文 若夫 曾潔

案例說明：

2017年9月，省質(zhì)監(jiān)局下達監(jiān)督抽查后處理督辦單附檢驗報告，檢驗報告上結(jié)論為B公司生產(chǎn)的C產(chǎn)品（生產(chǎn)日期：2017年6月25日）經(jīng)檢驗D物質(zhì)含量為52%，不符合GB／TXXXXX要求。A市質(zhì)監(jiān)局執(zhí)法人員根據(jù)上級督辦通知對B公司進行調(diào)查，查實該批次C產(chǎn)品包裝上同時標注執(zhí)行標準GB／TXXXXX和D物質(zhì)含量大于50%，執(zhí)法人員通過對照C產(chǎn)品執(zhí)行標準文本，發(fā)現(xiàn)GB／TXXXXX屬于國家推薦性標準，標準中規(guī)定D物質(zhì)含量要大于60%，現(xiàn)在經(jīng)檢驗機構(gòu)檢驗，D物質(zhì)含量僅為52%，確實不符合GB／TXXXXX要求。但B公司負責人提出，該公司已經(jīng)在C產(chǎn)品包裝上標注D物質(zhì)含量大于50%就可以，現(xiàn)在經(jīng)檢驗D物質(zhì)含量為52%，符合包裝上標注的要求，屬于合格產(chǎn)品。執(zhí)法人員對此案是否違法，具體該如何處理，產(chǎn)生了直接處罰、不處罰、可罰可不罰三種不同意見。

第一種意見不正確

這種意見主張根據(jù)現(xiàn)有的事實和證據(jù)，直接依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》的實體規(guī)定實施行政處罰。主要的事實和證據(jù)依據(jù)來之兩個方面。第一是本案有省質(zhì)監(jiān)局下達的國家監(jiān)督抽查后處理督辦單，第二是檢驗機構(gòu)的正式檢驗報告。由這兩個方面的事實和證據(jù)，推導出B公司生產(chǎn)不合格C產(chǎn)品的行為。主要的法律依據(jù)來之于《產(chǎn)品質(zhì)量法》，認為違反《產(chǎn)品質(zhì)量法》第三十二條規(guī)定，依據(jù) 《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十條處罰。第一種意見不正確，主要理由有三點：

第一是法律邏輯推理不充分。法律適用應當建立在正確的邏輯推理基礎上，由事實、證據(jù)來證明客觀行為，由法律來定性處罰。但是，法律適用的邏輯推理不僅要求推理正確無誤，還要兼顧很多充分必要的條件。法律邏輯推理最關(guān)鍵的就是，能夠推斷這種行為合不合法。要判斷某種處罰行為合不合法，就必須全面檢查該處罰滿足不滿足法定的條件。要判斷本案的這種行為是不是一種規(guī)范的、符合法定條件的行政處罰行為，本質(zhì)上就是判斷一個行為是不是合法的、規(guī)范的行政處罰行為。要作出行為判斷，從法律邏輯上來說，必須考察行為的主體和客體兩個方面的條件，這樣才是符合充分必要條件的推理。從具體邏輯上來說，就是要對照檢查這個行為是不是滿足客觀條件的要求。對于行政處罰而言，就是要圍繞三個主要方面開展邏輯分析和推理，最后綜合判斷。這三個方面就是：是不是行政機關(guān)或其他行政主體？是不是依法定職權(quán)和程序？是不是對違反行政法規(guī)尚未構(gòu)成犯罪的相對人給予行政制裁的具體行政行為？第一種意見不正確，主要是指它主張的行政處罰行為，無論是主體要件還是客體要件的判斷上，都缺乏相關(guān)的法律邏輯推理，推理判斷的條件、依據(jù)過于簡單，不具有說服力。由此得出的結(jié)論過于草率，不能說是對的。

