張心志， 劉迪慧

(1.上海社會科學(xué)院，上海 200235；2.池州學(xué)院，安徽 池州247100)

根據(jù)WeAreSocial網(wǎng)站發(fā)布的2018年第三季度全球互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字發(fā)展報告，2018年，在全球范圍內(nèi)使用互聯(lián)網(wǎng)的網(wǎng)民數(shù)量已超過41億，而同期的全球人口數(shù)量大約為76億。[1]這意味著全球有超過2/3的人口已經(jīng)加入到互聯(lián)網(wǎng)的大家庭中。毋庸置疑，互聯(lián)網(wǎng)在全球范圍的快速滲透，極大地加強(qiáng)了世界各國的聯(lián)系，使得麥克盧漢地球村的預(yù)言得以實現(xiàn)。尤其是近年來，物聯(lián)網(wǎng)2.0時代的來臨以及人工智能新技術(shù)的快速崛起，極大便利了人們的生活。當(dāng)社會普遍關(guān)注到互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的正面效應(yīng)時，其背后的負(fù)面影響也在不斷顯現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)詐騙、網(wǎng)絡(luò)暴力、網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)極端主義亦越發(fā)嚴(yán)重。當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)滲透到社會、經(jīng)濟(jì)、政治層面時，網(wǎng)絡(luò)亦在各個層面產(chǎn)生不同的負(fù)面影響。這不僅影響社會經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展的秩序，甚至?xí)嵏惨粋€國家的政治體制，對整個社會產(chǎn)生極大的動蕩。因此，各國政府對互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展一直持謹(jǐn)慎態(tài)度，一方面積極搭建接入互聯(lián)網(wǎng)必要的關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施，提高本國互聯(lián)網(wǎng)的接入率，另一方面也在不斷加快建設(shè)本國的網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)和監(jiān)管能力，積極爭取在互聯(lián)網(wǎng)國際組織中的決策主動權(quán)。正是因為各國在互聯(lián)網(wǎng)治理問題上積極爭取主動權(quán)，致使網(wǎng)絡(luò)空間的全球博弈更加風(fēng)云莫測，而互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配機(jī)構(gòu)（The Internet Assigned Numbers Authority，IANA）移交對互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵性資源的管理權(quán)亦成為網(wǎng)絡(luò)空間全球博弈的新起點。

1 IANA 管理權(quán)的新架構(gòu)

1.1 賦權(quán)社群（EC）共同治理

美國商務(wù)部國家電信和信息管理局（NTIA）于2016年6月9日通過其官方網(wǎng)站宣布——NTIA正式完成了對賦權(quán)社群移交方案的審核，認(rèn)為該方案符合NTIA之前設(shè)定的四大基本原則，滿足移交管理權(quán)所具備的基本條件。這條通知立刻在國際上造成巨大反應(yīng)。自國際互聯(lián)網(wǎng)建立以來，美國一直牢牢掌控互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵性資源的管理權(quán)，雖然2014年美國商務(wù)部宣稱將要放棄對IANA的監(jiān)管權(quán)，但此后幾年一直沒有實質(zhì)性的進(jìn)展。而此次NTIA官網(wǎng)的通知無疑是一個明顯的信號——美國已做好放棄IANA監(jiān)管權(quán)的準(zhǔn)備。此舉標(biāo)志著美國將互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵性資源的監(jiān)管權(quán)交給互聯(lián)網(wǎng)社群，美國對關(guān)鍵性資源的壟斷地位將會被打破，這一實質(zhì)性的進(jìn)程將具有里程碑意義。[2]隨后美國商務(wù)部宣布其與互聯(lián)網(wǎng)地址分配局（IANA）監(jiān)管權(quán)限的委托合同將于2016年10月1日自動過期，將原屬于互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)（The Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，ICANN）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)唯一標(biāo)識符系統(tǒng)穩(wěn)定高效運(yùn)作的職能下放給相關(guān)的ICANN社群，同時規(guī)劃了新的章程。新章程規(guī)定實行分權(quán)和制衡的策略，將多項權(quán)利下放給各個社群，給予相關(guān)社群監(jiān)督ICANN的權(quán)利，因此互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的專家稱其為賦權(quán)社群（EC），將互聯(lián)網(wǎng)社群統(tǒng)稱為全球多利益相關(guān)方（Multiple-stakeholders）社群。

