界定、電信業(yè)務(wù)分類方式等。

結(jié)合我國(guó)國(guó)情，短期看，網(wǎng)絡(luò)中立暫不會(huì)成為我國(guó)監(jiān)管難點(diǎn)，也不存在突發(fā)的矛盾激化因素。但隨著電信和互聯(lián)網(wǎng)兩大產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，用戶和終端趨于融合，技術(shù)和業(yè)務(wù)也會(huì)持續(xù)相互滲透，未來(lái)，矛盾和沖突將難以避免，鑒于此，我國(guó)政府行業(yè)主管部門應(yīng)統(tǒng)籌謀劃，提前考慮相關(guān)議題，力促兩大產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期協(xié)調(diào)發(fā)展。

1 網(wǎng)絡(luò)中立的起源、定義和分歧

1.1 起源

2002年，時(shí)任美國(guó)弗吉尼亞大學(xué)教授吳修銘（Tim Wu）在《網(wǎng)絡(luò)中立與寬帶歧視》一文中正式提出網(wǎng)絡(luò)中立（Network Neutrality），因而被業(yè)內(nèi)公認(rèn)為該詞的創(chuàng)造者。[2]該文并未直接給出網(wǎng)絡(luò)中立的明確定義，而是較為模糊地將其表述為“開(kāi)放接入”（Open Access）和“寬帶歧視”（Broadband Discrimination）兩種行為可能導(dǎo)致的一種結(jié)果。文中，其他相關(guān)的術(shù)語(yǔ)還有諸如“一張中立的網(wǎng)絡(luò)”（A Neutral Network）等，吳修銘將其描述為“不會(huì)偏向某一種應(yīng)用，如郵件等”。

同年11月，美國(guó)寬帶用戶和創(chuàng)新者聯(lián)盟(CBUI)在給FCC時(shí)任主席麥克·鮑威爾（Michael Powell）的政策評(píng)論中引用吳修銘的網(wǎng)絡(luò)中立理念，其陳述到，“FCC應(yīng)采取適當(dāng)措施，防止網(wǎng)絡(luò)所有者對(duì)那些不附屬于電信運(yùn)營(yíng)商的網(wǎng)站、應(yīng)用、服務(wù)或設(shè)備進(jìn)行歧視對(duì)待，以確保消費(fèi)者和互聯(lián)網(wǎng)用戶能夠持續(xù)享有公平接入合法內(nèi)容和業(yè)務(wù)的權(quán)利”。[3]值得注意的是，彼時(shí)的CBUI成員包括了美國(guó)幾乎所有的主流在線內(nèi)容提供商、設(shè)備制造商，以及消費(fèi)者團(tuán)體，如雅虎、E-Bay、亞馬遜、微軟、蘋果、迪斯尼、美國(guó)信息技術(shù)協(xié)會(huì)(ITAA)、消費(fèi)者電子協(xié)會(huì)(CEA)、全國(guó)制造商協(xié)會(huì)，以及媒介接入工程協(xié)會(huì)(MAP)等，而AT&T、Verizon、Comcast等電信企業(yè)則對(duì)該理念不置可否。

1.2 定義

目前在全球范圍，網(wǎng)絡(luò)中立并沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)定義。歸結(jié)美歐等國(guó)的法律政策文件，可將其定義大致歸結(jié)為，所謂網(wǎng)絡(luò)中立（Net Neutrality），亦稱“網(wǎng)絡(luò)開(kāi)放規(guī)則”（Open Internet Rules），是指互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)商（包括固定和移動(dòng)，以下簡(jiǎn)稱“網(wǎng)絡(luò)接入商”）在提供網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)時(shí)，需秉持“中立性”原則，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)上的合法內(nèi)容、應(yīng)用、服務(wù)、設(shè)備一視同仁，不能有選擇地阻止某些內(nèi)容服務(wù)、延緩應(yīng)用服務(wù)傳送、調(diào)控網(wǎng)絡(luò)流量，或者按照客戶付費(fèi)額的高低而提供不同質(zhì)量等級(jí)的接入服務(wù)。

從各國(guó)政策文本的定義形式來(lái)看，一般包括負(fù)面禁令和正面倡議兩種。如美國(guó)2015年版本的《開(kāi)放互聯(lián)網(wǎng)條例》就以三條禁令組合的方式向網(wǎng)絡(luò)接入商提出明確的禁止性要求（Bright Lines），包括，禁止封堵，即禁止對(duì)合法的內(nèi)容、應(yīng)用、服務(wù)、無(wú)害設(shè)備進(jìn)行封堵；禁止流量干預(yù)和調(diào)控；禁止付費(fèi)優(yōu)先，即不允許在公共互聯(lián)網(wǎng)上設(shè)立“快車道”，或者在收受對(duì)價(jià)的基礎(chǔ)上優(yōu)先傳送部分網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容。與美國(guó)形成對(duì)比，歐盟在2015年10月27日的一系列電信改革方案中，以正面倡議的形式向網(wǎng)絡(luò)接入商提出“透明、非歧視、合理行為”三條行為準(zhǔn)則，其中，“透明”和“非歧視”大致對(duì)應(yīng)著美國(guó)的禁止封堵和禁止流量調(diào)控。整體上看，無(wú)論網(wǎng)絡(luò)中立定義采取哪種形式，其實(shí)都只是言詞表述上的正負(fù)區(qū)別，而核心涵義和大致范圍則是趨同的。

1.3 分歧

美國(guó)始終是網(wǎng)絡(luò)中立問(wèn)題爭(zhēng)論的熱點(diǎn)地區(qū)，一方面因?yàn)樗且曰ヂ?lián)網(wǎng)為核心的新經(jīng)濟(jì)受益者，而網(wǎng)絡(luò)中立牽涉的利益相關(guān)方為數(shù)眾多；另一方面是因?yàn)槊绹?guó)文化鼓勵(lì)創(chuàng)新，如果沒(méi)有明確的網(wǎng)絡(luò)中立政策，電信企業(yè)在向互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提供寬帶接入業(yè)務(wù)時(shí)，會(huì)提高價(jià)格，或者按照網(wǎng)絡(luò)接入質(zhì)量好壞對(duì)服務(wù)進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，由此會(huì)抬高互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)尤其是中小初創(chuàng)企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)接入成本，因此，各界關(guān)注度一直很高。

