梁光晨 黃仕紅 譚冰濤

【摘 要】 本文依據(jù)中共中央《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出的賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，探索中共成都市委在實踐中探索并完善成都市制訂地方性黨內(nèi)法規(guī)的工作機制：制定地方性黨內(nèi)法規(guī)的立法規(guī)劃和立法計劃機制;起草地方性黨內(nèi)法規(guī)草案的工作機制;地方性黨內(nèi)法規(guī)立法的黨員參與機制;地方性黨內(nèi)法規(guī)草案審議機制;地方性黨內(nèi)法規(guī)立法后評估工作機制。

【關(guān)鍵詞】 制訂;地方性;黨內(nèi)法規(guī);工作機制

中共中央2012年5月26日頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用。這就是，黨內(nèi)法規(guī)是由黨中央、中紀(jì)委及黨省級以上黨委制定的黨內(nèi)規(guī)章制度。黨內(nèi)法規(guī)的作用是規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為。中共中央近日頒發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》對進一步加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出了全面的指導(dǎo)意見。其中的重大制度創(chuàng)新之一是《意見》特別提出探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。成都市作為副省級城市和四川省省會城市，中共成都市委不但應(yīng)立即將制訂地方性黨內(nèi)法規(guī)這項重大工作提上議事日程，而且要及早形成并完善相應(yīng)的工作機制。我們認(rèn)為，在實踐中探索并完善成都市制訂地方性黨內(nèi)法規(guī)的工作機制，是啟動、加強和改進成都市制訂地方性黨內(nèi)法規(guī)的工作機制唯一可行的途徑。

一、實踐觀是馬克思主義的核心觀點之一

實踐的觀點是馬克思歷史唯物主義中最核心的觀點。馬克思在寫作于1845年的《關(guān)于費爾巴哈的提綱》第一部分就指出：“從前的一切唯物主義（包括費爾巴哈的唯物主義）的主要缺點是：對事物、現(xiàn)實、感性，只是從客體的或者直觀的形式去理解，而不是把它們當(dāng)作感性的人的活動，當(dāng)作實踐去理解，不是從主體方面去理解。因此，和唯物主義相反，唯心主義卻把能動的方面抽象地發(fā)展了，當(dāng)然，唯心主義是不知道現(xiàn)實的、感性的活動本身的。費爾巴哈想要研究跟思想客體確實不同的感性客體，但是他沒有把人的活動本身理解為對象性的[gegenstāndliche]活動?！?，[1]在這里，馬克思直截了當(dāng)?shù)刂赋鲇诖饲暗乃形ㄎ镏髁x的所存在的內(nèi)在缺陷——由于不能科學(xué)地理解實踐及其意義，也就無法科學(xué)、正確地認(rèn)識人作為主體與客體之間的關(guān)系。更重要的是，馬克思歷史唯物主義之前的所有舊唯物主義都無一例外地缺乏對主觀能動性的認(rèn)識，不知道主觀能動性的產(chǎn)生基礎(chǔ)正是人的實踐。因此，所有舊唯物主義都具有消極、直觀的特點。由此，實踐觀也成為了區(qū)分馬克思主義唯物史觀與舊唯物主義的分野。馬克思在這里十分明確地指明了人的本質(zhì)是由人的社會性所決定的。而人類社會形成和發(fā)展史就是人類社會不斷實踐的歷史，是人類社會在不斷實踐中改變自然界，同時也不斷改變?nèi)祟惿鐣陨淼臍v史。只有人類社會實踐才是歷史發(fā)展的動力，這就是馬克思主義的科學(xué)實踐觀。

