◎張緊跟(1.中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東廣州510275；2.中山大學(xué)新華學(xué)院公共管理學(xué)院,廣東東莞523133)

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)回顧

近年來(lái)，伴隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，鄰避設(shè)施封閉性規(guī)劃選址及其負(fù)外部性普遍引發(fā)其在施工建設(shè)中的公眾反對(duì)。為此，地方政府往往依憑“專家”提供可行性評(píng)估來(lái)塑造以“技術(shù)安全”為核心、同時(shí)輔之以“依法行政”和“民心工程”的“規(guī)訓(xùn)”話語(yǔ)來(lái)回應(yīng)，力圖說(shuō)服當(dāng)?shù)孛癖娊邮茑彵茉O(shè)施建設(shè)，但是這一舉措往往成為更大規(guī)模鄰避抗?fàn)幍膭?dòng)員令，最終導(dǎo)致地方政府不得不宣布工程項(xiàng)目“暫緩實(shí)施”或“終止”。一般認(rèn)為，鄰避設(shè)施本身帶來(lái)的潛在影響[1]、民眾的鄰避心理以及相關(guān)主體的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知差異[2]、地方政府的決策程序[3]是引發(fā)鄰避沖突的主要因素。在實(shí)踐中，基于重大經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，地方政府往往將鄰避設(shè)施包裝成為“公益設(shè)施”，從而將其規(guī)劃選址決策封閉在政府系統(tǒng)內(nèi)部，屏蔽相關(guān)公眾的利益訴求與表達(dá)，忽略與公眾的風(fēng)險(xiǎn)溝通[4]，從而加劇了公眾的集體風(fēng)險(xiǎn)焦慮，并擴(kuò)大了相關(guān)主體之間的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知鴻溝[5]，再加上缺乏合理合法的利益補(bǔ)償，最終地方政府對(duì)鄰避設(shè)施“利益”和“風(fēng)險(xiǎn)”的分配結(jié)果無(wú)法讓民眾接受而引發(fā)鄰避沖突[6]。于是，中國(guó)式“封閉決策—公眾反對(duì)—政府壓制—沖突升級(jí)—停建妥協(xié)”或地方政府鄰避沖突治理困境不斷上演[7]。

雖然相對(duì)“鬧也不?！?，“一鬧就?！背尸F(xiàn)出地方政府在回應(yīng)民意中的明顯進(jìn)步，但這往往是一種付出招商引資、規(guī)劃選址、危機(jī)公關(guān)、違約補(bǔ)償?shù)染揞~行政成本后代價(jià)高昂的回應(yīng)。不僅如此，它還會(huì)導(dǎo)致地方政府公信力、企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益乃至整個(gè)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益受到不同程度的損害。因此，地方政府普遍陷入鄰避沖突的治理困境。近年來(lái)，基于“協(xié)商民主具有巨大潛力，能夠有效地化解多元文化間的對(duì)話難題和多元社會(huì)認(rèn)知的不可通約性”[8]以及當(dāng)代中國(guó)局部協(xié)商治理的成功實(shí)踐[9]，研究者認(rèn)為，鄰避沖突的有效治理必須“從自上而下的‘決定—宣布—辯護(hù)’模式轉(zhuǎn)化為‘參與—協(xié)商—共識(shí)’模式”[10]。換言之，應(yīng)對(duì)鄰避沖突應(yīng)該走向協(xié)商治理，即平等的政治主體之間通過(guò)協(xié)商和對(duì)話達(dá)成共識(shí)或者協(xié)調(diào)分歧，最終協(xié)作實(shí)現(xiàn)公共治理目標(biāo)[11]。

在實(shí)踐中，基于壓制、擺平理順的高額代價(jià)與邊際效益遞減，地方政府也開始越來(lái)越多地對(duì)公共輿論和公眾行為做出善意回應(yīng)，并開始嘗試采用官民協(xié)商對(duì)話方式來(lái)治理鄰避沖突，產(chǎn)生差異化結(jié)果。在2007年廈門PX事件中，面對(duì)項(xiàng)目遭遇公眾的鄰避抗?fàn)?，地方政府啟?dòng)公眾參與程序并展開協(xié)商對(duì)話，市民也逐漸從憤怒、“散步”抗議到和平理性地行使參與權(quán)利，最終結(jié)果是項(xiàng)目遷址及政府賠償投資方。在2009年廣州番禺垃圾焚燒事件中，番禺市民的強(qiáng)烈反對(duì)導(dǎo)致垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)項(xiàng)目暫時(shí)擱置，但2010年重新啟動(dòng)后廣州市政府逐步開啟協(xié)商治理而化解了鄰避困境。廣州市永福變電站項(xiàng)目啟動(dòng)2000年選址、2004年籌建、2006年環(huán)評(píng)因鄰避效應(yīng)而陷入僵局后，廣州供電局通過(guò)長(zhǎng)達(dá)近5年的協(xié)商治理，停滯多年的永福變電站項(xiàng)目于2011年完成審批后公示并進(jìn)入施工階段。在2014年的廣東茂名PX事件中，地方政府雖然意識(shí)到可能引發(fā)鄰避抗?fàn)幍娘L(fēng)險(xiǎn)，并為此啟動(dòng)了系列風(fēng)險(xiǎn)溝通，但最終還是導(dǎo)致茂名PX項(xiàng)目重蹈覆轍。2014年5月，湖南省湘潭市政府面對(duì)居民對(duì)規(guī)劃建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的質(zhì)疑，從最初的沉默不語(yǔ)轉(zhuǎn)向與公眾協(xié)商對(duì)話，并在8月12日由湘潭市規(guī)劃局組織舉辦了針對(duì)該項(xiàng)目選址規(guī)劃的市民聽證會(huì)，最終湘潭市政府表示尊重市民聽證會(huì)結(jié)果而暫時(shí)擱置該項(xiàng)目。

