胡康林

一、引言

近年來，我國各級各類突發(fā)事件頻發(fā)，四川省更是歷經(jīng)了2008年“5·12”汶川大地震、2012年“4·20”蘆山地震、2017年“8·8”九寨溝地震等重大地震災(zāi)害突發(fā)事件。在突發(fā)事件應(yīng)急管理的過程中，檔案部門與檔案工作者在參與救援的同時，也積極發(fā)揮著檔案管理和服務(wù)者的角色，了解和掌握突發(fā)事件檔案管理的工作現(xiàn)狀，有助于進(jìn)一步的推進(jìn)面向應(yīng)急決策支持的檔案工作研究與實踐。在2015-2017年之間，筆者先后走訪、參觀和調(diào)研了四川省檔案局（館）、成都市檔案局（館）、都江堰市檔案局（館）、北川縣檔案局（館）等部門，對四川地區(qū)幾次地震災(zāi)害檔案管理中涉及的檔案法規(guī)、組織與人員、收集整理、數(shù)字化、開發(fā)（編研）等現(xiàn)狀進(jìn)行了訪談和調(diào)研，總結(jié)其存在的主要問題，并提出了優(yōu)化對策，供研究和實踐參考。

二、突發(fā)事件檔案管理存在的問題

1.突發(fā)事件檔案制度問題

（1）缺乏專門針對突發(fā)事件檔案管理工作的制度。在突發(fā)事件應(yīng)急管理方面，我國已逐步形成中國特色的“一案三制”（預(yù)案、法制、機制、體制）應(yīng)急管理體系，目前涉及突發(fā)事件的法律、法規(guī)、部門規(guī)章及相關(guān)文件總計上百件，有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急管理的“應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理法制、應(yīng)急管理體制和應(yīng)急管理機制”建設(shè)初具成效。突發(fā)事件檔案管理是突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的重要組成部分，如何規(guī)范、合理的開展突發(fā)事件的檔案工作則需要相應(yīng)的檔案管理制度作為保障。從目前而言，我國面向突發(fā)事件檔案工作的專門法規(guī)制度或管理辦法尚處于空缺狀態(tài)，現(xiàn)有的檔案管理法規(guī)制度、應(yīng)急管理“一案三制”體系中缺乏對突發(fā)事件的檔案管理規(guī)定與要求。

（2）已有重大活動、專項檔案管理辦法適應(yīng)性不足。在重大活動檔案管理辦法方面，眾多省市和地區(qū)均將突發(fā)事件應(yīng)急管理納入重大活動范疇，其重大活動檔案管理辦法對突發(fā)事件的檔案管理具有直接性指導(dǎo)意義。但突發(fā)事件作為一項非常規(guī)、非程序化的重大活動，其檔案形成、收集、整理和移交等環(huán)節(jié)，既與重大活動檔案管理有類似交叉之處，但也有其特殊和不同之處，其全宗歸屬、保管期限和價值鑒定等均有特殊之處，其應(yīng)急性和突發(fā)性、適應(yīng)性不足。此外，針對如2003年非典事件、2008年汶川地震等具體突發(fā)事件，國家檔案局發(fā)布文件材料收集歸檔工作相關(guān)的通知，以及地方檔案部門發(fā)布的《成都市檔案局抗震救災(zāi)文字檔案資料收集采集工作方案》（成檔發(fā)[2008]36號）、《成都市檔案局關(guān)于收集抗震救災(zāi)珍貴檔案資料的緊急通知》（成檔發(fā)[2008]37號）等專項檔案管理辦法，主要聚焦于突發(fā)事件中的文件材料歸檔收集通知和要求方面，而對于收集后的整理、鑒定、開發(fā)和提供利用等后續(xù)環(huán)節(jié)缺乏整體性的管理辦法、規(guī)定或要求。

2.突發(fā)事件檔案收集問題

（1）突發(fā)事件檔案收集不齊不全。在四川省檔案館、成都市檔案館、都江堰市檔案館和雅安市檔案館等部門收集保存的“5·12”、“4·20”地震災(zāi)害檔案，雖然總體數(shù)量較大，但仍存在相關(guān)檔案收集不齊不全的情況，檔案館收集保存的檔案以抗震救災(zāi)指揮部、救援中心、災(zāi)后援建等項目為單位立卷歸檔，而對于地震局、消防局、醫(yī)療單位和社會組織等方面的檔案收集則存在一定的缺漏。

