錢懿安

[提要] 城市土地公共管理是指國家或社會對土地的干預(yù)。土地的公共管理是政府對土地財(cái)產(chǎn)和資源的宏觀調(diào)控，也是政府對土地進(jìn)行資源優(yōu)化配置的過程。本文就城市土地公共管理的經(jīng)濟(jì)成因進(jìn)行簡要分析。

關(guān)鍵詞：城市土地；公共管理；經(jīng)濟(jì)原因

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年1月10日

一、城市土地公共管理的原因

我們常說的土地，從狹義的范圍內(nèi)來講，就是陸地。就城市土地而言，是城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)具有一定用途和功能的土地，用于城市建設(shè)和滿足城市人民及生活所需要的土地。城市的工廠建設(shè)、住宅建設(shè)、居民用地、公園道路等城市建筑都要由土地來進(jìn)行開發(fā)和利用，并且不同種類的土地和功能用地都需要經(jīng)過有效的資源利用和規(guī)劃配置，讓土地具有城市整體規(guī)劃的特性。土地被很多人認(rèn)為是取之不盡用之不竭的，土地是自然形成的，并且不能被移動，而且每一塊不同的土地都具有獨(dú)特的土壤和地貌特征，雖然土地有很強(qiáng)的耐用性和持久性，但卻是不可再生資源。在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，土地除了有自然屬性外，還有社會屬性、經(jīng)濟(jì)屬性和法律屬性。（1）社會屬性。因土地是不可移動的，每一塊土地都有自己的明確歸屬地，所以在古代就有了地塊之分。也正因土地有社會屬性，即是土地依附一定的擁有權(quán)的社會權(quán)，所以每一個國家甚至是區(qū)域的領(lǐng)土都是神圣不可侵犯的；（2）土地的經(jīng)濟(jì)屬性。它是通過土地自身的價值被社會認(rèn)可而進(jìn)行展現(xiàn)的。城市用地還可因人為的土地利用方式，得以開發(fā)土地的經(jīng)濟(jì)潛力。在我國，土地的所有權(quán)是國家的，但公民對土地在一定時間內(nèi)具有使用權(quán)。所以很多商業(yè)地產(chǎn)商在土地上興建建筑進(jìn)行出售，這就讓土地具有了一定的經(jīng)濟(jì)價值；（3）法律屬性。在商品經(jīng)濟(jì)條件下，土地是一項(xiàng)資產(chǎn)，我國所實(shí)行的地權(quán)中部分權(quán)益轉(zhuǎn)讓等社會隸屬形式，都經(jīng)有法定程序得到立法的支持，讓土地具有明確的法律屬性。正因?yàn)橥恋兀绕涫浅鞘型恋氐倪@些屬性，就需要對城市土地進(jìn)行公共管理，讓城市用地更具備合理性，能夠進(jìn)行資源有效配置。土地的用途多樣，能夠直接或間接地生成有效價值，為了讓土地的經(jīng)濟(jì)規(guī)律和商品經(jīng)濟(jì)規(guī)律區(qū)別開來，發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，需要實(shí)現(xiàn)土地資源的資源合理配置，對土地進(jìn)行更全面更規(guī)范的公共管理。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動下，土地在經(jīng)濟(jì)效益的作用下，越來越多地被人們所利用，讓土地及土地上的建筑物帶來經(jīng)濟(jì)收益，這也讓土地的利用率越來越大，城市用地很多被建筑物覆蓋，讓城市的可利用土地空間越來越小。人們生活水平的不斷提升，城市人口壓力增大，需要對土地空間進(jìn)行釋放，讓城市土地的利用能夠更多地提高人們生活水平，這就需要對城市土地的使用進(jìn)行一定的規(guī)劃和配置，讓土地被有效利用。在土地成為財(cái)產(chǎn)后，就一定會發(fā)生經(jīng)濟(jì)的收益行為，這就會讓土地流動性大大降低，數(shù)量也不能滿足日益增長的需求，讓土地的使用供不應(yīng)求，造成了惡性循環(huán)，嚴(yán)重阻礙了社會生產(chǎn)力的發(fā)展。

