劉艷　陳新

（一）基本案情

2014年至2015年期間，高港區(qū)人民檢察院在查辦水利部門相關(guān)國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，泰州市高港區(qū)水利局未履行長(zhǎng)江采砂監(jiān)督管理法定職責(zé)，明知泰興市江潤(rùn)水利建筑工程有限公司、泰興市江漢水利工程有限公司未辦理河道采砂許可證非法在長(zhǎng)江采砂，仍放縱泰興市江潤(rùn)水利建筑工程有限公司非法采砂399599.7立方米、泰興市江漢水利工程有限公司非法采砂317430.1立方米，致使長(zhǎng)江河道砂石資源損失共計(jì)2151089.4元。

高港區(qū)水利局在查處嚴(yán)寶輝、張仁余等12人未辦理河道采砂許可證而在長(zhǎng)江非法采砂的行政處罰案件中，在被處罰人尚未提出緩繳的情況下，未經(jīng)調(diào)查核實(shí)，即通過(guò)“辦公會(huì)集體討論”形式，對(duì)該12件行政處罰案件作出緩繳罰款決定，緩繳金額共計(jì)46.7萬(wàn)元。該12名被處罰人事后均未補(bǔ)繳，水利局也未向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

（二）訴前程序

2016年10月24日、10月8日，高港檢察院分別向高港區(qū)水利局發(fā)出督促履職令，要求其依法查處泰興市江潤(rùn)水利建筑工程有限公司、泰興市江漢水利工程有限公司非法采砂行為，依法追繳嚴(yán)寶輝、張仁余等12人共計(jì)46.7萬(wàn)元罰款。但高港區(qū)水利局以存在法律和客觀障礙為由一直未作處理。

（三）訴訟情況

2016年12月16日高港區(qū)人民檢察院以水利局為被告提起行政公益訴訟2件，請(qǐng)求確認(rèn)高港區(qū)水利局不及時(shí)查處江漢公司、江潤(rùn)公司非法采砂的行為違法，并判決責(zé)令高港區(qū)水利局依法查處江漢公司、江潤(rùn)公司的違法行為。江蘇省泰州醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院審理認(rèn)為，泰州市高港區(qū)水利局收到人民檢察院督促履職令知曉江漢公司、江潤(rùn)公司的非法采砂行為后，在規(guī)定期限內(nèi)未對(duì)江漢公司、江潤(rùn)公司的非法采砂行為進(jìn)行查處，其不作為不僅導(dǎo)致國(guó)家礦石資源費(fèi)的流失，還使得非法采砂活動(dòng)對(duì)長(zhǎng)江生態(tài)、水文及航道安全的破壞未得到有效遏制，社會(huì)公共利益依然處于受侵害狀態(tài)，泰州市高港區(qū)水利局不履行長(zhǎng)江采砂監(jiān)管法定職責(zé)的行為違法。高新區(qū)人民法院于2017年5月30日作出一審判決，責(zé)令泰州市高港區(qū)水利局對(duì)江漢公司、江潤(rùn)公司的非法采砂行為作出處理。

2017年10月25日高港檢察院就12件行政罰款案件中數(shù)額較大、具有代表性的違法準(zhǔn)予徐國(guó)紅緩繳罰款案為訴訟標(biāo)的向人民法院提起行政公益訴訟。請(qǐng)求確認(rèn)高港區(qū)水利局對(duì)徐國(guó)紅非法收采砂行政處罰案予以緩繳罰款的行政行為違法，并判令高港區(qū)水利局依法履職，在一定期限內(nèi)依法追繳5萬(wàn)元罰款。高新區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，高港區(qū)水利局的緩繳罰款決定形式上缺乏法定的外觀要式，內(nèi)容上缺乏考量的依據(jù)，其緩繳罰款決定是不合法。所謂的緩繳決定“名緩實(shí)免”，水利局與徐國(guó)紅達(dá)成的這種合意因?yàn)榍啡甭殭?quán)依據(jù)而自始無(wú)效，故徐國(guó)紅不能據(jù)此產(chǎn)生合理信賴從而免除繳款義務(wù)。高新區(qū)人民法院于2017年12月11日作出一審判決，責(zé)令高港區(qū)水利局于判決生效后的20內(nèi)對(duì)第三人徐國(guó)紅欠繳罰款行為作出處理。此外，法院在判決中還特意強(qiáng)調(diào)，被告應(yīng)當(dāng)對(duì)高港區(qū)檢察院在督促履職令中所涉及的另11起案件予以相同之注意和關(guān)切。