在產(chǎn)業(yè)界，一邊以AT & T、Comcast和Verizon為代表的傳統(tǒng)電信運(yùn)營(yíng)商、網(wǎng)絡(luò)接入企業(yè)都站在反對(duì)網(wǎng)絡(luò)中立的立場(chǎng)。具體有網(wǎng)絡(luò)管理和分類計(jì)價(jià)兩個(gè)角度。關(guān)于網(wǎng)絡(luò)管理，2008年11月13日，AT&T高級(jí)副總裁吉姆·西科尼（Jim Ciccone）表示：“AT & T從沒(méi)有推翻互聯(lián)網(wǎng)自由精神的陰謀。但我們認(rèn)為，運(yùn)營(yíng)商對(duì)自家網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行控制和管理乃情理之中，F(xiàn)CC不應(yīng)干涉。有效的網(wǎng)絡(luò)管理能夠保護(hù)投資激情、推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)升級(jí)、維護(hù)消費(fèi)者利益。運(yùn)營(yíng)商管理可以告知用戶根據(jù)網(wǎng)管需求所做的使用限制，但不應(yīng)公布技術(shù)細(xì)節(jié)，因?yàn)檫@將導(dǎo)致安全威脅及流量不平衡等問(wèn)題”。關(guān)于分類計(jì)價(jià)，Verizon的觀點(diǎn)是，用戶有權(quán)利依照不同的接入質(zhì)量、特性選擇適合自己的寬帶接入服務(wù)，分類計(jì)價(jià)是防止過(guò)度使用資源的有效手段，對(duì)某些應(yīng)用進(jìn)行限制恰恰是為了保護(hù)大多數(shù)用戶的服務(wù)質(zhì)量。另一邊，雅虎、eBay、亞馬遜、微軟、推特、美國(guó)民眾權(quán)利聯(lián)盟（ACLU）等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、內(nèi)容和應(yīng)用提供商、消費(fèi)者團(tuán)體則是網(wǎng)絡(luò)中立的支持派。2006年6月時(shí)任谷歌公司副總裁文頓·瑟夫（Vinton G.Cerf）在美國(guó)參議院網(wǎng)絡(luò)中立政策專場(chǎng)聽(tīng)證會(huì)上發(fā)言，“破壞中立原則將導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)現(xiàn)有創(chuàng)新體系的終結(jié)，新入企業(yè)無(wú)法承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)成本，進(jìn)而破壞適者生存的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則”。[4]

在學(xué)術(shù)界，由于網(wǎng)絡(luò)中立是典型的多學(xué)科交叉問(wèn)題，因此包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、法律、通信技術(shù)等眾多學(xué)科都對(duì)該議題具有明確立場(chǎng)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般反對(duì)網(wǎng)絡(luò)中立，其主要是從雙邊市場(chǎng)、價(jià)格歧視、市場(chǎng)效率等角度將網(wǎng)絡(luò)中立政策看作是對(duì)經(jīng)濟(jì)福利、網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)新的抑制。法學(xué)家則支持網(wǎng)絡(luò)中立，他們更關(guān)注規(guī)制手段、言論自由、隱私保護(hù)等問(wèn)題。通信技術(shù)專家從互聯(lián)網(wǎng)結(jié)構(gòu)、端對(duì)端設(shè)計(jì)、開(kāi)放接入、網(wǎng)絡(luò)協(xié)議等角度理解網(wǎng)絡(luò)中立，支持以公平理念對(duì)待所有網(wǎng)絡(luò)流量、內(nèi)容和應(yīng)用。

在政界，美國(guó)民主黨和共和黨圍繞網(wǎng)絡(luò)中立針?shù)h相對(duì)，而其背后則蘊(yùn)含著大相徑庭的行業(yè)治理思路。民主黨代表中產(chǎn)階級(jí)和普通消費(fèi)者利益，貫徹自由主義路線，推崇革新和社會(huì)平等，因此，民主黨一直站在硅谷互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和中小初創(chuàng)企業(yè)一邊，給予諸多政策傾斜，希望能夠維護(hù)創(chuàng)新精神，保障美國(guó)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新之源。共和黨則維持保守主義路線，強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)價(jià)值，背后的利益集團(tuán)主要來(lái)自房地產(chǎn)、石油、電信、軍工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。因此，以特朗普為首的共和黨上臺(tái)之后，第一時(shí)間就要廢除網(wǎng)絡(luò)中立政策，要求FCC必須采取有力措施，緩解全球5G大背景之下美國(guó)寬帶互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)投資連續(xù)多年低速增長(zhǎng)的頹勢(shì)，放松對(duì)傳統(tǒng)電信行業(yè)的管制。

2 美國(guó)網(wǎng)絡(luò)中立二十年

網(wǎng)絡(luò)中立作為美國(guó)信息通信業(yè)一個(gè)敏感的政策議題，最初可追溯至上世紀(jì)90年代末網(wǎng)絡(luò)用戶和接入商之間關(guān)于公平接入的爭(zhēng)論。二十多年以來(lái)，網(wǎng)絡(luò)中立政策歷經(jīng)多次更迭，一路夾雜著電信和互聯(lián)網(wǎng)兩大行業(yè)的利益爭(zhēng)斗，民主共和兩黨的政治博弈，也融會(huì)了美國(guó)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的多輪奪權(quán)運(yùn)動(dòng)。縱觀美國(guó)網(wǎng)絡(luò)中立政策史，可將其大致切分為五個(gè)階段。

2.1 第一階段：監(jiān)管機(jī)構(gòu)立場(chǎng)初現(xiàn)，著手監(jiān)管（1998-2006年）

上世紀(jì)90年代末，互聯(lián)網(wǎng)在美國(guó)開(kāi)啟了一波快速的由商用轉(zhuǎn)民用的大潮，越來(lái)越多的普通用戶家庭出現(xiàn)接入互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的需求，逐漸地，電信行業(yè)的公共利益需求呼聲開(kāi)始凸顯，網(wǎng)絡(luò)接入到底應(yīng)當(dāng)側(cè)重電信公司商業(yè)客戶的需求，還是應(yīng)該滿足更多廣大普通用戶的需求，成為一個(gè)裹挾諸多爭(zhēng)論的議題，尤其是在網(wǎng)絡(luò)接入業(yè)務(wù)提供、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容傳遞、是否需附帶接入和應(yīng)用設(shè)備（消費(fèi)者是否具有自由選擇設(shè)備的權(quán)利）等環(huán)節(jié)矛盾最多，由此引發(fā)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)FCC的注意。

2003年，在吳修銘發(fā)表《網(wǎng)絡(luò)中立和寬帶歧視》一文之后，美國(guó)圍繞網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)則的討論開(kāi)始升溫。當(dāng)年年底，網(wǎng)絡(luò)設(shè)備提供商與美國(guó)寬帶用戶和創(chuàng)新者聯(lián)盟（CBUI）共同提出“互聯(lián)網(wǎng)用戶連接原則”，提醒FCC對(duì)互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，確保接入自由和選擇接入設(shè)備的自由。

