◎周 偉 （西北政法大學政治與公共管理學院，陜西西安710122）

進入后工業(yè)化和信息化時代，開放性和流動性將成為社會的基本特征。伴隨市場化、區(qū)域化、信息化的發(fā)展，人口及生產要素等跨域流動，不同地方政府轄區(qū)間產生大量跨域公共事務與不斷增強的跨域公共服務需求，已大大超出傳統(tǒng)的以單一地方政府為治理主體的單邊行政能力的域限。受到人才、技術、財政等各種資源要素的制約，在面對日益增多的跨域公共事務時，往往束手無策、無能為力，這就對地方政府間“各自為戰(zhàn)、單打獨斗”“鴿籠”式的碎片化管理提出巨大挑戰(zhàn)。況且，跨域公共事務的關聯(lián)性和外部性，正在重塑政府的行為模式，使地方政府間的關聯(lián)性和依賴性不斷增強，這就進一步使在傳統(tǒng)科層制理論下形成的政府“封閉性”治理模式和在新公共管理理論下倡導的政府“競爭性”治理模式其合理性和有效性急劇喪失，急需我們在實踐中探索一種更為合理和有效的跨域公共事務治理模式。20世紀90年代中后期，西方國家針對傳統(tǒng)科層治理和新公共管理競爭治理在實踐過程中遇到的視野狹隘、管理分割和功能裂解等弊端，在進行反思與批判、解構和彌補的基礎上，提出整體性治理。整體性治理致力于通過政府組織體系的協(xié)調與整合來解決政府管理實踐中出現(xiàn)的碎片化問題，這為解決地方政府間跨域治理碎片化提供有效路徑，更是地方政府通往區(qū)域共同發(fā)展繁榮的必由之路。

一、地方政府間跨域治理碎片化的問題

碎片化的本意是指完整的東西破碎成諸多零塊。在行政管理領域，碎片化一般是指政府部門內部各類行政業(yè)務之間、一級政府各部門之間、各級地方政府之間以及各行政層級之間分割的狀況。在本文中，地方政府間跨域治理碎片化是指各地方政府之間以及地方行政層級之間在跨域治理中地域分割與功能裂解的狀況。多在地域上表現(xiàn)為劃分勢力范圍、爭奪地盤、分割而治；在功能上表現(xiàn)為價值理念、政策過程、制度體系等存在大量的碎片化現(xiàn)象，且治理權力分散于各地方政府之間，權力與責任相互脫節(jié)，缺乏協(xié)同合作，處于“四分五裂”的狀態(tài)。正如Perri6、Leapt等人認為：“如果不同職能部門在面臨共同的社會問題時各自為政，缺乏相互溝通、協(xié)調與合作，致使政府的整體性政策目標無法順利達成，那么碎片化政府就此形成。”[1]碎片化政府管理模式雖然曾經(jīng)迎合工業(yè)化時代效率至上的價值追求，適應工業(yè)社會的效率要求與社會管理結構原則，滿足工業(yè)化時代經(jīng)濟發(fā)展對政府管理效率的要求，但就地方政府間關系而言，碎片化致使地方政府間的關系長期處于一種相互隔離與相互競爭的狀態(tài)。

步入后工業(yè)化和信息化時代，社會各主體之間、地區(qū)之間的交往日益頻繁，聯(lián)系日益密切。與此同時，傳統(tǒng)單位行政轄區(qū)內的諸多社會公共事務開始向毗鄰區(qū)域“滲透”和“外溢”，并呈現(xiàn)出迅速蔓延的趨勢。換言之，原先屬于某一地方政府“內部”的公共事務已經(jīng)“跨域化”與“無界化”的態(tài)勢愈加明顯[2]?？缬蚬彩聞盏娜找嬖龆嗯c頻繁發(fā)生，使當下的地方政府治理面對的是一個全新的、復雜的行政生態(tài)環(huán)境。地方政府無論是基于傳統(tǒng)公共行政分工取向的分割治理，還是基于新公共管理市場取向的競爭治理，其共同缺陷是造成地方政府間跨域治理碎片化，使其在跨域公共事務治理上顯得力不從心。

