王卓民

摘要：國有土地上房屋征收工作程序繁瑣，每個程序的結(jié)束，往往以法律文書的送達(dá)為標(biāo)志，其中某個文件的未完成送達(dá)，都將影響到整個房屋征收工作的進(jìn)程。主要討論在城市房屋征收中法律文書送達(dá)中，被送達(dá)人拒絕接受送達(dá)的情況下，行政機關(guān)如何完成送達(dá)并實現(xiàn)房屋征收行政的最終目的的一些探索。

關(guān)鍵詞：國有土地；房屋征收；送達(dá)文書

中圖分類號：G275 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2018）01-0063-67 收稿日期：2017-11-17

國有土地上房屋征收工作程序繁瑣，每個程序的結(jié)束，往往以法律文書的送達(dá)為標(biāo)志，其中某個文件的未完成送達(dá)，都將影響到整個房屋征收工作的進(jìn)程。不少征收主體在發(fā)現(xiàn)征收程序缺失后，為了保證工程的進(jìn)度，往往采取簡單的補救措施，導(dǎo)致前面的程序發(fā)生在后面的程序之后。后期補救措施雖達(dá)到告知被征收人的目的，但法律賦予被征收人的實際享有的準(zhǔn)備、內(nèi)部商量、接納房屋被征收的時間被壓縮，事實上構(gòu)成了行政程序違法。按照行政程序法律原則的要求，如有法律程序未到位，應(yīng)立即重作該法律程序，已經(jīng)做出后續(xù)程序都應(yīng)重新做出。如有法律文書因送達(dá)不成立導(dǎo)致某一程序未能完成，最終將導(dǎo)致征收補償決定的違法。行政法律文書的送達(dá)中，行政相對人同意接受送達(dá)的情況下，送達(dá)很容易完成，在此不再贅述。本文主要討論在城市房屋征收中法律文書送達(dá)中，被送達(dá)人拒絕接受送達(dá)的情況下，行政機關(guān)如何完成送達(dá)并實現(xiàn)房屋征收行政的最終目的的一些探索。送達(dá)難的原因很簡單：送達(dá)行為可分為送達(dá)主體的送交和受送達(dá)主體的接收，如受送達(dá)主體拒絕接收，這類送達(dá)是比較難實現(xiàn)的。就像房屋征收合同一樣，最終總有這么幾戶不簽，那么征收人只有采取行使行政征收權(quán)——作出征收補償決定進(jìn)入強制程序來實現(xiàn)征收。因此，在受送達(dá)主體拒絕接收法律文書的情況下，也會有“強制”送達(dá)的情形出現(xiàn)。幸好法律有規(guī)定，叫做留置送達(dá)。

1留置送達(dá)方式的種類和適用

按照《民事訴訟法》第86條規(guī)定：“受送達(dá)人或者他的同住成年家屬拒絕接收訴訟文書的，送達(dá)人可以邀請有關(guān)基層組織或者所在單位的代表到場，說明情況，在送達(dá)回證上記明拒收事由和日期，由送達(dá)人、見證人簽名或者蓋章，把訴訟文書留在受送達(dá)人的住所；也可以把訴訟文書留在受送達(dá)人的住所，并采用拍照、錄像等方式記錄送達(dá)過程，即視為送達(dá)”?！睹袷略V訟法司法解釋》第130條第2款規(guī)定：“86條規(guī)定的有關(guān)基層組織和所在單位的代表，可以是受送達(dá)人住所地的居民委員會、村民委員會的工作人員以及受送達(dá)人所在單位的工作人員”。第69條“經(jīng)過法定程序公證證明的法律事實和文書，人民法院應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定事實的根據(jù)，但有相反證據(jù)足以推翻公證證明的除外”。在這里，可以看出留置送達(dá)證據(jù)固定的方式有三種：一是邀請法定的無關(guān)的第三方作為證明；二是用拍照、錄像作為證據(jù)；三是公證送達(dá)行為。