（一）特色亮點(diǎn)工作梳理

1.積極從職務(wù)犯罪案件中發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索。公益訴訟試點(diǎn)工作開(kāi)展之前，對(duì)于職務(wù)犯罪案件，一般只追究行政機(jī)關(guān)工作人員的刑事責(zé)任，而對(duì)職務(wù)犯罪行為所造成的公共利益的損害無(wú)法追究到底，對(duì)行政工作人員以行政機(jī)關(guān)名義所作出的違法行為也無(wú)人問(wèn)津。在公益訴訟試點(diǎn)階段，我們與自偵部門建立了線索雙向移送工作機(jī)制，隨時(shí)關(guān)注職務(wù)犯罪案件的查辦情況，有意識(shí)地從職務(wù)犯罪案件行賄人員所獲的不當(dāng)?shù)美型诰蚓€索，從而發(fā)現(xiàn)了長(zhǎng)江非法采砂公益訴訟系列案件線索。

2.用“系統(tǒng)查，查系統(tǒng)”的方式開(kāi)展類案監(jiān)督。職務(wù)犯罪案件針對(duì)的只是個(gè)別國(guó)家工作人員的職務(wù)犯罪案件，但其背后反映出的行政執(zhí)法問(wèn)題往往帶有一定的普遍性。我們沒(méi)有滿足于公益訴訟個(gè)案的辦理，而是以點(diǎn)帶面，通過(guò)“系統(tǒng)查，查系統(tǒng)”的方式，調(diào)閱了水利部門近年來(lái)的行政執(zhí)法卷宗共92本進(jìn)行全面審查。從而發(fā)現(xiàn)了水利部門執(zhí)法中存在的較為突出的問(wèn)題，即在執(zhí)法過(guò)程中未依法沒(méi)收非法采砂機(jī)具、未及時(shí)追繳罰款、未罰先免先緩等問(wèn)題，導(dǎo)致執(zhí)法不力，長(zhǎng)江非法采砂泛濫。泰州市院組織了長(zhǎng)江采砂領(lǐng)域公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，泰興市院也辦理了相關(guān)的督促履職案件及行政公益訴訟案件。

3.創(chuàng)新“督促履職令”的方式開(kāi)展訴前程序。在公益訴訟試點(diǎn)期間，高檢院要求積極探索剛性監(jiān)督方式，避免檢察建議監(jiān)督柔性色彩太濃。針對(duì)本案國(guó)家工作人員與行政相對(duì)人互相勾結(jié)，直接損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的職務(wù)行為，為盡快促使水利部門高度重視，迅速糾正違法行為，我們創(chuàng)新督促履職的方式，在全省范圍內(nèi)首次以“督促履職令”的方式要求水利部門予以糾正行政違法行為。

4. 強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)促進(jìn)建立行政執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制。2016年11月份，市院、高港區(qū)院與市水利局聯(lián)合召開(kāi)全市長(zhǎng)江采砂領(lǐng)域職務(wù)犯罪案例剖析會(huì)，市水利局領(lǐng)導(dǎo)班子成員等100多人參加了剖析會(huì)。會(huì)議通報(bào)了全市長(zhǎng)江采砂領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件案發(fā)的特點(diǎn)、原因，針對(duì)案件出現(xiàn)的法律問(wèn)題進(jìn)行了釋法說(shuō)理，提出了針對(duì)性的對(duì)策和建議。高港區(qū)水利局明確了以下整改措施：一是完善水利執(zhí)法的各項(xiàng)規(guī)章制度；二是規(guī)范自由裁量權(quán)和重大事項(xiàng)審批制度，不得隨意執(zhí)法，隨意減緩罰款。三是加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查，完善執(zhí)法人員考核監(jiān)管制度。四是構(gòu)建長(zhǎng)江綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，明確水利部門執(zhí)法責(zé)任。