1.2 多利益相關(guān)方或多邊主義？

2016年10月1日，美國政府正式宣布放棄對ICANN的監(jiān)管。ICANN的管理權(quán)被順利移交至賦權(quán)社群時，互聯(lián)網(wǎng)社群普遍認(rèn)為美國政府放棄了對互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵性資源“唯一標(biāo)識符”的壟斷控制。此次移交將會為全球互聯(lián)網(wǎng)治理開啟新的篇章，互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源的分配和監(jiān)管規(guī)則將不再是美國獨(dú)立制定。監(jiān)管權(quán)利被移交到各個賦權(quán)社群的手中，此后相關(guān)規(guī)則的制定將會被拿到臺面上，由相關(guān)社群共同協(xié)商制定。因此新的ICANN將是代表廣大互聯(lián)網(wǎng)社群利益的新組織。

幾乎在美國商務(wù)部審議監(jiān)管權(quán)移交方案的同時，國際社會對ICANN監(jiān)管權(quán)的移交有著另外一種聲音。一些包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家倡議將ICANN的監(jiān)管權(quán)移交給聯(lián)合國下屬的國際電信聯(lián)盟（ICU），而并非是由互聯(lián)網(wǎng)賦權(quán)社群來接管ICANN。這兩種不同的聲音實際上反映出了美國和發(fā)展中國家在由“誰”來行使ICANN監(jiān)管權(quán)問題上的分歧。美國倡導(dǎo)的賦權(quán)社群監(jiān)管ICANN實質(zhì)上是一種多利益相關(guān)方治理模式，是為了實現(xiàn)ICANN的去政府化（私有的）的策略，而發(fā)展中國家則希望將ICANN的監(jiān)管置于聯(lián)合國的范疇之內(nèi)，主要動機(jī)是實現(xiàn)ICANN的國際化，將ICANN的監(jiān)管權(quán)置于多國政府參與的國際電信聯(lián)盟之下，由各國政府參與到ICANN的治理當(dāng)中。從兩者倡導(dǎo)的監(jiān)管主體的模式來看，美國政府希望構(gòu)建以多利益相關(guān)方為主體的治理模式，而發(fā)展中國家則希望以國家為主體參與到全球互聯(lián)網(wǎng)治理當(dāng)中，這反應(yīng)出兩者不同的利益訴求。

2 管理權(quán)移交：以退為進(jìn)的新策略

2.1 移交背后的動機(jī)