對于第一種留置送達(dá)方式，《國有土地上房屋征收與補償條例》實施后，拆遷的主體往往是區(qū)、縣一級政府，由于房屋征收地塊的居委會與被征收人聯(lián)系密切，區(qū)、縣政府往往將部分房屋征收工作交居委會辦理。常會出現(xiàn)這樣的工作模式：區(qū)、縣政府既將一部分征收工作落實到居民委員會，又要求居民委員會工作人員充當(dāng)留置送達(dá)行為的證明人或直接委托居委會工作人員送達(dá)法律文書。根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第2條第1款規(guī)定“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)對居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)開展工作”。居委會可以協(xié)助區(qū)、縣政府開展房屋征收工作，也可以依據(jù)《民事訴訟法》作為房屋征收留置送達(dá)的證明人。但同時扮演兩種角色，這種做法違背了回避的法律原則。因此，居民委員會工作人員在房屋征收工作中的地位，只能在征收人與留置送達(dá)行為證明人之間選擇一個。否則會造成留置送達(dá)不能成立。如邀請受送達(dá)人所在單位工作人員到場證明，同樣也應(yīng)遵循回避原則。

對于第二種留置送達(dá)的方式，筆者認(rèn)為行政送達(dá)不能采用“拍照、錄像等方式記錄送達(dá)過程”。其一，《民事訴訟法》及《行政訴訟法》授權(quán)法院送達(dá)人員可以使用拍照、錄像等方式記錄送達(dá)過程，但未授權(quán)行政機關(guān)的工作人員可以使用拍照、錄像的方式。在多種版本的《行政程序法》的專家稿中也未列明行政機關(guān)工作人員可以使用拍照、錄像的方式記錄送達(dá)過程。對于公權(quán)力來說，法無授權(quán)即禁止；其二，即使可以參照適用該規(guī)定，也應(yīng)在第一時間告知對方在錄像取證。而在送達(dá)實務(wù)中，特別是向有抵觸情緒的被征收人送達(dá)文書時，告知其錄像取證幾乎是不可能的，常會被拒絕甚至發(fā)生沖突。如不告知，則無法排除偷錄、偷拍的嫌疑。因為根據(jù)行政復(fù)議和訴訟證據(jù)使用之規(guī)定，以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取的證據(jù)不能作為定案的證據(jù)。用此種方式送達(dá)征收行政法律文書，送達(dá)成立的可靠性低，風(fēng)險大。

在必須送達(dá)的法律文書中，有一個例外，即，非房屋征收人作出的評估報告可采用拍照、錄像記錄送達(dá)過程。理由是：《民事訴訟法》第71條“人民法院對視聽資料，應(yīng)當(dāng)辨別真?zhèn)?，并結(jié)合本案的其他證據(jù)，審查確定能否作為認(rèn)定事實的根據(jù)”。據(jù)此可以認(rèn)為，民事主體間的文書送達(dá)可以采用拍照、錄像等方式記錄送達(dá)過程。又根據(jù)住建部《國有土地上房屋征收評估辦法》第17條“分戶初步評估結(jié)果公示期滿后，房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)向房屋征收部門提供委托評估范圍內(nèi)被征收房屋的整體評估報告和分戶評估報告。房屋征收部門應(yīng)當(dāng)向被征收人轉(zhuǎn)交分戶評估報告”。在這里，房屋征收部門僅負(fù)“轉(zhuǎn)交”義務(wù)，主法律關(guān)系應(yīng)是評估公司向被征收人送達(dá)評估報告，是平等民事主體間的法律關(guān)系。對于私權(quán)力來說，法無禁止即可為。因此，評估報告的送達(dá)可采用“拍照、錄像記錄送達(dá)過程”。

為了保證重要法律文書的生效，宜采用第三種留置送達(dá)的方式，也就是公證送達(dá)的方式。這種留置送達(dá)方式，在筆者所經(jīng)歷的17年法律文書送達(dá)和事后的行政復(fù)議、訴訟中均沒有被推翻過。endprint