2004年，F(xiàn)CC首次針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)接入市場(chǎng)提出“網(wǎng)絡(luò)自由原則”，包括接入內(nèi)容自由；運(yùn)行程序自選；接入設(shè)備自選；獲取服務(wù)信息自由。[5]該四項(xiàng)原則也貫穿于之后的FCC關(guān)于網(wǎng)絡(luò)接入市場(chǎng)的監(jiān)管思路之中。

2005年，F(xiàn)CC在對(duì)Madison River公司（一家本地電信運(yùn)營(yíng)商）攔截Vonage公司VoIP業(yè)務(wù)的行政調(diào)查中，第一次向公眾展現(xiàn)出支持網(wǎng)絡(luò)中立原則的官方立場(chǎng)。在FCC做出行政裁判之前，Madison River公司向FCC提出和解，承諾停止對(duì)VoIP的流量歧視。但當(dāng)Madison River向美國(guó)財(cái)政部繳納15000美元和解金之后，F(xiàn)CC選擇終止調(diào)查。[6]該案對(duì)于FCC具有正負(fù)兩方面的里程碑意義：一方面，F(xiàn)CC有史以來(lái)第一次向公眾表明官方立場(chǎng)，當(dāng)電信運(yùn)營(yíng)商對(duì)VoIP業(yè)務(wù)進(jìn)行流量管控、封堵內(nèi)容時(shí)，F(xiàn)CC會(huì)將其認(rèn)定為歧視；另一方面，由于FCC在半途停止調(diào)查，接受了和解，導(dǎo)致FCC對(duì)Madison River的歧視行為（網(wǎng)絡(luò)不中立行為）缺少一種固態(tài)化的書面定性，這使得FCC后來(lái)再碰到類似投訴案件，屢屢因缺乏前案依據(jù)而“有心無(wú)力”，不得不罷手。某種意義上，F(xiàn)CC也錯(cuò)失了一次歷史性機(jī)遇。

2006年11 月底，AT &T 和南方貝爾公司簽署合并協(xié)議，在FCC的堅(jiān)持下，合并協(xié)議加入“秉持網(wǎng)絡(luò)中立原則”條款，“AT &T和南方貝爾公司的有線寬帶互聯(lián)網(wǎng)的傳輸將秉持一視同仁之原則，不會(huì)向互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容提供商、應(yīng)用提供商和其他業(yè)務(wù)提供商售賣任何類型的具有優(yōu)先權(quán)性質(zhì)的產(chǎn)品，對(duì)于在本公司自家網(wǎng)絡(luò)上傳輸?shù)乃袛?shù)據(jù)包，我們也會(huì)一視同仁，公平對(duì)待”。[7]

2.2 第二階段：電信運(yùn)營(yíng)商因承諾“不做壞事”而大舉獲利，并獲法庭支持（2007-2010年）

該階段著重圍繞電信巨頭Comcast和FCC的對(duì)弈。值得注意的是，在此期間，F(xiàn)CC開(kāi)始意圖“染指”美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的監(jiān)管權(quán)，而立法和司法機(jī)構(gòu)對(duì)FCC權(quán)力邊界的審視也是自此開(kāi)始。

2007年，電信巨頭Comcast被發(fā)現(xiàn)在長(zhǎng)達(dá)兩年的時(shí)間里，在網(wǎng)絡(luò)上采用“重置包”（Reset Packets）技術(shù)對(duì)BitTorrent公司的上行數(shù)據(jù)進(jìn)行封堵和延遲。2008年3月，Comcast和BitTorrent達(dá)成初步和解協(xié)議，Comcast承諾在2008年年底之前，會(huì)竭力保持“一種IP協(xié)議中立的姿態(tài)”(A Protocol-Neutral Stance)，不對(duì)BitTorrent數(shù)據(jù)進(jìn)行封堵和延遲，在高峰時(shí)間采取更有效的手段來(lái)管理網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)流量。之后，Comcast與BitTorrent再次簽署和解協(xié)議，Comcast因承諾“不做不好的事”（No Wrongdoing）從BitTorrent獲利1600萬(wàn)美金。[8]

2008年8 月，針對(duì)Comcast的行為，F(xiàn)CC向Comcast下達(dá)“中止——終止令”（Ceaseand-Desist Order），認(rèn)定其沒(méi)有遵循網(wǎng)絡(luò)中立原則，侵害消費(fèi)者權(quán)利。FCC要求Comcast在2008年年底之前停止封堵行為，公開(kāi)網(wǎng)絡(luò)流量的調(diào)控方法，向FCC提交合規(guī)性自查報(bào)告。值得注意的是，F(xiàn)CC對(duì)Comcast下達(dá)的行政令也是FCC史上第一份正式的與互聯(lián)網(wǎng)管理有關(guān)的行政決定。時(shí)任FCC主席凱文·馬?。↘evin J.Martin）認(rèn)為，F(xiàn)CC此舉可謂“開(kāi)歷史之先例”，意在“保持互聯(lián)網(wǎng)的開(kāi)放性，F(xiàn)CC要讓網(wǎng)絡(luò)提供商知道，任何人都不能對(duì)美國(guó)公民挑選網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的權(quán)利進(jìn)行干涉”。

接到處罰令之后，Comcast旋即將FCC告上了法庭。2010年4月，F(xiàn)CC一審敗訴，法庭認(rèn)為FCC無(wú)權(quán)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)接入提供商的網(wǎng)絡(luò)管理行為進(jìn)行干涉，更重要的是，法庭認(rèn)為《1934年通訊法案》第一章并沒(méi)有賦予FCC任何的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管權(quán)力。2010年6月，哥倫比亞特區(qū)上訴法院在二審中以同樣理由判決FCC敗訴。

2.3 第三階段：監(jiān)管機(jī)構(gòu)尋求立法突破，背后意圖則是擴(kuò)大監(jiān)管權(quán)限（2010-2014年）

該階段，F(xiàn)CC正式出臺(tái)史上第一版網(wǎng)絡(luò)中立法律，但因條文漏洞而被業(yè)界廣為詬病，后在與電信巨頭Verizon公司的訴訟中敗訴，并導(dǎo)致該版中立條例被法院宣布無(wú)效。

