●肖志飛 吳德明 秦 嶺

員額檢察官制是指檢察機(jī)關(guān)在編制內(nèi)根據(jù)辦案數(shù)量、轄區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素確定的人員限額。員額檢察官制的實(shí)行，能夠讓優(yōu)秀檢察官在檢察單獨(dú)職務(wù)序列下專注于辦案，通過(guò)提高業(yè)務(wù)能力和水平，實(shí)現(xiàn)檢察職業(yè)目標(biāo)的提升。現(xiàn)階段，這項(xiàng)改革仍在繼續(xù)探索之中，沒(méi)有可供借鑒的現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)。筆者認(rèn)為，應(yīng)建立“定期遴選”“按需定員”“有進(jìn)有出”“能上能下”的員額檢察官退出、增補(bǔ)機(jī)制，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，在檢察人員之間形成良性競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)數(shù)年多輪人員的反復(fù)調(diào)整、篩選，最終達(dá)到最優(yōu)化最合理配置司法資源的目的。

一、應(yīng)當(dāng)退出員額檢察官的情形和事由

最高人民檢察院政治部負(fù)責(zé)人指出，員額檢察官入額后并非一勞永逸，沒(méi)有入額的也不是一望無(wú)際。因此入額不是終身制，不等于進(jìn)了“保險(xiǎn)箱”。根據(jù)員額檢察官制改革的目的和我國(guó)國(guó)情，為確保員額內(nèi)檢察官的精英化和高素質(zhì)，應(yīng)在一些事由和情形出現(xiàn)的情況下，堅(jiān)持員額檢察官退出機(jī)制。實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“七必退”。

第一，違紀(jì)違法的必退。出現(xiàn)違紀(jì)違法行為應(yīng)當(dāng)退出員額檢察官的，主要包含以下幾個(gè)方面：一是在司法辦案工作中故意違反法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)司法責(zé)任，不宜擔(dān)任員額檢察官的；二是在司法辦案工作中有重大過(guò)失，怠于履行或不正確履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)司法責(zé)任，不宜擔(dān)任員額檢察官的；三是負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的檢察官因故意或重大過(guò)失怠于行使或不當(dāng)行使監(jiān)督管理權(quán)，導(dǎo)致司法辦案工作出現(xiàn)嚴(yán)重錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)司法責(zé)任，不宜擔(dān)任員額檢察官的；四是因其他違紀(jì)違法行為受到相應(yīng)處分，不宜擔(dān)任員額檢察官的；五是員額檢察官在司法活動(dòng)中有徇私舞弊、貪贓枉法等違紀(jì)違法行為的；六是在日常生活中有不當(dāng)行為損害檢察機(jī)關(guān)形象的；七是不接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)表與自身身份不符的不當(dāng)言論的。

第二，業(yè)務(wù)不精的必退。檢察官職業(yè)的高要求決定了檢察官群體的少數(shù)性，而檢察官職業(yè)的重要性也決定了檢察官隊(duì)伍必須精英化。一名合格的員額檢察官不僅應(yīng)當(dāng)秉持清正廉潔、公正為民的職業(yè)操守，還需要具備深厚的法律功底、豐富的檢察工作經(jīng)驗(yàn)。對(duì)能力不足、業(yè)務(wù)不過(guò)硬的檢察官應(yīng)當(dāng)予以淘汰。對(duì)于業(yè)務(wù)不精，不能獨(dú)立辦案，辦案質(zhì)量、數(shù)量、效果達(dá)不到辦案績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)一律退出。

第三，退休離職的必退。退休或離職的，自然退出員額檢察官。目前我國(guó)檢察官退休年齡適用《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》規(guī)定的一般行政機(jī)關(guān)公務(wù)員退休年齡，即女年滿55周歲、男年滿60周歲。應(yīng)該說(shuō)，退休年齡的設(shè)置比較符合國(guó)情，既不早也不遲。如員額檢察官退休過(guò)早，會(huì)造成司法資源的浪費(fèi)；退休過(guò)遲，也會(huì)帶來(lái)方方面面的負(fù)面現(xiàn)象。

第四，沒(méi)有辦案的必退。員額的配置是堅(jiān)持“以案定額”和“以職能定額”相結(jié)合，只有必須由檢察官行使職能的崗位才配備員額，而且只給辦案部門配備員額。所以當(dāng)員額檢察官被調(diào)離辦案崗位或離開檢察系統(tǒng)，或者沒(méi)有離開檢察系統(tǒng)但被提拔擔(dān)任了紀(jì)檢組長(zhǎng)、政治處主任、司法行政管理局局長(zhǎng)，進(jìn)入本院行政管理部門沒(méi)有再辦案的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定程序免去員額檢察官身份。