5.以審判為中心夯實(shí)行政公益訴訟證據(jù)基礎(chǔ)。在訴前程序中即以起訴標(biāo)準(zhǔn)收集固定證據(jù)，重點(diǎn)圍繞行政機(jī)關(guān)是否存在不作為、亂作為行為，以及行政機(jī)關(guān)違法行為與公共利益受到損害之間的因果關(guān)系進(jìn)行取證。圍繞違法所得認(rèn)定、非法采砂機(jī)具等方面，向船主、施工方、船舶登記機(jī)關(guān)調(diào)查取證，并就非法采砂侵害國(guó)家和社會(huì)公益的問(wèn)題咨詢專家，拆除非法采砂機(jī)具的可行性等咨詢省水利部門，夯實(shí)了證據(jù)基礎(chǔ)。

6.充分重視庭前準(zhǔn)備凸顯法庭辯論效果。在泰州市檢察院民行處的指導(dǎo)下，就案件審理程序中涉及的公益訴訟人席卡、席位擺放、授權(quán)委托書等問(wèn)題與法院反復(fù)溝通協(xié)調(diào)，最終達(dá)成共識(shí)。積極做好出庭預(yù)案，就是否存在違法所得、處罰是否超過(guò)時(shí)效、處罰決定如何執(zhí)行等可能出現(xiàn)的爭(zhēng)議焦點(diǎn)做好充分準(zhǔn)備，并組織了模擬開(kāi)庭。庭審過(guò)程中，公益訴訟人分工明確、相互配合，針對(duì)答辯意見(jiàn)提出了有理有據(jù)的反駁意見(jiàn)，充分闡明了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的合法性和必要性，取得了較好的庭審效果。

7.跟蹤案件執(zhí)行推動(dòng)糾正違法行政行為。上述行政公益訴訟案件的訴訟請(qǐng)求得到了法院判決的支持，為確保將公共利益的維護(hù)落到實(shí)處，切實(shí)推動(dòng)水利部門依法糾正違法行政行為，在公益訴訟判決生效之后，高港區(qū)檢察院應(yīng)高港水利局的邀請(qǐng)列席了江漢公司、江潤(rùn)公司非法采砂案行政處罰聽(tīng)證會(huì)，對(duì)被處罰人提出的行政處罰時(shí)效、非法采砂數(shù)額及一事不二罰抗辯理由，進(jìn)行了適當(dāng)?shù)尼尫ㄕf(shuō)理。最終水利部門依法作出正確的行政處罰決定，并得到了行政相對(duì)人的配合執(zhí)行。

（二）難點(diǎn)及對(duì)策

1.法律適用認(rèn)識(shí)上存在分歧，溝通協(xié)調(diào)工作較難。在本案提起訴訟前后，由泰州市檢察院的牽頭、指導(dǎo)下，兩級(jí)檢察院與兩級(jí)法院先后多次溝通協(xié)調(diào)，逐步解除了法律適用認(rèn)識(shí)上的分歧。爭(zhēng)議焦點(diǎn)一：國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪過(guò)程中的職務(wù)行為，能否認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)的行政行為？檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為案涉行政處罰決定是國(guó)家工作人員以行政機(jī)關(guān)的名義作出的，理應(yīng)代表行政機(jī)關(guān)的行政行為。爭(zhēng)議焦點(diǎn)二：因犯罪行為獲得的不當(dāng)利益或損害公共利益的行為是否受時(shí)效保護(hù)，行政機(jī)關(guān)是否還能對(duì)其作出處罰決定，檢察機(jī)關(guān)是否還應(yīng)督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為？檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，任何人不得從違法行為中獲得利益，法律也不應(yīng)保護(hù)當(dāng)事人基于用不法手段所直接追求的利益。在公益訴訟制度尚未作出明確規(guī)定之前，對(duì)于新發(fā)現(xiàn)的犯罪性質(zhì)的行為導(dǎo)致的國(guó)家和社會(huì)公共利益的損失，應(yīng)當(dāng)行使司法機(jī)關(guān)的職責(zé)，將其矯正到公平正義的狀態(tài)。

2.行政機(jī)關(guān)有抵觸情緒，辦案阻力和壓力較大。對(duì)于泰州首例行政公益訴訟案件，水利部門作為被起訴對(duì)象，剛開(kāi)始還是不太能接受。檢察機(jī)關(guān)積極主動(dòng)地向當(dāng)?shù)攸h委政府匯報(bào)，爭(zhēng)取支持和理解。本著共贏多贏的理念，就發(fā)現(xiàn)的其他水利部門違法行政的案件，向水利部門表明檢察機(jī)關(guān)的立場(chǎng)，以解決問(wèn)題為導(dǎo)向，不以起訴為目的，從而獲得了水利部門的理解。在案件進(jìn)入執(zhí)行環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)介入，積極幫助其向行政相對(duì)人釋法說(shuō)理，從而使違法行政行為得以糾正，公共利益得以維護(hù)，取得了良好的社會(huì)效果和法律效果。