（一）地方政府間跨域治理碎片化形態(tài)其“封閉性”和“內向型”的治理特點已無法適應跨域公共事務“跨域性”和“外向型”的治理要求[3]

地方政府間碎片化的治理形態(tài)可以說是一種與農業(yè)社會或工業(yè)社會基本適應的政府管理模式，因為農業(yè)社會乃至工業(yè)社會基本上處于一個封閉或半封閉的狀態(tài)，社會公共事務相對簡單且大多生成于某一行政轄區(qū)內。因而，地方政府能夠有效應對與解決當時的社會公共事務。而跨域公共事務則突破地方政府間原有的行政轄區(qū)邊界和功能職責邊界，變得越來越“外部化”與“無界化”，其治理的復雜性已遠遠超出單一地方政府單邊行政能力的域限，地方政府間“封閉性”和“內向型”為特點的、各自為戰(zhàn)式的、碎片化的治理方式已經(jīng)無法適應與滿足跨域公共事務“跨域性”和“外向型”的治理要求。

（二）地方政府間跨域治理碎片化增加跨域公共事務治理成本，降低跨域公共事務治理績效

跨域公共事務的外部性和關聯(lián)性使所在區(qū)域內的地方政府彼此之間存在相同的利害關系，這就要求所在區(qū)域內的地方政府攜手合作、統(tǒng)一行動；且成因的復雜性加大其治理的難度，治理難度的增加需要各種資源要素的大量投入。地方政府間跨域治理碎片化不但造成各種資源要素投入的碎片化，難以實現(xiàn)資源的互補與整合、交流與共享，致使資源的協(xié)同效應與聚合效應無法實現(xiàn)，降低資源投入的規(guī)模效應；而且行動過程缺乏統(tǒng)一指揮、協(xié)同合作，例如，在流域治理、大氣污染治理中，上游治理、下游污染；一方治理，另一方卻無動于衷，此種現(xiàn)象在跨域治理中時常出現(xiàn)，這樣就增加跨域公共事務治理成本、降低跨域治理績效。

（三）地方政府間跨域治理碎片化是引發(fā)跨域公共問題的重要原因

跨域公共問題發(fā)生的因緣是多方面的：從經(jīng)濟發(fā)展角度看，市場化與區(qū)域化加速了各種資源和生產要素的跨域流動，引發(fā)不同區(qū)域主體之間的利益爭奪，各主體之間的利益矛盾與沖突催發(fā)了跨域公共事件；從社會變遷角度看，交通運輸?shù)陌l(fā)展及戶籍制度的改革等使社會進入一個開放和流動時期，不同轄區(qū)之間人口流動將成為常態(tài)，為跨域公共問題的生成提供社會基礎；從技術革命角度看，信息技術的發(fā)展尤其是互聯(lián)網(wǎng)的普及、自媒體的出現(xiàn)，其低廉而便捷的信息獲取與傳播技術，為社會群體的聯(lián)合與認知框架的構建提供載體與平臺，從而可以在一夜之間讓全社會知曉在某一地區(qū)內發(fā)生的事件并給予高度的關注。但是，這些因素只是跨域公共問題發(fā)生的必要而非充分條件，不能足以解釋跨域公共問題為何必然發(fā)生。地方政府間權力結構與組織結構也是跨域公共問題發(fā)生的原因之一。在跨域治理中正是因為地方政府間權力的分散與組織功能的裂解造成地方政府間跨域公共事務治理碎片化，為跨域公共問題的發(fā)生提供機會，而且還形塑跨域公共問題的進程與形態(tài)，甚至決定跨域公共問題的結果[4]。

二、地方政府間跨域治理碎片化的根源

地方政府間適當?shù)姆止づc良性的競爭能夠促使地方政府各司其職、各盡其責，提高行政效率，但過度的分工與惡性的競爭容易演變?yōu)榉稚⒒o法實現(xiàn)整體目標和創(chuàng)造整體效益。地方政府間基于分割和競爭的原子化方式來進行跨域治理，割裂跨域公共事務地域空間和權力責任方面的關聯(lián)性，從而導致跨域治理碎片化。