第二，主體不適格。從法理上來說，本案行為本質(zhì)上不符合處罰法定原則。無論是監(jiān)督抽查、后處理、或者是行政處罰，從行為本質(zhì)上來說都是行政行為。一個行政行為正確不正確，從法理上來說首先看符不符合行政合法性原則。本案行為符合不符合行政合法性原則，集中體現(xiàn)在行為符合不符合處罰法定原則。處罰法定原則有四項主要內(nèi)容，第一是處罰的依據(jù)必須是法定的，第二是實施處罰的主體必須是法定的，第三實施處罰的職權(quán)是法定的，第四處罰程序是法定的。從實際情況看，處罰的依據(jù)是法定的，盡管定性和適用法律方面的實體方面是值得商榷的，這個將在下文中具體展開。處罰的職權(quán)問題也不大，執(zhí)法、處罰的職權(quán)都在質(zhì)監(jiān)部門，職權(quán)的依法實施存在著不夠明確具體的情況，但整體上是由質(zhì)監(jiān)執(zhí)法人員實施調(diào)查和處置，在職權(quán)方面問題不大。主要問題出在主體和程序上。首先，行政處罰的主體必須是法律、法規(guī)規(guī)定的主體，這就要求行政處罰必須由享有法定權(quán)限的行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織實施。目前所取得的監(jiān)督抽查不合格結(jié)論和證據(jù)，都不是由行政機關(guān)和授權(quán)組織實施的。那有人就會問，很多檢驗機構(gòu)去抽樣、檢驗，這些檢驗機構(gòu)最后出報告，不管是哪里的、哪些性質(zhì)的，最后報告不都是交給質(zhì)監(jiān)局嗎？怎么就不是行政處罰主體了？是的，這些檢驗機構(gòu)不是處罰主體，不僅這些檢驗機構(gòu)不是處罰主體，組織、實施監(jiān)督抽查的質(zhì)監(jiān)局內(nèi)部職能機構(gòu)也不是處罰主體部分。在目前質(zhì)監(jiān)部門行政處罰主體內(nèi)部職責分工之中，行政處罰權(quán)集中行使，集中在稽查、執(zhí)法機構(gòu)，不在組織監(jiān)督抽查機構(gòu)，更加不在現(xiàn)行的抽樣、檢驗機構(gòu)。因此處罰執(zhí)行人員的主體不適格問題就很明確了。

第三程序不合法。處罰不僅要由專門的處罰主體執(zhí)行，還要按照法律規(guī)定的程序來執(zhí)行。在監(jiān)督抽查后處理和處罰行為里講具體的依法行政，不能僅僅依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》，更加重要的是要依據(jù)《行政處罰法》，行政處罰有法律程序規(guī)定，這種程序比監(jiān)督抽查的程序要求更加規(guī)范、法律效力層次更高，要求也更加嚴格。具體來說比較復雜，但有一個基本前提就是你得是有行政處罰資格的行政人員，依據(jù)法定的程序立案，出示執(zhí)法證件說明來意現(xiàn)場檢查，依法調(diào)查，查封扣押、抽樣送檢、送達文件、案審告知、聽取陳述申辯意見、聽證等等很復雜的程序，最終才能實施一次處罰。不是按照這套程序由具有處罰資格的行政人員實施的行為，認定的客觀事實和主要的證據(jù)，都不能夠說是合法的、事實清楚和證據(jù)確鑿充分，這樣定性和處罰就有問題了，當然也就不能正確適用法律了。第一種意見錯，主要錯在處罰程序違法上。