對于馬克思主義的科學(xué)歷史觀，馬克思和恩格斯在《德意志意識形態(tài)》這一經(jīng)典名著中有更明確的闡述：“由此可見，這種歷史觀就在于從直接生活的物質(zhì)生產(chǎn)出發(fā)闡述現(xiàn)實的生產(chǎn)過程，把同這種生產(chǎn)方式相聯(lián)系的、它所產(chǎn)生的交往形式即各個不同階段上的市民社會理解為整個歷史的基礎(chǔ)，從市民社會作為國家的活動描述市民社會，同時從市民社會出發(fā)闡明意識的所有各種不同的理論產(chǎn)物和形式，如宗教、哲學(xué)、道德等等，而且追溯它們產(chǎn)生的過程。這樣做當(dāng)然就能夠完整地描述事物了（因而也能夠描述事物的這些不同方面之間的相互作用）。這種歷史觀和唯心主義歷史觀不同，它不是在每個時代中尋找某種范疇，而是始終站在現(xiàn)實歷史的基礎(chǔ)上，不是從觀念出發(fā)來解釋實踐，而是從物質(zhì)實踐出發(fā)來解釋各種觀念形態(tài)，由此也就得出下述結(jié)：論意識的一切形式和產(chǎn)物不是可以通過精神的批判來消滅的，不是可以通過把它們消融在“自我意識”中或化為“怪影”、“ 幽靈”、“ 怪想”等等來消滅的，而只有通過實際地推翻這一切唯心主義謬論所由產(chǎn)生的現(xiàn)實的社會關(guān)系，才能把它們消滅。歷史的動力以及宗教、哲學(xué)和任何其他理論的動力是革命，而不是批判?！盵2]“全部社會生活在本質(zhì)上是實踐的。凡是把理論引向神秘主義的神秘東西，都能在人的實踐中以及對這種實踐的理解中得到合理的解決?！盵3]實踐，是人與自然界和人類社會的所有關(guān)系的基本形態(tài)。人與自然界的關(guān)系特征是人改造和征服自然界;人與人類社會的關(guān)系特征是人們進行社會交往，構(gòu)建維持人類社會秩序的人類社會關(guān)系模式。而所有這些關(guān)系只有一個本質(zhì)——實踐。更重要的是，馬克思主義認(rèn)為，理論的發(fā)展動力是實踐。當(dāng)然，基于特定時期的正確理論認(rèn)識而產(chǎn)生的人們共同認(rèn)可的社會關(guān)系模式與行為規(guī)則的產(chǎn)生基礎(chǔ)也是實踐。并且，這種理論認(rèn)識不可能是“自我意識”或“怪影”一類純唯心主義的觀念。由此，不難推導(dǎo)出一個既顯而易見又十分深刻的結(jié)論：只有人才是實踐的主體，人類社會共同認(rèn)可并自愿遵守的行為規(guī)則也只能產(chǎn)生于實踐。

二、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的制訂與完善是實踐的結(jié)晶

從中國共產(chǎn)黨的歷史看，正如習(xí)近平總書記2016年6月28日在主持中共中央政治局第三十三次集體學(xué)習(xí)時指出的：“我們黨從最初只有50多名黨員，發(fā)展到今天成為擁有8800多萬名黨員的世界第一大執(zhí)政黨，帶領(lǐng)人民奪取了革命、建設(shè)、改革一個又一個偉大勝利，中華民族偉大復(fù)興展現(xiàn)出前所未有的光明前景。取得這樣的成就靠什么？靠的就是黨堅強有力，靠的就是黨緊緊依靠人民，靠的就是黨有科學(xué)理論指導(dǎo)、有堅定理想信念、有嚴(yán)密組織體系、有鐵的紀(jì)律。”而黨的鐵的紀(jì)律的具體載體就是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的制訂與完善過程，是一個奮斗和勝利的歷程，一個實踐與思考的歷程。

從建黨之初，中國共產(chǎn)黨在黨內(nèi)法規(guī)立法實踐活動中，就不斷總結(jié)、探索和創(chuàng)新，在推進黨內(nèi)法規(guī)立法在不同時期的具體針對性和實效性上下功夫，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)的立法質(zhì)量。經(jīng)過九十多年的努力，逐步建立、健全了黨內(nèi)法規(guī)的立法工作機制。

在中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)立法體系方面，從黨的一大開始到黨的十九大，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)制訂和形成了一整套完整的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)體系中最重要的是黨內(nèi)法規(guī)的母法和根本大法《中國共產(chǎn)黨章程》?！饵h章》是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)?！饵h章》的內(nèi)容是對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)體系有專門的立法法和基本黨內(nèi)法規(guī)立法依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，其作用是規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定工作，建立和健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平。包括了對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》、《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》。包括了對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》、《黨政機關(guān)公文處理工作條例》、《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》、《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》、《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等條例及相關(guān)配套的，用以對黨的某一方面的重要工作或事某一方面的項作出具體規(guī)定的，稱之為《規(guī)則》、《規(guī)定》、《辦法》和《細則》的黨內(nèi)法規(guī)。

在中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的位階和立法程序方面，從黨的十一屆三中全會首次提出健全黨規(guī)黨法開始，特別是黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)的位階和立法程序已經(jīng)十分明確和規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)的的位階依次是：《中國共產(chǎn)黨章程》;《準(zhǔn)則》;《條例》;《規(guī)則》;《規(guī)定》;《辦法》;《細則》。其中，《中國共產(chǎn)黨章程》在黨內(nèi)法規(guī)體系中具有最高效力。黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范立法程序是：《中國共產(chǎn)黨章程》由黨的全國代表大會制訂?！稖?zhǔn)則》由黨的中央委員會全會制訂?！稐l例》由黨的中央委員會全會或中央政治局制訂?！兑?guī)則》、《規(guī)定》、《辦法》、《細則》由中紀(jì)委、中組部、中宣部等黨的中央各部門和省級黨委制定。