（一）行政區(qū)行政引發(fā)地方政府間跨域治理碎片化

行政區(qū)行政是指“基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束，民族國家或國家內部的地方政府對公共事務的管理?！盵5]我國現(xiàn)行的行政管理體制就是按照科層制的縱向層級節(jié)制與橫向職責分工建立起來的行政區(qū)行政管理體制，其顯著特征就是各級地方政府的職責權限被限定在所在的行政區(qū)域邊界內。行政區(qū)行政通過單位行政區(qū)域范圍的劃分使地方政府之間的職責權限較為清晰，這就使各級地方政府對各自行政轄區(qū)范圍內的社會公共事務擔當主要的管理角色和發(fā)揮強勢的管理作用，對解決地方政府行政轄區(qū)范圍內的公共事務通常是可行的和有效的，但以層級節(jié)制、職責分工和各司其職為特征的行政區(qū)行政對跨域公共事務的治理卻時常失靈。因為行政區(qū)行政以行政區(qū)劃為原則對地方政府的職責權限進行地域范圍或空間范圍上的分割與配置，它構成地方政府行政權力行使的地域邊界與空間范圍。也就是說，地方政府權力行使的法律效力范圍和承擔責任的空間范圍僅限于單位行政轄區(qū)內部，對其他無行政隸屬關系的行政區(qū)內部事務或者行政區(qū)與行政區(qū)之間的社會公共事務無權干涉，也無須承擔過多的責任。從理論上講，行政區(qū)行政以行政區(qū)劃為原則的適當分工能夠明晰地方政府之間的權責界限，減少相互之間因權責不清晰所帶來的外界干擾，進而提高地方政府的行政效率，但具體對哪些事務進行分工、在什么時候分工應充分考慮公共事務的性質和視行政環(huán)境變化的具體情況而定，而不是簡單機械地照抄照搬。行政區(qū)行政是與工業(yè)社會相適應的一種政府管理模式，由于工業(yè)社會時期公共事務相對簡單、大部分產生于單位行政轄區(qū)內部，這些事務在各自行政管轄范圍內通過官僚體制就可以得到有效解決。而跨域公共事務其成因的復雜性不但超出各地方政府單邊治理能力的域限，而且其外部性模糊了地方政府間的權責邊界，超越了各地方政府行政管轄權的范圍。地方政府間以行政區(qū)劃為原則的相互隔離和自我封閉的行政區(qū)行政大大降低政府組織的靈活性，既難以適應后工業(yè)化和信息化社會高度復雜性與高度不確定性的社會環(huán)境特點，也無法有效應對跨域公共事務及對公眾的需求做出快速、及時的反應[6]。正如皮埃爾·卡藍默所說：“眼下的治理與科學生產體系一樣，基于分割、隔離、區(qū)別。職權要分隔，每一級的治理都以排他的方式行使其職權。領域要分割，每個領域都由一個部門機構負責。行動者分割，每個人，特別是公共行政者，都有自身的責任領域。對明晰的追求，出發(fā)點是好的，即需要區(qū)分權力、明確責任，但當問題相互關聯(lián)時，當任何問題都不能脫離其他問題而被單獨處理時，這種明晰就成了效率的障礙?！盵7]行政區(qū)行政雖然明確地方政府間的管轄范圍和職責權限，但在跨域治理中卻造成地方政府組織體系的松散化和功能職責的碎片化，割裂跨域公共事務地域空間和權力責任方面的關聯(lián)性，引發(fā)地方政府間跨域治理碎片化。