（三）借鑒意義

盡管我們沒(méi)有起訴水利部門的其他行政公益訴訟案件，但是卻實(shí)實(shí)在在解決糾正了其他違法行為，達(dá)到了起訴一件，教育一片的效果。在與行政機(jī)關(guān)、法院的溝通中，對(duì)12件未罰先免、未罰先緩的案件，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為12件案件違法行為相似，根據(jù)最高檢、省院要求，對(duì)同類違法行為不宜分別起訴，但是法院系統(tǒng)內(nèi)部多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為，該12件案件應(yīng)根據(jù)訴訟標(biāo)的的不同分別受理立案，不應(yīng)合并在一起按一個(gè)訴訟案件對(duì)待。在訴前證據(jù)交換過(guò)程中，水利部門對(duì)該12件案件存在類似違法行為的事實(shí)也予以了確認(rèn)。最終，經(jīng)過(guò)兩級(jí)檢察院與兩級(jí)法院的反復(fù)溝通協(xié)商達(dá)成共識(shí)，即選擇訴其中1件，但要起到糾正12件案件的效果。原審法院在判決主文中對(duì)另11件行政違法事實(shí)予以確認(rèn)，并從最大化維護(hù)公益，節(jié)約司法成本的角度，一方面明確支持公益訴訟人在個(gè)案中的訴訟主張，另一方面明確：“至于公益訴訟人在督促履職令中所涉另11案，被告亦應(yīng)給與相同之注意與關(guān)切”。

該行政公益訴訟案件的辦理，有三點(diǎn)深刻體會(huì)：即行政公益訴訟案件的辦理，取證工作要實(shí)，要以審判為中心；溝通協(xié)調(diào)工作要深，要不厭其煩地反復(fù)溝通；法律適用要準(zhǔn)，要積極援引法理釋法。但是，在辦理該案中，也存在出庭經(jīng)驗(yàn)不足方面的遺憾。對(duì)庭審程序掌握不夠熟練，與被告辯論交鋒不夠直接有針對(duì)性，對(duì)于法官拋出的但并非是雙方當(dāng)事人爭(zhēng)議的焦點(diǎn)沒(méi)有很好的回應(yīng)，庭審節(jié)奏緩慢，未能抓住機(jī)會(huì)充分展示檢察機(jī)關(guān)提起該公益訴訟的意義和價(jià)值。

時(shí)磊（最高人民檢察院民事行政檢察廳正處級(jí)檢察員）

該案系在職務(wù)犯罪辦理中發(fā)現(xiàn)的案件線索。檢察機(jī)關(guān)做了大量的溝通和協(xié)調(diào)工作，從訴前程序到審判后跟蹤監(jiān)督，全程介入，通過(guò)一個(gè)案件的辦理達(dá)到了多起案件得到整體解決的良好效果。本案有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是善于利用各種平臺(tái)機(jī)制發(fā)現(xiàn)案件線索。線索是檢察公益訴訟工作的基礎(chǔ)，沒(méi)有案件線索檢察公益訴訟工作就成了“無(wú)源之水、無(wú)本之木”。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展公益訴訟工作中，善于開(kāi)拓思路，不斷拓展案件線索來(lái)源。加強(qiáng)與偵監(jiān)、公訴等部門的溝通交流，從刑事案件中發(fā)現(xiàn)案件線索；充分利用“兩法銜接”等平臺(tái)和合作機(jī)制，及時(shí)了解行政執(zhí)法信息，從中挖掘案件線索；提升對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題的重視程度，關(guān)注各類媒體的報(bào)道，從中尋找公益訴訟監(jiān)督點(diǎn)；充分利用新升級(jí)的“12309”檢察服務(wù)中心，拓展人民群眾控告、舉報(bào)途徑。

本案，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)了職務(wù)犯罪背后的公益訴訟案件線索，通過(guò)實(shí)踐解決了在職務(wù)犯罪中發(fā)現(xiàn)行政違法，并如何通過(guò)有效方式予以解決的問(wèn)題，為同類案件的解決提供了借鑒。

