■/陸解芬

一、引言

1997年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保障制度的決定》，進一步完善了養(yǎng)老金個人賬戶和社會統(tǒng)籌相結(jié)合的制度，明確職工和企業(yè)繳費比例，逐步實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌。

由于人口老齡化和建立個人賬戶轉(zhuǎn)軌成本的影響，造成繳費職工養(yǎng)老金收支缺口，在省級政府層面也難完全平衡。為了維護和提高退休職工養(yǎng)老保障水平，中央必須建立基本養(yǎng)老儲備基金。隨著國有企業(yè)改革重組，全國出現(xiàn)一大批下崗工人，在這些工人沒有再就業(yè)之前，國家需要提供基本生活保障。中國實行社會主義市場經(jīng)濟，普遍提高了城鄉(xiāng)人民生活水平，但還有一批貧困家庭，也需要國家對這些家庭提供最低生活保障。

為了解決上述問題，2000年8月1日國家決定建立“全國社會保障基金”，專門用于人口老齡化高峰時期的養(yǎng)老保險等社會保障支出的補充、調(diào)劑，由全國社會保障基金理事會負(fù)責(zé)管理運營。全國社會保障基金經(jīng)過16年的發(fā)展，其規(guī)模不斷擴大。從最初財政撥款的200億元起步，到2016年底，全國社會保障基金理事會管理的資產(chǎn)總額達20427.55億元。

建立全國社會保障基金有利于完善我國社會保障體系，有利于維護和提高社會保障水平；全國社會保障基金的壯大和保值增值，有利于解決我國人口老齡化養(yǎng)老金收支缺口；歷年積累的全國社會保障基金可以用于各類投資，除了實現(xiàn)保值增值，也有利于促進我國金融市場的發(fā)展，促進我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

建立全國社會保障基金，是國家做出的重要戰(zhàn)略決策。這項決策對于維護全國人民社會保障長遠(yuǎn)利益、促進建立和諧社會具有深遠(yuǎn)意義。

二、國有資本充實社會保障基金發(fā)展現(xiàn)狀

20多年來，劃撥國有資本充實全國社會保障基金政策在探索中向前發(fā)展；中國關(guān)于劃轉(zhuǎn)國有資本充實社會保障基金的政策過程，歷經(jīng)了三個階段:

2001—2009年，減持部分國有股充實全國社會保障基金階段；2009—2013年，轉(zhuǎn)持部分國有股充實全國社會保障基金階段；2013—至今，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實全國社會保障基金階段。

從中央提出劃撥國有資本充實全國社會保障基金以來，將近二十年時間（2001—2017），遲遲得不到有效落實。據(jù)全國社會保障基金理事會2015年度報告：國有股減持和轉(zhuǎn)持資金和股份累計2563.17億元（減持資金863.19億元，境內(nèi)轉(zhuǎn)持股票940.36億元，境外轉(zhuǎn)持股票759.62億元），不到全國社會保障基金理事會管理的資產(chǎn)總額的13%。目前仍是“雷聲大、雨點小”的局面，國有資本劃轉(zhuǎn)全國社會保障基金的進程和效果并不令人滿意。

國有資本管理部門支持劃轉(zhuǎn)國有資本充實全國社會保障基金這一取之于民用之于民的方式。近年來雖然支持力度也在增加，但是和財政部、證監(jiān)會、全國社會保障基金理事會等部門的要求也有一些距離，與社會的預(yù)期也可能存在差距。因此十八屆三中全會提出了“要穩(wěn)步推動養(yǎng)老保險制度改革，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；稹钡拿鞔_要求，為國有資本充實全國社會保障基金做出了方向性和原則性的表述。2017年11月18日，國務(wù)院正式對外公布了《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金實施方案》，這對于彌補養(yǎng)老金缺口、實現(xiàn)社?；鸬目沙掷m(xù)發(fā)展將有重要的支撐作用。但該方案只是劃轉(zhuǎn)部分國有資本。