三、在實踐中完善成都制定地方性黨內(nèi)法規(guī)的工作機制

我們認(rèn)為，在實踐中完善成都制定地方性黨內(nèi)法規(guī)的工作機制，應(yīng)當(dāng)著重抓好以下工作。

第一，建立、健全成都制定地方性黨內(nèi)法規(guī)的立法規(guī)劃和立法計劃機制。要立即制定成都市制定地方性黨內(nèi)法規(guī)的程序規(guī)定、工作辦法。要做好地方性黨內(nèi)法規(guī)的立法建議項目的論證和溝通協(xié)調(diào)工作。對立法建議項目的必要性、可行性以及立法進展情況等方面進行分析和研究，注意加強市委相關(guān)職能部門之間的溝通協(xié)調(diào)，對列入重點的地方性黨內(nèi)法規(guī)的立法項目要通過專家會議等方式進行必要的立項論證。

第二，建立、健全起草地方性黨內(nèi)法規(guī)草案的工作機制。地方性黨內(nèi)法規(guī)草案是立法的必經(jīng)前提。沒有具有實踐性、針對性的地方性黨內(nèi)法規(guī)草案，地方性黨內(nèi)法規(guī)立法事實上只是一句空話。為此，要健全起草地方性黨內(nèi)法規(guī)草案的工作班子。對每一個立法項目，都要求起草部門要組成相對固定的起草工作小組，集中研究和起草地方性黨內(nèi)法規(guī)草案。要拓寬地方性黨內(nèi)法規(guī)起草渠道，建立多元的地方性黨內(nèi)法規(guī)起草機制。要堅持提前介入制度。對每一個地方性黨內(nèi)法規(guī)草案，市委領(lǐng)導(dǎo)都要提前介入，參與相關(guān)的調(diào)研、論證等工作，必要時市委領(lǐng)導(dǎo)還應(yīng)參與到起草工作小組中，直接參與起草工作。

第三，建立、健全地方性黨內(nèi)法規(guī)立法的黨員參與機制。要廣泛征求黨員對地方性黨內(nèi)法規(guī)草案的意見。要征求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、基層先進黨員和黨建專家學(xué)者的意見。特別是要注意發(fā)揮好專家學(xué)者在相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識的優(yōu)勢，彌補立法機關(guān)對行業(yè)專業(yè)知識的欠缺;要廣泛設(shè)立地方性黨內(nèi)法規(guī)立法工作聯(lián)系點，積極擴大黨員和人民群眾對黨員立法工作的有序參與。必要時可以通過主流媒體和人大網(wǎng)站，將地方性黨內(nèi)法規(guī)草案及時公布，廣泛征求社會各界的意見和建議，以收到更好的效果。

第四，建立、健全地方性黨內(nèi)法規(guī)草案審議機制。要發(fā)揮市委和市委各部門在審議地方性黨內(nèi)法規(guī)草案中的主要作用。要規(guī)范市委審議地方性黨內(nèi)法規(guī)草案的工作程序，把好地方性黨內(nèi)法規(guī)的草案“入口關(guān)”。要逐步探索和規(guī)范地方性黨內(nèi)法規(guī)的審議表決制度?？梢钥紤]設(shè)置根據(jù)審議情況決定進行多次審議、隔次審議或者暫不付表決等最終決定方式。

第五，建立、健全地方性黨內(nèi)法規(guī)立法后評估工作機制。可以考慮預(yù)先制定《成都市委地方性黨內(nèi)法規(guī)立法后評估辦法》，為開展地方性黨內(nèi)法規(guī)立法后評估工作提供了制度依據(jù)。其內(nèi)容應(yīng)包括：對評估參與者的選取規(guī)則;對評估方式的選擇規(guī)則;評估方式可以采取聽取匯報、召開座談會、論證會、實地考察、問卷調(diào)查等方式進行;評估標(biāo)準(zhǔn)的制定規(guī)范。地方性黨內(nèi)法規(guī)立法后評估主要是對的地方性黨內(nèi)法規(guī)貫徹執(zhí)行情況、與上位法的協(xié)調(diào)性、立法技術(shù)等方面進行評估。

【注 釋】

[1] 馬克思.關(guān)于費爾巴哈的提綱[M].馬克思恩格斯文集第一卷.北京.中央編譯局，2009.499.

[2] 馬克思，恩格斯.德意志意識形態(tài)[M].馬克思恩格斯文集第一卷.北京.中央編譯局，2009.544.

[3] 馬克思.關(guān)于費爾巴哈的提綱[M].馬克思恩格斯文集第一卷.北京.中央編譯局，2009.501.

【作者簡介】

梁光晨（1962—）男，四川成都人，教授，主要從事法理學(xué)、法哲學(xué)研究.

黃仕紅（1962—）男，四川成都人，教授，成都市委黨校法學(xué)部，主要從事行政法學(xué)研究.

譚冰濤（1971—）男，四川成都人，副教授，成都市委黨校法學(xué)部，主要從事民商法學(xué)研究.