□海南師范大學(xué)教育與心理學(xué)院 彭秀麗

自2003年國家大力推行依法治校以來，中小學(xué)校在發(fā)揮法治在學(xué)校管理中的作用、提高學(xué)校管理的法治化水平、維護(hù)學(xué)校自身和師生員工及學(xué)生家長的正當(dāng)權(quán)益、推進(jìn)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)等方面取得明顯進(jìn)步［1］。但是，隨著國家反腐力度的加大，一些中小學(xué)校長濫用職權(quán)、徇私枉法、貪污腐敗的違法亂紀(jì)案件被查處并被媒體曝光，有的地方甚至出現(xiàn)中小學(xué)校長群體被查處的“窩案”，成為依法治校的反面典型。痛定思痛，我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識到出現(xiàn)這種狀況的主要原因是對校長的權(quán)力監(jiān)督出了問題。我國中小學(xué)目前實行的是校長負(fù)責(zé)制，校長不僅擁有對人、財、物、事的控制權(quán)和決策權(quán)，還對這些權(quán)力握有比較大的自由裁量度，甚至很多時候還擁有了最終決定權(quán)，如果在權(quán)力運行過程不對中小學(xué)校長進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，就容易出現(xiàn)顯性濫用和隱性擴(kuò)張等權(quán)力腐敗問題。因此，有權(quán)力必需監(jiān)督，在依法治校的時代背景下，中小學(xué)校長要加強(qiáng)學(xué)習(xí)法律法規(guī)，努力提升法治素養(yǎng)，不斷增強(qiáng)法治觀念，以現(xiàn)有的法律法規(guī)和規(guī)章制度為依據(jù)，在法律、制度、紀(jì)律、文化的無形監(jiān)督和上級教育行政主管部門的權(quán)力監(jiān)督以及學(xué)校黨組織、師生員工、學(xué)生家長和社會的民主監(jiān)督的“籠子”里正確行使權(quán)力，自覺做到依以法使、嚴(yán)以用權(quán)。

一、完善教育法律法規(guī)，用法律監(jiān)督校長權(quán)力

在依法治校的新形勢下，法律是基礎(chǔ)，科學(xué)完備的教育法律法規(guī)既是中小學(xué)校長依法治校、依法行權(quán)的前提，也是師生依法監(jiān)督校長權(quán)力的根本保障。雖然我國目前并沒有針對中小學(xué)校長權(quán)力制定專門的法律法規(guī)，但是隨著社會主義新時代法制建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，國家的教育法律法規(guī)將會得到進(jìn)一步的健全和完善。目前，我國現(xiàn)行的教育法律法規(guī)除了適用于各級各類教育的《教育法》和《教師法》外，還有專門針對中小學(xué)教育制定的《義務(wù)教育法》和《未成年人保護(hù)法》；除此之外，各地省級政府也結(jié)合當(dāng)?shù)亟逃母锇l(fā)展的實際，研究制定了具有地方特色的法規(guī)性文件，對國家的法律進(jìn)行必要的補(bǔ)充和完善，為依法治校提供了強(qiáng)有力的法律支撐。中小學(xué)校長要牢固樹立權(quán)依法使、受法制約的法治思想，不斷增強(qiáng)法治意識，對法律心存敬畏，自覺在法律的監(jiān)督下依法行權(quán)，主動在法治的框架中思考問題、科學(xué)決策、抓好落實，認(rèn)真履行法律授予的權(quán)力，絕不可以目無法紀(jì)、以權(quán)壓法。