第五，任職回避的必退。為保證依法、公正開展司法辦案，促進(jìn)廉潔建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》《中華人民共和國(guó)檢察官法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》等有關(guān)法律和規(guī)定，員額制檢察官配偶在本省（市、縣）從事律師、司法審計(jì)、司法拍賣職業(yè)的，各級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子成員配偶、子女在本?。ㄊ?、縣）從事前述職業(yè)的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行任職回避。同時(shí)，檢察官之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親以及近姻親關(guān)系的，不得同時(shí)擔(dān)任下列職務(wù)：（1）同一人民檢察院的檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員；（2）同一人民檢察院的檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)和檢察員、助理檢察員；（3）同一業(yè)務(wù)部門的檢察員、助理檢察員；（4）上下相鄰兩級(jí)人民檢察院的檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)。

第六，不能履職的必退。員額檢察官因個(gè)人原因不能履職的，經(jīng)本人申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)退出，主要包含以下幾個(gè)方面：一是身體健康狀況不允許；二是心理壓力過(guò)大；三是工作效率偏低；四是家庭情況特殊，難以繼續(xù)履職；五是長(zhǎng)期難以完成本院檢察官的基本工作量。

第七，考核不合格的必退。根據(jù)檢察官辦案數(shù)量、質(zhì)量、難易程度，檢察機(jī)關(guān)正在推行建立科學(xué)合理的員額檢察官監(jiān)督管理考核考評(píng)機(jī)制，利用信息化、大數(shù)據(jù)手段，實(shí)行常態(tài)化的績(jī)效考核?？?jī)效考核工作主要應(yīng)做到四個(gè)堅(jiān)持：一是堅(jiān)持公開、量化考核原則。二是堅(jiān)持全面推行司法檔案制度。把檢察官履職情況如實(shí)記入司法檔案，并作為崗位調(diào)整、績(jī)效考核和責(zé)任追究的重要依據(jù)。三是堅(jiān)持適時(shí)引入社會(huì)測(cè)評(píng)機(jī)制。切實(shí)將辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量、執(zhí)法能力、職業(yè)道德、思想作風(fēng)、廉潔情況等多種情形納入考核機(jī)制，將考核測(cè)評(píng)指標(biāo)作為員額檢察官退出的依據(jù)。四是堅(jiān)持考核結(jié)果區(qū)分等次原則?？蓪z察官辦案績(jī)效考核分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個(gè)等次；當(dāng)員額檢察官辦案量低于同等崗位平均量60%或存在司法辦案不規(guī)范問(wèn)題，且情形較為嚴(yán)重的或辦案績(jī)效考核中弄虛作假并經(jīng)查證屬實(shí)，在業(yè)績(jī)考評(píng)中被確定為不稱職等次，第二年仍未達(dá)到合格以上等次的，應(yīng)當(dāng)退出員額檢察官；員額檢察官五年內(nèi)累計(jì)三年業(yè)績(jī)考評(píng)被確定為基本合格等次的應(yīng)當(dāng)退出員額檢察官。

二、退出員額檢察官的程序和管理

最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》提出，“員額檢察官依法履職受法律保護(hù)。非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不得將其調(diào)離、辭退或作出免職、降級(jí)等處分”。該條文的規(guī)定對(duì)于防止人為因素或行政變相干預(yù)司法、隨意使員額檢察官退出，提供了有力的司法保護(hù)。因此，在執(zhí)行員額檢察官退出機(jī)制時(shí)，一定要切實(shí)維護(hù)退出員額檢察官的切身利益和榮譽(yù)，確保檢察官隊(duì)伍的穩(wěn)定。

