白巖　劉麗霞　劉維新　毛阿慧　連蓮

摘 要：國家“一帶一路”戰(zhàn)略給交通基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域帶來巨大的發(fā)展新契機(jī)，放眼未來，交通建設(shè)前景廣闊，但是各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，資金就成為制約發(fā)展的關(guān)鍵，破解這一難題，創(chuàng)新發(fā)展就成為我們研究的課題。于是在交通融資領(lǐng)域，PPP模式得以推廣，成為重要的融資模式，各地呈現(xiàn)一哄而上的局面，但是隨著行業(yè)的不斷深入發(fā)展，交通投融資領(lǐng)域PPP模式也逐漸呈現(xiàn)出一系列問題，如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)管，減少風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)各方利益，成為研究的主要目的。

關(guān)鍵詞：PPP 交通領(lǐng)域 投融資 模式 研究

中圖分類號(hào)：F570.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2018）12（c）-0245-02

2014年11月國務(wù)院60號(hào)文件，確定了PPP將來作為交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資的一個(gè)主要模式，但不是所有項(xiàng)目都適合PPP，要依據(jù)項(xiàng)目本身經(jīng)濟(jì)價(jià)值判斷其是否具有可融資性，我們要建立更完善的PPP模式，避免短期行為、低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)。

堅(jiān)持政府主導(dǎo)，充分利用社會(huì)資本籌措交通發(fā)展資金；堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致，合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任，按事權(quán)籌集資金、履行支出責(zé)任；堅(jiān)持分類實(shí)施，根據(jù)項(xiàng)目的收益情況，采取相應(yīng)的投融資方式；堅(jiān)持績(jī)效導(dǎo)向，降低投融資成本，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提升資金使用效益。

1 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀概述

（1）PPP在國內(nèi)的發(fā)展：第一階段，在國家計(jì)委的主導(dǎo)之下，幾個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目相繼開展，國務(wù)院及相關(guān)部委就外商投資特許權(quán)項(xiàng)目或與之有關(guān)的若干事宜發(fā)布規(guī)章或規(guī)范文件，以吸引外商投資為主要目的的項(xiàng)目操作理念。第二階段，計(jì)劃發(fā)展部門不再是PPP模式的唯一主導(dǎo)方，包括建設(shè)、交通、環(huán)保、國資等行業(yè)部門，以及地方政府在內(nèi)的人員紛紛披掛上任。廣發(fā)多元的項(xiàng)目實(shí)踐，促進(jìn)了PPP理論體系的深化和發(fā)展。實(shí)踐與理論共識(shí)初步成型，政策法規(guī)框架、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)與合同范式在這個(gè)階段得到基本確立。第三階段，中共十八大確定的落實(shí)“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”改革舉措。財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立；國家發(fā)改委推出80個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)運(yùn)營的示范項(xiàng)目，范圍涉及傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施、信息基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源、油氣、煤化工、石化產(chǎn)業(yè)，且項(xiàng)目模式不局限于特許經(jīng)營。PPP模式的頂層設(shè)計(jì)逐步完善，中國式PPP進(jìn)入規(guī)范化發(fā)展階段。

（2）PPP在國際的發(fā)展：第一階段，制定政策框架、確立其合法性、確立項(xiàng)目流程、發(fā)展基礎(chǔ)概念、實(shí)施項(xiàng)目、開始建立了市場(chǎng)地位；第二階段，引進(jìn)立法性改革、出臺(tái)政策和實(shí)踐指導(dǎo)性意見、建立專門的PPP部門、優(yōu)化PPP模型、不斷培育市場(chǎng)、向新部門拓展、利用新的資金。第三階段，建立了復(fù)雜的系統(tǒng)、法律上的障礙消除、確立了新的PPP模型、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)更為復(fù)雜、合理化，有保證的項(xiàng)目流、長(zhǎng)期的政治上的許可、全方位的基金來源、養(yǎng)老金和私人股權(quán)參與、市民服務(wù)很多采用PPP。

2 研究的主要內(nèi)容、主要觀點(diǎn)

（1）PPP是新公共管理的一種重要實(shí)現(xiàn)方式?！罢畱?yīng)該是掌舵而不是劃槳，政府‘安排提供公共服務(wù)和‘直接生產(chǎn)服務(wù)之間存在顯著的區(qū)別”。PPP不僅止于交易環(huán)節(jié)，是一種合作伙伴關(guān)系，基于共同的目標(biāo)追求，以最少的資源實(shí)現(xiàn)最多的產(chǎn)品或服務(wù)。融資只是PPP的目的之一，并不是全部，還要利用民營部門的生產(chǎn)管理技術(shù)和先進(jìn)制度；PPP是一個(gè)多目標(biāo)任務(wù)，以社會(huì)綜合效益最大化為導(dǎo)向。融資大多為短期行為，而PPP則是考慮全壽命周期的長(zhǎng)期合作模式。

（2）PPP運(yùn)作流程為：①項(xiàng)目識(shí)別包括，項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證。②項(xiàng)目準(zhǔn)備包括，組織項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、盡職調(diào)查、實(shí)施方案編制、實(shí)施方案審核。③項(xiàng)目采購包括，項(xiàng)目預(yù)審、采購文件編制、響應(yīng)文件評(píng)審、談判與合同簽署。④項(xiàng)目執(zhí)行包括，項(xiàng)目公司設(shè)立、融資管理、績(jī)效監(jiān)項(xiàng)目測(cè)與支付、中期評(píng)估。五、項(xiàng)目移交準(zhǔn)備包括，移交準(zhǔn)備、性能測(cè)試、資產(chǎn)交割、績(jī)效評(píng)價(jià)。