三、劃轉(zhuǎn)分析

（一）劃轉(zhuǎn)合理性分析

國有資本具有公共屬性，不僅是國企職工勞動成果，更是全體國民的財富積累。適當(dāng)劃轉(zhuǎn)國有資本充實全國社會保障基金有助于刺激消費拉動內(nèi)需，提高國民幸福感。除此之外，轉(zhuǎn)制成本也是國家理應(yīng)承擔(dān)的歷史債務(wù)，劃轉(zhuǎn)國有資本充實社會保障基金具有現(xiàn)實上的合理性和必要性，推動國有經(jīng)濟的發(fā)展成果實現(xiàn)全民共享，體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性的重大作用。

（二）劃轉(zhuǎn)緊迫性分析

1.人口結(jié)構(gòu)日趨老化。2016年底，我國60歲及以上老年人口已經(jīng)達到2.3億，占總?cè)丝诘?6.7%，65歲及以上人口達1.5億，占總?cè)丝诘?0.8%。截至2015年底，老年撫養(yǎng)比逐步提高，少兒撫養(yǎng)比逐步下降，倒金字塔狀人口結(jié)構(gòu)凸顯。雖然2016年起國家正式實施全面二孩政策，但從政策開始實行到新生代二孩發(fā)揮其代際養(yǎng)老支撐作用至少需要20年，短期內(nèi)人口結(jié)構(gòu)趨勢難以改變。因此在人口結(jié)構(gòu)日趨老化形勢下當(dāng)務(wù)之急是劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金，加強中青年養(yǎng)老保障預(yù)期，保障老年生活。

2.養(yǎng)老金缺口凸顯。近年，我國社會保險基金依然沒有徹底解決巨額的隱形債務(wù)，面臨著越來越嚴(yán)峻的收支壓力。我國社會保險基金不僅是當(dāng)期結(jié)余的增速下降，而且基金累計結(jié)余的增速也在下降。2014年底城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金只有三個省份當(dāng)期出現(xiàn)赤字，而2015年已經(jīng)擴展為六個省份當(dāng)期收不抵支。我國社會保險基金支出與收入最近五年情況如表1所示：

表1 中國2012——2016年全國社會保險基金收入與支出詳情 單位：萬億元

從表1和圖2可以看出全國社會保險基金支出增速均大于收入增速，此外支出占收入比例逐年上升，均顯示我國社會保險基金支付壓力凸顯。據(jù)中國社科院研究報告，2015年全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶空賬達到4.7萬億元，而當(dāng)年基金累計結(jié)余額只有3.5萬億元，缺口已經(jīng)比較明顯。隨著我國老齡化程度的加深以及養(yǎng)老金水平的逐步提高，我國社會保險基金未來將面臨巨額支付壓力。

圖2 2012—2016全國社會保障基金收入與支出折線

四、劃轉(zhuǎn)的瓶頸分析

（一）劃轉(zhuǎn)主體利益博弈

1.從政府角度而言：社會保障基金還沒有到入不敷出的地步，緊急性尚不凸顯，可以緩慢推進。因此在中央政府未明確具體政策之前，同時各級政府害怕出錯擔(dān)責(zé)，造成國有資本流失，而且國有資本劃轉(zhuǎn)各方利益錯綜復(fù)雜。因此政府劃轉(zhuǎn)意愿和動力不是很強烈。

且從政府內(nèi)部：有利益的地方就會有博弈。全國社會保障基金理事會會、財政部、國資委、國有企業(yè)職工及離退休人員、證監(jiān)會、是相關(guān)利益主體。其中任何一個主體不配合，國有資本劃轉(zhuǎn)都會成為一句空談。其次雖然全國社會保障基金理事會是國務(wù)院下屬正部級職能部門，但是從行政權(quán)力相對有限，相對于其他實權(quán)部門而言，很難有所作為，所以在利益博弈中處于弱勢地位。