第二種和第三種意見都不正確

這兩種意見不討論主體和程序，而是討論法律適用，討論法律的理解和行為的實質(zhì)問題。這兩種意見的視角與第一種意見是截然不同的，屬于實體法律問題的討論。

第一是兩種意見本質(zhì)上一致。第二種意見的核心是對《產(chǎn)品質(zhì)量法》第三十二條第二款第（三）項的理解。法律規(guī)定產(chǎn)品質(zhì)量應當符合下列要求：符合在產(chǎn)品或者其包裝上注明采用的產(chǎn)品標準，符合以產(chǎn)品說明、實物樣品等方式表明的質(zhì)量狀況。意見認為，這樣的法律規(guī)定說明：產(chǎn)品質(zhì)量可以符合產(chǎn)品標準，也可以符合產(chǎn)品說明等方式表明的質(zhì)量狀況，二者是并行的。根據(jù)這樣的法律理解，對照本案B公司在C產(chǎn)品包裝上標注D物質(zhì)含量大于50%的行為，認為B公司的行為符合法律規(guī)定，由此認為B公司違法行為，不能處罰。第三種意見的核心分為兩種情況：一種情況是如果D物質(zhì)含量指標屬于國家強制性標準已經(jīng)采納的指標，那就必須符合GB／TXXXXX的要求。另一種情況是如果D物質(zhì)含量指標不屬于國家強制性標準已經(jīng)采納的指標，那B公司就不違法，不能處罰。前一種情況筆者認為是對的，強制性標準有規(guī)定的肯定要執(zhí)行這個毫無疑問。所以前一種情況就不用討論了。關(guān)鍵是后一種情況，其本質(zhì)和第二種意見是一致的，都是對《產(chǎn)品質(zhì)量法》第三十二條第二款第（三）項的理解。

第二是對質(zhì)量法的理解不正確。兩種意見認為《產(chǎn)品質(zhì)量法》第三十二條第二款第（三）項規(guī)定的“符合在產(chǎn)品或者其包裝上注明采用的產(chǎn)品標準，符合以產(chǎn)品說明、實物樣品等方式表明的質(zhì)量狀況”這兩種情形是并行關(guān)系，可以二選一。這個問題涉及到對法律保護的利益的理解。法學家李斯特指出：“所有的法益無論是個人利益，或者共同社會的利益，都是生活利益。這些利益的存在不是法秩序的產(chǎn)物，而是社會生活本身。但是，法律的保護把生活利益上升為法益?！睂τ趥€別利益和共同利益，或者說少數(shù)利益和多數(shù)利益在法律保護比例上的爭論從來就沒有停止過。不過筆者主張，法律保護多數(shù)人的利益更加符合公共利益保護的本意。這個法條的本質(zhì)上是指產(chǎn)品內(nèi)在質(zhì)量應當符合生產(chǎn)者自身對產(chǎn)品質(zhì)量作出的保證和承諾，即符合明示擔保的條件。這個條款的設定是為了充分保障這種質(zhì)量保證和承諾能夠得到兌現(xiàn)。在設置條款時，質(zhì)量工作者和法律工作者考慮到除了標準規(guī)定之外，生產(chǎn)者可以運用標識、合同、產(chǎn)品說明、實物樣品、廣告宣傳等各種方式，對產(chǎn)品特征和特性的指標或者質(zhì)量狀況進行明確的表示和陳述的各種情形。為了發(fā)揮各種明示的保證、承諾、表示、陳述的作用，確保行為人全面、完整地向社會、公眾提供產(chǎn)品質(zhì)量明示擔保。出于這樣的目的而設置的條款，可以二選一，也可以全部適用，可以前者為主后者補充，總而言之，就是為了保障社會大多數(shù)人的利益。從法律保障的角度而言，主要目的是保證好的產(chǎn)品投放市場，而不是為了保障生產(chǎn)者規(guī)避責任。因此，筆者不認為這是二選一的關(guān)系，而應該是并列補充關(guān)系。《產(chǎn)品質(zhì)量法》之中的“不合格產(chǎn)品”，是指產(chǎn)品質(zhì)量不符合國家有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的質(zhì)量要求；或者不符合采用的產(chǎn)品標準、產(chǎn)品說明、實物樣品或者以其他方式表明的質(zhì)量狀況的產(chǎn)品。“不合格產(chǎn)品”也可以概括地說是指產(chǎn)品質(zhì)量不符合默示擔保條件或者不符合明示擔保條件的產(chǎn)品。按照前面的并列補充關(guān)系來理解和判斷、適用法律，就應該認定為法律意義上的不合格產(chǎn)品。這種法律認定和判斷，與本案中省質(zhì)監(jiān)局監(jiān)督抽查結(jié)果判定的不合格產(chǎn)品，結(jié)論是一致的。省質(zhì)監(jiān)局監(jiān)督抽查結(jié)果判定可以視為建立在權(quán)威技術(shù)和專業(yè)行政認識基礎上的事實判定。現(xiàn)在看來，法律判斷與事實判定是一致的。