那么，地方政府如何才能實(shí)現(xiàn)成功的鄰避沖突協(xié)商治理？

從既有鄰避問(wèn)題研究來(lái)看，許多研究者的應(yīng)然性對(duì)策設(shè)計(jì)主要是建立在總結(jié)既有鄰避沖突教訓(xùn)并借鑒外部經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上的[12]。在數(shù)量有限的基于社會(huì)沖突治理實(shí)踐的研究中，研究者發(fā)現(xiàn)協(xié)商民主的嵌入有助于建立普遍而公正的利益表達(dá)、利益博弈和制度化解決利益沖突的有效機(jī)制，培育了公民積極參與公共事務(wù)的開闊心胸和理性包容態(tài)度，從而為群體性事件預(yù)防和處置創(chuàng)造良好條件[13]。在相關(guān)實(shí)證研究中，研究者主要圍繞利益補(bǔ)償協(xié)商治理展開討論[14]，但鄰避沖突治理除了具體的物質(zhì)利益以外，還因其引發(fā)的環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)涉及個(gè)人價(jià)值理念、生活方式[15]，對(duì)鄰避設(shè)施的“恐懼”無(wú)法通過(guò)增加生產(chǎn)力或再分配方式解決而只能代之以“集中的和大規(guī)模的‘反詮釋政策’或?qū)ζ毡榈默F(xiàn)代化范式的根本性再思考和再規(guī)劃”[16]60。雖然有研究者發(fā)現(xiàn)在民眾理性的鄰避抗?fàn)帀毫ο?，地方政府改變?yīng)對(duì)策略，最終通過(guò)成功的風(fēng)險(xiǎn)交流，在消除民眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂后，實(shí)現(xiàn)居民—專家—政府三贏局面[17]，但是，忽略利益因素的風(fēng)險(xiǎn)溝通并不能從根本上化解當(dāng)?shù)孛癖娬J(rèn)為鄰避設(shè)施“其利益由全社會(huì)共享、而風(fēng)險(xiǎn)由當(dāng)?shù)鼐用癯袚?dān)”的不公平感[6]。因此，如何通過(guò)有效的協(xié)商治理來(lái)應(yīng)對(duì)鄰避沖突中的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和收益分配，依然是一個(gè)懸而未決的議題。

二、協(xié)商治理：鄰避沖突治理的必然趨向

眾所周知，盡管鄰避設(shè)施是可能會(huì)給公眾帶來(lái)整體性社會(huì)收益的“公益設(shè)施”，但卻會(huì)讓周邊居民承擔(dān)其負(fù)外部性，如可能的污染及潛在風(fēng)險(xiǎn)對(duì)身體健康和生活環(huán)境的威脅、可能的污染與污名化導(dǎo)致的心理不舒適與物質(zhì)利益損失等。一方面，在地方政府+企業(yè)“增長(zhǎng)聯(lián)盟”的黑箱式治理下，缺少信息公開和風(fēng)險(xiǎn)溝通，因?yàn)榧夹g(shù)風(fēng)險(xiǎn)模糊性造成的恐慌和抵觸情緒會(huì)不斷發(fā)酵，在網(wǎng)絡(luò)媒體的放大效應(yīng)下勢(shì)必會(huì)加劇民眾對(duì)鄰避設(shè)施的抵制；另一方面，在鄰避設(shè)施興建中，地方政府往往只對(duì)鄰避設(shè)施規(guī)劃區(qū)域內(nèi)和一定距離內(nèi)的居民進(jìn)行財(cái)產(chǎn)損失性拆遷補(bǔ)償，對(duì)于其他未被拆遷的以及可能導(dǎo)致的健康損失與心理恐懼等則缺乏相應(yīng)補(bǔ)償，這種收益分配的不公平也會(huì)使居民反對(duì)興建鄰避設(shè)施。最終，心理恐懼與利益分配失衡的疊加導(dǎo)致鄰避抗?fàn)帯?/p>

誠(chéng)如貝克所言，解決財(cái)富分配不平等是工業(yè)社會(huì)的核心議題，而緩解傷害和分配風(fēng)險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的核心問(wèn)題[16]39。因此，引發(fā)鄰避沖突的“風(fēng)險(xiǎn)與收益配置”問(wèn)題是工業(yè)社會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的疊加。在工業(yè)社會(huì)中，隨著社會(huì)問(wèn)題日益復(fù)雜化，專家的職業(yè)倫理及其擁有某種通常普通人自己不可能詳盡地驗(yàn)證的專業(yè)知識(shí)[18]，使專家的“專業(yè)性”論斷可以增強(qiáng)普通民眾的安全感。而為了促進(jìn)公共決策科學(xué)化并增進(jìn)公共決策可信性，政府決策也日益仰賴專家來(lái)提供技術(shù)和信息咨詢。因此，現(xiàn)代公共決策中的專家咨詢制度既是專家參與公共決策的制度化方式，又是公共決策合法性的技術(shù)來(lái)源[19]。在鄰避沖突中，公眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知逐漸突破專家和科學(xué)理性的壟斷統(tǒng)治。這是因?yàn)椋旱谝?，專家的可信性被政治或者商業(yè)雇主們的含糊之詞給污染了[20]。在鄰避沖突中，公眾很容易發(fā)現(xiàn)“政府+企業(yè)+專家”“鐵三角增長(zhǎng)聯(lián)盟”中的“利益關(guān)聯(lián)”，“磚家”這一網(wǎng)絡(luò)話語(yǔ)的流行折射出專家在其喪失利益無(wú)涉和價(jià)值中立美德后遭遇信任危機(jī)。第二，公眾與專家的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知差異明顯。專家從科學(xué)、理性的角度出發(fā)，認(rèn)為雖然沒有絕對(duì)安全，風(fēng)險(xiǎn)總是存在的，但強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)的可控性和可接受性，而公眾要求“絕對(duì)安全”和零風(fēng)險(xiǎn)。由于專家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與公眾風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知之間存在巨大差異，不但造成兩個(gè)不同群體間的認(rèn)知沖突，而且會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)專家和政府的信任危機(jī)[21]。第三，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)具有高度的不確定性和不可預(yù)測(cè)性，專家無(wú)法對(duì)其做出準(zhǔn)確的說(shuō)明與預(yù)測(cè)。最終，由于角色、利益和知識(shí)背景的差異，公眾與政府和專家之間無(wú)法達(dá)成共識(shí)，被地方政府采納的專家通過(guò)科學(xué)評(píng)估與理性分析所得出的所謂“客觀結(jié)論”也無(wú)法說(shuō)服公眾。于是，由地方政府、專家以及企業(yè)組成的“增長(zhǎng)聯(lián)盟”所壟斷的鄰避“風(fēng)險(xiǎn)—收益”判斷權(quán)、解釋權(quán)乃至決策權(quán)遭遇公眾和社會(huì)的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