第一，規(guī)范退出員額檢察官程序。一要明確規(guī)定退出員額檢察官各項(xiàng)程序。建立包括檢察機(jī)關(guān)考核評(píng)議、征求當(dāng)事人意見(jiàn)、報(bào)送懲戒委員會(huì)審批等在內(nèi)的規(guī)范退出程序，并明文公布，確保執(zhí)行過(guò)程中有規(guī)可依、有規(guī)必依。二要充分發(fā)揮懲戒委員會(huì)評(píng)價(jià)主體作用。在市級(jí)以上檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一設(shè)立檢察官懲戒委員會(huì)，并制定懲戒委員會(huì)章程，加強(qiáng)對(duì)員額檢察官隊(duì)伍的監(jiān)督與管理，對(duì)檢察官行為進(jìn)行中立的評(píng)判。要充分發(fā)揮檢察官懲戒委員會(huì)的評(píng)價(jià)主體作用，在對(duì)員額檢察官違法違紀(jì)進(jìn)行處理、執(zhí)行員額檢察官退出機(jī)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢察官懲戒委員會(huì)的意見(jiàn)作出決定。三要按照法定程序履行退出審批手續(xù)。對(duì)于主動(dòng)申請(qǐng)退出員額檢察官的，應(yīng)依據(jù)《檢察官法》第四十二條規(guī)定，由本人提出書面申請(qǐng)，依照法律規(guī)定的程序免除其職務(wù)。四要確保當(dāng)事員額檢察官陳述、辯解的權(quán)力?；诔绦蛘x，在當(dāng)事員額檢察官將被執(zhí)行退出程序時(shí)，他們有權(quán)進(jìn)行陳述、辯解，并提供相關(guān)證據(jù)材料。五要賦予當(dāng)事員額檢察官提出復(fù)議、復(fù)核及申訴的權(quán)利。當(dāng)事員額檢察官對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果不服的可以申請(qǐng)復(fù)議、復(fù)核。復(fù)議的處理由做出處分決定的檢察院進(jìn)行，復(fù)核的處理由原決定檢察院的上一級(jí)檢察院進(jìn)行。

第二，加強(qiáng)退出員額檢察官安置。妥善解決退出員額檢察官分流使用、權(quán)責(zé)界限、職業(yè)發(fā)展等問(wèn)題。要努力拓寬他們下一步的職業(yè)發(fā)展空間，暢通發(fā)展渠道，搭建交流轉(zhuǎn)任平臺(tái)，保護(hù)他們退出員額后的工作積極性。退出安置路徑主要有以下三種：一是退休退二線。只適用于因身體原因、年齡原因等自愿退出且滿足提前退休退二線條件又主動(dòng)提出申請(qǐng)的員額檢察官。二是推薦到其它機(jī)關(guān)單位任職。通過(guò)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委，或提拔交流至紀(jì)委、政法委、人大法工委、公安局、司法局等機(jī)關(guān)單位進(jìn)行安置。三是內(nèi)部提拔或轉(zhuǎn)化。這種方式是最主要的路徑，應(yīng)區(qū)別情況對(duì)待。對(duì)于因組織需要，擬提拔進(jìn)入黨組，并擔(dān)任司法行政管理局局長(zhǎng)、紀(jì)檢組長(zhǎng)、政治處主任等非員額身份的院領(lǐng)導(dǎo)的，要努力向上級(jí)爭(zhēng)取，及時(shí)履行手續(xù)，落實(shí)他們的政治待遇，保留一定期限的再次直接入額資格。對(duì)于因正當(dāng)理由主動(dòng)退出的，應(yīng)充分聽(tīng)取他們的個(gè)人意見(jiàn)，結(jié)合其能力、特長(zhǎng)將其安排到檢察輔助崗位或者司法行政崗位上。對(duì)于因考核不合格而退出的，宜將其分流到檢察官助理的工作崗位，鼓勵(lì)其繼續(xù)在檢察輔助崗位上積累經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)檢察業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，爭(zhēng)取在新一輪的遴選中進(jìn)入員額檢察官序列。對(duì)于因一般違紀(jì)違法而退出但仍留在檢察院的，由于其履職過(guò)程中出現(xiàn)了司法作風(fēng)問(wèn)題，應(yīng)將其調(diào)離辦案崗位，分流到司法行政部門。

第三，保障退出員額檢察官利益。在執(zhí)行員額檢察官退出機(jī)制時(shí)，一定要切實(shí)維護(hù)退出員額檢察官的切身利益和榮譽(yù)，讓他們?cè)谕顺龅耐瑫r(shí)能充分感受到組織的關(guān)心和愛(ài)護(hù)。一要保障經(jīng)濟(jì)利益。未經(jīng)審批不得停發(fā)相關(guān)待遇，在調(diào)查處理、復(fù)議復(fù)核等履行程序階段，仍然要保障他們與員額相關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益，不得提前停發(fā)其員額工資等相關(guān)待遇，一般應(yīng)在員額檢察官退出批準(zhǔn)之日的下月起才執(zhí)行。二要保障政治權(quán)利。對(duì)于因任職回避、健康原因、掛名辦案、業(yè)務(wù)不精、有正當(dāng)理由主動(dòng)退出、考核不合格等原因退出的員額檢察官，應(yīng)當(dāng)保留他們相應(yīng)的行政級(jí)別和再次入額的資格，在退出原因消失后，他們?nèi)匀豢梢缘诙稳腩~并辦案；對(duì)于因不敢擔(dān)當(dāng)、不愿擔(dān)當(dāng)?shù)葻o(wú)正當(dāng)事由主動(dòng)退出的，不應(yīng)再賦予入額資格；對(duì)于退休或因工傷殘等合法事由退出的，可以給予榮譽(yù)稱號(hào)，享受除辦案津貼外的其他待遇，以此激勵(lì)全體檢察人員更加珍惜員額檢察官制的榮耀和價(jià)值歸屬；對(duì)于因違紀(jì)違法等事由退出的則應(yīng)視情節(jié)輕重來(lái)確定其再次入額資格。