在送達(dá)實務(wù)中，很多受送達(dá)人因法律知識缺乏，雖然接收了法律文書，但往往不敢在送達(dá)回證上簽名，認(rèn)為簽了名可能會導(dǎo)致其利益受損。此類人員的送達(dá)仍需要按照留置送達(dá)的要求取證。對被征收人躲避送達(dá)，送達(dá)時不開門等，則應(yīng)該加大調(diào)查力度，摸清本人的作息時間，蹲點、守候、找尋，直至尋找到本人，向其留置送達(dá)法律文書。如果在受送達(dá)人住處以外的其他地方找尋到本人，可以適用留置送達(dá)；但在住處以外的其他地方找到同住成年家屬，則不能適用留置送達(dá)。

2留置送達(dá)不能的情形下如何實施送達(dá)

當(dāng)事人拒絕確認(rèn)送達(dá)地址或以拒接電話、避而不見送達(dá)人員、搬離原住所等躲避、規(guī)避送達(dá)，在《民事訴訟法》第7章第2節(jié)規(guī)定的其他送達(dá)方式均不能送達(dá)的情況下，可以采用公告送達(dá)。

公告送達(dá)需固定的證據(jù)包括兩方面：一是公告的事實證據(jù)；二是公告前已實施了《民事訴訟法》第7章第2節(jié)規(guī)定的其他送達(dá)方式但均不能送達(dá)的事實證據(jù)，免證事實除外。

以下，詳細(xì)說明采用公告送達(dá)應(yīng)當(dāng)固定的一組證據(jù)：

（一）前期調(diào)查時拒絕填寫送達(dá)地址確認(rèn)書的事實證據(jù)。

（二）拒接電話行為的證據(jù)固定。撥打電話前需邀請法定的第三方，即受送達(dá)人所在單位工作人員、受送達(dá)人所在居委會（村委會）工作人員或公證處公證員到被征收房屋處，準(zhǔn)備好電話錄音，撥打受送達(dá)人電話，將受送達(dá)人拒絕接電話的情況，或接電話拒絕接受送達(dá)的情況，詢問街坊鄰居被征收人的去向等過程做好筆錄或公證書存檔。這個過程需在不同時間段進(jìn)行多次。這可以證明征收人多次送達(dá)不能的事實。

（三）避而不見送達(dá)人員、搬離原住所等躲避、規(guī)避送達(dá)行為的證據(jù)固定。取得居委會出示的受送達(dá)人不在居住地房屋內(nèi)居住的書證、受送達(dá)人外出的書證或很久未見到受送達(dá)人的書證。這可以證明征收人難以找尋到受送達(dá)人的事實。在受送達(dá)人的住處或被征收房屋張貼送達(dá)文件并拍照記錄過程并記錄，且由受送達(dá)人所在單位工作人員、受送達(dá)人所在居委會（村委會）工作人員或公證處公證員簽名。這可以證明征收人已向受送達(dá)人可能出現(xiàn)的地方張貼送達(dá)文書的事實。在固定證據(jù)時要注意同時固定時間和空間證據(jù)。證據(jù)固定后及時存入案卷。上述證據(jù)固定后，應(yīng)當(dāng)可以證明《民事訴訟法》規(guī)定的其他方式都無法送達(dá)的事實。此后，就可以在報刊上刊登公告實施公告送達(dá)，如當(dāng)事人提起復(fù)議或訴訟，應(yīng)將公告和上述證據(jù)一并提交以證明采用公告送達(dá)的必要性、合理性和合法性。

3征收公告頒布后，法律文書送達(dá)工作的總體安排

雖然整個房屋征收工作的法律文書送達(dá)是由單獨的一個個送達(dá)組成，但鑒于送達(dá)工作的困難，文件送達(dá)的次序和時間的要求以及所有前置送達(dá)程序均應(yīng)確保成立，有必要在征收工作一開始就對所有送達(dá)工作做一個總體安排。

在征收公告頒布后，所有針對被征收人包括下落不明的被征收人的法律文書送達(dá)工作均應(yīng)同時開始，不應(yīng)遵循先易后難的工作思路而使最艱難的工作滯后，以避免整個地塊的拆遷工作延期。