正是在此背景下，鄰避沖突治理中的地方政府不再能依賴專家的科學(xué)論證說(shuō)服公眾，地方政府、專家與企業(yè)的“增長(zhǎng)聯(lián)盟”也不再能壟斷鄰避設(shè)施決策。這是因?yàn)椋旱谝唬煌睦嫦嚓P(guān)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)—收益具有不同的認(rèn)知；第二，專家基于科學(xué)理性所提供的風(fēng)險(xiǎn)可能性的不確定信息無(wú)法回答何種風(fēng)險(xiǎn)可以接受或不能接受；第三，如果地方政府采納專家基于不確定信息基礎(chǔ)上的風(fēng)險(xiǎn)可能性建議，就會(huì)陷入不確定性困境[22]；第四，地方政府基于風(fēng)險(xiǎn)—收益確定性的封閉式鄰避設(shè)施決策無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。最終，經(jīng)過(guò)專家科學(xué)論證、規(guī)劃部門規(guī)劃、發(fā)改委批復(fù)、環(huán)保部門環(huán)評(píng)的鄰避設(shè)施并不能為公眾所認(rèn)可，“決定—宣布—辯護(hù)”的既有治理模式也無(wú)法平息此起彼伏的鄰避抗?fàn)帯?/p>

由于政府、企業(yè)與專家組成的“增長(zhǎng)聯(lián)盟”不再具有絕對(duì)權(quán)威，因此參與鄰避沖突治理的主體應(yīng)該是多元的，包括地方政府、企業(yè)、專家、傳媒以及公眾在內(nèi)。換言之，風(fēng)險(xiǎn)—收益的合理配置必須“再造政治”。一方面，在風(fēng)險(xiǎn)沖突中地方政府不能再依賴專家；另一方面，“增長(zhǎng)聯(lián)盟”對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的解釋壟斷權(quán)正在被解構(gòu)，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題已不再是“增長(zhǎng)聯(lián)盟”的獨(dú)占領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在的可能使得每個(gè)人都愿意并有興趣來(lái)了解它[23]。最終，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，只有在“增長(zhǎng)聯(lián)盟”與“社群聯(lián)盟”之間構(gòu)筑治理風(fēng)險(xiǎn)信任聯(lián)系機(jī)制，展開資源與信息交流，才可能充分動(dòng)員更廣泛的社會(huì)力量來(lái)共同應(yīng)對(duì)不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)[24]?；诖?，在鄰避沖突治理中，應(yīng)該建立一個(gè)適當(dāng)?shù)膬r(jià)值和利益表達(dá)的公共論壇，使利益相關(guān)者可以圍繞具體的風(fēng)險(xiǎn)—收益分配問(wèn)題在做出決策之前，通過(guò)公開爭(zhēng)論、公共協(xié)商與理性妥協(xié)來(lái)達(dá)成共識(shí)。在這個(gè)過(guò)程中，鄰避設(shè)施決策過(guò)程應(yīng)該透明化，地方政府和專家應(yīng)該“盡早、盡可能充分地將爭(zhēng)議、不確定性、政策選擇權(quán)呈現(xiàn)給公眾”；而決策過(guò)程的開放性，以及各種“協(xié)商評(píng)議進(jìn)路”的采用應(yīng)該是將公眾價(jià)值觀吸納進(jìn)入公共政策中去的必要手段。在這里，地方政府基于公共權(quán)力行使的判斷、企業(yè)基于經(jīng)濟(jì)利益的盤算、專家基于科學(xué)知識(shí)的可行與普通公眾基于公共利益的考量，各方秉持解決問(wèn)題與尋求共識(shí)的態(tài)度展開對(duì)話、交流、辯論與反思，最終達(dá)成共識(shí)并做出行動(dòng)決策。這不僅僅是簡(jiǎn)單地聚合各種不同偏好、表達(dá)自身愿望和訴求，而是參與協(xié)商的主體基于公共理性共同尋求融合相互沖突的利益的過(guò)程。因此，構(gòu)建更具開放度與包容性的協(xié)商治理模式，是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)條件下“政治再造”的基本趨勢(shì)。在這里，除了克服投票的一次性決策缺憾，協(xié)商治理具有諸多優(yōu)勢(shì)，包括公開信息滿足各個(gè)利益相關(guān)者的基本知情權(quán)、平等參與質(zhì)詢和公共論辯使各群體都能實(shí)現(xiàn)有效參與[25]，決策過(guò)程中的反復(fù)論證有利于帕累托次優(yōu)的決策并減輕或克服有限理性的影響，從而產(chǎn)生更廣泛共識(shí)[26]，提升了政策正當(dāng)性，有利于決策執(zhí)行，等等。協(xié)商民主從其誕生之日起就“強(qiáng)調(diào)對(duì)于公共利益的責(zé)任、促進(jìn)政治話語(yǔ)的相互理解、辨別所有政治意愿以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策”[27]。因此，鄰避沖突中的“風(fēng)險(xiǎn)—收益”法則只能通過(guò)公眾參與協(xié)商，在確保降低“物質(zhì)性風(fēng)險(xiǎn)”的基礎(chǔ)上改善社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)[16]240。

總之，在鄰避沖突治理中，由于風(fēng)險(xiǎn)陰影以及鄰避風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)巨大災(zāi)難的無(wú)法預(yù)知和無(wú)法完全控制，鄰避風(fēng)險(xiǎn)的高度復(fù)雜性使其超出了“增長(zhǎng)聯(lián)盟”可以解釋和控制的范圍，而鄰避風(fēng)險(xiǎn)“覆巢之下沒有完卵”的廣泛影響性使全部社會(huì)成員都不可能“獨(dú)善其身”，因此鄰避風(fēng)險(xiǎn)的治理不可能再像過(guò)去那樣僅由“增長(zhǎng)聯(lián)盟”來(lái)壟斷。基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)面臨的公共事務(wù)復(fù)雜性與不確定性以及轉(zhuǎn)型社會(huì)對(duì)資源相互依賴的需求，建構(gòu)鄰避風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)商治理機(jī)制——一個(gè)由多元利益相關(guān)者之間通過(guò)協(xié)商對(duì)話構(gòu)建的合作互補(bǔ)的鄰避沖突治理機(jī)制，也就成為必然選擇[28]。在這種新型鄰避沖突治理模式中，應(yīng)該建立起雙向溝通的“協(xié)作治理”模式，實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)—收益”的合理分擔(dān)與共享，這恰恰是協(xié)商治理需要解決的核心問(wèn)題。