（二）地方利益之爭加劇地方政府間跨域治理碎片化

利益是影響地方政府間競合關系變化的核心和關鍵要素，因為政府間關系“首先是利益關系，然后才是權力關系、財政關系、公共行政關系”[8]。盡管我國地方政府間關系總體上呈現(xiàn)從競爭走向合作的變化趨勢，但在涉及地方利益如跨域治理等事務中，競爭意識仍大于合作意識，追求地方利益最大化的政府間競爭是客觀存在的，其主要原因在于：其一，改革開放以來我國在經(jīng)濟上不斷下放權力的同時，在政治體制改革上較為緩慢或在政府考核上改革進程較為緩慢。中央政府對地方政府、上級地方政府對下級地方政府的考核以地方經(jīng)濟的發(fā)展速度和GDP的增長作為主要指標，通過對地方政府間的橫向比較并以排名的先后順序來衡量各地方政府的工作成效，并以此作為中央政府對地方政府、上級地方政府對下級地方政府給予財政支持和地方官員晉升的主要依據(jù)。在這種事實上的官僚制邏輯下，地方政府間競爭的壓力與動力主要來自上級政府，實際上演變成為一種地方政府間如何完成上級政府任務的政治競標賽。為了爭取上級政府對地方發(fā)展的政策、財政支持和獲取上級政府對地方主政官員的青睞，地方政府間，尤其是同一區(qū)域內同級地方政府間的競爭就愈加激烈。其二，縱向分權與財政分灶后，地方政府由執(zhí)行性政府轉向追求轄區(qū)利益的競爭性政府，成為具有獨立經(jīng)濟利益的主體。放權讓利改革使地方政府在擁有較多自主權的同時，也承擔諸多的社會責任，財權與事權的不匹配加重了地方政府的財政負擔，甚至一些地方政府負債發(fā)展。地方政府為了完成所承擔的經(jīng)濟和社會責任，必須不斷推動轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，在各種資源有限的情況下，勢必加劇地方政府間的競爭。其三，隨著我國城鎮(zhèn)化的推進和戶籍制度的改革，“用腳投票”作為居民選擇地方政府偏好的利益表達機制的作用愈加明顯，這又推動地方政府間的競爭。地方政府間為了吸引人口聚集，特別是優(yōu)秀人才的聚集，必將圍繞公共服務供給、投資環(huán)境營造、外來人口落戶優(yōu)惠政策等軟硬條件方面不斷努力，并展開競爭，以便爭取更大的競爭優(yōu)勢與確保在該區(qū)域內具有較強的競爭力。客觀來說，地方政府間圍繞利益之爭的競爭能夠有效推動當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展和社會服務水平的提升，但作為“經(jīng)濟人”的地方政府，在市場一體化和區(qū)域一體化的進程中，大都成為所在地方利益的代表者和行動者，在追求地方利益最大化動機的驅使下，各地方政府在經(jīng)濟發(fā)展、社會服務、招商引資等方面往往囿于地方局部性利益，而對涉及地方政府間整體性利益的跨域公共事務常常采取“不作為”態(tài)度，大都寄希望于“搭便車”，即使在中央政府及上級地方政府的壓力下采取治理行動，也局限于地方利益的轄區(qū)內部治理，這種圍繞利益爭奪的競爭性治理進一步加劇地方政府間跨域治理碎片化。