二是把握公益訴訟內(nèi)涵，突出案件質(zhì)效。檢察公益訴訟的核心是“保護(hù)公益”，不論是采取訴前程序還是提起訴訟，確保公共利益得到有效保護(hù)是檢察公益訴訟工作的根本目的。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件準(zhǔn)確把握好辦案數(shù)量和辦案質(zhì)量的關(guān)系。案件數(shù)量是檢驗(yàn)檢察機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)，案件質(zhì)量是檢驗(yàn)檢察機(jī)關(guān)履職成效的標(biāo)準(zhǔn)。一定規(guī)模的辦案數(shù)量是辦案質(zhì)量的基礎(chǔ)，案件質(zhì)量是根本的追求。檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時(shí)不能片面追求案件數(shù)量，要做好精準(zhǔn)監(jiān)督、有力監(jiān)督和有效監(jiān)督，深耕具有典型性的案件，達(dá)到“起訴一起，警示一片，教育和影響社會(huì)面”的良好效果。

本案，檢察機(jī)關(guān)面對(duì)行政機(jī)關(guān)的多個(gè)違法行為線索，通過(guò)篩選出最具典型性、影響力最大的案件，作為突破口進(jìn)行監(jiān)督。通過(guò)一個(gè)案件的成功辦理，糾正了一批行政違法行為，這個(gè)有益嘗試是有積極意義的。

三是積極溝通，耐心工作，獲得理解和支持。保護(hù)公共利益是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的共同努力。檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，不能有包打天下的心態(tài)，要充分認(rèn)識(shí)到監(jiān)督只是一種履職方式，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政，自覺(jué)履行職責(zé)才是根本目的。檢察公益訴訟工作還處于初創(chuàng)階段，部分行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)不理解是正常的。這就需要檢察機(jī)關(guān)耐下心來(lái)，放低姿態(tài)，主動(dòng)加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，主動(dòng)宣傳檢察公益訴訟的目的是幫助政府解決問(wèn)題，在維護(hù)公共利益方面，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的目標(biāo)是一致的。通過(guò)溝通、宣傳，打消行政機(jī)關(guān)的顧慮，排除工作阻力，獲得行政機(jī)關(guān)的理解與支持，達(dá)到雙贏多贏共贏的辦案效果。

本案，檢察機(jī)關(guān)在辦理案件過(guò)程中遇到了很多阻力，但是檢察機(jī)關(guān)迎難而上，主動(dòng)協(xié)調(diào)，通過(guò)耐心細(xì)致的工作，突破了難點(diǎn)，得到了行政機(jī)關(guān)的理解與支持，使行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正未被起訴的其他違法行為，擴(kuò)大了整體辦案成效。

本案也存在一定的不足，檢察機(jī)關(guān)僅對(duì)挖沙行為造成的損失進(jìn)行了鑒定，并據(jù)此提出公益訴訟，顯然不夠全面。挖沙行為不但影響了堤防和行洪安全，也對(duì)河道內(nèi)生物種群的生長(zhǎng)環(huán)境造成破壞，進(jìn)而會(huì)影響一些生物的生存與延續(xù)。這些損失在辦理案件過(guò)程中也應(yīng)當(dāng)予以充分考慮，邀請(qǐng)或聘請(qǐng)專門機(jī)關(guān)對(duì)堤防和行洪安全影響及對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，進(jìn)行全面評(píng)估，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益保護(hù)的最大化。

溫輝（國(guó)家檢察官學(xué)院教授）

在本案中，被告泰州市高港區(qū)水利局并非單純行政不作為，該機(jī)關(guān)不依法執(zhí)行行政處罰決定，對(duì)第三人徐國(guó)紅名義上罰款10萬(wàn)元，實(shí)際上收取5萬(wàn)元就結(jié)案，根本原因是其作出了同意第三人緩繳罰款的決定。被告的緩繳罰款行政行為是否可訴是否合法，屬于本案的核心法律爭(zhēng)議。監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履職，必須以確認(rèn)行政違法為前提。

泰州市高港區(qū)人民檢察院提起公益訴訟時(shí)，提出了兩項(xiàng)訴訟請(qǐng)求。一是確認(rèn)被告對(duì)第三人行政處罰案予以緩繳罰款的行政行為違法，二是責(zé)令被告在一定期限內(nèi)履行追繳5萬(wàn)元罰款的職責(zé)。這是一個(gè)“確認(rèn)之訴”與“履職之訴”組合互動(dòng)的訴訟方案，切合案件情況，邏輯體系自洽，具有程序上的必要性。