三、構(gòu)建和完善員額檢察官增補(bǔ)機(jī)制

第一，建立按需增補(bǔ)機(jī)制。員額數(shù)量的確定，主要是以政法專項(xiàng)編制為基數(shù)，比例一般不超過(guò)39%，總體上是符合實(shí)際的。但是我國(guó)地域遼闊，不同地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異大，辦案數(shù)量相差也較大，所以在確定員額檢察官比例和基數(shù)時(shí)不宜一刀切。中央確定的39%的員額比例是一項(xiàng)參考性、原則性標(biāo)準(zhǔn)。具體到每個(gè)檢察院，到底需要多少員額制檢察官，應(yīng)該是由辦案數(shù)量決定，按需定員。有些檢察院即便員額比例低于39%仍然案少人多，但是對(duì)于辦案壓力極大的基層檢察院而言，按照39%的員額比例遴選出的檢察官數(shù)量卻無(wú)法滿足辦案需要。因此，確定充分滿足辦案實(shí)際需要的員額比例既要堅(jiān)持中央確定的原則，又要緊密結(jié)合工作實(shí)際科學(xué)配置。

首先，各基層檢察院應(yīng)該根據(jù)自身實(shí)際情況測(cè)算受案數(shù)量、摸清辦案人員的綜合素質(zhì)，科學(xué)計(jì)算符合院情的員額制比例，并上報(bào)省級(jí)檢察院參考。其次，省級(jí)檢察院監(jiān)督部門應(yīng)該強(qiáng)化對(duì)員額制實(shí)施的監(jiān)督，要求確定員額制的檢察院要充分說(shuō)明理由，不能盲目追求整齊劃一。最后，應(yīng)由省級(jí)檢察院根據(jù)市縣各院辦案量實(shí)際變化精細(xì)測(cè)算，科學(xué)核定、隨時(shí)調(diào)整確定下級(jí)檢察院?jiǎn)T額數(shù)量，建立量化增補(bǔ)機(jī)制。對(duì)辦案量小的檢察院可以維持現(xiàn)狀或適當(dāng)減少員額數(shù)量；對(duì)于辦案量、辦案壓力較大的檢察院，則應(yīng)適當(dāng)提高員額比例，并進(jìn)行員額數(shù)量的增補(bǔ)。

第二，建立及時(shí)增補(bǔ)機(jī)制。對(duì)于員額有預(yù)留或空缺的檢察院，省級(jí)以上檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，必須在三個(gè)月至六個(gè)月之間全面完成員額的增補(bǔ)。通過(guò)明確的時(shí)間要求，及時(shí)將達(dá)到入額條件的檢察官補(bǔ)充上去，避免員額檢察官辦案崗位長(zhǎng)時(shí)間空缺導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)辦案效率降低。

第三，建立強(qiáng)制增補(bǔ)機(jī)制。省級(jí)以上檢察機(jī)關(guān)制定增補(bǔ)機(jī)制時(shí)，應(yīng)明確制度的強(qiáng)制性，不能僅僅對(duì)下級(jí)檢察院起指導(dǎo)作用。員額一旦空缺，就必須強(qiáng)制增補(bǔ)，空多少補(bǔ)多少，并且應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成。實(shí)踐中，有的檢察院?jiǎn)T額出現(xiàn)空缺后便立即進(jìn)行增補(bǔ)，努力避免辦案缺位問(wèn)題，同時(shí)也將其作為解決政治待遇和經(jīng)濟(jì)待遇的抓手。有的檢察院卻不愿執(zhí)行，擔(dān)心引起僧多粥少的問(wèn)題激化矛盾。因此，應(yīng)當(dāng)建立員額檢察官?gòu)?qiáng)制增補(bǔ)機(jī)制。