（2）突發(fā)事件檔案收集存在隨機性。突發(fā)事件的處置和應(yīng)對是多主體參與的社會活動，參與組織眾多、救援隊伍龐大，如“5·12”汶川地震中以政府主導(dǎo)的抗震救災(zāi)指揮部、領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、辦事機構(gòu)、軍隊、武警和資源調(diào)度等部門外，還有來自各界的二十余萬志愿者及幾十個外國地區(qū)和國際組織等，在參與救援過程中，檔案缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、指導(dǎo)和牽頭收集。如此一來，在后續(xù)的突發(fā)事件檔案收集工作中，則會出現(xiàn)部分重要檔案流失，重要檔案收集具有隨機性，收集到的檔案也各自保存，使得檔案處于分散的全宗狀態(tài)，在相關(guān)專題檔案的收集、整理和研究利用時也具有隨機性。

3.突發(fā)事件檔案整理問題

（1）突發(fā)事件檔案整理不規(guī)范。一是歷史性突發(fā)事件檔案整理不規(guī)范。以“5·12”汶川大地震災(zāi)害時查閱利用的唐山大地震災(zāi)害檔案為例，唐山大地震災(zāi)害檔案使用的是手工編目、著錄和撰寫檔案全宗指南等，導(dǎo)致部分字跡褪色或模糊、詞句含義不清等問題，給后續(xù)的突發(fā)事件檔案查閱、利用造成影響。二是近年來突發(fā)事件檔案整理不規(guī)范問題，以四川省檔案館、成都市檔案館、都江堰市檔案館和雅安市檔案館的“5·12”汶川大地震、“4·20”蘆山地震災(zāi)害檔案為例，相關(guān)單位移交的檔案載體形式多樣、尺寸和大小不同，對檔案的著錄、說明等初步整理詳略不一，導(dǎo)致突發(fā)事件檔案的后期整理與開發(fā)需要加入更多的處理工作。

（2）突發(fā)事件檔案整理的立檔單位不統(tǒng)一。目前針對突發(fā)事件（特別是重大突發(fā)事件）的檔案是否建立獨立全宗或?qū)ｎ}檔案，各級檔案部門處理方式不同，其產(chǎn)生的問題也不同。一是按機構(gòu)、來源歸檔立卷的方式，如四川省檔案局（館）不主張和建議設(shè)立突發(fā)事件獨立全宗或?qū)ｎ}檔案的，而是建議按檔案的形成單位（如突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中的地震局、民政局、公安局、財政局、醫(yī)療等部門）各自負(fù)責(zé)所形成檔案的歸檔立卷，歸入檔案形成單位的全宗，然后在規(guī)定的時間內(nèi)按要求移交給檔案保管部門。這樣的歸檔立卷方式便于檔案的歸口管理、移交等工作，但對于檔案的系統(tǒng)性、專題性和查閱則存在分散不便的問題。二是建立獨立全宗或?qū)ｎ}檔案的方式，在都江堰市檔案局（館）和部分其他省市檔案局（館）在某一具體突發(fā)事件的檔案整理實踐中又建立了相關(guān)的獨立全宗或?qū)ｎ}檔案。建立獨立全宗或?qū)ｎ}檔案的做法帶來便利的同時，也為今后進(jìn)一步整理、移交和保管造成多頭來源、重份和工作量大等方面的問題。