（三）地方官員理念的碎片化固化地方政府間跨域治理碎片化

跨域治理雖然離不開中央政府的統(tǒng)籌規(guī)劃與指導協(xié)調，但付諸行動與實施主要還是依靠地方政府，而地方官員在推動跨域治理中發(fā)揮非常關鍵的作用。例如，在長三角、珠三角、京津冀一體化進程中，地方官員在推動跨域治理過程中扮演重要角色和發(fā)揮主要作用。即便如此，地方官員在跨域治理中并不是鐵板一塊，也不是始終與區(qū)域整體利益保持高度一致；相反，在跨域治理的政策制定及政策執(zhí)行過程中，充滿地方官員個體的理性選擇和行動痕跡，貌合神離的現(xiàn)象普遍存在。以長三角為例，近年來，浙江、江蘇、上海等地官員為應對與解決長三角區(qū)域一體化進程中出現(xiàn)的跨域公共事務，通過舉辦定期或不定期的領導會晤進行磋商與協(xié)調，雖然各地領導紛紛表態(tài)服從長三角區(qū)域合作與發(fā)展戰(zhàn)略，積極推動長三角跨域公共事務治理，但在長三角一體化進程中，諸多跨域公共事務仍然議而不決、決而不行，長期得不到有效解決。其中原因之一是長三角各地官員在推動長三角一體化進程中，不是從長三角一體化內在要求出發(fā)來展開協(xié)調與合作行動，而是在一定程度上都在尋求自己的損益平衡，權衡各方面的成本與收益，按照自身發(fā)展的內在邏輯和實際需求展開行動。為什么地方官員在跨域治理中會出現(xiàn)理念及行動上的碎片化？一方面，相較于革命戰(zhàn)爭年代塑造出來的統(tǒng)一性官員，改革開放以來在市場經(jīng)濟觀念的沖擊下，官員的公共精神缺失、共同信仰分裂，選擇性激勵制度的缺失與法治的乏力，缺乏一種確保任何處于某一特權地位時均不能謀取私利的約束機制來制約官員的行為方式，導致地方官員的理性選擇及分裂行動受到激勵；另一方面，以經(jīng)濟指標為中心的政績評價及干部選拔任用制度，造成地方官員的“政績饑渴癥”。實際上，以GDP為中心的政績評價標準和官員晉升的政治錦標賽體制，就是看誰能把經(jīng)濟搞上去，在地方官員眼里，最重要的客觀現(xiàn)實之一就是能否出政績。在這樣一種政績考核和用人導向下，沒有人會完全不在乎政績。地方官員在跨域治理中或多或少地會考慮對自身政績的影響，通常是依據(jù)自己獲得的信息和個人效用最大化的原則圍繞自身政績進行理性選擇，而不是最大限度地增進區(qū)域公共利益，這就造成地方官員在跨域治理中個人訴求與行動的分化，作為跨域治理的實施者和行動者，地方官員理念的碎片化在一定程度上固化地方政府間跨域治理碎片化。

三、整體性治理模式構建：地方政府間跨域治理碎片化解決路徑

整體性治理作為一種政府治理模式的轉型升級，是對傳統(tǒng)公共行政“封閉性”治理和新公共管理“競爭性”治理過程中造成嚴重碎片化問題的戰(zhàn)略回應，是傳統(tǒng)合作理論和整體主義思維方式的一種復興[9]。在整體性治理視野中，政府改革的核心是通過對政府內外部門及組織之間的縱橫向協(xié)調與整合，不斷“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”[10]。“消除相互破壞與腐蝕的政策環(huán)境，更好地聯(lián)合使用稀缺資源，促進某一領域的利益相關者協(xié)同合作，為公眾提供無縫隙而非分離的整體性服務”[11]。整體性治理為解決政府碎片化問題提供新的思路和新的模式，地方政府間跨域治理碎片化問題的解決，要以整體性治理理論為指導、以合作為導向，從價值理念、組織機構、制度體系、協(xié)調機制等方面構建地方政府間跨域整體性治理模式。

（一）樹立地方政府間跨域整體性治理的價值理念

地方政府在傳統(tǒng)公共行政“內向性”和新公共管理“競爭性”理念的影響下，認為地方政府是獨立的利益主體，視轄區(qū)地方利益的表達、維護和實現(xiàn)為根本，在跨域治理中強調地方利益、遵從本位主義，忽視整體利益、缺乏合作理念，從而造成地方政府間跨域治理中價值理念的碎片化。與傳統(tǒng)公共行政和新公共管理影響下地方政府追求自我利益的價值理念不同，“整體性治理以整體價值作為基本的價值追求，強調政府整體效果的最優(yōu)和公共利益的整體最佳”[12]?？缬蛑卫肀仨氜饤壍胤秸皟认蛐托姓焙汀案偁幮托姓崩砟?，跳出行政區(qū)劃的圈子和破除利益導向的競爭思維，構建地方政府間“共生共存、合作共贏”的跨域整體性治理價值理念。