第四，建立直接增補(bǔ)機(jī)制。建立既有檢察官直接增補(bǔ)機(jī)制，可以保證政策的權(quán)威性和延續(xù)性。從上世紀(jì)九十年代中后期開始至今，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)檢察官人數(shù)經(jīng)歷了幾次波浪式的起伏發(fā)展。1997年之前，檢察官由各級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)直接任命。1998年至2001年，增加一道考試考核程序，檢察人員必須要通過(guò)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織的初任檢察官考試取得資格才能任命檢察官。從這時(shí)起，各檢察院檢察官人數(shù)開始減少。到2002年，國(guó)家開始實(shí)行難度較大的司法考試，全國(guó)通過(guò)率一般不到10%，檢察官的門檻突然變得很高，致使21世紀(jì)的頭十年出現(xiàn)全國(guó)檢察官青黃不結(jié)的現(xiàn)象，檢察官數(shù)量跌入谷底。為緩解這一矛盾，2011年檢法內(nèi)部組織了一次相對(duì)簡(jiǎn)單的小司考，全國(guó)參考人員通過(guò)率為73.7%，與初任檢察官考試通過(guò)率相當(dāng)，中東部地區(qū)的參考通過(guò)率則一般在80%至90%以上，帶來(lái)全國(guó)檢察官人數(shù)的一次劇增和井噴，全國(guó)檢察官人數(shù)達(dá)到最高峰值。而到了2015年底則出現(xiàn)了員額制改革，進(jìn)入員額檢察官的人數(shù)要嚴(yán)格控制在政法編制的39%以內(nèi)，意味著大量取得檢察官身份的人員又將被剔除出員額檢察官隊(duì)伍，檢察官人數(shù)又被政策性強(qiáng)制大縮水。有的通過(guò)國(guó)家司法考試的檢察官因?yàn)槿藬?shù)的限制被擋在員額制的大門外，而一部分通過(guò)小司考和初任檢察官考試的干警則順利入額。為考慮政策延續(xù)性和組織權(quán)威性，我們認(rèn)為，只要在既往歷史中通過(guò)了國(guó)家認(rèn)可的各種嚴(yán)格考試和組織考核被任命為檢察官的，都是具備較強(qiáng)法律功底和較豐富辦案經(jīng)驗(yàn)的檢察人員，都應(yīng)該被認(rèn)為符合員額檢察官的任職條件，在員額出現(xiàn)空缺時(shí)，如果沒(méi)有特殊情況他們應(yīng)當(dāng)直接增補(bǔ)。

第五，建立梯次增補(bǔ)機(jī)制。為確保員額增補(bǔ)的秩序、可操作性，保證增補(bǔ)工作有章可循，對(duì)于符合條件可以直接增補(bǔ)的干警，應(yīng)規(guī)定嚴(yán)格的遞補(bǔ)順序，有次序有先后地遞補(bǔ)，一個(gè)一個(gè)地通過(guò)獨(dú)木橋。一般認(rèn)為，根據(jù)法律功底和積累的辦案經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)按照通過(guò)國(guó)家司法考試的檢察官、通過(guò)初任檢察官考試的檢察官、直接任命的檢察官、通過(guò)小司考的檢察官的順序梯次增補(bǔ)。其次，應(yīng)優(yōu)先考慮經(jīng)過(guò)省級(jí)檢察機(jī)關(guān)考核并評(píng)定檢察官等級(jí)的檢察員，然后是沒(méi)有評(píng)定檢察官等級(jí)的一般檢察員，再是助理檢察員。而等級(jí)較高的檢察官又應(yīng)較等級(jí)偏低的檢察官優(yōu)先。

第六，建立遴選增補(bǔ)機(jī)制。上級(jí)檢察院?jiǎn)T額檢察官出現(xiàn)空缺時(shí)，可從下級(jí)檢察院遴選。下級(jí)檢察院?jiǎn)T額檢察官空缺時(shí)，則可從本院優(yōu)秀的檢察官助理中遴選。對(duì)于沒(méi)有符合直接增補(bǔ)檢察官身份的檢察院或同一情況直接增補(bǔ)檢察官人數(shù)較多、競(jìng)爭(zhēng)激烈的檢察院，可采用遴選增補(bǔ)機(jī)制。通過(guò)民意測(cè)評(píng)、績(jī)效考核、筆試、面試，按照組織嚴(yán)密、程序嚴(yán)格、偏重務(wù)實(shí)和公開、公平、公正的原則，層層遴選，讓優(yōu)秀的檢察人才及時(shí)入額。