（3）PPP的基本框架：①運(yùn)作主體的確立即設(shè)立PPP項(xiàng)目公司。②收益保障即項(xiàng)目經(jīng)營收益、政府運(yùn)營補(bǔ)貼、政府服務(wù)購買。③項(xiàng)目再融資方式即特許經(jīng)營權(quán)融資、信貸融資、保險(xiǎn)、基金等。④市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)或購買方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制即采用諸如最小供應(yīng)商、最低購買量、保證交通流量、競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目附條件、審批限制等。⑤價(jià)格機(jī)制，調(diào)價(jià)機(jī)制。⑥特許經(jīng)營協(xié)議即指定特許經(jīng)營范圍、期限、權(quán)利內(nèi)容，在特許經(jīng)營投資人需要政府及時(shí)排除行使權(quán)利的保障的義務(wù)。⑦股東權(quán)利轉(zhuǎn)讓限制即建立靈活的、便于后期轉(zhuǎn)讓投資結(jié)構(gòu)。⑧特許經(jīng)營末期資產(chǎn)處置方式。⑨監(jiān)管安排。

3 研究的基本思路、研究重點(diǎn)、研究難點(diǎn)

（1）基本思路：政府建立特許經(jīng)營法規(guī)、建立收費(fèi)機(jī)制、解決聯(lián)網(wǎng)聯(lián)合收費(fèi)問題、解決土地、動(dòng)拆遷問題、監(jiān)管服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格。PPP可以視為公共部門重組的一部分，是廣義的政府職能轉(zhuǎn)變的一部分，在這個(gè)新的定位過程中，政府從直接的公共服務(wù)生產(chǎn)商轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿?dòng)者和規(guī)則制定者。公私合作并形成伙伴關(guān)系，并存在一個(gè)共同的目標(biāo)。企業(yè)是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益的追求，而政府部門則是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的追求，實(shí)現(xiàn)利益平衡是重點(diǎn)。

（2）研究重點(diǎn)：風(fēng)險(xiǎn)管理是其最重要組成部分，PPP模式下風(fēng)險(xiǎn)管理過程可分為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。其中風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別包括：政治風(fēng)險(xiǎn)、法律及合同風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。政治風(fēng)險(xiǎn)為：政府信用風(fēng)險(xiǎn)、機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)、政府決策與審批風(fēng)險(xiǎn)、政府干預(yù)、公眾反對(duì)、政治不可抗力事件。法律風(fēng)險(xiǎn)為：法律及監(jiān)管體系不完善、法律變更、第三方違約風(fēng)險(xiǎn)、稅收調(diào)整、合同及文件風(fēng)險(xiǎn)。金融風(fēng)險(xiǎn)：利率風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)、外匯風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)為：施工風(fēng)險(xiǎn)、資金風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)為：收益不足、長(zhǎng)時(shí)間停工、供給不足、運(yùn)營成本增加。

（3）研究難點(diǎn)：風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施：建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)用EPC，和固定總價(jià)。運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)靠成熟技術(shù)，管理管理能力，長(zhǎng)期產(chǎn)品銷售協(xié)議。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)用市場(chǎng)調(diào)研、最低保證供應(yīng)量、長(zhǎng)期銷售協(xié)議。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)利用環(huán)境保護(hù)法律，環(huán)保管制。政治風(fēng)險(xiǎn)靠投保，政府書面保證。管制風(fēng)險(xiǎn)靠政府承擔(dān)。征收風(fēng)險(xiǎn)靠股權(quán)、債權(quán)安排，政府機(jī)構(gòu)投保。

4 研究方法、步驟

4.1 研究方法

信息方法：利用信息來研究系統(tǒng)功能的一種科學(xué)研究方法當(dāng)前，正處在“信息革命”的新時(shí)代，有大量的信息資源，可以開發(fā)利用。信息方法就是根據(jù)信息論、系統(tǒng)論、控制論的原理，通過對(duì)信息的收集、傳遞、加工和整理獲得知識(shí)，并應(yīng)用于實(shí)踐，以實(shí)現(xiàn)新的目標(biāo)。

文獻(xiàn)法：根據(jù)一定的研究目的或課題，通過調(diào)查文獻(xiàn)來獲得資料，從而全面地、正確地了解掌握所要研究問題的一種方法。文獻(xiàn)法被子廣泛用于各種學(xué)科研究中。

案例分析法：通過成功案例的項(xiàng)目概況、關(guān)鍵問題、交易結(jié)構(gòu)、法律關(guān)系、取得成就等方面積累可用經(jīng)驗(yàn)。

4.2 研究步驟

第一階段：收集資料，了解PPP項(xiàng)目目前呈現(xiàn)的政府監(jiān)管，減少風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)各方利益問題。

第二階段：匯總分析，如何解決政府監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)管理、平衡各方利益問題。

第三階段：成功案例分析，如何解決政府監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)管理、平衡各方利益問題。

第四階段：結(jié)題，提出解決相關(guān)問題的方案。

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