美國政府移交“管理權(quán)”從表面看上是一次極其“慷慨”的舉措。將管理權(quán)下放給賦權(quán)社群，破除美國在監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵性資源“唯一標(biāo)識符”的壟斷地位，讓更多的互聯(lián)網(wǎng)社群參與到全球互聯(lián)網(wǎng)治理當(dāng)中去，客觀上有利于ICANN的治理，乃至促使全球互聯(lián)網(wǎng)的治理向著更加多元、民主、透明的方向前進(jìn)[3]?；仡櫭绹虅?wù)部與ICANN之間的歷史淵源，可以發(fā)現(xiàn)早在1998年ICANN成立之初，美國就有對ICANN實行去政府化（私有化）的打算，但在2014年美國商務(wù)部宣布放棄對ICANN的監(jiān)管權(quán)之前，這一私有化進(jìn)程一直進(jìn)展緩慢，直到2014年美國棱鏡門事件爆發(fā)之后，才明顯加快。當(dāng)時，國際電信世界大會主張構(gòu)建的多邊主義（Multilateralism）網(wǎng)絡(luò)政策直接沖擊美國的單邊主義網(wǎng)絡(luò)政策，國際社會對美國一直把持關(guān)鍵性資源的壟斷行為早已不滿，加上斯諾登“棱鏡門事件”激化了美國政府與國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的利益矛盾，來自國際社會和國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的雙重壓力，迫使美國政府急需找到一種平衡二者矛盾，又不損害自身利益的機(jī)制。而放棄對ICANN的政府壟斷監(jiān)管，將相關(guān)管理權(quán)下放給互聯(lián)網(wǎng)社群這一舉措可以緩解來自各方的壓力，因此，美國對這次的“移交”或許并沒有那么主動，只是緩解各方壓力和穩(wěn)定當(dāng)前全球互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展秩序的一種應(yīng)對策略。對于互聯(lián)網(wǎng)業(yè)界來說，關(guān)注的重心并不是美國政府出于什么原因“移交”管理權(quán)，而是在ICANN管理權(quán)移交給多利益相關(guān)方社群之后，全球互聯(lián)網(wǎng)治理生態(tài)會發(fā)生怎樣的變化，是否真的會給相關(guān)社群帶來更多參與互聯(lián)網(wǎng)治理的機(jī)會。

2.2 “多利益相關(guān)方”模式作為移交基本原則

2014年美國商務(wù)部宣布在符合一定的條件下，將放棄對互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵性資源的管理權(quán)。 之后NTIA向ICANN相關(guān)社群尋求制定移交方案的建議，并給移交方案設(shè)置了四個基本條件，其中排斥政府主導(dǎo)參與的“多利益相關(guān)方”模式是四個基本條件圍繞的中心。商務(wù)部明確提出，要將對關(guān)鍵性資源的管理權(quán)移交到利益相關(guān)方的互聯(lián)網(wǎng)社群手中，防止政府主導(dǎo)參與到監(jiān)管當(dāng)中。所謂多利益相關(guān)方模式，是美國在20世紀(jì)90年代推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)化進(jìn)程中采取的一種運(yùn)作模式，將公司、個人、非政府組織以及主權(quán)國家都納入其中，最高決策權(quán)歸屬于由少數(shù)專業(yè)人士組成的指導(dǎo)委員會（Board of Directors）[4]。政策制定采取所謂“自下而上”的模式，由下級支撐委員會向指導(dǎo)委員會提出建議和草案，后由指導(dǎo)委員會加以審核通過，草案才可以執(zhí)行，而主權(quán)國家的代表被納入政府建議委員會（Government Advisory Committee），僅具有建議權(quán)。[5]雖然這一原則沒有具體的規(guī)劃出移交方案，但有兩點是很明確的：第一，由專業(yè)人士組成的委員會具有最高決策權(quán)；第二，主權(quán)國家的代表在新ICANN的監(jiān)管中只具有建議權(quán)，不具有決策權(quán)。雖然主權(quán)國家有了政府建議委員會這一參與渠道，但在決策層面，各個主權(quán)國家還是處于監(jiān)管權(quán)的外圍，無法直接參與到對ICANN的監(jiān)管當(dāng)中去，決策權(quán)力被賦予到互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的專業(yè)人士手里。在ICANN新章程中，美國雖然沒有明確這些專業(yè)人士具體是誰，但也給這一群體劃分了范圍。鑒于互聯(lián)網(wǎng)起源于美國，不論是在關(guān)鍵性技術(shù)發(fā)展還是在網(wǎng)絡(luò)空間治理研究上，美國都是處在發(fā)展的最前沿，因此在選舉專業(yè)人士擔(dān)任ICANN董事的時候，美國專家無疑具有極大的優(yōu)勢。