1.促進區(qū)域內地方政府間開展對話與交流、談判與協(xié)商，并創(chuàng)設地方政府間平等對話的條件和規(guī)則。通過充分的對話與交流、平等的談判與協(xié)商，消除地方政府間的疑慮和芥蒂，在對話與協(xié)商的過程中，彼此調適自己的觀點和立場、消弭差距和對立，確立以“共生共存、合作共贏”的聚合性共同體發(fā)展為目標的價值定位和治理理念。

2.培育與建設地方政府間的信用體系，為地方政府間“共生共存、合作共贏”的跨域整體性治理價值理念提供社會信任資本支撐。信任是合作的基礎和促進合作的“潤滑劑”，以信任為基礎的價值理念能夠增進合作者之間在心理上的確定感和安全感。如果地方政府間“共生共存、合作共贏”的跨域整體性治理價值理念缺乏信任體系的支撐，可能會造成地方政府間合作的短視效應和“一錘子買賣”，通過加強地方政府間信任體系的建設、管理和評價來增強共同價值理念實現(xiàn)的可預期性。

3.改變以GDP為中心的政績考核評價制度。將地方政府參與跨域整體性治理作為對地方政府及其官員考核的重要指標，扭轉地方政府及其官員以“自我利益”為中心的“政績沖動”，為地方政府間“共生共存、合作共贏”的跨域整體性治理價值理念的建立提供制度保障。如果現(xiàn)行的以GDP為中心的政績考核評價制度沒有發(fā)生根本性改變，那么原有的分割與競爭理念也就難以從根本上消除，地方政府及其官員參與跨域整體性治理的內驅動力就不會被調動起來，最終會影響地方政府間“共生共存、合作共贏”跨域整體性治理價值理念的確立。

（二）組建地方政府間跨域整體性治理的組織機構

如何突破行政區(qū)劃的剛性約束和消除地方政府政府間的惡性競爭，組建地方政府間跨域整體性治理的組織機構尤為關鍵。顯然，通過行政區(qū)劃的調整與變更并非破解跨域治理中地方政府組織體系松散化的靈丹妙藥。因為“區(qū)劃”的邊界是永恒存在的，行政區(qū)劃的擴大或縮小，只是行政區(qū)域空間量的變化，不會對行政系統(tǒng)的治理形態(tài)產生質的影響，無法從根本上克服“行政區(qū)行政”現(xiàn)象[13]。那么，地方政府間通過“行政協(xié)議”為紐帶的區(qū)域合作發(fā)展論壇、區(qū)域首長聯(lián)席會議制度等合作形式能否消除行政壁壘與化解利益沖突，解決地方政府間跨域治理中權責碎片化的問題呢？從實踐來看，針對跨域公共事務引發(fā)地方政府間的利益摩擦和沖突，通過區(qū)域合作發(fā)展論壇和區(qū)域首長聯(lián)席會議協(xié)調的方式對解決一些特定的跨域公共事務是有效的。但是，這些區(qū)域性協(xié)調組織迄今為止仍然沒有專門的法律予以明確的規(guī)定，普遍存在權威性不足、穩(wěn)定性不高和實效性不大的問題，無法從根本上徹底解決地方政府間跨域治理中組織功能裂解與權責碎片化的問題。

整體性治理的核心目的就是要通過有意識的組織設計與再造，最終建立一種整體性運作的組織模式。目前，解決地方政府間跨域治理中組織體系松散化問題最理性的方法就是遵循整體性治理的核心目的，通過有意識的組織設計與再造，組建地方政府間跨域整體性治理的組織機構——跨域治理委員會。打破地方政府間跨域治理中組織功能裂解、權責分散、各自為戰(zhàn)的管理方式，把地方政府間臨時性的區(qū)域合作論壇、首長聯(lián)席會議轉變?yōu)殚L久存在的、法治化的、準行政機構的跨域治理委員會。

1.跨域治理委員會的建立及其職能、權限、機構設置和人員組成都要有明確的法律依據(jù)。只有經(jīng)過法定的程序，得到法律體系的明確授權和認可，跨域治理委員會才會獲得和行使合法的權力，增強其權威性[14]。

