馮翔漪

[提要] 目前，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，社會面臨經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵節(jié)點，對于公共管理范式提出新的挑戰(zhàn)，同時也是一個很好的發(fā)展機遇。本文依托經(jīng)濟轉(zhuǎn)型社會背景情況，結(jié)合我國市場經(jīng)濟主要特點，以及中央宏觀經(jīng)濟狀況對政府管理的內(nèi)在要求，探索并總結(jié)西方國家的“新公共管理理論”在日常事務(wù)運作中的必要性，希望對我國公共管理范式變遷提出參考意見。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟轉(zhuǎn)型；公共管理；范式變遷

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年1月4日

一、公共管理基本理論

公共管理在國際上發(fā)展已久，在我國的實行主要開始在新中國成立后，逐漸吸取西方國家的先進理論和手段，配合我國市場經(jīng)濟的發(fā)展國情，慢慢成為一門專業(yè)性的學(xué)科。了解公共管理的具體內(nèi)容，首先需要了解其理論的概念，再對其在我國的發(fā)展和演變作出評價和意見。公共管理指的是圍繞以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛地運用在政治、經(jīng)濟、管理和法律上的方法，提高政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉和公眾的利益。關(guān)于公共管理的主體，主要有兩大方面，分別是政府組織和非政府組織。在非政府組織中又可以劃分為事業(yè)單位、社會團體和非盈利性組織，比如學(xué)校、醫(yī)院、慈善中心、聯(lián)誼會等機構(gòu)。而對于公共管理的對象，也是具有非個人性質(zhì)的事物，包含公共問題、公共物品、公共資源和公共服務(wù)。

二、公共管理發(fā)展演變

公共管理的歷史演變，國外內(nèi)的發(fā)展時間并不一致，筆者在此總結(jié)了三個階段，以下為詳細介紹：

（一）歷史上的公共管理發(fā)展時期。這里主要分為中國歷史上的公共管理發(fā)展以及西方國家歷史上的公共管理時期，屬于公共管理的早期萌芽階段。我國古代社會公共管理的主要表現(xiàn)為臣民意識和私民意識的形成，形成了嚴格的等級制度，并將這些思想和理念貫穿在日常生活中，成為日常生活行為奉行的準(zhǔn)則。發(fā)展至戰(zhàn)國中晚期出現(xiàn)了希望具有普遍關(guān)懷和強烈規(guī)范色彩思想的公共倫理思想，這也是我國古代價值觀中現(xiàn)代公共管理思想的萌芽。雖然沒有發(fā)揮平等的民主思想，但我國古代建立的完善的官僚制度為掌權(quán)者獲取了極高的辦事效率和穩(wěn)定的權(quán)利，比如三書六省的分散權(quán)利制度。西方國家的公共管理理論則是依存在民主、平等的基礎(chǔ)上，即便這種平等并不是所謂意義上的完全平等，但也是建立在相互制約、相互依靠的關(guān)系上，比如英國王室的權(quán)利并不等同于中國古代的皇帝權(quán)利；美國對這一理念的重視更是前所未有，甚至立法保護公共利益。但這造成了行政體制的落后和效率低下。

（二）傳統(tǒng)的公共管理時期。相比較第一階段的歷史發(fā)展而言，這一階段的公共管理發(fā)展已經(jīng)初見規(guī)模，主要介紹早期研究時期，也就是19世紀末20世紀初公共管理成型的階段，西方國家開始將行政效率為最高準(zhǔn)則進行政治和行政分離的公共管理定義；兩次世界大戰(zhàn)期間（1917～1945）公共管理作為獨立的一門學(xué)科問世，標(biāo)志是美國作者懷特和威洛比的《公共行政學(xué)研究導(dǎo)論》、《行政學(xué)原理》，這一時期的公共管理得到了飛速的發(fā)展；直到第二次世界大戰(zhàn)對公共管理的理論體系形成了兩次較大的沖擊，分別奠定了行為科學(xué)和人本行為的理論基礎(chǔ)，至此向著多元化的趨勢進一步發(fā)展；20世紀60年代到70年代之間，公共管理的發(fā)展融合了政府職能，并提出了以“公平”為核心的新公共行政學(xué)。

（三）新公共管理時期。這一階段的公共管理理念已經(jīng)成熟，并在之前的理論中逐漸完善。依據(jù)社會背景和國家的發(fā)展，公共管理的要求也變得不同以往，它以現(xiàn)代的經(jīng)濟為背景，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，強調(diào)官員社會公眾的影響力和社會公共服務(wù)的貢獻，倡導(dǎo)在人員錄用和調(diào)度上實現(xiàn)更加靈活和有成效的管理。隨著國家的不斷發(fā)展和強大，新公共管理也得到了發(fā)展和完善，對于其主要規(guī)劃的內(nèi)容和管理對象有了重新的界定，并與實際聯(lián)系起來，對政府和經(jīng)濟市場的關(guān)系發(fā)生了根本性的變化，并在全球化信息共享時代對政府改革提出了要求。這體現(xiàn)在新公共管理的三個方面：第一，新公共管理的服務(wù)定位導(dǎo)致國家中部分人的特權(quán)消失，淡化了民眾心中的特權(quán)意識，倡導(dǎo)民主平等、公平自由的新風(fēng)氣；第二，新公共管理顧客至上、民眾至親的原則改變了以往行政體系中主體中心主義，減少了腐敗的滋生發(fā)芽；第三，新公共管理增加了行政行為的透明度和公開度，使不透明的行使公共權(quán)力的可能性減少到最小。