2010年11 月，在民主黨的支持下，F(xiàn)CC出臺(tái)《開(kāi)放互聯(lián)網(wǎng)條例》，又稱《網(wǎng)絡(luò)中立條例》，其中包括網(wǎng)絡(luò)中立四原則：一是透明原則(Transparency)，即，寬帶提供商應(yīng)當(dāng)公開(kāi)網(wǎng)絡(luò)管理實(shí)踐的方法、寬帶服務(wù)條款以及相應(yīng)的服務(wù)限制，讓消費(fèi)者和應(yīng)用服務(wù)提供者都了解這些基本信息。二是禁止封堵原則(No Blocking)，即不允許寬帶提供商阻擋合法的內(nèi)容、應(yīng)用、服務(wù)或者無(wú)害的設(shè)備，不能對(duì)合法網(wǎng)站進(jìn)行封堵。三是公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境原則（Level Playing Field），即市場(chǎng)新進(jìn)入者有權(quán)要求一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，禁止不合理的內(nèi)容歧視。四是網(wǎng)絡(luò)管理原則（Net Management），即允許寬帶提供商對(duì)自家網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行適當(dāng)管理，允許按照服務(wù)質(zhì)量好壞收取高低不等的費(fèi)用。

2010年版本的FCC網(wǎng)絡(luò)中立條例在美國(guó)被廣為詬病，網(wǎng)絡(luò)中立支持者認(rèn)為這是FCC向電信巨頭發(fā)布的“投降協(xié)議”，此外，因條文存在巨大法律漏洞，又被整個(gè)信息通信行業(yè)稱為“網(wǎng)絡(luò)不中立規(guī)則”。如，條文沒(méi)有禁止寬帶提供商按照網(wǎng)絡(luò)接入速度的不同或者提供服務(wù)質(zhì)量的不同而額外收費(fèi)，其實(shí)也就是變相允許“付費(fèi)優(yōu)先”和“網(wǎng)絡(luò)快車道”。此外，條文只針對(duì)固定寬帶接入業(yè)務(wù)進(jìn)行限制，而正在興起的移動(dòng)寬帶接入業(yè)務(wù)則沒(méi)有被納入管制范圍。

《條例》引發(fā)共和黨和Verizon等電信巨頭的強(qiáng)烈反對(duì)。2014年1月14日，華盛頓特區(qū)巡回上訴法院以“寬帶服務(wù)提供商在《1934年通訊法》中不是普通傳輸商（Common Carrier），F(xiàn)CC沒(méi)有監(jiān)管權(quán)力”為由，再次判決FCC敗訴。2014年2月，F(xiàn)CC對(duì)外宣布接受法庭判決，但會(huì)堅(jiān)持網(wǎng)絡(luò)中立立法。

2.4 第四階段：史上最嚴(yán)網(wǎng)絡(luò)中立政策出臺(tái)，F(xiàn)CC權(quán)力版圖拓展至互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)（2015-2017年）

在該階段，F(xiàn)CC出臺(tái)了十分嚴(yán)苛的網(wǎng)絡(luò)中立條例，同時(shí)，F(xiàn)CC以網(wǎng)絡(luò)中立立法為契機(jī)，一舉將權(quán)力疆域擴(kuò)展到互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)。

2015年2 月，受時(shí)任總統(tǒng)奧巴馬和民主黨的鼎力支持，F(xiàn)CC再次出臺(tái)《互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)放條例》，向網(wǎng)絡(luò)接入商提出“史上最嚴(yán)”網(wǎng)絡(luò)中立三條禁令：其一，禁止封堵，即禁止對(duì)合法內(nèi)容、應(yīng)用、服務(wù)、無(wú)害設(shè)備進(jìn)行封堵；其二，禁止對(duì)網(wǎng)絡(luò)流量進(jìn)行干預(yù)和調(diào)控，即不允許寬帶接入商對(duì)合法內(nèi)容、應(yīng)用、業(yè)務(wù)或者無(wú)害設(shè)備的網(wǎng)絡(luò)流量進(jìn)行干預(yù)和調(diào)控，禁止損害或危及正常網(wǎng)絡(luò)流量；其三，禁止付費(fèi)優(yōu)先，即不允許網(wǎng)絡(luò)接入商在互聯(lián)網(wǎng)上設(shè)立“快車道”，禁止在收受額外費(fèi)用的基礎(chǔ)上對(duì)一部分網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的傳輸給予優(yōu)先待遇，此條禁令同樣適用于ISPs自己的分支機(jī)構(gòu)。此外，F(xiàn)CC將網(wǎng)絡(luò)接入商提供的互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)從“信息業(yè)務(wù)”調(diào)整為“電信業(yè)務(wù)”，一舉掃清此前各方對(duì)FCC互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管權(quán)限的質(zhì)疑。

新版條例無(wú)疑從客觀上極大拓展了FCC的權(quán)力。FCC可以比照電信業(yè)務(wù)的監(jiān)管方式，對(duì)寬帶互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)提供商行使諸多監(jiān)管權(quán)限，如，要求其按照一定的行為標(biāo)準(zhǔn)行事，F(xiàn)CC可對(duì)不當(dāng)行為啟動(dòng)個(gè)案調(diào)查程序；要求公開(kāi)網(wǎng)絡(luò)接入和網(wǎng)絡(luò)管理信息，提高透明度；要求其從技術(shù)、工程學(xué)等角度對(duì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行合理管理；要求互聯(lián)互通，F(xiàn)CC可對(duì)其采取行政執(zhí)法措施。

2.5 第五階段：特朗普和共和黨上臺(tái)，F(xiàn)CC網(wǎng)絡(luò)中立功虧一簣（2017年至今）

該階段自2017年年初開(kāi)始，新總統(tǒng)特朗普和FCC新任主席潘基特走馬上任，信息通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)重新由共和黨執(zhí)掌，F(xiàn)CC重拾20年前克林頓政府時(shí)期“放松電信業(yè)管制”治理思路，系列新政出臺(tái)，網(wǎng)絡(luò)中立政策更迭只是FCC整體監(jiān)管思路變革的一個(gè)組成部分。

2017年，隨著新任主席、共和黨人潘基特的走馬上任，F(xiàn)CC一改中立立場(chǎng)，認(rèn)為此前出臺(tái)的網(wǎng)絡(luò)中立政策打擊了電信企業(yè)的寬帶投資積極性，在全球如火如荼的5G建設(shè)大背景下，如果繼續(xù)執(zhí)行，將對(duì)美國(guó)信息通信行業(yè)產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。2017年12月14日，F(xiàn)CC委員會(huì)以3:2投票廢除《互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)放條例》，網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)則隨之被廢。此外，將寬帶互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)（BIAS）重新劃歸“信息業(yè)務(wù)”，F(xiàn)CC不再對(duì)BIAS業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，以恢復(fù)美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)市場(chǎng)自由。FCC認(rèn)為，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)接入市場(chǎng)實(shí)施“重度監(jiān)管”的網(wǎng)絡(luò)中立政策，潛在增加了整個(gè)信息通信行業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的運(yùn)行成本，因此，F(xiàn)CC廢除網(wǎng)絡(luò)中立，以刺激寬帶投資增長(zhǎng)，全面恢復(fù)美國(guó)電信市場(chǎng)的開(kāi)放和自由。