2.在跨域治理委員會組織內部設置完備的組織機構，確?？缬蛑卫砦瘑T會的穩(wěn)定性。從跨域治理的長遠需求和實際情況來看，跨域治理委員會組織內部機構的設置包括常設性機構和臨時性機構，常設性機構是指事關跨域治理長遠需求的決策機構、執(zhí)行機構、監(jiān)督機構及辦公機構等，臨時性機構是指針對具體跨域事務成立的領導小組和項目小組等。

3.通過明確跨域治理委員會的實際權力、具體職責和加強監(jiān)督，擺脫“重權力歸屬、輕權力運作”的觀念，提高跨域治理委員會的實際執(zhí)行力，增強實效性。

（三）健全地方政府間跨域整體性治理的制度體系

地方政府間跨域整體性治理是一個典型的集體行動，在集體行動中，“除非存在強制或其他某些特殊的手段以使個人按照他們共同的利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益”[15]。但現(xiàn)行的區(qū)域制度存在“部門化”“地方化”等碎片化現(xiàn)象，缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性，難以對地方政府的行為選擇形成強有力的規(guī)范與約束，制度供給與跨域治理的需求不匹配，面臨集體行動的困境和搭便車的行為。制度集體行動的框架認為，從制度的視覺尋找合作治理的有效路徑，還需要對影響合作的制度規(guī)則進行有效關注，因為制度規(guī)則的重要功能體現(xiàn)為“使得個體意識到只有通過制度行為才能最有效地實現(xiàn)自己的目標，進一步講，明確規(guī)則的存在最終有利于組織中的所有成員，甚至會有利于整個社會”[16]。因而，加強地方政府間跨域整體性治理相關制度規(guī)則的建設就具有十分重要的意義。

1.制定地方政府間跨域整體性治理統(tǒng)一的制度規(guī)則。針對現(xiàn)有制度存在的碎片化問題進行有效整合，制定地方政府一致行動的規(guī)則，跨域治理整體推進規(guī)則、反對地方保護主義規(guī)則等，以統(tǒng)一、具體、明確的制度規(guī)則來規(guī)范和約束地方政府的合作行為。

2.健全地方政府間跨域整體性治理的有效監(jiān)督制度。地方政府間跨域整體性治理在監(jiān)督形式既包括上級政府監(jiān)督、跨域治理委員會的監(jiān)督、區(qū)域內地方政府間的相互監(jiān)督，也包括新聞媒體、社會組織、私人部門、公民個體及網(wǎng)絡監(jiān)督等，關鍵在于將各種監(jiān)督形式及監(jiān)督制度有效結合，形成全面系統(tǒng)的監(jiān)督體系。

3.建立地方政府間跨域整體性治理的考核評價與選擇性激勵制度?！皬闹贫扔行嵤┑慕嵌葋砜?，一項制度能否得到有效地貫徹落實，除了制度本身的合法性、正當性與合理性之外，還需要相關的考核評價與激勵制度的關照”[17]。地方政府間跨域整體性治理制度的貫徹執(zhí)行也不例外，通過建立科學合理的考核評價制度、加強政治問責和加大對違規(guī)違約的處罰力度，促使各地方政府對跨域整體性治理制度規(guī)則的有效執(zhí)行。

（四）完善地方政府間跨域整體性治理的協(xié)調機制

“如果政府間關系的縱向體系接近一種命令服從的等級結構，那么橫向政府間關系則可以被設想為一種受競爭和協(xié)商動力支配的對等權力的分割關系”[18]。而地方政府間跨域整體性治理是一種縱向、橫向、斜向相互交織的復雜的合作關系，因而建立相關的協(xié)調機制尤為重要。

1.對話協(xié)商機制。地方政府間跨域整體性治理的過程，實際上就是區(qū)域內地方政府之間圍繞產業(yè)布局、跨域公共問題治理和跨域公共服務供給等不斷談判、博弈、協(xié)商和協(xié)調的過程。建立地方政府間對話交流制度、穩(wěn)定的協(xié)調組織、舉辦協(xié)商論壇，以及“電子化治理”時代的電子政府信息平臺、政務微博等制度和信息交流方式，為地方政府之間的交流與協(xié)商提供制度渠道和搭建交流平臺，通過地方政府間充分的對話交流和談判協(xié)商化解分歧和矛盾，促進跨域整體性治理共識的達成。