受訴法院抓住要害條分縷析，全面論述了被訴行政行為的不合法性，著重從“緩繳”和“免繳”兩個(gè)可能的維度，評(píng)析了追繳余欠罰款的正當(dāng)性，將追繳余欠罰款的申請(qǐng)執(zhí)行起算期限，界定為法院確認(rèn)被訴不履職行為違法之日，進(jìn)而判決被告對(duì)第三人欠繳罰款行為依法作出處理，履行調(diào)查及追繳罰款等義務(wù)。由此，檢察機(jī)關(guān)的履職請(qǐng)求獲得了法院支持，公益訴訟的目的基本實(shí)現(xiàn)。

尤其值得稱道的是，泰州醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院，不僅確認(rèn)被告在本案中存在行政違法問(wèn)題，還通過(guò)判決書特意作出鄭重提示：檢察機(jī)關(guān)督促履職令中所涉另11案，被告亦應(yīng)給予相同之注意與關(guān)切。這種適度擴(kuò)張裁判效力的新穎做法，彰顯了公益訴訟的特有制度功能，一案突破、帶動(dòng)一片，以點(diǎn)帶面、全局聯(lián)動(dòng)，旨在提升訴訟效益和節(jié)約司法資源，促進(jìn)類似問(wèn)題的快速順利解決，有效充分地維護(hù)社會(huì)公共利益，確保行政罰款及時(shí)如數(shù)進(jìn)入國(guó)庫(kù)，遏制非法采砂對(duì)長(zhǎng)江生態(tài)安全的破壞。

如果從精益求精、高度嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧?chǎng)來(lái)考量，判決書沒(méi)有針對(duì)檢察機(jī)關(guān)第一項(xiàng)訴訟請(qǐng)求作出裁判，沒(méi)有在主文里撤銷違法行政行為，是一個(gè)令人遺憾的結(jié)果。其原因與訴訟思路不夠精準(zhǔn)、案件事實(shí)未能查清有關(guān)聯(lián)，同時(shí)也告訴我們，行政公益訴訟的規(guī)律尚待深化認(rèn)識(shí)，相關(guān)程序制度的架構(gòu)需要繼續(xù)完善。

檢察機(jī)關(guān)起訴稱，被告在決定對(duì)第三人非法采砂立案查處的同一天，在第三人未提出緩繳罰款的情況下，未經(jīng)調(diào)查核實(shí)即集體討論作出決定：批準(zhǔn)第三人緩繳罰款5萬(wàn)元，并在事后完善法律文書。被告不當(dāng)準(zhǔn)許第三人緩繳罰款，在收到部分罰款后即予結(jié)案，致5萬(wàn)元至今未予追繳，構(gòu)成怠于履行法定職責(zé)的不作為。

檢察機(jī)關(guān)請(qǐng)求確認(rèn)緩繳罰款行政行為違法，并將其作為訴請(qǐng)被告履職的邏輯前提，這無(wú)疑是一種正確的法律思維。但是，該行政行為是否已發(fā)生外部法律效力，能否納入行政訴訟受案范圍，請(qǐng)求確認(rèn)行政行為違法有無(wú)充分的法律依據(jù)，是否有助于行政履職訴訟目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這些問(wèn)題沒(méi)有得到回答和解決，影響了案件事實(shí)的查明和法律適用的效果。

在行政法領(lǐng)域中，根據(jù)對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生影響還是對(duì)外部相對(duì)人產(chǎn)生影響，行政行為區(qū)分為外部行政行為和內(nèi)部行政行為。簡(jiǎn)單地說(shuō)，外部行政行為是指行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)事務(wù)管理所實(shí)施的行政行為，內(nèi)部行政行為是指行政機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部事務(wù)管理所實(shí)施的行政行為。一般認(rèn)為，內(nèi)部行政行為不具有可訴性，因?yàn)樗鼘?duì)外并未產(chǎn)生法律效力，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益沒(méi)有實(shí)際影響。根據(jù)內(nèi)部行政行為外化理論，當(dāng)內(nèi)部行政行為被相對(duì)人知悉，并被行政機(jī)關(guān)付諸實(shí)施，因此對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，且未被外部決定所吸收、覆蓋時(shí)，是可以作為行政訴訟案件接受司法審查的。