二、控制土地利用中的不確定性

人們利用土地的形式都被包含在土地的外部屬性內(nèi)。城市土地利用的外部屬性有直接和間接兩種：一種是土地利用時對第三方產(chǎn)生的影響；另一種是對土地價值的影響。對于不同的社會主體來說，城市的外部屬性有正面和負(fù)面之分。城市土地的利用，如建筑物的興建、公共環(huán)境的改善等，都會為居民生活質(zhì)量的提高有一定的貢獻(xiàn)，但很多高樓大廈的興建也會影響周圍其他住戶的采光或出行。所以城市用地的開發(fā)如果不進(jìn)行有效的公共管理，缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，會造成周圍居民生活的困擾，或讓土地的利用率被降低。政府實(shí)施公共管理，能夠有效的避免社會資源的浪費(fèi)，讓城市土地能夠更好地為人民服務(wù)，避免高層建筑物對人們的日常生活產(chǎn)生影響。公共管理部門對土地進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃，并對城市土地的使用有明確的管理規(guī)定及使用細(xì)則，能夠減小獨(dú)立用地的土地外部屬性。我國土地使用權(quán)出讓合同中，就對土地外部屬性進(jìn)行了要求和規(guī)定，對土地使用條件進(jìn)行了詳細(xì)的條款介紹。內(nèi)容中指出，土地使用權(quán)人在利用土地時受到的限制，如建筑高度、密度、綠化比率、消防通道建設(shè)、外檐立面的要求，都是為了比較經(jīng)濟(jì)限制土地利用中的外部不經(jīng)濟(jì)。其實(shí)土地的利用方式，很大程度都是人們對未來的期望。市場經(jīng)濟(jì)的投資也是商人對未來價值進(jìn)行的估算，再通過投資的渠道讓土地的利用率創(chuàng)造更大的收益。很多人在土地的利用上，都存在著一定的不確定性。為了經(jīng)濟(jì)效益，對社會公共管理方面考慮有所欠缺。這些投機(jī)者的行為，實(shí)現(xiàn)了商品的轉(zhuǎn)移，增加商品供給的穩(wěn)定狀態(tài)，也增加了社會的總效用。但因?yàn)橥恋氐奶厥庑再|(zhì)，土地投機(jī)行為卻不能夠讓土地資源被合理的安排和利用，市場規(guī)則對土地資源的有效配置，也不能滿足社會公共管理的需求。因?yàn)槭袌稣{(diào)節(jié)的作用下，很難讓經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與公共管理兩者同時達(dá)到滿足。政府對土地資源的直接配置也會帶來一定的不確定性。因?yàn)檎绻撾x市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，就很難讓土地被合理利用。所以，城市土地的有效配置，需要在政府宏觀調(diào)控手段與市場經(jīng)濟(jì)雙重作用下，才能被充分合理地利用。