在房屋征收的摸底調(diào)查階段就要求潛在的被征收人填寫送達(dá)地址確認(rèn)書。送達(dá)地址確認(rèn)書應(yīng)當(dāng)包括當(dāng)事人提供的送達(dá)地址、被告知事項、當(dāng)事人對送達(dá)地址的確認(rèn)、送達(dá)地址確認(rèn)書的適用范圍和變更方式等內(nèi)容。因為在開始階段，由于被征收人想知道征收的情況及征收文件等。因此，在此階段，比較容易獲得送達(dá)地址。這一步驟一是為了拓寬送達(dá)方式，以備不時之需；二是節(jié)約行政成本，提高行政效率的要求；三是為了可以作為送達(dá)不能的旁證。最近，司法解釋又增加了新的送達(dá)媒介。根據(jù)最高人民法院法發(fā)〔2017〕19號《關(guān)于進(jìn)一步加強民事送達(dá)工作的若干意見》第2條規(guī)定：“同意電子送達(dá)的應(yīng)當(dāng)提供并確認(rèn)接收民事訴訟文書的傳真號、電子信箱、微信號等電子送達(dá)地址?！币虼耍怆娮铀瓦_(dá)的，也需在確認(rèn)書中予以明確。電子送達(dá)過程需遵循《關(guān)于進(jìn)一步加強民事送達(dá)工作的若干意見》第11、12條的規(guī)定，留存證據(jù)。

對于拒絕填寫送達(dá)地址確認(rèn)書等情況的，則不能依據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強民事送達(dá)工作的若干意見》第7條的規(guī)定“因當(dāng)事人提供的送達(dá)地址不準(zhǔn)確、拒不提供送達(dá)地址、送達(dá)地址變更未書面告知人民法院，導(dǎo)致民事訴訟文書未能被受送達(dá)人實際接收的，直接送達(dá)的，民事訴訟文書留在該地址之日為送達(dá)之日；郵寄送達(dá)的，文書被退回之日為送達(dá)之日”處理。因為征收人制定的送達(dá)地址確認(rèn)書不同于法院制定的送達(dá)地址確認(rèn)書，立案申請人如果拒絕填寫送達(dá)地址確認(rèn)書，法院可以依法裁定不予立案或不予受理。而征收人制定的送達(dá)地址確認(rèn)書實質(zhì)為法律文書的交接方式協(xié)議，屬于民事約定范疇，不是法律規(guī)定的行政合同。被征收人違反該約定并不能解除和簡化行政機關(guān)的送達(dá)內(nèi)容、過程和義務(wù)。

對于拒絕填寫送達(dá)地址確認(rèn)書的情況應(yīng)及時制作有第三方見證的筆錄固定證據(jù)。這是作為今后征收人送達(dá)不能的旁證。

由于種種原因，我國目前尚無統(tǒng)一的證據(jù)法典或單行的證據(jù)規(guī)則，證據(jù)規(guī)則的有關(guān)內(nèi)容散見于三大訴訟法及有關(guān)法律和司法解釋中，這種狀況一定程度上造成了司法實踐在運用證據(jù)規(guī)則的混亂狀況。而行政證據(jù)行為又受司法審查的監(jiān)督和指導(dǎo)。因此，在具體的行政取證實務(wù)中，更應(yīng)明確行政證據(jù)行為的指導(dǎo)思想：行政證據(jù)行為的指導(dǎo)思想是要規(guī)范行政機關(guān)認(rèn)識客觀規(guī)律，發(fā)現(xiàn)事實真相的手段和方法，使之符合現(xiàn)代民主和文明執(zhí)法所要求的正當(dāng)性、合理性、公平性。本文所設(shè)計的取證行為并不是唯一的，但所有行為的設(shè)計和法律適用均是以這一指導(dǎo)思想付諸實踐的嘗試和探索，其目的是使行政相對人和行政行為監(jiān)督人均能感知、認(rèn)同行政機關(guān)確實履行了保障房屋被征收人的合法權(quán)利和維護社會公共利益的使命。endprint