4.突發(fā)事件檔案開發(fā)問題

（1）檔案部門的開發(fā)力度有待加強。從突發(fā)事件檔案的開發(fā)成果統(tǒng)計數(shù)量來看，無論是突發(fā)事件有關(guān)檔案的編研成果，還是有關(guān)突發(fā)事件的專題數(shù)據(jù)庫建設(shè)成果等，檔案部門的開發(fā)利用力度都遠(yuǎn)不及圖書館、博物館、方志辦、研究院所和信息部門等機構(gòu)。圖書館和信息部門在突發(fā)事件檔案信息資源建設(shè)成果頗豐，各類突發(fā)事件的案例庫、數(shù)據(jù)庫建設(shè)種類非常多，面向地震災(zāi)害、氣象災(zāi)害、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的專題數(shù)據(jù)庫建設(shè)成果也比較多;方志辦和各類編纂委員會編纂的突發(fā)事件（特別是汶川地震、蘆山地震）實錄和志書更是從國家到地方、從整體到局部的一項系統(tǒng)工程，各種災(zāi)害實錄和抗震救災(zāi)志非常豐富;博物館則收集整理大量地震災(zāi)害有關(guān)的物品，構(gòu)建地震虛擬博物館、建設(shè)數(shù)字博物館等，也取得了較多的開發(fā)成果。反觀檔案部門在突發(fā)事件檔案的開發(fā)中，則顯得有些滯后和定位不準(zhǔn)，已形成的突發(fā)事件檔案匯編、檔案實錄等數(shù)量非常有限，且主要以建國前的地震災(zāi)害檔案匯編、檔案資料考證為主，而利用新中國成立以來有關(guān)突發(fā)事件檔案形成的開發(fā)成果比較欠缺。

（2）突發(fā)事件檔案“平戰(zhàn)結(jié)合”開發(fā)不足。在“5·12”汶川地震、“4·20”蘆山地震中，四川省檔案局（館）、雅安市檔案局（館）都在地震后緊急組織編研力量和工作人員，冒余震之險查閱、收集、整理和開發(fā)館內(nèi)外的歷史地震檔案資料，為抗震救災(zāi)指揮部等提供決策參考。這一方面，說明檔案局（館）在突發(fā)事件應(yīng)急管理中發(fā)揮著重要的作用，可以積極主動的參與突發(fā)事件應(yīng)急管理。另一方面，也可知這種震后的檔案服務(wù)是一種“速生”開發(fā)、“戰(zhàn)時”和“事后”開發(fā)的檔案開發(fā)結(jié)果，也可以說是“臨時抱佛腳”的一種突發(fā)事件檔案開發(fā)。雖然這種“戰(zhàn)時”開發(fā)方式很有必要，在突發(fā)事件應(yīng)急管理的服務(wù)中也具有一定針對性，但難免因時間緊迫，導(dǎo)致收集不全、鑒別不足、開發(fā)不深等問題，使得突發(fā)事件檔案在應(yīng)急決策中發(fā)揮決策支撐價值的質(zhì)量和效果有所損耗。

5.突發(fā)事件檔案利用問題

（1）突發(fā)事件檔案利用形式比較單一。以目前收藏地震災(zāi)害檔案較多的都江堰市檔案局（館）、雅安市檔案局（館）等檔案部門為例，其檔案利用方式主要包括檔案主題展、地震災(zāi)害教育、檔案匯編等形式，但其利用的內(nèi)容和范圍比較有限;具體到檔案編研而言，各檔案局（館）制作有照片匯編（如四川省檔案館）、檔案匯編（如雅安市檔案館）、全宗介紹等常規(guī)性成果，而對于進(jìn)一步的突發(fā)事件檔案文摘和匯編、檔案組織沿革、檔案實錄等利用形式和產(chǎn)品尚未系統(tǒng)開展;此外，對于“互聯(lián)網(wǎng)+”的數(shù)字時代，面向互聯(lián)網(wǎng)、手機APP等終端的數(shù)字化利用形式也處于薄弱狀態(tài)。

（2）突發(fā)事件檔案利用缺乏實時動態(tài)化。如在“5·12”汶川地震發(fā)生后，四川省檔案局（館）部門在抗震救災(zāi)指揮部提出檔案利用需求后，才緊急組織人員聯(lián)絡(luò)或赴河北、云南調(diào)閱唐山大地震、麗江大地震相關(guān)檔案，復(fù)印摘錄后緊急提供利用;在“4·20”蘆山地震災(zāi)害發(fā)生后，雅安市檔案局（館）才緊急組織力量編制《“5·12”汶川地震資料選編》和《“5·12”汶川地震災(zāi)后重建檔案索引目錄》提供支持利用。在這個過程中，檔案局（館）部門發(fā)揮了重要的角色與作用，但也凸顯出檔案開發(fā)與利用的臨時性、緊急性，表明在“平時”的突發(fā)事件檔案開發(fā)與利用沒有做好提前量，未能全方位多角度的進(jìn)行開發(fā)，導(dǎo)致“戰(zhàn)時”不能按需、主動和快速提供決策支持的檔案利用服務(wù)。