三、保證規(guī)模生產(chǎn)和土地資源優(yōu)化配置

城市用地大致可歸納為居民用地、工業(yè)用地、交通運(yùn)輸用地、倉庫用地、城市公共設(shè)施用地、科教文衛(wèi)用地、特殊用地、行政機(jī)構(gòu)用地等。一般來說，城市工業(yè)用地、生活居住地、公共設(shè)施用地和綠地是重要的城市用地因素。在城市土地利用中，存在諸多問題讓城市土地資源被無效利用和浪費(fèi)，造成城市土地資源的短缺。（1）舊城區(qū)大量存在，讓城市土地利用率低下。老舊小區(qū)的占地面積大，因容積率和居住率均較低，土地利用率較大，不合理的規(guī)劃和破舊的小區(qū)不僅讓城市美化受到了影響，同時也浪費(fèi)了城市的土地資源；（2）住宅用地供應(yīng)不合理，房地產(chǎn)行業(yè)極度膨脹，導(dǎo)致市場上房產(chǎn)供應(yīng)過大，造成了供過于求的現(xiàn)象。雖然城市居民人口較多，但房產(chǎn)過剩讓很多土地資源被不合理的利用，導(dǎo)致建筑物過多，居住率較低，也因?yàn)殚_發(fā)商片面的追求高房價，建造高檔小區(qū)，讓社區(qū)的價格超出普通人群的消費(fèi)范圍，所以很多高檔住宅小區(qū)、大面積的高檔商品房因購買力不夠出現(xiàn)閑置。我國是人口大國，人均耕地不足世界平均水平的1/4，我們必須要重視土地資源，讓土地資源的問題得到有效的解決。土地在城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，需要居民經(jīng)濟(jì)和社會經(jīng)濟(jì)效益共同發(fā)展來促進(jìn)城市的全面發(fā)展。居民空間集中能夠節(jié)約建筑成本，形成城市的居民區(qū)，便于城市管理，也讓居民能夠統(tǒng)一居住環(huán)境，獲得更好的周邊配套設(shè)施及公共管理服務(wù)。這也是城市規(guī)劃經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，居民、企業(yè)的空間集中也被叫做聚集經(jīng)濟(jì)，在本質(zhì)上，也是由企業(yè)集中而鑄就的規(guī)?；?jīng)濟(jì)。因?yàn)槌鞘杏玫氐挠邢扌宰尦鞘型恋匾?guī)劃需要具備完整性和合理性，土地作為城市發(fā)展的重要資源，存在著規(guī)模生產(chǎn)的系列問題。在企業(yè)不斷發(fā)展，滿足經(jīng)濟(jì)效益時的廠區(qū)擴(kuò)建，居民生活用地需求的不斷加大，土地的有限性都制約著企業(yè)發(fā)展和人們生活水平的提高。這就需要政府通過有效手段，利用公共管理的手段來規(guī)范市場，規(guī)劃土地使用，對土地資源進(jìn)行有效配置，讓市場經(jīng)濟(jì)和宏觀調(diào)控的雙重作用下，促進(jìn)土地的合理配置。公共管理的接入，在理論上能夠減少分散的個體經(jīng)濟(jì)，幫助土地實(shí)現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)，讓土地資源能夠進(jìn)行合理的分配和利用。

四、有效提供公共物品

公共物品是難以通過私人買賣獲得的供給物品，在城市土地的利用中，公共物品的提供是不可避免的。很多道路設(shè)施、公用設(shè)施、景觀、護(hù)欄、環(huán)境保護(hù)設(shè)施等都需要占用一定的土地資源。政府有責(zé)任通過公共管理對公共物品進(jìn)行保護(hù)，也需要政府通過調(diào)控手段，在公共物品的供給上對土地進(jìn)行有效建設(shè)，保證公共產(chǎn)品供應(yīng)的同時，讓土地資源得到有效利用。

五、小結(jié)

公共管理是對城市用地進(jìn)行資源優(yōu)化配置的一種有效的調(diào)控手段，是政府對城市規(guī)劃做出的調(diào)節(jié)。城市規(guī)劃是現(xiàn)代城市治理系統(tǒng)中的重要內(nèi)容，是應(yīng)對城市化進(jìn)程中所形成的各種問題的一種有針對性的計(jì)劃、設(shè)計(jì)、組織和控制的整體過程。城市政府肩負(fù)著公共管理職能，需要通過公共管理職能的履行來實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的科學(xué)、合理規(guī)劃。公共管理需要配合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，利用市場經(jīng)濟(jì)與宏觀調(diào)控的雙重手段，對城市的土地資源進(jìn)行合理配置，讓城市用地緊張的情況得到改善，讓公共管理手段對城市土地有正面、積極的促進(jìn)作用。

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