二、健全學(xué)校規(guī)章制度，用制度監(jiān)督校長權(quán)力

作為依法治校的重要前提和根本保障，法律法規(guī)是宏觀的、普適性的，而依法依規(guī)制定的學(xué)校內(nèi)部管理制度則是微觀的、是法律法規(guī)在特定對象中的具體應(yīng)用。中共十八屆三中全會提出：“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”、“堅持用制度管權(quán)管事管人”。因此，為了把中小學(xué)校長的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，學(xué)校首先應(yīng)根據(jù)自身特點制定章程，并圍繞章程建立健全依法治校的內(nèi)部管理制度體系［2］，使法律法規(guī)在校內(nèi)制度中得到很好的體現(xiàn)和運用，為學(xué)校管理提供科學(xué)、規(guī)范、合理的依據(jù)。其次要建立權(quán)力清單制度［3］，從梳理權(quán)力入手，依法對學(xué)校、部門、個人的權(quán)力進(jìn)行仔細(xì)清理、調(diào)整、審查、確認(rèn)，科學(xué)配置權(quán)力，編制權(quán)力目錄，完善權(quán)力程序，繪制權(quán)力運行流程圖，明確權(quán)力運行各環(huán)節(jié)的職責(zé)權(quán)限、法律依據(jù)、行使主體、監(jiān)督方式、法定程序，依法公開權(quán)力目錄和權(quán)力流程，主動接受權(quán)益相關(guān)人全方位全過程的監(jiān)督，讓校長的顯性權(quán)力和隱性權(quán)力都能在“陽光”下運行。此外，還要建立辦事公開和信息公開制度，以適當(dāng)?shù)男问焦_“三重一大”等應(yīng)予公開的學(xué)校重要事項和信息，保證廣大師生員工的知情權(quán)；學(xué)校相關(guān)管理部門要全面推行辦事公開，采取適當(dāng)?shù)姆绞街鲃庸_辦事流程和相關(guān)要求，一次性告知與所辦事宜有關(guān)的全部信息，避免辦事人“折返跑”，不斷提高自身的辦事效率和師生的滿意程度。

三、嚴(yán)明組織紀(jì)律，用紀(jì)律監(jiān)督校長權(quán)力

當(dāng)前，我國絕大部分的中小學(xué)校長都是中共黨員，肩負(fù)著“一崗雙責(zé)”的主體責(zé)任。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)用嚴(yán)明的紀(jì)律來管黨、治黨［4］，由此可見，紀(jì)律監(jiān)督是最具威懾力的監(jiān)督，管住中小學(xué)校長權(quán)力的關(guān)鍵要靠紀(jì)律約束，要用紀(jì)律保障嚴(yán)以用權(quán)。中小學(xué)校長要加強(qiáng)對《事業(yè)單位人事管理條例》、《中小學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》等行政法規(guī)和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)以及習(xí)近平總書記系列重要講話精神的學(xué)習(xí)，不斷增強(qiáng)廉潔自律意識，將外在的紀(jì)律監(jiān)督內(nèi)化為自覺的守紀(jì)行為。有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要按照習(xí)近平總書記的重要講話精神，把中小學(xué)校長作為監(jiān)督重點，敢于負(fù)責(zé)擔(dān)當(dāng)，堅持紀(jì)法分開、紀(jì)嚴(yán)于法，準(zhǔn)確應(yīng)用談話、函詢、誡勉、組織處理、紀(jì)律處分、立案審查等多種方式對“四種形態(tài)”開展執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，［5］切實履行好對中小學(xué)校長的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)職能，從嚴(yán)、從緊、從硬加大監(jiān)督執(zhí)紀(jì)力度，使中小學(xué)校長心懷戒懼、行有所止，真正做到守紀(jì)律、講規(guī)矩。