2.從民眾角度而言：國有資本屬于全民所有，現(xiàn)階段劃轉(zhuǎn)一定比例之后，那么離退休還早的人不僅不會支持，還可能從利己主義考慮，害怕到自己退休時國有資本已劃分完畢，因此會反對現(xiàn)在就劃轉(zhuǎn)。其次，從受益人群考慮，受益人群有限，是那些已經(jīng)退休和將要退休人群受益。民眾相對政府而言很少關(guān)心以后，只關(guān)心眼前，只要目前夠用就行，缺乏民意基礎(chǔ)。

3.從推動力量而言：缺乏與民間互動，民間未形成相應(yīng)輿論壓力。因此目前推動國有資本充實社會保障基金的力量除了相關(guān)專家學(xué)者之外，外部力量有限，未形成合力。呼吁劃轉(zhuǎn)國有資本充實社會保障基金的專家學(xué)者目的各不相同，不乏一些危言聳聽，意圖賤賣國有資本甚至私有化國有資本的人。人人所有，便是無主之地，國有資本成了唐僧肉，稍有不慎，就會造成國有資本流失。

4.從劃轉(zhuǎn)對象而言：中國正在推進供給側(cè)改革，整體經(jīng)濟形勢放緩，國有企業(yè)多數(shù)效益下降，一些國企自己員工的社保都繳納困難。在中央層面，習(xí)近平總書記多次強調(diào)要做大做強國有企業(yè)，即使推進混改也是為了提高國有資本效益，因此劃轉(zhuǎn)國有資本是會影響國有企業(yè)的發(fā)展，無法實現(xiàn)做大做強國有企業(yè)的目標(biāo)，從這個角度出發(fā)，劃轉(zhuǎn)國有資本充實全國社會保障基金與做大做強國有企業(yè)存在矛盾。

（二）政策因素

國有資本劃轉(zhuǎn)面臨許多現(xiàn)實問題，決策層一直沒有達成共識，具體表現(xiàn)為：

1.設(shè)置劃轉(zhuǎn)比例。國務(wù)院出臺的政策只是方向性的、原則性的綱領(lǐng)，具體的劃轉(zhuǎn)比例沒有規(guī)定。且缺乏硬性規(guī)定，這就為相關(guān)主體利益博弈留下了操作空間。

2.劃分劃轉(zhuǎn)責(zé)任。五大相關(guān)利益主體，沒有主導(dǎo)者，其關(guān)系只是相互影響、相互制衡，但是都沒有話語權(quán)。因此僅僅依靠相關(guān)條例辦法和部門自覺性是難以推動國有資本劃轉(zhuǎn)。必須從更高層面上具體劃定具體責(zé)任，才能有序推進。

（三）市場因素

國有資本劃轉(zhuǎn)與穩(wěn)定資本市場有沖突，這個問題尚未得到妥善解決。從歷史上看，國有資本劃轉(zhuǎn)全國社會保障基金的政策舉動往往伴隨著股市的劇烈波動。全國社會保障基金理事會即使是股權(quán)劃轉(zhuǎn)但最后還是要減持變現(xiàn)，只是時間早晚、規(guī)模大小問題，因此股市在政策還未正式出臺時便大幅波動，也就造成了規(guī)劃落地進程緩慢。

此外，由于之前全國社會保障基金監(jiān)管不嚴(yán)，管理存在較大漏洞，小官大貪、挪用公款較為嚴(yán)重，造成極其惡劣影響，市場對于全國社會保障基金運營和監(jiān)管國有資本的能力也不看好。

（四）歷史因素

由于歷史原因，國企隱形債務(wù)和個人養(yǎng)老金賬戶空賬問題尚未有效解決，退休和即將退休的老齡人口逐年遞增，不斷擴大的養(yǎng)老金缺口成為我國社會保障制度改革的攔路虎。國有資本從減持到轉(zhuǎn)持再到劃轉(zhuǎn)的過程也并非是一帆風(fēng)順，而是一波多折。

從2001年到2016年，國務(wù)院共出臺四部相關(guān)規(guī)定，相關(guān)官員也做過不少表態(tài)，但是推進過程一波多折，還是出現(xiàn)許多困難，最直觀的反映還是在股市。從歷史來看，國有資本劃轉(zhuǎn)全國社會保障基金的政策舉動往往伴隨著股市的劇烈波動，國有資本充實全國社會保障基金需要在探索中前進，必須相機行事，擇善而從。