三、突發(fā)事件檔案管理的優(yōu)化對策

1.完善突發(fā)事件檔案工作制度

（1）完善宏觀層面的檔案法規(guī)制度。一是推動《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》中相關(guān)條款的補充完善，強調(diào)突發(fā)事件（特別是重大突發(fā)事件）檔案工作的重要性;二是修訂《各級國家檔案館開放檔案辦法》（1991年）、《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》（1991年）、《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》（2011年）等與突發(fā)事件檔案收集、整理和開發(fā)利用的檔案法規(guī);三是可以考慮增加國家層面的突發(fā)事件（或重大活動）檔案管理辦法，對突發(fā)事件檔案管理中的各級檔案部門收集范圍、歸檔要求、經(jīng)費預(yù)算、開發(fā)利用等環(huán)節(jié)盡量明確和細(xì)化。

（2）完善各專項和地方檔案法規(guī)制度。一是突發(fā)事件領(lǐng)域涉及到自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、公共安全事件和事故災(zāi)害等不同類型，以及地震、氣象、水利、民政、公安、軍隊、醫(yī)療、財政等眾多部門，如地震突發(fā)事件相關(guān)的《中國地震局重點項目檔案管理暫行辦法》《中國地震局基本建設(shè)項目檔案管理辦法（試行）》《國地震局地震科技檔案管理辦法》等檔案管理辦法，對地震項目、科技檔案的管理體制、歸檔范圍、要求、移交、保管和提供利用等方面有較明確的規(guī)定，對于地震災(zāi)害類突發(fā)事件的檔案工作具有重要的推動作用，其他領(lǐng)域和類型的突發(fā)事件也應(yīng)加強專項檔案法規(guī)的建設(shè)與完善。二是突發(fā)事件檔案工作涉及到不同階段、載體形式的工作內(nèi)容，檔案工作階段如檔案收集、檔案整理、歸檔保存、開發(fā)利用等，目前有關(guān)突發(fā)事件檔案收集方面的通知與要求已比較成熟和系統(tǒng)化，而在突發(fā)事件的檔案整理、歸檔保存、開發(fā)利用等環(huán)節(jié)的規(guī)定與要求則比較匱乏。

2.健全突發(fā)事件檔案工作機制

（1）將突發(fā)事件應(yīng)急管理的檔案工作納入規(guī)劃。在當(dāng)前頻發(fā)的突發(fā)事件大環(huán)境下，檔案部門要有危機意識、憂患意識，將突發(fā)事件檔案資源作為館藏資源的重要收集、整理和開發(fā)利用對象，積極主動將參與突發(fā)事件的應(yīng)急信息服務(wù)列入檔案工作規(guī)劃，將參與突發(fā)事件應(yīng)急活動作為檔案工作的重要戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)，融合到日常檔案管理、檔案開發(fā)和提供利用服務(wù)的環(huán)節(jié)，為突發(fā)事件的應(yīng)急管理、應(yīng)急決策做好服務(wù)準(zhǔn)備。

（2）制定突發(fā)事件檔案工作的應(yīng)急預(yù)案和響應(yīng)機制。目前在《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，各部門專項預(yù)案和各省市地區(qū)級預(yù)案中，尚無專門提及突發(fā)事件檔案工作應(yīng)急預(yù)案相關(guān)內(nèi)容，相關(guān)的僅有信息報告、信息發(fā)布等相近內(nèi)容。突發(fā)事件檔案工作的總體預(yù)案、響應(yīng)機制可以宏觀和粗略一點，在突發(fā)事件發(fā)生后，再結(jié)合突發(fā)事件的實際情況和特點快速補充和修改完善，還可以根據(jù)突發(fā)事件的不同類型（如自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等）制定不同的檔案工作預(yù)案，并組織相關(guān)部門、人員加強突發(fā)事件檔案工作的應(yīng)急預(yù)案熟悉、演練，以提高突發(fā)事件中檔案工作的快速響應(yīng)和信息服務(wù)能力。