3 新ICANN——隱藏利益訴求新模式

美國政府極力推崇多利益相關(guān)方治理模式，希望將對互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源的監(jiān)管權(quán)力下放至賦權(quán)社群，實行“自下而上”的共同治理機(jī)制，但該機(jī)制卻是在以美國為主導(dǎo)的情況下構(gòu)建的。在新機(jī)制形成的一開始，美國便將對“唯一標(biāo)識符”控制訴求隱藏在新的治理體制下。美國在新ICANN成立之前設(shè)定了各種規(guī)則，將“利益訴求”與“國別”、“地域”拆分化，各國不能以“國別”與“地域”為參與條件，平等的進(jìn)入ICANN當(dāng)中提出本國或本地域的利益訴求。從ICANN的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，ICANN將全球分為五個地理區(qū)域：非洲、歐洲、北美、拉丁美洲和亞太地區(qū)，董事會成員由5大區(qū)按比例選舉，同一區(qū)域最少選舉一位董事，最多不超過五位。2017年ICANN董事會具有投票權(quán)的15名成員中，北美4人，亞太4人，歐洲3人，非洲3人，拉美1人，總裁兼CEO馬躍然(GoranMarby)來自瑞典，北美4人全部來自美國[6]。此外依據(jù)ICANN章程，提名委員會在招募董事會成員時，將招募范圍限定在能熟練使用英語進(jìn)行書面和口頭的工作并熟悉互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)領(lǐng)域運(yùn)作機(jī)制的個人、學(xué)者以及企業(yè)職員。這些要求無疑給非英語系、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展落后國家參與ICANN董事會選舉造成了障礙。相比之下，美國以及西歐等國人員更容易進(jìn)入董事會決策層。2018年1月31日至3月19日，在新一屆的董事會選舉提名期間，ICANN提名委員會共收到了109份申請書（33名女士和76名男士）。候選人的地區(qū)分布情況如下：18名來自非洲、27名來自亞太地區(qū)、20名來自歐洲、13名來自拉丁美洲、31名來自北美。盡管各地區(qū)申請人數(shù)相差無幾，但最后的八名入選人員中有五位來自北美與歐洲，顯示了發(fā)達(dá)國家在參與選舉時更有優(yōu)勢?？v觀“移權(quán)”之后新ICANN董事會的人員構(gòu)成，美國及其西歐盟友在董事會中仍有強(qiáng)勢的話語權(quán)。當(dāng)董事會內(nèi)部進(jìn)行議程投票時，占據(jù)多數(shù)席位的美國和西歐董事將把本國的利益述求帶到ICANN董事會的議程當(dāng)中。雖然多利益相關(guān)方治理模式在理論上以一種“民主”的方式為各國社群參與治理互聯(lián)網(wǎng)核心資源提供了一條通道，但在實際運(yùn)作當(dāng)中，由于國別的不同，地域的經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展水平差異導(dǎo)致ICANN董事會的人員組成結(jié)構(gòu)存在明顯的失衡現(xiàn)象。在ICANN董事會的選舉上，互聯(lián)網(wǎng)自由精神所崇尚的“國別”和“地域”平等隱蔽在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)實力之下，各國平等參與ICANN的前提是經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實力的平等而不是“國別”和“地域”的平等。相比之下，發(fā)展中國家不能像美國那樣將本國對核心資源的利益訴求平等的訴諸于ICANN董事會中。

其次，此次移交也讓ICANN在法律監(jiān)管層面上發(fā)生變化?！耙平弧鼻暗腎CANN是隸屬于美國商務(wù)部的一個非盈利性組織，可以看作是國家行政機(jī)構(gòu)的延伸組織?！鞍胝钡慕M織形式使得ICANN在處理國際事務(wù)時處于聯(lián)合國國際法的監(jiān)管之下，但在“移交”過程中，美國將ICANN的法律監(jiān)管放置到加利福尼亞州政府的監(jiān)管之下。賦權(quán)社群制定的建議方案之一《“CCWG——問責(zé)制”關(guān)于一工作階段建議的最終提案》明確提出ICANN將一直作為加利福尼亞非營利性公益機(jī)構(gòu)，無論實際辦公地點