四、加強(qiáng)上級行政管理，用行政權(quán)力監(jiān)督校長權(quán)力

孟德斯鳩認(rèn)為“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。目前，我國公辦中小學(xué)校長不管是“委任”還是“選聘”的，最終都是要由教育行政主管部門進(jìn)行任命，教育行政主管部門擁有任免中小學(xué)校長的決定權(quán)，對校長具有最直接、最強(qiáng)有力的管理和監(jiān)督。教育行政主管部門要大力推進(jìn)依法行政，建立健全自上而下的監(jiān)督制度，讓上級行政監(jiān)督科學(xué)化、常態(tài)化、規(guī)范化、高效化，采取有效措施切實化解“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)”的難題。教育行政主管部門要建立重要事項請示制度，前移監(jiān)督關(guān)口，對學(xué)校重要事項進(jìn)行事前監(jiān)督；建立個人有關(guān)事項報告制度，及時掌握中小學(xué)校長個人有關(guān)情況的變化，做到“防早防小”；建立述職述廉制度，讓中小學(xué)校教職工參與學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)履職情況的考核與評議，接受群眾監(jiān)督；規(guī)范開展民主生活會，嚴(yán)肅開展批評與自我批評，深入剖析問題根源，采取有效措施扎實整改；完善信訪處理制度，對信訪的來人來電來文做到有接收、有登記、有調(diào)查、有結(jié)果、有反饋，發(fā)揮師生員工、學(xué)生家長和利益相關(guān)人的監(jiān)督作用。此外，教育行政主管部門還應(yīng)采取專項督查、例行檢查、進(jìn)駐巡察、暗訪、走訪等多種方式，對中小學(xué)校長依法治校、依法行權(quán)的情況進(jìn)行督查，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性問題，并準(zhǔn)確運用指導(dǎo)、處罰、強(qiáng)制等行政手段，依法依規(guī)正確處理中小學(xué)校長的違紀(jì)、違法問題。政府教育督導(dǎo)部門要充分運用《教育督導(dǎo)條例》賦予的權(quán)力，對中小學(xué)執(zhí)行法律法規(guī)情況進(jìn)行督導(dǎo)，對中小學(xué)校長依法辦學(xué)、依法治校、依法用權(quán)的情況進(jìn)行評價、監(jiān)督與指導(dǎo)，通過督政和督學(xué)把壓力傳導(dǎo)給各中小學(xué)校。

五、推進(jìn)多方參與治理，用民主監(jiān)督校長權(quán)力

依法依規(guī)保障廣大師生員工參與學(xué)校事務(wù)的民主監(jiān)督和管理是有效推進(jìn)中小學(xué)依法治校、建立健全現(xiàn)代學(xué)校制度的重要內(nèi)容?！度嫱七M(jìn)依法治校實施綱要》賦予了學(xué)校黨組織和師生員工、學(xué)生家長以及其他權(quán)益相關(guān)人依法依規(guī)進(jìn)行民主管理和監(jiān)督的權(quán)利，要求學(xué)校在推進(jìn)依法治校的過程中要充分發(fā)揮黨組織的政治核心作用，充分發(fā)揮教職工代表大會的主渠道、主陣地作用，充分發(fā)揮校務(wù)委員會的建議、評議、審議和咨詢、決策、監(jiān)督作用，通過建立中小學(xué)家長委員會來保障學(xué)生家長對學(xué)校事務(wù)的參與權(quán)、建議權(quán)、評議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。中小學(xué)校要積極探索社會各界依法依規(guī)參與學(xué)校事務(wù)管理的方式和途徑，努力構(gòu)建以學(xué)校黨組織為政治核心、以教職工代表大會為基本形式、以校務(wù)委員會和家長委員會為重要補(bǔ)充的學(xué)校民主管理和監(jiān)督體系，讓廣大師生員工、學(xué)生家長以及其他權(quán)益相關(guān)人在廣泛參與學(xué)校事務(wù)的管理和監(jiān)督的過程中實現(xiàn)對校長權(quán)力的監(jiān)督。

中小學(xué)校黨組織要切實發(fā)揮其政治核心作用，認(rèn)真履行從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，集體討論決定單位重大問題和重要事項，并對重大決議執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

在學(xué)校黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，中小學(xué)校的教代會要充分發(fā)揮工會這一群眾工作機(jī)構(gòu)的作用，［6］積極參與涉及教職工自身利益和學(xué)校事務(wù)中重要問題的討論、重要方案的研究和重大事項的決策，不斷提升教代會的規(guī)范化、制度化、法治化水平；依法依規(guī)擴(kuò)大教職工對中小學(xué)校長工作和學(xué)校事務(wù)的知情權(quán)、建議權(quán)、評議權(quán)、審議權(quán)、監(jiān)督權(quán)和考核權(quán)，不斷提升教代會的質(zhì)量，加強(qiáng)對校長權(quán)力的監(jiān)督和制約，彰顯其在學(xué)校民主監(jiān)督體系中的權(quán)威性。為了進(jìn)一步發(fā)揮教職工代表大會的監(jiān)督作用，中小學(xué)校還可結(jié)合自身實際設(shè)立校務(wù)監(jiān)督委員會。校務(wù)監(jiān)督委員會由學(xué)校教代會選舉產(chǎn)生，在學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)下采用參與式監(jiān)督、審核式監(jiān)督、質(zhì)詢式監(jiān)督、問卷式監(jiān)督和調(diào)查式監(jiān)督等方式對校級事務(wù)實施監(jiān)督。