三、案例回溯：從“鄰避”到“迎臂”

與大多數(shù)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目一樣，杭州市九峰垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目在2014年5月10日也曾因鄰避沖突而暫時(shí)擱置。

(一)選址遭遇鄰避抗?fàn)?/h3>

“5·10”事件的大背景是杭州“垃圾圍城”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，現(xiàn)有設(shè)施的處理能力難以滿足生活垃圾的快速增長(zhǎng)。為此，杭州市政府著手規(guī)劃建設(shè)新的垃圾處理設(shè)施。2014年3月29日，《杭州市環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)規(guī)劃修編(2008—2020年)修改完善稿》(3月29日至4月27日)在杭州市政府規(guī)劃局網(wǎng)站公示，九峰垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目開始規(guī)劃選址。很快，杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電工程項(xiàng)目于4月22日經(jīng)浙江省建設(shè)廳審批前公示。

相關(guān)信息一經(jīng)傳播，基于設(shè)施建設(shè)可能危及身體健康、環(huán)境質(zhì)量、資產(chǎn)價(jià)值等，杭州市民的反對(duì)隨之而來(lái)。在杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電工程項(xiàng)目審批前公示2天后，杭州城區(qū)居民及周邊村民向市規(guī)劃局聯(lián)名提交了反對(duì)建設(shè)該項(xiàng)目的公開信，也有部分市民提出應(yīng)該對(duì)前述修改完善稿進(jìn)行公示聽證。4月24日，杭州市規(guī)劃局雖然很快就對(duì)此進(jìn)行書面回應(yīng)，但并未消除市民的疑慮。鄰近居民也曾到中泰鄉(xiāng)政府、余杭區(qū)政府及杭州市規(guī)劃局等部門反映，但都未得到回應(yīng)。于是，事態(tài)繼續(xù)發(fā)酵。從2014年5月7日起，在沒有進(jìn)行環(huán)評(píng)和相關(guān)批示的情況下，“垃圾焚燒廠秘密開工”的消息迅速流傳，這很快導(dǎo)致1 000多名村民在擬建垃圾焚燒廠地點(diǎn)聚集抗議。這迫使杭州市政府做出回應(yīng)。一方面，杭州市政府在5月8日召開了圍繞焚燒技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)等問(wèn)題進(jìn)行解答的垃圾處置專家媒體溝通會(huì)，力圖說(shuō)服公眾。另一方面，中共余杭區(qū)委、區(qū)政府在5月9日發(fā)布《關(guān)于九峰環(huán)境能源項(xiàng)目的通告》，承諾在沒有履行完法定程序和征得公眾理解支持之前項(xiàng)目一定不開工。顯然，這些回應(yīng)并未奏效。2014年5月10日上午，余杭中泰及附近地區(qū)發(fā)生更大規(guī)模的聚眾抗議，5 000多居民走上02省道和杭徽高速余杭段封路抗議，與隨后趕到現(xiàn)場(chǎng)的特警發(fā)生沖突，多人受傷。于是，項(xiàng)目被迫暫時(shí)擱置。

(二)一年后的峰回路轉(zhuǎn)

經(jīng)過(guò)前期公眾調(diào)查和環(huán)評(píng)批復(fù)，杭州市余杭九峰環(huán)境能源項(xiàng)目(即建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目)在2015年4月14日經(jīng)審批獲得批準(zhǔn)。九峰垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目鍋爐安裝項(xiàng)目在2016年11月底順利完成1、2號(hào)鍋爐水壓試驗(yàn)并將于2017年9月投入試運(yùn)行。歷經(jīng)一年，杭州垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目為何在發(fā)生“鄰避沖突”后還能在原址成功建設(shè)？

1.堅(jiān)持信息公開和公眾參與?！?·10”事件使杭州市政府意識(shí)到民眾的理解和支持是破解鄰避困局的關(guān)鍵。一方面，杭州市政府堅(jiān)持信息公開。杭州市、余杭區(qū)政府不但向市民公開項(xiàng)目技術(shù)、指標(biāo)、設(shè)備要求等，而且直接將水文和大氣檢測(cè)點(diǎn)設(shè)置在村民院子里，并第一時(shí)間公布環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和細(xì)節(jié)，這無(wú)疑保障了市民的知情權(quán)。在此基礎(chǔ)上，杭州市政府還構(gòu)建了溝通對(duì)話平臺(tái)來(lái)聽取民意，公眾提出諸如垃圾運(yùn)輸要走專用匝道、建立大管網(wǎng)供水以避免水源污染等建議，也被采納并逐一落實(shí)，這無(wú)疑有助于實(shí)現(xiàn)市民的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。另一方面，杭州市政府還展開了有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通。杭州市、余杭區(qū)政府通過(guò)廣泛走訪、精準(zhǔn)走訪、貼心走訪、主動(dòng)走訪，既廣泛征集民情又直面公眾疑慮，在持續(xù)的交流互動(dòng)中增進(jìn)了當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)項(xiàng)目建設(shè)的理解。2014年7—9月，中泰街道多次組織對(duì)垃圾焚燒發(fā)電廠有疑慮的村民實(shí)地察看國(guó)內(nèi)先進(jìn)的垃圾焚燒廠，“百聞不如一見”的實(shí)地參觀改變了很多當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)于垃圾焚燒項(xiàng)目“污染大、環(huán)境差”的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知。在這樣的基礎(chǔ)上，杭州市政府又通過(guò)召開垃圾焚燒項(xiàng)目答辯會(huì)來(lái)回應(yīng)民眾代表提出的諸如垃圾存哪里與怎么燒、二英和飛灰怎么控制、怎么處理等困惑，逐漸緩解了公眾的風(fēng)險(xiǎn)疑慮。