在德國(guó)，內(nèi)部行政行為外部化理論蘊(yùn)含在多階段行政行為理論中。由于不具備直接的對(duì)外法效性，人們通常不能對(duì)內(nèi)部行政行為訴請(qǐng)司法審查，但在符合特定要求的情況下，內(nèi)部行政行為也可以外部化，從而對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生影響，成為行政法院審查范圍之列。這些特定要求中常見(jiàn)的一種是：該內(nèi)部行為已經(jīng)直接送達(dá)給當(dāng)事人，或者以其他方式使當(dāng)事人知悉。

在日本，只要對(duì)國(guó)民間的權(quán)利義務(wù)變動(dòng)不產(chǎn)生影響，行政機(jī)關(guān)的行為就不具有處分性，也就不能提起訴訟。但是，現(xiàn)實(shí)中許多行政過(guò)程是依據(jù)機(jī)關(guān)內(nèi)部通知或者他機(jī)關(guān)的同意或拒絕而展開(kāi)的。如果該行政過(guò)程的進(jìn)行對(duì)私人有不利影響，其影響超越了內(nèi)部限制而作用于國(guó)民的具體權(quán)利、義務(wù)或者法律上的利益，而且沒(méi)有行政訴訟之外的其他適當(dāng)?shù)木葷?jì)方法，這種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為就被認(rèn)為具有可訴性。

內(nèi)部行政行為的外化，包括意思表示的外化、行政職權(quán)的外化、法律效果的外化。其關(guān)鍵要素在于：內(nèi)部行為被相對(duì)人知悉，這種知悉是行政職權(quán)行使的結(jié)果；內(nèi)部行為獨(dú)立、直接產(chǎn)生外部法律效果，實(shí)際影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的設(shè)定、變更、消滅。

最高人民法院指導(dǎo)案例第22號(hào)，即魏永高、陳守志訴來(lái)安縣人民政府收回土地使用權(quán)批復(fù)案，確立了內(nèi)部行政行為外化的裁判規(guī)則：地方人民政府對(duì)其所屬行政管理部門的請(qǐng)示作出的批復(fù)，一般屬于內(nèi)部行政行為，不可對(duì)此提起訴訟。但行政管理部門直接將該批復(fù)付諸實(shí)施并對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，行政相對(duì)人對(duì)該批復(fù)不服提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

法院對(duì)此案的生效裁判認(rèn)為：根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》和《安徽省國(guó)有土地儲(chǔ)備辦法》以收回方式儲(chǔ)備國(guó)有土地的程序規(guī)定，來(lái)安縣國(guó)土資源行政主管部門在來(lái)安縣人民政府作出批準(zhǔn)收回國(guó)有土地使用權(quán)方案批復(fù)后，應(yīng)當(dāng)向原土地使用權(quán)人送達(dá)對(duì)外發(fā)生法律效力的收回國(guó)有土地使用權(quán)通知。但是，在來(lái)安縣人民政府作出批復(fù)之后，來(lái)安縣國(guó)土資源行政主管部門沒(méi)有制作并送達(dá)對(duì)外發(fā)生效力的法律文書，即直接交來(lái)安縣土地儲(chǔ)備中心根據(jù)該批復(fù)實(shí)施拆遷補(bǔ)償安置行為，對(duì)原土地使用權(quán)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，原土地使用權(quán)人也通過(guò)申請(qǐng)政府信息公開(kāi)知道了該批復(fù)的內(nèi)容，并對(duì)批復(fù)提起了行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定時(shí)告知了訴權(quán)，該批復(fù)已實(shí)際執(zhí)行并外化為對(duì)外發(fā)生法律效力的具體行政行為。因此，對(duì)該批復(fù)不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

就本案而言，被告對(duì)第三人緩繳罰款的行政行為確實(shí)存在，具體是以“辦公會(huì)集體討論記錄”的形式來(lái)作出的。被告并未制作準(zhǔn)許緩繳罰款決定書送達(dá)第三人。針對(duì)起訴書，被告答辯稱，其事后已要求第三人補(bǔ)交書面申請(qǐng)，緩繳罰款的程序瑕疵得到了補(bǔ)正；第三人則述稱，被告要求其繳納5萬(wàn)元罰款并出具緩繳申請(qǐng)，余款5萬(wàn)元不再繳納。被告和第三人均未明確表示，辦公會(huì)作出的緩繳罰款決定，是否已由被告通知第三人并付諸實(shí)施完畢。