2.利益補償與利益共享機制。利益問題是地方政府間跨域治理中的核心和關鍵問題，共同的利益是地方政府走向合作的內驅動力，但是由于跨域治理中區(qū)域利益與地方利益之間存在一致性與差異性、群體性與集中性、中觀性與微觀性矛盾，以及地方政府間的利益爭奪與競爭，導致跨域治理中的地方利益難以整合，地方利益與區(qū)域利益的矛盾以及地方政府間的利益沖突與競爭已經(jīng)影響跨域治理的效率[19]。因此，地方政府間跨域整體性治理必須通過合理的利益補償與利益共享機制整合地方利益。利益補償機制主要是規(guī)范縱向上的上級政府財政轉移支付制度和建立橫向上的區(qū)域內地方政府共同出資的跨域治理共同基金，依據(jù)成本分擔與合理補償原則建立一個合理、明確的成本分擔機制，通過縱向的財政轉移支付和橫向的共同基金發(fā)放來實現(xiàn)成本與收益的平衡。利益共享機制是建立一種平等、互利、合作條件下的地方政府間跨域整體性治理的新型利益關系，對跨域治理過程中地方政府間利益分享內容、分享標準、分享手段以及分享資金來源等予以明確的制度性規(guī)定，讓區(qū)域利益惠及區(qū)域內每一個地方政府，通過區(qū)域利益的共享實現(xiàn)共同發(fā)展，推動地方政府間跨域整體性治理的深入推進和有效實施。

3.資源共享機制。由于跨域治理的復雜性和高成本，地方政府間資源稟賦及治理能力的差異性，因而在跨域整體性治理的過程中應整合地方政府間的各種資源要素、建立資源共享機制。一方面，建立信息資源共享機制。通過對地方政府間及地方政府內部不同部門間信息資源的有機融合，建立全面、系統(tǒng)和真實的跨域治理信息資源大數(shù)據(jù)庫，打破地方政府間信息相互封鎖與分割局面，消除“信息壟斷”和“信息孤島”現(xiàn)象，實現(xiàn)信息共享，為跨域整體性治理及決策的制定提供及時、真實、可靠的信息。另一方面，建立人力、物力、財力資源的互補與整合機制。通過建立地方政府間跨域整體性治理人力資源、物力資源和財力資源的有效整合、統(tǒng)一調配和使用機制，實現(xiàn)地方政府間跨域整體性治理中人力資源的互補和物力與財力資源的整合，增強人力資源的協(xié)同效應和物力與財力資源的聚合效應。

四、結語

地方政府間跨域治理碎片化致使區(qū)域內的地方政府經(jīng)常陷入“邊界沖突事件”，無法從根本上有效解決復雜多變的跨域公共事務，急需在實踐中探索與創(chuàng)新一種更為適合和有效的跨域治理模式。而整體性治理無論是作為一種行政改革的理論指導，還是作為一種政府治理模式的變遷，在消解政府組織壁壘與打破封閉行政、整合政府功能與資源、促進政府間協(xié)調與合作、提高政府整體性治理能力和服務質量等方面都凸顯其積極作用，表現(xiàn)出很強生命力和普適性，為解決地方政府間跨域治理碎片化提供有效路徑。誠然，整體性治理是一項涉及政府治理理念轉變、功能整合、利益協(xié)調等各種復雜因素的系統(tǒng)工程，需要克服諸多困難和障礙，但這絲毫不能影響和削弱我們對整體性治理是提升地方政府間集體行動能力和解決地方政府間跨域治理碎片化有效路徑的前瞻，我們必須全面理解整體性治理的制度化路徑，并以一種漸進的、逐步優(yōu)化的方式加以推進，才能推動我國區(qū)域公共治理體制改革，有效解決地方政府間跨域治理碎片化。

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