2.補(bǔ)短板。余杭“5·10”事件的導(dǎo)火索是垃圾焚燒廠在沒有進(jìn)行環(huán)評(píng)和相關(guān)批示的情況下“秘密開工”①《杭州聚集事件續(xù)：村民稱秘密開工是導(dǎo)火索》，《北京青年報(bào)》2014年5月12日?！埃驹缬诃h(huán)評(píng)”遭到詬病和質(zhì)疑②《“鄰避運(yùn)動(dòng)”怪圈求解》，《半島都市報(bào)》2014年5月21日。。此外，杭州市有關(guān)部門最初確定一家市屬國(guó)有公司作為業(yè)主單位，無(wú)論是其專業(yè)資質(zhì)還是利益關(guān)聯(lián)都加重了公眾疑慮。而有民眾雖然兩年前就聽說(shuō)要在九峰建垃圾焚燒發(fā)電廠，也有相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)考察，但從未征求當(dāng)?shù)孛癖娨庖娋屯蝗还菊f(shuō)要建了，這導(dǎo)致當(dāng)?shù)孛癖娰|(zhì)疑操作程序有瑕疵③同上。。

為此，杭州市政府采取了雙管齊下的改進(jìn)：

(1)更換項(xiàng)目業(yè)主?；凇坝蓪I(yè)團(tuán)隊(duì)做專業(yè)事情”的理念，在對(duì)中國(guó)光大國(guó)際有限公司(以下簡(jiǎn)稱“光大國(guó)際”)相關(guān)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)考察研究的基礎(chǔ)上，中共余杭區(qū)委、區(qū)政府決定引進(jìn)在環(huán)保能源領(lǐng)域具有較強(qiáng)專業(yè)性、權(quán)威性和豐富建設(shè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的光大國(guó)際負(fù)責(zé)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理九峰項(xiàng)目。在地方政府組織的實(shí)地考察中，公眾也普遍認(rèn)可光大國(guó)際有限公司的技術(shù)、理念和社會(huì)責(zé)任意識(shí)，光大國(guó)際運(yùn)營(yíng)中的項(xiàng)目廠區(qū)優(yōu)美的環(huán)境、規(guī)范的內(nèi)部管理、先進(jìn)的技術(shù)工藝給前去參訪的杭州市民留下了深刻印象，風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知逐漸發(fā)生變化。

(2)嚴(yán)格遵循法定程序。2014年9月11日，杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電工程先后啟動(dòng)規(guī)劃選址公告和環(huán)境影響評(píng)價(jià)第一次公示。此次公示充分吸收了公眾建議，相較于4月發(fā)布的版本，對(duì)選址范圍進(jìn)行調(diào)整，并對(duì)生活垃圾設(shè)施規(guī)劃圖進(jìn)行修改完善，將九峰環(huán)境能源項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)提高到高于歐盟2000標(biāo)準(zhǔn)。在浙江省住建廳的公告中，還公布了征求意見的形式和聯(lián)系方式。此外，杭州市環(huán)保局強(qiáng)調(diào)九峰項(xiàng)目環(huán)評(píng)全程走完有6個(gè)公示環(huán)節(jié)。根據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范要求，受建設(shè)單位委托，浙江城建勘察研究院有限公司將在9月15日進(jìn)場(chǎng)開展水文地質(zhì)調(diào)查勘察。地方政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)，選址公示并不意味著開工建設(shè)，九峰項(xiàng)目的審批全過(guò)程向市民公開以便廣泛接受社會(huì)監(jiān)督①《杭州九峰垃圾焚燒項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃選址和環(huán)評(píng)公示》，新華網(wǎng)浙江頻道，2014年9月12日。。截至2015年3月底，余杭九峰環(huán)境能源項(xiàng)目相繼完成了重新規(guī)劃選址、水文監(jiān)測(cè)、穩(wěn)評(píng)(環(huán)評(píng))公眾調(diào)查、環(huán)評(píng)全本公示、地質(zhì)勘探和初步設(shè)計(jì)批復(fù)等各項(xiàng)工作，報(bào)批報(bào)建工作全部完成。

3.強(qiáng)化監(jiān)管。在展開風(fēng)險(xiǎn)溝通和遵循法定程序的基礎(chǔ)上，杭州市政府也不斷通過(guò)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管來(lái)降低公眾疑慮。在面對(duì)市民的項(xiàng)目答辯會(huì)上，杭州市政府承諾九峰垃圾焚燒發(fā)電廠在采用一流設(shè)計(jì)、一流工藝、一流設(shè)備的基礎(chǔ)上，采用“日常四層監(jiān)管，市民隨時(shí)監(jiān)督”模式②《杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目平穩(wěn)落地》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2016年10月21日。。所謂“四層監(jiān)管”，是指由政府監(jiān)管、市民監(jiān)督、企業(yè)自律和第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)所組成的立體監(jiān)管。其中，第一層由政府行業(yè)主管部門通過(guò)定期和不定期的現(xiàn)場(chǎng)巡查和實(shí)時(shí)監(jiān)控以及環(huán)保部門在線監(jiān)測(cè)煙氣排放，相關(guān)數(shù)據(jù)在廠區(qū)大門口安裝的電子屏上實(shí)時(shí)發(fā)布。第二層是附近村民被聘請(qǐng)作為環(huán)保監(jiān)督員隨時(shí)來(lái)工廠巡查。第三層市民通過(guò)隨時(shí)預(yù)約參觀垃圾焚燒全過(guò)程來(lái)倒逼企業(yè)自律。第四層是具有相關(guān)檢測(cè)資格的專業(yè)機(jī)構(gòu)受聘監(jiān)測(cè)工廠運(yùn)營(yíng)。在強(qiáng)化監(jiān)管中，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)垃圾計(jì)量、化學(xué)品消耗、焚燒溫度、煙氣排放、灰渣和滲濾液處理等各生產(chǎn)環(huán)節(jié)和污染物排放的監(jiān)管，將煙氣排放連續(xù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)公開發(fā)布，委托權(quán)威監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)定期抽檢煙氣、污水排放等主要污染物，煙塵、二氧化硫、氮氧化物、氯化氫、一氧化碳等相關(guān)數(shù)據(jù)也通過(guò)設(shè)置在廠區(qū)門口的大屏幕電子顯示屏在線顯示。除了采取上述措施以外，周邊居民還可以以環(huán)保志愿者身份在九峰垃圾焚燒廠建成投運(yùn)后進(jìn)入廠區(qū)，隨時(shí)對(duì)垃圾焚燒運(yùn)營(yíng)過(guò)程展開監(jiān)督。