（五）公平因素

從公平角度而言，既然全國社會保障基金是保障全體民眾，那么基金出現(xiàn)缺口，除了可以劃轉(zhuǎn)國有資本外，民營資本也有責(zé)任與義務(wù)劃轉(zhuǎn)部分民營資本充實社會保障基金。但是相關(guān)意見或政策均未涉及。此外國家需要保障的人群中，民營經(jīng)濟享受社會保障人群遠(yuǎn)多于國有企業(yè)人群。

五、政策建議

為破解劃轉(zhuǎn)瓶頸，深入推進劃轉(zhuǎn)部分國有資本補充全國社會保障基金，促進劃轉(zhuǎn)方案落地生根，提出以下建議：

（一）政府做好頂層設(shè)計

從政府角度而言，做好頂層設(shè)計，政府做好組織領(lǐng)導(dǎo)工作，各方主體協(xié)同推進。成立劃轉(zhuǎn)國有資本充實全國社會保障基金小組，調(diào)整全國社會保障基金管理體制。這個小組組長可以是總理級別，組員要包含五大利益主體，打破部門利益藩籬。各級政府要提高認(rèn)識，未雨綢繆。全國社會保障基金理事會等要確保劃轉(zhuǎn)部分的國有資本?？顚Ｓ?，財政部和國資委要對全國社會保障基金經(jīng)營動態(tài)監(jiān)管，證監(jiān)會負(fù)責(zé)穩(wěn)定股市。具體做法在小組組長主導(dǎo)下內(nèi)部協(xié)商解決。在劃轉(zhuǎn)過程中，要注意防范國有資產(chǎn)流失和賤賣問題。

政府要做一個權(quán)威的缺口測算，同時要做好輿論宣傳與引導(dǎo)工作，針對民眾擔(dān)憂做出合理解釋，使其認(rèn)識到劃轉(zhuǎn)緊迫性，但要禁止相關(guān)媒體或者專家學(xué)者危言聳聽，防止別有用心者操縱媒體讓民眾恐慌情緒蔓延。所以就應(yīng)該區(qū)分相關(guān)專家學(xué)者建議動機，防止其趁機賤賣國有資本或者成為相關(guān)商業(yè)利益代言人（如商業(yè)養(yǎng)老保險公司），做好國有資本保護工作，爭取和民眾形成推進劃轉(zhuǎn)合力。

其次國有企業(yè)應(yīng)該充分認(rèn)識到劃轉(zhuǎn)國有資本充實全國社會保障基金的合理性和緊迫性，增強責(zé)任主體意識。同時在國企的發(fā)展壯大中要提質(zhì)增效，積極履行社會責(zé)任。

（二）國有資本劃轉(zhuǎn)的比例和劃轉(zhuǎn)責(zé)任劃分

按照不同類型的國有企業(yè)，制定國有資本股份劃轉(zhuǎn)比例。根據(jù)中央對不同國有企業(yè)定位和目標(biāo)，對國有資本股份制定不同的劃轉(zhuǎn)比例。主要有以下幾個大類：在經(jīng)營上商業(yè)類的國有企業(yè)在劃轉(zhuǎn)比例上相比較其他類型的企業(yè)高一些，然而在商業(yè)類的國有企業(yè)中擔(dān)任重大任務(wù)責(zé)任的那部分國有企業(yè)的劃轉(zhuǎn)比例低于一般的商業(yè)類國有企業(yè)；公益類國有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會為主要目標(biāo)，劃轉(zhuǎn)比例又低于商業(yè)類國有企業(yè)；具有特別性質(zhì)的其他國有企業(yè)在股份上不做劃轉(zhuǎn)。

1.國有企業(yè)在國有資本的經(jīng)營運轉(zhuǎn)上扮演主體角色，國有資本的劃轉(zhuǎn)會影響到這些主體的既得利益，因此在國有資本的劃轉(zhuǎn)上，應(yīng)該要明確相關(guān)利益主體，避免造成各主體利益分配混亂。