中小學(xué)校務(wù)委員會雖然由學(xué)校負(fù)責(zé)成立，但其成員主要是由有威信的社會知名人士組成，受校長的影響有限，對校長權(quán)力的監(jiān)督具有獨特的優(yōu)勢。校務(wù)委員會的成立拓寬了學(xué)校民主監(jiān)督的渠道，有利于完善現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，擴(kuò)大了社會各界依法依規(guī)參與學(xué)校辦學(xué)和管理的方式；有利于在協(xié)助校長對重大問題進(jìn)行咨詢、協(xié)調(diào)、評議、決策、宣傳的過程中發(fā)揮民主監(jiān)督作用，能很好地解決校長權(quán)力“下級監(jiān)督太難”的問題。

中小學(xué)家長委員會是學(xué)生家長依法依規(guī)參與學(xué)校事務(wù)管理的有效方式，是中小學(xué)依法治校管理體系的重要內(nèi)容，［7］它由學(xué)生家長推薦或選舉產(chǎn)生，獨立于學(xué)校而存在，代表全體學(xué)生家長對學(xué)校事務(wù)進(jìn)行民主管理和監(jiān)督。家長委員會要依法依規(guī)行使《教育部關(guān)于建立中小學(xué)幼兒園家長委員會的指導(dǎo)意見》所賦予的權(quán)力，主動作為，積極參與到學(xué)校的管理事務(wù)中去，通過對學(xué)校的教育教學(xué)和重大事項的民主監(jiān)督來實現(xiàn)對校長權(quán)力的監(jiān)督。中小學(xué)校長要設(shè)法搭建家長委員會參與學(xué)校事務(wù)的平臺，主動接受監(jiān)督，暢通溝通渠道，積極參加有關(guān)活動，認(rèn)真聽取并虛心接受其合理訴求和改進(jìn)意見。

六、培育校園法治文化，用文化監(jiān)督校長權(quán)力

校園法治文化是法治文化在學(xué)校的特定表現(xiàn)形式，不僅包含法律、法規(guī)、規(guī)章、條例、制度等制度性的法治文化，還包含知法、崇法、守法、用法、護(hù)法等精神性的法治文化。［8］

為了建設(shè)良好的校園法治文化，除了成立法治機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)組織保障；開展法治教育，增強(qiáng)法治觀念；加強(qiáng)法治宣傳，營造法治氛圍；完善規(guī)章制度，嚴(yán)格依法辦事之外，還要做好以下幾項工作：一是全面推行信息公開和辦事公開，使廣大師生員工、學(xué)生家長和權(quán)益相關(guān)方了解和監(jiān)督學(xué)校重要決策和重大事項，讓權(quán)力在陽光下運行。二是提供校園法律服務(wù)，通過聘請法律顧問或在校內(nèi)設(shè)立法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的方式開展法治宣傳教育，普及法律知識，提高師生的法治意識［9］；為學(xué)校制定的規(guī)章制度和作出的重大決策、重要事項提供法律咨詢和法律依據(jù)，并進(jìn)行程序性與合法性審核把關(guān)；為學(xué)校師生和家長提供免費法律咨詢，提出合理化建議，幫助他們依法維護(hù)權(quán)益。三是建立健全師生重要權(quán)益決策聽證制度，探索舉行校園聽證會，用良好的法治意識和法治思維指導(dǎo)校長的各項決策行為，不斷提高依法決策、民主決策、科學(xué)決策水平。四是建立健全校內(nèi)矛盾糾紛協(xié)調(diào)解決機(jī)制，在基于尊崇法治的前提下，不斷完善多元化的校內(nèi)矛盾糾紛協(xié)調(diào)解決方式，［10］充分發(fā)揮調(diào)節(jié)、協(xié)商在解決校內(nèi)糾紛方面靈活、便捷、高效的特點和優(yōu)勢，并綜合利用校內(nèi)申訴、行政復(fù)議等方式，積極協(xié)調(diào)當(dāng)事人的利益，妥善化解矛盾沖突，盡量避免或減少負(fù)面影響。