（3）健全突發(fā)事件的檔案工作協(xié)同機制。一是應(yīng)加強突發(fā)事件檔案工作系統(tǒng)各層級之間、各部門之間、各檔案工作者之間的內(nèi)部協(xié)同分工機制建設(shè)，也是檔案收集、整理、保管、開發(fā)和提供利用各環(huán)節(jié)的協(xié)同機制;二是加強突發(fā)事件檔案工作中涉及的政府應(yīng)急部門、救援組織、社會媒體及廣大志愿者之間的外部協(xié)同機制建設(shè)。綜合來說，突發(fā)事件檔案工作需要以突發(fā)事件檔案工作的環(huán)節(jié)和流程為對象建立檔案系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)同機制，以突發(fā)事件檔案信息資源為紐帶建立檔案工作的外部協(xié)同機制，為突發(fā)事件的檔案工作提供保障，以更好地為突發(fā)事件應(yīng)對與處置做好檔案信息服務(wù)工作。

3.加強突發(fā)事件檔案收集工作

（1）加強突發(fā)事件檔案工作的監(jiān)督指導(dǎo)。在突發(fā)事件檔案收集工作中，各級各類檔案局（館）應(yīng)定位好自身角色，積極做好突發(fā)事件檔案工作的監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而非“越俎代庖”直接介入突發(fā)事件應(yīng)急管理相關(guān)部門、領(lǐng)域的突發(fā)事件檔案收集。首先，各級各類檔案局（館）部門應(yīng)根據(jù)自身職責(zé)、所轄范圍和突發(fā)事件檔案管理相關(guān)法規(guī)制度，對突發(fā)事件應(yīng)急管理涉及的相關(guān)部門進(jìn)行檔案工作的部署、指導(dǎo)和監(jiān)督，為相關(guān)部門的檔案收集人員、信息部門提供業(yè)務(wù)咨詢和技術(shù)支持等;其次，才是充分調(diào)動檔案局（館）內(nèi)相關(guān)人員投入到典型性、代表性和特色性突發(fā)事件檔案的收集工作中。只有加強突發(fā)事件檔案工作的監(jiān)督指導(dǎo)，才能有效地實現(xiàn)突發(fā)事件檔案拉網(wǎng)式、第一時間介入的收集。

（2）多途徑多角度收集突發(fā)事件檔案資源。在做好突發(fā)事件檔案工作監(jiān)督指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步推動不同渠道、不同視角和不同形式的突發(fā)事件檔案收集工作，具體而言：從突發(fā)事件類型而言，應(yīng)逐步建立起重大地震災(zāi)害、氣象災(zāi)害、洪澇、泥石流、禽流感、事故災(zāi)難等面向不同領(lǐng)域的突發(fā)事件檔案資源體系，將同一類型的突發(fā)事件檔案資源整合，為面向事件的檔案開發(fā)利用奠定資源基礎(chǔ)。從突發(fā)事件檔案涉及的部門而言，通過協(xié)同、合作等方式，將分散保存在各地區(qū)、各部門的檔案館（室）以及社會公眾的突發(fā)事件檔案資源共享互補。從突發(fā)事件檔案的形式和內(nèi)容而言，應(yīng)全面收集突發(fā)事件相關(guān)的紙質(zhì)檔案、電子文件、照片、音頻、視頻、網(wǎng)絡(luò)信息、實物等各種形式的檔案，以及相關(guān)的信息、數(shù)據(jù)和資料，形成以檔案為主，但不止于檔案的突發(fā)事件檔案資源體系，為更為全面、完整的開發(fā)利用突發(fā)事件檔案提供保障。

注：基金項目——四川省社科規(guī)劃項目（SC15C023）面向應(yīng)急決策的檔案信息資源開發(fā)

（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）