4.走向“鄰利”。為了提升民眾獲得感，地方政府對(duì)余杭中泰這樣承擔(dān)垃圾處理的區(qū)域進(jìn)行利益補(bǔ)償。一方面，為了保障當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，杭州市政府專門給中泰街道撥了1000畝土地空間指標(biāo)，扶持該區(qū)域開發(fā)旅游景區(qū)和建設(shè)智慧產(chǎn)業(yè)園等方案也相繼出臺(tái)，余杭區(qū)政府還在當(dāng)?shù)靥崆皩?shí)施道路、公交、飲水、文體等一大批民生實(shí)事工程。另一方面，注入相應(yīng)資金來(lái)推動(dòng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展。為打造一片城郊休閑“慢村”，余杭區(qū)政府計(jì)劃投資20.8億元，還投入1.4億元來(lái)改善中泰街道的生態(tài)、生產(chǎn)、生活環(huán)境。為了籌措當(dāng)?shù)丨h(huán)境改善專項(xiàng)資金，杭州市政府決定從2017年開始將原有260元/噸的垃圾處理費(fèi)提升為335元/噸③《杭州破題“鄰避效應(yīng)”》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年3月24日。。于是，隨著相關(guān)設(shè)施建設(shè)的到位，眾多鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目爭(zhēng)先恐后地落戶，鄰近居民收益日漸增長(zhǎng)，在安全風(fēng)險(xiǎn)可控的基礎(chǔ)上，在原址復(fù)建的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目由“鄰避”轉(zhuǎn)變成為“迎臂”設(shè)施，當(dāng)初因?yàn)猷彵軟_突引發(fā)的外遷潮轉(zhuǎn)變成為“回遷潮”。

最終，通過(guò)協(xié)商治理，在地方政府、企業(yè)、民眾的互動(dòng)中，鄰避成為“鄰利”。

四、走出鄰避沖突困境的要義

誠(chéng)如郭巍青所言，走出鄰避困境，關(guān)鍵在于政府、企業(yè)與公眾既要利益共享，又要風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)④《廣東求解鄰避難題助力決勝全面小康》，《南方日?qǐng)?bào)》2016年5月17日。。從杭州九峰案例來(lái)看，協(xié)商治理的基本要義在于：

(一)有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通

在鄰避沖突治理中，為了增強(qiáng)決策的正當(dāng)性和合法性、提升鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理行動(dòng)的針對(duì)性和有效性、增強(qiáng)利益相關(guān)者對(duì)鄰避風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和預(yù)防，風(fēng)險(xiǎn)溝通至關(guān)重要。而由于專家的風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)評(píng)估與公眾的風(fēng)險(xiǎn)主觀感知之間存在難以彌平的差距，因此“增長(zhǎng)聯(lián)盟”有責(zé)任與“社群聯(lián)盟”展開風(fēng)險(xiǎn)溝通，以便專家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估以及建立在專家意見基礎(chǔ)上的政策能被公眾接受[29]。

1.通過(guò)信息公開來(lái)建立信任。對(duì)增長(zhǎng)聯(lián)盟持久而廣泛的不信任,已經(jīng)成為鄰避沖突中風(fēng)險(xiǎn)溝通的最顯性難題[30]。因此，重建信任是貫穿在所有風(fēng)險(xiǎn)溝通策略中的一條主線，在此基礎(chǔ)上才可能實(shí)現(xiàn)交流、構(gòu)建共識(shí)等目標(biāo)[5]。而相關(guān)實(shí)證研究證明：信息公開是重建信任的前提和基礎(chǔ)[31]。余杭“5·10”事件折射出在面對(duì)民眾“健康權(quán)”與“發(fā)展權(quán)”的訴求時(shí)，地方政府漠視公眾的基本知情權(quán)，最終因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)信息不對(duì)稱導(dǎo)致信任危機(jī)⑤謝云挺：《垃圾焚燒廠“反建”事件頻發(fā)杭州九峰的項(xiàng)目為何能浴火重生？》，新華社，2016年8月6日。。因此，在鄰避沖突治理中，地方政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開各類鄰避風(fēng)險(xiǎn)信息，以保障公眾基本知情權(quán)。而在后續(xù)協(xié)商治理中，杭州地方政府將項(xiàng)目規(guī)劃選址說(shuō)明、環(huán)評(píng)全本公示、水文地質(zhì)調(diào)查勘察、初步設(shè)計(jì)批復(fù)、水文監(jiān)測(cè)、穩(wěn)評(píng)(環(huán)評(píng))公眾調(diào)查均對(duì)市民公開，這種公開透明和信息互通是取得民眾信任的前提①《杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目平穩(wěn)落地》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2016年10月21日。。

2.風(fēng)險(xiǎn)溝通應(yīng)該堅(jiān)持雙向互動(dòng)。在余杭“5·10”事件之前，地方政府也力圖對(duì)公眾訴求做出回應(yīng)，但是忽視公眾參與權(quán)的“單向宣傳模式”非但沒有緩解民眾疑慮，反而加劇了公眾對(duì)鄰避風(fēng)險(xiǎn)的恐慌。因此，在鄰避風(fēng)險(xiǎn)溝通中，公眾應(yīng)該被賦權(quán)，不是讓他們只是手捧“公眾參與”這頂帽子來(lái)坐聽“增長(zhǎng)聯(lián)盟”的教導(dǎo)，而應(yīng)讓他們戴著“公眾參與”這頂帽子走進(jìn)市政廳[32]來(lái)參與政策過(guò)程。在后續(xù)協(xié)商治理中，杭州地方政府在確保相關(guān)信息公開透明的基礎(chǔ)上，還搭建溝通對(duì)話平臺(tái)去吸納公眾有序參與。地方政府不僅積極回應(yīng)像垃圾存哪里與怎么燒、二英和飛灰怎么控制、怎么處理等疑惑，還充分吸納公眾提出的建議和要求。一方面，堅(jiān)持下訪與宣傳同步推進(jìn)。通過(guò)多種形式的走訪、宣傳，地方政府與民眾展開持續(xù)的雙向互動(dòng)，在充分收集民意的基礎(chǔ)上再?zèng)Q策，增進(jìn)了民眾對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的理解。另一方面，組織市民實(shí)地考察，改變公眾認(rèn)知。在鄰避沖突中，經(jīng)過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒體的放大，垃圾焚燒設(shè)施往往與“惡心、惡臭、吵鬧”以及“癌癥、二英”等畫等號(hào)，但是在實(shí)地現(xiàn)場(chǎng)參訪江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)遙觀鎮(zhèn)的常州垃圾焚燒發(fā)電廠時(shí)，杭州市民發(fā)現(xiàn)這個(gè)垃圾焚燒發(fā)電廠外觀類似一個(gè)公園，綠樹成蔭，建筑如藍(lán)色海洋館般，外加一個(gè)高聳的鐘樓；廠區(qū)內(nèi)道路寬闊，環(huán)境優(yōu)美，還有池塘、噴泉，絲毫聞不到任何異味，沒人會(huì)意識(shí)到這里是一家垃圾焚燒廠②匡笠：《你信嗎？垃圾焚燒發(fā)電廠美如公園》，《現(xiàn)代快報(bào)》2016年11月25日。。受邀參訪的杭州市民通過(guò)近距離參觀廠區(qū)規(guī)劃建設(shè)，實(shí)地考察其工藝技術(shù)、運(yùn)作流程以及對(duì)周邊環(huán)境的影響，逐漸認(rèn)識(shí)到生活垃圾減量化、資源化、無(wú)害化處理是垃圾焚燒發(fā)電處置方式的明顯優(yōu)勢(shì)。最終，參觀者回杭州后說(shuō)，如果以后建的垃圾焚燒廠真的像參觀的那樣，自己會(huì)堅(jiān)決支持③《杭州破題“鄰避效應(yīng)”》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年3月24日。。