FCC廢除令遭到谷歌、推特等互聯(lián)網(wǎng)公司和民主黨的強(qiáng)烈反對(duì)，2018年5月16日，美國(guó)國(guó)會(huì)參議院依據(jù)《國(guó)會(huì)審查法案》（CRA）再行投票，希望能夠有所挽回，但最終以52：47宣布失敗。2018年6月11日，網(wǎng)絡(luò)中立在全美境內(nèi)正式廢除。

2.6 總結(jié)

通過(guò)上述五階段的描述可以得知，對(duì)于美國(guó)而言，出臺(tái)網(wǎng)絡(luò)中立政策不一定是進(jìn)步，而廢除網(wǎng)絡(luò)中立政策也未必是開(kāi)倒車。事實(shí)上，決定網(wǎng)絡(luò)中立政策得分高低的關(guān)鍵是電信和互聯(lián)網(wǎng)兩大產(chǎn)業(yè)在一個(gè)特定的時(shí)間周期內(nèi)是否取得了平衡發(fā)展，信息通信行業(yè)整體上是否呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

從最近一次FCC廢除網(wǎng)絡(luò)中立來(lái)看，其背后的深層原因其實(shí)可以歸結(jié)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)電信和互聯(lián)網(wǎng)兩大產(chǎn)業(yè)未來(lái)發(fā)展空間的再平衡。奧巴馬時(shí)期，電信企業(yè)投入巨資推進(jìn)美國(guó)電信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)則享受了過(guò)多的紅利，特朗普上臺(tái)之后，通過(guò)中立政策調(diào)整，希望互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)讓渡一部分紅利給電信企業(yè)，故而，中立政策的立場(chǎng)反轉(zhuǎn)從更深層次上看帶有補(bǔ)償性質(zhì)，甚至，在美國(guó)寬帶建設(shè)投資連年遇挫的大背景下，網(wǎng)絡(luò)中立的被廢除，某種角度可視為對(duì)電信行業(yè)的一種“救市”行為。此外，天平的偏轉(zhuǎn)一定程度上也意味著監(jiān)管機(jī)構(gòu)重拾二十年前克林頓政府時(shí)期對(duì)電信行業(yè)實(shí)施輕手管制（Light-touch Regulation）的路線，美國(guó)信息通信行業(yè)監(jiān)管政策的整體變革自此拉開(kāi)序幕。

3 決定網(wǎng)絡(luò)中立政策走向的核心因素

表面上看，在美國(guó)電信和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的多年對(duì)決中，網(wǎng)絡(luò)中立政策的“向左”和“向右”，往往取決于來(lái)自哪方的壓力更大一些。而互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)的屬性認(rèn)定、FCC監(jiān)管權(quán)的邊界、電信業(yè)務(wù)分類調(diào)整方式等因素則是裹挾于內(nèi)的重要力量，這些因素在不同時(shí)期一直相互角力，共同對(duì)政策走向發(fā)揮決定性作用。

3.1 對(duì)寬帶互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)屬性的認(rèn)定問(wèn)題

在美國(guó)，立法和監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)寬帶互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)（BIAS）屬性的爭(zhēng)論，一直伴隨著網(wǎng)絡(luò)中立政策的立、改、廢全過(guò)程，值得注意的是，這一過(guò)程也是互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)突飛猛進(jìn)，而電信業(yè)逐漸“管道化”的過(guò)程。

BIAS業(yè)務(wù)究竟是一種公共服務(wù)事業(yè)，還是電信運(yùn)營(yíng)商向市場(chǎng)提供的一種商品，其結(jié)論決定著FCC出臺(tái)網(wǎng)絡(luò)中立政策的邏輯基礎(chǔ)。前者，若按公共服務(wù)事業(yè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，那么FCC自然應(yīng)當(dāng)介入BIAS業(yè)務(wù)的監(jiān)管活動(dòng)，而公共服務(wù)事業(yè)本身所蘊(yùn)含的天然的公平性，亦要求電信企業(yè)執(zhí)行“無(wú)差別對(duì)待”標(biāo)準(zhǔn)，那么，監(jiān)管機(jī)構(gòu)自然可以要求電信企業(yè)在提供業(yè)務(wù)的過(guò)程中保持中立；反之，BIAS業(yè)務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格都交由市場(chǎng)決定，F(xiàn)CC作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，理應(yīng)往后退一步。

事實(shí)上，在FCC接近20年的政策搖擺中，其對(duì)業(yè)務(wù)屬性的認(rèn)定，一直比網(wǎng)絡(luò)中立政策本身更能觸達(dá)電信運(yùn)營(yíng)商切身利益的根基。從電信企業(yè)角度，該議題也是與FCC發(fā)生多次訴訟爭(zhēng)斗的主要緣由。如，2016年年初，代表美國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商利益的美國(guó)通訊協(xié)會(huì)（US Telecom）和美國(guó)無(wú)線通訊和網(wǎng)絡(luò)協(xié)會(huì)（CTIA）等就FCC網(wǎng)絡(luò)中立政策向哥倫比亞特區(qū)上訴法庭提出反對(duì)意見(jiàn)的訴訟申請(qǐng)，其核心訴求直接指向FCC將BIAS業(yè)務(wù)認(rèn)定為公共服務(wù)事業(yè)，電信運(yùn)營(yíng)商團(tuán)體認(rèn)為，F(xiàn)CC以對(duì)待公共服務(wù)事業(yè)的方式來(lái)對(duì)待BIAS業(yè)務(wù)，抬高企業(yè)運(yùn)行成本，與高度活躍的網(wǎng)絡(luò)接入市場(chǎng)不符，長(zhǎng)此以往將對(duì)整個(gè)電信行業(yè)帶來(lái)不可挽回的負(fù)面影響。