位于何處，除非其解散或合并至其他實體，否則都將一直保持現(xiàn)狀，并遵守加利福尼亞州法律且受到法規(guī)監(jiān)督。同時加利福尼亞的總檢察長對不遵守公司章程或條款的非營利實體有管轄權(quán)，當(dāng)發(fā)生違法行為時，加利福尼亞總檢察長有權(quán)介入其中。[7]在隨后制定的ICANN新章程中共提到12次加州法典，涉及八條相關(guān)法律，對ICANN的選舉、董事權(quán)利、委員會的權(quán)力、審計以及預(yù)算制定做出相應(yīng)規(guī)定。2018年5月，歐盟頒布《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，明確個人數(shù)據(jù)和隱私的保護(hù)規(guī)范，并要求歐盟范圍內(nèi)的所有企業(yè)遵循這一規(guī)則，條例的實施對ICANN也產(chǎn)生了影響?！锻ㄓ脭?shù)據(jù)保護(hù)條例》要求歐盟的網(wǎng)絡(luò)注冊商停止收集域名買賣中的個人信息，但I(xiàn)CANN則認(rèn)為其作為美國公司應(yīng)當(dāng)有權(quán)保留現(xiàn)行規(guī)則，歐洲法律不應(yīng)該超越美國組織監(jiān)管的現(xiàn)行制度，隨后其頒布新的Whois政策，并嚴(yán)格要求此前與其簽訂域名銷售合同的歐盟網(wǎng)絡(luò)注冊商遵循這一政策[8]。德國的EPAG網(wǎng)絡(luò)注冊商為符合《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》拒絕繼續(xù)收集相關(guān)個人信息，ICANN為維護(hù)自身權(quán)威先后三次花費(fèi)巨資向德國法院提起上訴，要求EPAG網(wǎng)絡(luò)注冊商遵守ICANN政策。從整體來看，無論是在ICANN的章程制度還是在其實際運(yùn)作當(dāng)中，都能看到美國法律對ICANN的影響。在權(quán)利“移交”之后，ICANN獨(dú)立出政府體制，組織形式上被去國家化（私人化），使其處于美國法律體系的庇護(hù)之下，也使對互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵性資源的監(jiān)管被納入到美國的法律體系之中。在ICANN的內(nèi)部運(yùn)作中，ICANN把美國法律作為自己的法理依據(jù)。顯然，美國的法律必然是以維護(hù)美國國家權(quán)益為基礎(chǔ)，無形之中使得其他主權(quán)國家在ICANN的內(nèi)部運(yùn)作中處于被動地位。簡而言之，移交之后的去政府化，把ICANN完全納入美國法律體系的管轄之下，使得美國更加便利的在ICANN中尋求自己的利益述求。