第三是對標準化法的理解不充分。標準是經(jīng)濟社會活動的技術(shù)依據(jù)，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設中，發(fā)揮著基礎性、引領性、戰(zhàn)略性作用。標準化水平的高低，反映了一個國家核心競爭力乃至綜合實力的強弱。伴隨著經(jīng)濟全球化深入發(fā)展，標準化在便利經(jīng)貿(mào)往來、支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進科技進步、規(guī)范社會治理中的作用日益凸顯。2017年11月4日第十二屆全國人民代表大會常務委員會會議頒布了《中華人民共和國標準化法》，修訂后的新《標準化法》自 2018 年 1 月 1日起實施。新《標準化法》分別對標準的制定、標準的實施、監(jiān)督管理、法律責任等做了全面系統(tǒng)的規(guī)定。明確了團體標準和企業(yè)標準屬于市場性的標準，國家標準、行業(yè)標準和地方標準屬于政府性標準。新法明確取消強制性行業(yè)標準和地方標準，僅保留強制性國家標準一級，無論是實施什么樣的標準，《標準化法》的目的都是實現(xiàn)“一個市場、一個底線、一個標準”。

我們再來看看本案中B公司的行為：C產(chǎn)品執(zhí)行標準GB／TXXXXX屬于國家推薦性標準，標準中規(guī)定D物質(zhì)含量要大于60%，B公司在C產(chǎn)品包裝上標注執(zhí)行標準GB／TXXXXX和D物質(zhì)含量大于50%，經(jīng)檢驗，D物質(zhì)含量僅為52%，不符合GB／TXXXXX要求。大家說，B公司的行為符合標準化法的立法精神和要求嗎？B公司是在遵守、執(zhí)行“一個市場、一個底線、一個標準”法治原則，還在搞擾亂市場、沒有底線、多個標準的違法行為。筆者認為，B公司的行為不是《標準化法》所倡導和鼓勵的，是《標準化法》所規(guī)制、約束和反對的。

判定合格的關(guān)鍵是標準

綜上所述，筆者認為，B公司的行為違反《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《標準化法》的規(guī)定，C產(chǎn)品可以判定是不合格產(chǎn)品。但是，根據(jù)本案中的證據(jù)材料直接實施行政處罰不符合《行政處罰法》的規(guī)定，補充完善相關(guān)程序后可以處以行政處罰。

標準的使用是由于貿(mào)易廣泛開展，產(chǎn)品在市場上的競爭越來越激烈，要求產(chǎn)品具有高的質(zhì)量，好的性能，還要具有廣泛的通用性、互換性；這就要求標準在各個企業(yè)之間統(tǒng)一起來，按照統(tǒng)一的標準生產(chǎn)，如果標準不一致，就會給貿(mào)易帶來障礙，所以世界各國都積極采用通用的標準。B公司的行為如果按照新《標準化法》進行規(guī)范，應該依據(jù)第十九條的規(guī)定：“企業(yè)可以根據(jù)需要自行制定企業(yè)標準，或者與其他企業(yè)聯(lián)合制定企業(yè)標準”，制定并執(zhí)行B公司C產(chǎn)品的企業(yè)標準，而不是采用特殊說明的方式，選擇推薦性標準GB／TXXXXX的適用。同時，按照第二十一條的規(guī)定：“推薦性國家標準、行業(yè)標準、地方標準、團體標準、企業(yè)標準的技術(shù)要求不得低于強制性國家標準的相關(guān)技術(shù)要求。國家鼓勵社會團體、企業(yè)制定高于推薦性標準相關(guān)技術(shù)要求的團體標準、企業(yè)標準”，即使是B公司對C產(chǎn)品制定了企業(yè)標準，其中D物質(zhì)的相關(guān)技術(shù)要求，也不能夠低于，而只能高于GB／TXXXXX中規(guī)定D物質(zhì)含量要大于60%。只有這樣，才能符合新《標準化法》的規(guī)定。