2.全國社會保障資金理事會在國有資本劃轉(zhuǎn)中扮演中間人的角色，承擔(dān)監(jiān)督、管理、溝通協(xié)調(diào)的責(zé)任。我國的社會保障資金統(tǒng)一在全國社會保障基金理事會的管理下進行運作，在這一方面取得了極大的成就，對國有資本進行劃轉(zhuǎn)之后，這一部分資金仍然由理事會進行管理。在劃轉(zhuǎn)中，嚴(yán)格執(zhí)行層級對應(yīng)，中央的國有資本劃轉(zhuǎn)用于充實全國的社會保障基金，地方上的國有資本劃轉(zhuǎn)用于地方上的社會保障基金。

（三）應(yīng)該有一個合理的過渡期

首先，社會保障基金的缺口并非一日之寒，彌補缺口也并非朝夕之功，需要保證劃轉(zhuǎn)平穩(wěn)過渡。其次，資本市場的容量不是無限的，如果短時間內(nèi)大量資產(chǎn)的交易很有可能導(dǎo)致資本市場的劇烈動蕩，就會得不償失。全國社會保障基金要根據(jù)養(yǎng)老金支出實際需求和股票市場形勢，有步驟有計劃的出售，以避免對股市的較大沖擊，尋找合適的機會規(guī)避風(fēng)險。如果劃轉(zhuǎn)過急，資產(chǎn)的價值就有可能被低估，導(dǎo)致社會保障基金的資金再次不足。

其次，全國社會保障基金理事會應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)管劃轉(zhuǎn)的國有資本，確保全國社會保障資金安全，扭轉(zhuǎn)之前負(fù)面形象，增強市場信心。

（四）劃轉(zhuǎn)過程中做好認(rèn)識和行動的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

1.在認(rèn)識層面，應(yīng)注意防止兩個誤區(qū)：既不應(yīng)把充實全國社會保障基金作為國有資本改革的主要目標(biāo)，也不應(yīng)把國有股減持或轉(zhuǎn)持作為充實全國社會保障基金的唯一途徑。實踐出真知，以國有股減持的方式來充實社會保障基金容易引起市場的震蕩，而現(xiàn)在推行的劃轉(zhuǎn)方式在變現(xiàn)時間和規(guī)模上就相對簡單靈活，操作自主性也更加明顯，同時也考慮到資本市場的容量，因此要重視這部分國有資本的投資運營，選擇合理的變現(xiàn)時機和變現(xiàn)規(guī)模，確保全國社會保障基金保值增值。

2.在行動層面要鼓勵試點，鼓勵創(chuàng)新，總結(jié)有益經(jīng)驗進行推廣，同時要吸取教訓(xùn)。劃轉(zhuǎn)國有資本充實社會保障基金，應(yīng)該循序漸進、穩(wěn)步劃轉(zhuǎn)。最后無論采用何種方式進行充實，實現(xiàn)全國社會保障基金的統(tǒng)籌是完善社會保障體系重中之重，多元化的籌資和投資方式才是有效規(guī)避風(fēng)險的方法。

（五）研究規(guī)劃劃轉(zhuǎn)民營資本充實全國社會保障基金

劃轉(zhuǎn)國有資本充實社會保障基金服從和服務(wù)于國家發(fā)展大局，除了擴大國有股劃轉(zhuǎn)全國社會保障基金范圍，還要研究規(guī)劃劃轉(zhuǎn)民營資本充實全國社會保障基金，適時推出這一政策。本文建議：第一階段2016—2020年，我國老齡化程度不斷加深，應(yīng)重點研究劃轉(zhuǎn)民營資本充實全國社會保障基金可行性。第二階段2021—2025年，我國老齡化程度日趨加深，應(yīng)加快出臺相關(guān)政策。第三階段2026—2030年，我國老齡化程度達到頂點。在該階段中，養(yǎng)老金支付缺口處于最大狀態(tài)，應(yīng)加速執(zhí)行相關(guān)政策。

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