再次，美國是一個資本主義國家，典型特征便是資本控制國家，資本是國家的統(tǒng)治者?；ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展到今天，擁有40多億用戶，背后的商業(yè)價值早已被金融寡頭所關(guān)注。對互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵性資源的控制，意味著可以在謀求互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)價值中占據(jù)“先到”優(yōu)勢，進(jìn)而影響互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向。因此美國國內(nèi)的金融寡頭是絕不允許政府放棄對關(guān)鍵性資源的控制，給自己謀取互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)價值造成阻礙。ICANN“移交”管理權(quán)，實現(xiàn)私有化，實質(zhì)上是為金融寡頭提供接近管理權(quán)的通道，金融寡頭可以利用自己的技術(shù)、資本、人才優(yōu)勢直接參與到ICANN的董事會當(dāng)中，追逐各自的利益述求。ICANN董事會具有投票權(quán)的15名成員中，有8人以計算機(jī)軟件科學(xué)為專業(yè)，9人的專業(yè)為商業(yè)、經(jīng)濟(jì)、公共管理、法律，大部分董事都有在知名企業(yè)和政府任職的經(jīng)歷。如董事會主席Cherine曾在世界上最大的IT服務(wù)公司之一埃森哲擔(dān)任過重要的管理職位，董事貝基·伯爾曾擔(dān)任美國國家電信和信息管理局（NTIA）主任，負(fù)責(zé)克林頓政府全球電子商務(wù)中隱私和互聯(lián)網(wǎng)治理工作。這些董事在卸任之后無疑還會繼續(xù)從事相關(guān)領(lǐng)域的工作，其與政府以及金融寡頭之間勢必保持千絲萬縷的聯(lián)系。此外根據(jù)《ICANN62數(shù)據(jù)報告》顯示[9]，ICANN62的參會人員有一半來自北美和歐洲地區(qū)，北美地區(qū)參會人員中有64%來自私營業(yè)務(wù)部門、私營域名產(chǎn)業(yè)部門以及技術(shù)社區(qū)，其中大部分人都有在知名企業(yè)任職的經(jīng)歷。擁有技術(shù)、資本、人才優(yōu)勢的金融寡頭無疑在ICANN董事會內(nèi)部以及日常例會的參與上占有絕對優(yōu)勢。而在另一方面，對于缺少資金的個人來說，參與ICANN社群也面臨多重障礙，據(jù)《2017年ICANN性別多樣性和參與度調(diào)查報告》[10]顯示，60%的受訪者認(rèn)為個人參與ICANN社群存在障礙。調(diào)查的參與者親身經(jīng)歷過的前四大參與障礙依次為：成本問題、時間不足、與地理區(qū)域相關(guān)的因素以及開會地點過遠(yuǎn)。整體來說，多利益相關(guān)方在參與ICANN的過程中，資本和技術(shù)必然成為相關(guān)方爭奪ICANN話語權(quán)的重要因素。實際上當(dāng)ICANN移交的時候，資本的力量已經(jīng)已經(jīng)從“幕后”走向了“臺前”，美國政府在這過程當(dāng)中起到的關(guān)鍵作用是在移交過程中設(shè)定各種有利于國內(nèi)資本“進(jìn)軍”ICANN的規(guī)則，為他們鋪平道路，使美國的金融寡頭控制網(wǎng)絡(luò)世界的權(quán)力得到根本保障。

4 結(jié)語

綜上所述，IANA移交對互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵性資源的管理權(quán)，成立新的ICANN，實質(zhì)上只是美國換了一種對互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵性資源的控制方式。美國一向倡導(dǎo)的多利益相關(guān)方模式，實質(zhì)上使得除美國外的主權(quán)國家很難行使對互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵性資源的管理決策權(quán)，只是在形式上為主權(quán)國家提供了接近管理核心的通道，而實際上各個主權(quán)國家由于以上提到的各種原因，很難通過新通道對新ICANN行使監(jiān)管和決策權(quán)。在全球網(wǎng)絡(luò)空間治理中，美國不論是在歷史淵源上還是在現(xiàn)存的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)上仍然占據(jù)絕對的優(yōu)勢，左右著國際網(wǎng)絡(luò)發(fā)展路徑的軌跡，其在網(wǎng)絡(luò)空間全球治理當(dāng)中依然扮演著重要角色。而現(xiàn)行的治理架構(gòu)明顯讓處在“權(quán)力游戲”外圍的發(fā)展中國家很難有接近治理核心的機(jī)會。多利益相關(guān)方模式雖然在一定程度上給予發(fā)展中國家提出治理建議的通道，卻沒有實質(zhì)性的提供制定網(wǎng)絡(luò)治理的決策權(quán)。所以處于劣勢的發(fā)展中國家在認(rèn)清IANA移交的實質(zhì)后，應(yīng)當(dāng)思考如何在當(dāng)前治理架構(gòu)下提升自身應(yīng)對能力。