值得注意的是，無(wú)論是作為立法機(jī)構(gòu)的國(guó)會(huì)，還是作為行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的FCC，在對(duì)待BIAS業(yè)務(wù)屬性認(rèn)定的問(wèn)題上，其態(tài)度變化往往可以視為BIAS業(yè)務(wù)與市場(chǎng)關(guān)系遠(yuǎn)近的風(fēng)向標(biāo)。在2017年11月底《關(guān)于重新安排互聯(lián)網(wǎng)自由相關(guān)政策之行政令》（WC Docket No.17-108），F(xiàn)CC在論述網(wǎng)絡(luò)中立政策廢除的若干理由之前，首當(dāng)其沖表明了對(duì)BIAS業(yè)務(wù)屬性的定位，“FCC認(rèn)為，寬帶互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)是一種有價(jià)商品，而不是公共服務(wù)產(chǎn)品，不應(yīng)當(dāng)被視同水、電、燃?xì)庵惖墓卜?wù)事業(yè)。因此，F(xiàn)CC決定廢除網(wǎng)絡(luò)中立”。

3.2 電信業(yè)務(wù)分類所決定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)限

監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)限牽涉到兩個(gè)問(wèn)題。其一，F(xiàn)CC究竟是不是美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)？其二，F(xiàn)CC通過(guò)什么方式才能“染指”互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)？

1996年，美國(guó)國(guó)會(huì)依據(jù)《電信法案》授權(quán)FCC，授予其電信行業(yè)的監(jiān)管權(quán)。20世紀(jì)90年代末期以來(lái)，隨著互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的迅猛發(fā)展，F(xiàn)CC一直希望能夠?qū)⒈O(jiān)管權(quán)力擴(kuò)展到互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，但，無(wú)論1934年《通訊法案》還是1996年《電信法案》，F(xiàn)CC都找不到直接的法律授權(quán)依據(jù)。也就是說(shuō)，直至目前為止，F(xiàn)CC并不是美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這一關(guān)鍵問(wèn)題，也成為聯(lián)邦法院歷次判決FCC敗訴的重要理由之一。

在沒(méi)有掌握互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)監(jiān)管權(quán)力的境況下，F(xiàn)CC希望出臺(tái)網(wǎng)絡(luò)中立政策就只剩下一條路——對(duì)電信業(yè)務(wù)分類進(jìn)行調(diào)整。作為常用“工具箱”之一，分類往往關(guān)系著監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)某一類業(yè)務(wù)的政策思路。在網(wǎng)絡(luò)中立議題上，BIAS業(yè)務(wù)原本屬于1934年《通訊法案》第一章之下的“信息業(yè)務(wù)”，2015年，在“史上最嚴(yán)”網(wǎng)絡(luò)中立政策出臺(tái)之前，F(xiàn)CC以BIAS業(yè)務(wù)具有電信普遍服務(wù)業(yè)務(wù)特征、具有接入市場(chǎng)的本地服務(wù)壟斷特質(zhì)等理由，將BAIS業(yè)務(wù)調(diào)整到第二章“電信業(yè)務(wù)”之下，由此，F(xiàn)CC也名正言順地拿到了對(duì)BIAS業(yè)務(wù)的監(jiān)管權(quán)，一舉為BIAS的強(qiáng)監(jiān)管和網(wǎng)絡(luò)中立政策的出臺(tái)鋪平了道路。

3.3 寬帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資問(wèn)題

根據(jù)FCC于2017年11月底《關(guān)于重新安排互聯(lián)網(wǎng)自由相關(guān)政策之行政令》（WC Docket No.17-108），在過(guò)去的20年中，共和黨一直認(rèn)為將網(wǎng)絡(luò)接入業(yè)務(wù)視為信息業(yè)務(wù)更有利于刺激網(wǎng)絡(luò)投資建設(shè)。1996年至2015年，美國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商向?qū)拵Щヂ?lián)網(wǎng)建設(shè)共計(jì)投資1.5萬(wàn)億美元，這一時(shí)期也是美國(guó)寬帶部署和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用突飛猛進(jìn)的黃金年代，以移動(dòng)速率為例，2015年的3G速率比2007年翻了4倍，2015年的固網(wǎng)速率則在2005年的基礎(chǔ)上提升了3200%。然而，自2015年2月FCC出臺(tái)“史上最嚴(yán)”網(wǎng)絡(luò)中立政策之后，美國(guó)寬帶基礎(chǔ)設(shè)施投資開(kāi)始大幅回落。對(duì)于這種變化趨勢(shì)的描述，《行政令》引用行業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)Free Press和經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈爾·辛格（Hal Singer）等人的數(shù)據(jù)，稱自2009年年底（金融危機(jī)接近尾聲）開(kāi)始，美國(guó)寬帶部署和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者（Internet Service Provider， ISP）投資兩項(xiàng)指標(biāo)一直呈現(xiàn)加速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，并在2015年FCC網(wǎng)絡(luò)中立政策出臺(tái)之前達(dá)到了一個(gè)歷史峰值。之后，相關(guān)數(shù)據(jù)開(kāi)始一路走跌，2015年和2016年全國(guó)ISPs寬帶投資總和同比分別下降3%和2%，而以AT&T、Verizon、Comcast等為代表的前8大運(yùn)營(yíng)商的寬帶投資總和則下降5.6%。[9]

對(duì)于投資起伏，共和黨和經(jīng)濟(jì)學(xué)界都認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)中立政策的實(shí)施是打擊電信運(yùn)營(yíng)商投資積極性的直接原因。[10]一般而言，電信網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)具有生命周期長(zhǎng)、專用性等固有特征，網(wǎng)絡(luò)設(shè)施一旦投資完成就會(huì)成為沉默成本，無(wú)可逆轉(zhuǎn)，因此，ISPs的投資建網(wǎng)需要建立在對(duì)未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間能夠回收成本的信心、以及可以獲得高于市場(chǎng)均值的投資收益率的預(yù)期之上。但是，公共事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有一套固化的監(jiān)督制度，其監(jiān)管目標(biāo)之一就是為了抑制壟斷價(jià)格，在實(shí)踐中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)甚至將企業(yè)的利潤(rùn)率壓制在一個(gè)比充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)價(jià)格更低的水平之下。而利潤(rùn)率的被抑制則反過(guò)來(lái)壓制投資，由此循環(huán)往復(fù)。在《行政令》中，F(xiàn)CC還引用帕特里克·布羅根（Patrick Brogan）等專家觀點(diǎn)，將這種監(jiān)管方式導(dǎo)致的后果與歐盟相關(guān)政策的實(shí)施效果進(jìn)行比對(duì)，并得出了基本一致的結(jié)論。[11-12]