從表面看，該緩繳罰款行政行為符合內(nèi)部行政行為的要件，不宜作為司法審查的對(duì)象。這就不可避免地帶來(lái)了一個(gè)難題，既然具有法律效力的緩繳罰款決定并未作出，那么無(wú)論推定“緩繳”抑或“免繳”，均無(wú)基本的事實(shí)基礎(chǔ)，亦無(wú)推論解釋的空間，因?yàn)?，純粹的?nèi)部行為不可能具有外部法律效力，不會(huì)產(chǎn)生緩繳或者免繳罰款的法律效果，法律上只能認(rèn)可罰款10萬(wàn)元的唯一行政行為。由于該行政處罰余欠罰款5萬(wàn)元的申請(qǐng)執(zhí)行期限早已屆滿，在第三人堅(jiān)持認(rèn)為不該補(bǔ)繳罰款的情況下，訴請(qǐng)行政履職的可行性勢(shì)必全部喪失，公益訴訟目標(biāo)必然隨之落空。

因此，被告“辦公會(huì)集體討論記錄”載明的內(nèi)容，即準(zhǔn)許緩繳罰款和補(bǔ)辦緩繳手續(xù)，是否通過(guò)口頭形式傳達(dá)到第三人，被告是否按照辦公會(huì)所作決定授意第三人補(bǔ)辦緩繳申請(qǐng)，關(guān)系到內(nèi)部行政行為是否發(fā)生了外化以及是否可以納入司法審查，關(guān)系到能否通過(guò)行政訴訟推翻緩繳罰款決定，從而使申請(qǐng)執(zhí)行余欠罰款的期限得以順延。本案應(yīng)當(dāng)聚焦于這一重要爭(zhēng)議點(diǎn)查明事實(shí)真相，確定被訴行政行為已完成外部化，對(duì)第三人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，具有行政訴訟法上的可訴性，以便對(duì)緩繳罰款行政行為的合法性作出裁判，消除被告追繳罰款履職到位的法律障礙。只有這樣做，才能體現(xiàn)有錯(cuò)必糾、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)，嚴(yán)格監(jiān)督政府依法行政，追求公益訴訟的理想目標(biāo)。

需要指出，現(xiàn)行《行政訴訟法》第74條，對(duì)人民法院判決確認(rèn)行政行為違法，具體列舉了五種適用情形，這五種情形與本案均不能對(duì)號(hào)入座。根據(jù)法律和司法解釋，本案以判決撤銷被訴行政行為為宜。

檢察機(jī)關(guān)和受訴法院，經(jīng)過(guò)調(diào)查取證和開(kāi)庭審理，在確證緩繳決定已經(jīng)通知第三人并實(shí)施完畢的情形下，可以認(rèn)定該內(nèi)部行政行為實(shí)現(xiàn)了外化，即轉(zhuǎn)化為對(duì)外發(fā)生法律效力的具體行政行為。這種轉(zhuǎn)化形態(tài)的具體行政行為涉訴之后，在判決的類型化適用上并無(wú)特殊規(guī)則，請(qǐng)求確認(rèn)該類行政行為違法，于法理有所不合。

本案被告明顯違反法定行政程序，先決定緩繳罰款后補(bǔ)辦緩繳申請(qǐng)，顛倒了程序事項(xiàng)的先后順序。同時(shí)，被告未調(diào)查核實(shí)第三人存在經(jīng)濟(jì)困難，即同意第三人延期繳納罰款，致使行政行為的主要證據(jù)不足。此外，被告未確定延期繳納罰款的期限，收到5萬(wàn)元罰款即解除船舶扣押措施，作出結(jié)案處理，說(shuō)明其名為緩繳實(shí)為免繳，違背緩繳罰款宗旨，放縱違法采砂活動(dòng)，適用法律嚴(yán)重錯(cuò)誤。因此，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政訴訟法》第70條，撤銷該緩繳罰款的行政行為。然而，判決主文沒(méi)有對(duì)瀆職行為作出全面“差評(píng)”，沒(méi)有對(duì)違法行政予以嚴(yán)肅否定，這不能不說(shuō)是一個(gè)程序上的缺憾。