總之，從杭州案例來(lái)看，通過(guò)鄰避風(fēng)險(xiǎn)溝通，一方面，及時(shí)且有效地將鄰避設(shè)施相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)信息以適當(dāng)方式傳遞給公眾，確保了公眾知情權(quán)并建立了信任；另一方面，堅(jiān)持雙向溝通，讓公眾參與項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程，賦權(quán)于公眾，讓公眾情緒逐漸平復(fù)，更加趨于理性。

(二)合理的收益分享

從經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)看，鄰避設(shè)施具有明顯的負(fù)外部性，因?yàn)猷彵茉O(shè)施在將生產(chǎn)成本外部化轉(zhuǎn)嫁給設(shè)施周邊民眾的同時(shí)，其生產(chǎn)收益并未透過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行合理分配[33]。為此，把鄰避設(shè)施外部成本內(nèi)生化，提供經(jīng)濟(jì)誘因、進(jìn)行有效補(bǔ)償是化解鄰避沖突的最基本策略[12]。因而，建立完善的利益損失補(bǔ)償機(jī)制是治理鄰避沖突的必然要件。

在鄰避設(shè)施損益平衡過(guò)程中，受相關(guān)設(shè)施影響的居民理所當(dāng)然應(yīng)該得到相應(yīng)的利益補(bǔ)償，這種補(bǔ)償實(shí)際上是允許周邊居民分享興建鄰避設(shè)施產(chǎn)生的收益。但是，鄰避設(shè)施建設(shè)不僅會(huì)因征地拆遷而損害相關(guān)民眾物質(zhì)利益，還會(huì)因其建設(shè)對(duì)生活環(huán)境、身體健康等產(chǎn)生的負(fù)面影響而損害鄰避設(shè)施周邊居民的利益，甚至還會(huì)因其“背負(fù)的各種聲名”而影響到鄰避設(shè)施所在社區(qū)的未來(lái)發(fā)展[34]，因此鄰避設(shè)施損益補(bǔ)償不能僅限于征地拆遷補(bǔ)償，也不能僅限于設(shè)施周邊居民，還應(yīng)該考慮到整個(gè)社區(qū)發(fā)展。而只有讓整個(gè)社區(qū)可以從鄰避設(shè)施建設(shè)中獲益，才能增加對(duì)鄰避設(shè)施的理解和支持，減少社區(qū)反抗，促進(jìn)鄰避設(shè)施的興建和運(yùn)行。如在實(shí)施廣東汕頭潮南垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目和汕尾陸豐甲湖灣火電項(xiàng)目過(guò)程中，地方政府除了實(shí)施一般性征地拆遷補(bǔ)償從而讓村民個(gè)人得到實(shí)惠以外，還通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償和利益共享機(jī)制建設(shè)來(lái)改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施和生活環(huán)境，成功實(shí)現(xiàn)了從“鄰避”變?yōu)椤坝邸雹堋渡鷳B(tài)補(bǔ)償+利益共享讓“鄰避”變“迎臂”》，《南方農(nóng)村報(bào)》2016年4月21日。。

在杭州案例中，除了因征地拆遷而進(jìn)行補(bǔ)償以外，杭州市政府充分考慮到要對(duì)余杭中泰這樣承擔(dān)垃圾處理的區(qū)域進(jìn)行利益補(bǔ)償，九峰項(xiàng)目被企業(yè)規(guī)劃建設(shè)成為開放式的環(huán)?？破战逃?、工業(yè)旅游基地以及循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范基地，從而實(shí)現(xiàn)收益分配均衡配置。為此，杭州市政府、余杭區(qū)政府出臺(tái)相關(guān)政策、注入大量資金、采取多種措施來(lái)建設(shè)和維護(hù)市政設(shè)施、扶持地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善周邊區(qū)域環(huán)境，并加大環(huán)境宣傳力度并強(qiáng)化監(jiān)管，力圖使中泰垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目真正成為“惠民工程”⑤同①。，使這一鄰避型設(shè)施能轉(zhuǎn)變成為“鄰利”設(shè)施。

(三)走向協(xié)作治理

如果說(shuō)治理泛指來(lái)自政府、市場(chǎng)和社會(huì)的多元主體協(xié)同合作及利益共享的過(guò)程，那么協(xié)商即為達(dá)成治理目標(biāo)的常規(guī)手段及行動(dòng)模式。在協(xié)商治理中，多元行動(dòng)主體之間通過(guò)交流、協(xié)商達(dá)成共識(shí)，并在此基礎(chǔ)上通過(guò)協(xié)作治理實(shí)現(xiàn)收益共享。面對(duì)環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨，以國(guó)家為中心、以政府為主導(dǎo)、以風(fēng)險(xiǎn)控制為主要目標(biāo)的傳統(tǒng)治理模式難以為繼，構(gòu)建一種新型的由政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同參與、相互合作與制衡的風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合型治理結(jié)構(gòu)勢(shì)在必行[35]。