基于以上，新一屆FCC認(rèn)為，電信業(yè)監(jiān)管不能脫離真實(shí)的市場(chǎng)環(huán)境，監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)與市場(chǎng)發(fā)展良性互動(dòng)，需要同時(shí)保障電信運(yùn)營(yíng)商和用戶兩方面的利益，即既要滿足用戶的公平使用需求，也要滿足作為投資者的ISPs獲取合理穩(wěn)定收益的預(yù)期。因此，F(xiàn)CC廢除網(wǎng)絡(luò)中立，希望為美國(guó)信息通信行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展鋪平道路。

3.4 政黨更迭和監(jiān)管機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)層變更

除上述直接推動(dòng)因素之外，作者認(rèn)為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)層變更、民主共和兩黨更迭也是FCC政策立場(chǎng)的間接推動(dòng)因素。以最近一次政策更迭，即FCC廢除網(wǎng)絡(luò)中立為例。

奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，F(xiàn)CC由民主黨掌控，在時(shí)任主席湯姆·惠勒（Tom Wheeler）的力推之下，F(xiàn)CC將諸多政策工具傾斜到硅谷互聯(lián)網(wǎng)公司一邊，2015年年初，F(xiàn)CC內(nèi)部委員會(huì)投票通過(guò)了有利于互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)中立條例。值得注意的是，彼時(shí)還只是委員會(huì)五人小組成員之一的潘基特代表共和黨向網(wǎng)絡(luò)中立投下了反對(duì)票。2017年1月20日，湯姆·惠勒卸任，一定程度上也意味著FCC民主黨時(shí)代（對(duì)互聯(lián)網(wǎng)公司“友好”時(shí)代）的正式落幕。2017年2月，潘基特被特朗普總統(tǒng)提名為FCC新主席。公開(kāi)資料顯示，潘基特是資深共和黨成員，具有電信運(yùn)營(yíng)商背景，曾經(jīng)是美國(guó)電信巨頭Verizon公司高管。潘基特上任后的第一件工作，就是廢除前主席力推的網(wǎng)絡(luò)中立政策。[13]

3.5 總結(jié)

綜合以上，可以得出結(jié)論，第一，對(duì)寬帶網(wǎng)絡(luò)接入業(yè)務(wù)屬性的認(rèn)定，決定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否應(yīng)當(dāng)介入該業(yè)務(wù)市場(chǎng)活動(dòng)的監(jiān)管，以及采取“輕手管制”還是“重度管制”方式。比如，將其認(rèn)定為一種公共服務(wù)，則FCC介入監(jiān)管，則采取重度管制措施，出臺(tái)網(wǎng)絡(luò)中立政策。反之亦然。第二，由于電信業(yè)務(wù)分類事關(guān)FCC的法定權(quán)限，因此，分類調(diào)整的結(jié)果（成?。?duì)于網(wǎng)絡(luò)中立走向和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的影響是最直接的，也就是說(shuō)，F(xiàn)CC要么獲得互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)的監(jiān)管權(quán)，要么丟失監(jiān)管權(quán)。邏輯路線是，F(xiàn)CC先將BIAS劃定為電信業(yè)務(wù)，依照《1996年電信法》獲得對(duì)BIAS業(yè)務(wù)的監(jiān)管權(quán)，下一步，以BIAS為支點(diǎn)，比照電信業(yè)務(wù)監(jiān)管方式對(duì)BIAS進(jìn)行監(jiān)管，再逐步滲透至互聯(lián)網(wǎng)其他業(yè)務(wù)，直至撬動(dòng)整個(gè)美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)的監(jiān)管。本質(zhì)上，業(yè)務(wù)分類對(duì)于FCC而言，不僅僅是左右網(wǎng)絡(luò)中立政策能否出臺(tái)的關(guān)鍵點(diǎn)，更是監(jiān)管權(quán)力的生死之奪。第三，寬帶基礎(chǔ)設(shè)施投資。將網(wǎng)絡(luò)接入業(yè)務(wù)視為信息業(yè)務(wù)，相當(dāng)于放松監(jiān)管，不僅有利于刺激電信運(yùn)營(yíng)商在寬帶建設(shè)上的投資和相關(guān)業(yè)務(wù)的開(kāi)展，對(duì)于某些橫跨電信和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)巨頭而言，也堪稱重大利好。以谷歌旗下的Google Fiber為例，近年來(lái)，Google Fiber的寬帶網(wǎng)絡(luò)接入業(yè)務(wù)在世界范圍內(nèi)強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)，但在美國(guó)本土，在奧巴馬時(shí)期網(wǎng)絡(luò)中立和業(yè)務(wù)分類政策的掣肘之下，Google Fiber一直被視為電信業(yè)務(wù)，（甚至將谷歌視為一家電信公司）要接受FCC的強(qiáng)監(jiān)管，直接導(dǎo)致其光纖建設(shè)投資熱情的下降。因此，讓電信企業(yè)和具有寬帶接入業(yè)務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)巨頭重拾寬帶投資熱情，是監(jiān)管機(jī)構(gòu)重新衡量網(wǎng)絡(luò)中立政策的重要因素。最后，鑒于美國(guó)民主共和兩黨長(zhǎng)期所代表利益集團(tuán)的不同，共和黨給予電信產(chǎn)業(yè)（電信行業(yè)利益集團(tuán)）以更多的政策傾斜，民主黨則給予硅谷互聯(lián)網(wǎng)巨頭以更多政策扶持，也是美國(guó)兩黨輪流上臺(tái)執(zhí)政給整個(gè)信息通信行業(yè)所帶來(lái)的固有的、可以預(yù)期的結(jié)果，此不贅述。

4 對(duì)我國(guó)相關(guān)議題的考慮

從宏觀上看，一方面，為落實(shí)“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略，[14]三家電信運(yùn)營(yíng)商作為國(guó)家信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)者和運(yùn)營(yíng)者，正組織實(shí)施新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，推進(jìn)光纖寬帶和第四代移動(dòng)通信（4G）網(wǎng)絡(luò)深度覆蓋，加快4G/5G網(wǎng)絡(luò)協(xié)同和固移融合的第五代移動(dòng)通信（5G）規(guī)模組網(wǎng)建設(shè)，助力“數(shù)字中國(guó)”。另一方面，近幾年，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)是我國(guó)創(chuàng)新最活躍、增長(zhǎng)最迅速的產(chǎn)業(yè)之一，以互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用為基礎(chǔ)的大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等，正成為國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)的前沿和商業(yè)創(chuàng)新的源動(dòng)力，與“互聯(lián)網(wǎng)+”相關(guān)聯(lián)的各產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)推進(jìn)落實(shí)“中國(guó)制造2025”等國(guó)家重大戰(zhàn)略意義重大。整體上，我國(guó)電信和互聯(lián)網(wǎng)兩大產(chǎn)業(yè)的整體平衡，事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?；诖?，網(wǎng)絡(luò)中立對(duì)我國(guó)的意義應(yīng)當(dāng)從更深層次和角度予以理解，對(duì)相關(guān)議題的考慮則應(yīng)當(dāng)立足于中國(guó)國(guó)情。