三、基于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期間的公共管理與政府職能的聯(lián)系

之所以說公共管理和政府部門之間的關(guān)系密切，是因為公共管理的好與壞直接反映出政府部門的工作效率和職能盡責(zé)的問題。在當(dāng)下我國的政府體制中，還存在一些顯而易見的問題，雖然沒有對我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型產(chǎn)生直接的影響，但卻有著間接的聯(lián)系，并且影響深遠。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期間，政府體制中存在的主要問題就是政府對市場經(jīng)濟控制過多。并且，當(dāng)下的政府體制中，內(nèi)部層級的劃分太過繁雜，一項工作的審批需要經(jīng)過層層關(guān)卡，這也是對工作和社會的負責(zé)，但是就效率而言，無疑降低了工作辦事的效率。我國傳統(tǒng)政府職能的基本特點可以劃分為五點：第一，政府的職能定位；第二，政府功能的控制取向；第三，政府職能的分化過細；第四，政府機構(gòu)的膨脹嚴重；第五，公共管理的投入低、成本高、效率低。傳統(tǒng)的政府辦公已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟轉(zhuǎn)型下公共管理的需求，所以針對政府職能的轉(zhuǎn)變，筆者認為可以分為三個轉(zhuǎn)變的思路：一是政府職能的范圍調(diào)整，由“大政府”轉(zhuǎn)向“小政府”的方向；二是政府職能中心的調(diào)整，由“管制”向“服務(wù)”方向的轉(zhuǎn)變；三是政府職能關(guān)系的調(diào)整，理順內(nèi)外關(guān)系。

具體的政府職能方式的轉(zhuǎn)變，可以分為五個部分：（1）從直接、微觀的管理向間接、宏觀的管理轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要節(jié)點，政府對于經(jīng)濟的直接控制和事無巨細的詳細管制會成為經(jīng)濟發(fā)展中的阻礙，所以政府部門可以適當(dāng)?shù)姆砰_手，讓經(jīng)濟發(fā)展更加多元化和開放化，而政府要做好經(jīng)濟發(fā)展的掌舵人，從宏觀上調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展的平衡與穩(wěn)定，確保經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的順利過渡；（2）從部門管理到行業(yè)管理的轉(zhuǎn)變。主要可以將政府部門的詳細分化適當(dāng)?shù)睾蠟橐惑w，比如建設(shè)政府辦公大廳，逐漸成為一個行業(yè)，協(xié)助政府各個部門的工作，分擔(dān)一些日常事務(wù)，這不但可以提高辦公效率，也是政治部門分散的整合，對于政府和個人的發(fā)展都有利處，間接促進了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的加快；（3）從個別管理到一般管理的轉(zhuǎn)變。針對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的社會群體性貧富差距問題，與其對個體管理，不如轉(zhuǎn)變?yōu)閷σ粋€行業(yè)的管理和調(diào)整，使經(jīng)濟發(fā)展更加穩(wěn)定和快速，各行業(yè)勢均力敵，避免經(jīng)濟“翻車”的現(xiàn)象；（4）從依靠單一手段到綜合利用政治、法律、經(jīng)濟和文化的手段轉(zhuǎn)變。在大力提高經(jīng)濟水平的今天，國人的精神文化空虛已經(jīng)成為一個巨大的社會矛盾問題，所以針對以往單一的發(fā)展和調(diào)整，筆者認為可以將各個行業(yè)的元素整合歸一，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的今天也不能忘記發(fā)展文化，最好的解決方式就是將文化、法律和行政與經(jīng)濟密切地融合在一起，可以使得經(jīng)濟轉(zhuǎn)型更加強盛，同時也使文化、法律和行政有力地發(fā)展；（5）由“內(nèi)部透明”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮_透明”。一直以來，我國經(jīng)濟的發(fā)展在國際上取得的成績十分傲人。但是，雖然社會GDP不斷增長，可是人民的貧富差距也是逐漸拉大，經(jīng)濟水平到底怎樣，只有政府清楚，所以這種內(nèi)部透明的方式對于經(jīng)濟社會的發(fā)展并沒有推動的作用，反而在無形中積聚矛盾。因此，應(yīng)向公開透明的方向轉(zhuǎn)變，讓人民了解經(jīng)濟發(fā)展的走向，這樣才能更好地發(fā)展經(jīng)濟，提高經(jīng)濟水平。

至此，筆者認為在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期間，公共管理的作用不止是服務(wù)人民，更多的在于引導(dǎo)人民共同參與到經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過渡期，逐步消除現(xiàn)下社會中的矛盾與問題，才是真正地發(fā)揮了政府職能的作用。

四、小結(jié)

結(jié)合我國經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的要點分析，社會關(guān)注的核心焦點正在從傳統(tǒng)的集體轉(zhuǎn)向個體發(fā)展，所以相對來說個體潛能的挖掘成為影響經(jīng)濟演化的重要因素。綜上所述，使用更加合理有效的方式管理個體發(fā)展，才是真正符合當(dāng)下經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與公共管理的統(tǒng)一路徑，也是促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型更好更快的必要手段。

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