在杭州九峰案例中，鄰避沖突的成功治理不僅走出設(shè)施建設(shè)的鄰避困境，更重要的是初步形成協(xié)作治理風(fēng)險(xiǎn)的基本框架。作為項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方的光大國(guó)際，在協(xié)助地方政府推進(jìn)信息公開和組織公眾溝通中充分發(fā)揮了其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，不僅組織了對(duì)政府官員的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，還邀請(qǐng)了杭州市民代表實(shí)地參訪。同時(shí)，為了消解公眾的風(fēng)險(xiǎn)疑慮，光大國(guó)際在九峰項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理全過(guò)程中都堅(jiān)持公開透明，并引入公眾有序參與來(lái)監(jiān)督項(xiàng)目高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、煙氣達(dá)標(biāo)排放，力圖實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目與周邊居民和諧共生。因此，光大國(guó)際允許中泰街道民眾代表于水文地質(zhì)調(diào)查勘察期間憑監(jiān)督證進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)參觀、監(jiān)督①《杭州九峰垃圾焚燒廠縮小占地面積引入光大國(guó)際》，經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)，2014年9月15日。。而地方政府在推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中也不斷強(qiáng)化監(jiān)管?；诠姄?dān)心項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)后會(huì)出現(xiàn)的“偷排、漏排”問(wèn)題，在強(qiáng)化政府職能部門監(jiān)管和企業(yè)自律的基礎(chǔ)上，還引入第三方監(jiān)管機(jī)制和建立“居民隨時(shí)監(jiān)督”模式，并以政府公告形式做出一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)有“偷排、漏排”問(wèn)題就立刻讓項(xiàng)目關(guān)門的社會(huì)承諾。此外，近年來(lái)，杭州市政府充分吸收公眾關(guān)于“通過(guò)垃圾源頭分類實(shí)現(xiàn)生活垃圾減量”的建議，積極推進(jìn)垃圾分類工作。2015年，杭州市人大制定了關(guān)于垃圾分類的地方性法規(guī)。在此基礎(chǔ)上，垃圾“實(shí)戶制”、積分獎(jiǎng)勵(lì)等新辦法和二維碼、物聯(lián)網(wǎng)等智能手段也被杭州市政府廣泛推行，被政府動(dòng)員的杭州市民也積極行動(dòng)起來(lái)。2015年，杭州市成功入選國(guó)家第一批生活垃圾分類示范城市。2016年，杭州市不斷加大推廣垃圾分類工作力度，持續(xù)提高垃圾分類知曉率、穩(wěn)步提升垃圾分類覆蓋面、有效改善市容環(huán)境、垃圾增長(zhǎng)率保持在低位態(tài)勢(shì)②陳金輝、孫晶晶：《日處理垃圾3千噸杭州九峰垃圾焚燒廠9月試運(yùn)行》，《錢江晚報(bào)》2017年1月13日。的良性治理格局基本形成。至此，政府、企業(yè)與公眾協(xié)作共治的基本雛形已然成型。

五、結(jié)語(yǔ)

在鄰避設(shè)施頻頻遭遇反建、鄰避沖突事件依然高發(fā)的態(tài)勢(shì)下，杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的“浴火重生”無(wú)疑值得認(rèn)真研究?！?·10”事件后，杭州地方政府通過(guò)近一年時(shí)間展開協(xié)商治理，堅(jiān)持信息公開和公民參與重建信任，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)溝通和合理的利益補(bǔ)償，緩解了公眾的風(fēng)險(xiǎn)疑慮并初步實(shí)現(xiàn)了損益平衡，因此由于鄰避抗?fàn)幎鴷簳r(shí)擱置的垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目得以在原址重新開工建設(shè)。在杭州九峰案例中，鄰避沖突協(xié)商治理的基本要義在于通過(guò)有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通可以改變公眾認(rèn)知而弱化鄰避心理，合理的收益補(bǔ)償則有助于增進(jìn)公眾對(duì)鄰避項(xiàng)目的接受度，最終在協(xié)商溝通的基礎(chǔ)上形成共同應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)作治理框架。不但如此，杭州案例還表明：在應(yīng)對(duì)鄰避沖突中，地方政府通過(guò)搭建彼此協(xié)商對(duì)話平臺(tái)，通過(guò)不同利益相關(guān)者的交流、討論，來(lái)調(diào)節(jié)政府、企業(yè)和公眾之間的利益關(guān)系，不但有助于化解社會(huì)矛盾，而且可以成為尋求公共利益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑。正如習(xí)近平總書記所言，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦③習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告(2017年10月18日)》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。。因此，走出鄰避沖突治理困境的改革方向在于開放公共政策過(guò)程，賦權(quán)更多的利益相關(guān)者參與決策過(guò)程，使地方政府能最大限度地協(xié)調(diào)各種公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，確保公共管理活動(dòng)能取得公民最大限度的同意和認(rèn)可[36]，這不但會(huì)使公共決策過(guò)程和結(jié)果更透明，而且通過(guò)引入更有力的外部監(jiān)督有助于地方政府形成更加靈敏的回應(yīng)機(jī)制，更重要的是使風(fēng)險(xiǎn)治理有了更多的協(xié)商、協(xié)調(diào)與合作，簡(jiǎn)而言之就是能走向善治。

基于此，認(rèn)真檢視杭州案例，無(wú)疑可以為類似鄰避沖突事件的治理提供有益的啟示。在“強(qiáng)增長(zhǎng)、弱治理”中國(guó)式發(fā)展進(jìn)程中，地方政府面對(duì)日益增加的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和公民集體行為的威脅，而政府傳統(tǒng)的治理手段往往面臨邊際效應(yīng)遞減的困境[37]。通過(guò)協(xié)商治理實(shí)現(xiàn)的相互尊重各方利益訴求，更可能從根源上解決利益矛盾與社會(huì)沖突，從而化解社會(huì)矛盾深層次問(wèn)題[38]。因此，對(duì)于遭遇局部治理危機(jī)的地方政府而言，如何在反思杭州案例的基礎(chǔ)上，真正通過(guò)有效的協(xié)商治理制度建設(shè)去規(guī)避鄰避沖突的發(fā)生，應(yīng)該成為推進(jìn)地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，“協(xié)商治理建立起了上下互動(dòng)、權(quán)力雙向運(yùn)行的治理機(jī)制，通過(guò)合作、協(xié)商等方式實(shí)施了對(duì)公共議題的有效治理”[39]。