具體的，我國(guó)在管理體制、電信業(yè)務(wù)分類、市場(chǎng)環(huán)境、電信企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的關(guān)系等諸多方面都與美國(guó)有所差異 ，但考慮到未來(lái)我國(guó)電信和互聯(lián)網(wǎng)的進(jìn)一步融合，雖然有新的發(fā)展機(jī)遇，但具體融合進(jìn)程中矛盾與沖突并不可避免，美國(guó)電信和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)市場(chǎng)面臨的網(wǎng)絡(luò)演進(jìn)升級(jí)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)流量激增以及信息通信市場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展等諸多問(wèn)題在我國(guó)也同樣存在，因此，圍繞網(wǎng)絡(luò)中立問(wèn)題，矛盾的凸顯應(yīng)該只是時(shí)間問(wèn)題。

4.1 我國(guó)網(wǎng)絡(luò)中立相關(guān)議題現(xiàn)狀

目前，網(wǎng)絡(luò)中立暫時(shí)還不會(huì)成為監(jiān)管難點(diǎn)，也不存在能夠促使其激化的因素。

一是管理體制上，我國(guó)電信和互聯(lián)網(wǎng)等信息通信服務(wù)監(jiān)管及行業(yè)管理（含移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)）統(tǒng)一歸屬于工業(yè)和信息化部，實(shí)踐證明這種管理體制有效促進(jìn)了兩大行業(yè)的蓬勃發(fā)展。而美國(guó)電信和互聯(lián)網(wǎng)兩大行業(yè)監(jiān)管權(quán)力的分裂，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部長(zhǎng)期無(wú)法達(dá)成共識(shí)，類似矛盾在我國(guó)并不存在。

二是業(yè)務(wù)分類上，網(wǎng)絡(luò)中立所針對(duì)的互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)對(duì)應(yīng)著我國(guó)工信部《電信業(yè)務(wù)分類目錄（2015年版）》中的第A25“網(wǎng)絡(luò)接入設(shè)施服務(wù)業(yè)務(wù)”，其意為，以有線或無(wú)線方式提供的、與網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)接口（SNI）或用戶網(wǎng)絡(luò)接口（UNI）相連接的接入設(shè)施服務(wù)業(yè)務(wù)，該業(yè)務(wù)之下包含A25-1“無(wú)線接入設(shè)施服務(wù)業(yè)務(wù)”、A25-2“有線接入設(shè)施服務(wù)業(yè)務(wù)”和A25-3“用戶駐地網(wǎng)業(yè)務(wù)”三類，都屬于電信業(yè)務(wù)。[15]而美國(guó)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)分類的爭(zhēng)論（屬于互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)還是電信業(yè)務(wù)）在我國(guó)也不存在。

三是電信企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的關(guān)系上，目前矛盾尚淺，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到像美國(guó)那樣兩大行業(yè)之間緊張對(duì)立的程度。尤其是近年以來(lái)，兩大行業(yè)呈現(xiàn)逐漸融合的發(fā)展態(tài)勢(shì)，比如物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等融合業(yè)態(tài)持續(xù)出現(xiàn)，電信企業(yè)改革吸納互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的資本和股份等等，整體上判斷，目前我國(guó)兩大行業(yè)的合作關(guān)系大于競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。未來(lái)，我國(guó)電信和互聯(lián)網(wǎng)兩大行業(yè)還將持續(xù)相互滲透，用戶和終端將進(jìn)一步趨于融合。

四是國(guó)內(nèi)缺少激化網(wǎng)絡(luò)中立的文化基礎(chǔ)。美國(guó)之所以是網(wǎng)絡(luò)中立的起源國(guó)，很大程度上是創(chuàng)新精神（硅谷文化）的認(rèn)同，強(qiáng)調(diào)自由創(chuàng)新是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接動(dòng)力，因此，不中立所帶來(lái)的對(duì)創(chuàng)新機(jī)制的直接破壞，才會(huì)引發(fā)美國(guó)各界的高度重視，與美國(guó)相比，我國(guó)目前暫時(shí)還缺少這樣的文化基礎(chǔ)。

4.2 我國(guó)網(wǎng)絡(luò)中立相關(guān)政策出臺(tái)的考慮因素

建議對(duì)網(wǎng)絡(luò)中立政策的相關(guān)考慮著重圍繞以下因素：第一，兩大產(chǎn)業(yè)如何協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)鏈上下游的影響問(wèn)題。比如無(wú)歧視公平接入的保障問(wèn)題；內(nèi)容攔截或減速的問(wèn)題；對(duì)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)創(chuàng)新和內(nèi)容創(chuàng)新的影響等等。第二，對(duì)寬帶建設(shè)的影響，主要是電信運(yùn)營(yíng)商網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的投資積極性如何保護(hù)，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)成本如何分擔(dān)等。對(duì)此，建議考慮多渠道的投融資途徑，實(shí)施鼓勵(lì)投資的政策，使得投資資金能夠得到合理的回報(bào)。第三，用戶權(quán)益保護(hù)問(wèn)題。主要涉及保護(hù)用戶的接入選擇權(quán)，防止企業(yè)向用戶轉(zhuǎn)嫁成本。第四，從整體上推動(dòng)我國(guó)信息通信行業(yè)提升創(chuàng)新水平、保護(hù)創(chuàng)新精神的角度出發(fā)，防止電信運(yùn)營(yíng)商為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)設(shè)置過(guò)高的網(wǎng)絡(luò)接入和傳輸成本門檻，尤其是對(duì)那些剛剛起步的中小企業(yè)。

宏觀層面，建議相關(guān)部門圍繞網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)建設(shè)整體目標(biāo)，統(tǒng)籌布局，分步謀劃，提升網(wǎng)絡(luò)供給能力，加大網(wǎng)絡(luò)提速降費(fèi)力度，加快構(gòu)建信息領(lǐng)域核心技術(shù)體系，強(qiáng)化信息通信市場(chǎng)監(jiān)管，妥善處理競(jìng)合、平衡等問(wèn)題，力促兩大行業(yè)長(zhǎng)期協(xié)調(diào)發(fā)展，以抓住網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)革命的重大機(jī)遇，打造數(shù)字時(shí)代國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。