戴麗娜（上海社會科學院新聞研究所，上海 200235）

0 引言

回顧剛剛過去的 2017年，由于特朗普政府忙于搭建班底和理順國內(nèi)事務，加之受“通俄門”調(diào)查羈絆，美國略微收斂了在網(wǎng)絡空間國際治理事務中采取咄咄逼人的姿態(tài)；而歐洲四大經(jīng)濟體英國、法國、德國、意大利則處于大選年，因而，去年網(wǎng)絡空間國際治理總體在前兩年的態(tài)勢和格局基礎上穩(wěn)步演進，并進入了一個階段性盤整期。

1 網(wǎng)絡空間國際治理格局演進概況

2017年網(wǎng)絡空間國際治理格局演變主要展現(xiàn)為國際組織、國家、跨國企業(yè)和各國司法機構(gòu)等治理行為體之間的互動過程及其博弈結(jié)果。

首先，重要互聯(lián)網(wǎng)國際治理平臺進程緩慢，國際規(guī)則制定面臨瓶頸。主要體現(xiàn)在兩件事上，一是，在備受全球矚目的IANA監(jiān)管權移交后，就ICANN啟動賦權社群機制一年來所取得的進展來看，與先前國際社會對“多利益相關方”機制的期待相差甚遠。二是，第五屆聯(lián)合國信息安全政府專家組（UNGGE）第四份報告未能獲得通過。該事件表明聯(lián)合國層面的治理平臺受挫，進程處于停滯狀態(tài)。上述兩件事例也意味著各國在原則理念層面達成共識后，網(wǎng)絡空間國際規(guī)則制定進程已進入利益博弈的深水區(qū)。

其次，新興網(wǎng)絡空間治理平臺發(fā)展迅速。全球網(wǎng)絡安全穩(wěn)定委員會自2月份在德國慕尼黑安全會上首次亮相以來，就一直非常活躍，已召開4次委員會會議，并以組織的名義在慕尼黑安全會議、網(wǎng)絡沖突年度會議、黑帽大會、DEF CON大會、全球網(wǎng)絡空間會議等重要的國際會議上闡述該委員會的治理理念。11月，該委員會發(fā)布了《捍衛(wèi)互聯(lián)網(wǎng)公共核心》的倡議引起國際社會廣泛關注和較大影響。此外，中國政府舉辦的世界互聯(lián)網(wǎng)大會的國際影響力也在持續(xù)提升，并已引起西方國家政府和學者的廣泛重視。

第三， 傳統(tǒng)的國際治理機制快速向網(wǎng)絡空間治理領域拓展。2017年傳統(tǒng)國際組織、平臺對于網(wǎng)絡空間治理的參與不再僅僅體現(xiàn)在議題關注和設置方面，而是采取了一些切實的行動。例如，2月北約卓越防務中心推出《塔林手冊2.0》；3月，G20集團財長會議強調(diào)惡意使用信息通信技術危及金融系統(tǒng)穩(wěn)定；G7集團繼4月發(fā)布《網(wǎng)絡空間國家責任聲明》后，5月又呼吁互聯(lián)巨頭聯(lián)合起來抵制網(wǎng)絡極端分子宣傳等等。

第四，主要網(wǎng)絡大國治理行動頻繁，微妙博弈。面對嚴峻的安全態(tài)勢，各國尋求國際合作的意愿顯著增強，但在2017年，尚未出現(xiàn)強有力的領導國可以推動網(wǎng)絡空間國際規(guī)則制定。從美國在國內(nèi)網(wǎng)絡空間規(guī)則制定的廣度、深度以及前沿性上看，美國無疑仍保有短期內(nèi)其他國家難以逾越的優(yōu)勢地位。但斯諾登事件后，美國是否值得信賴，以及特朗普政府是否有志于并有能力引領網(wǎng)絡空間國際治理事務還有待進一步觀察。擁有5億多用戶的歐盟也是網(wǎng)絡空間國際治理中一股重要的制衡力量。2017年在反壟斷和數(shù)據(jù)保護方面表現(xiàn)較為突出。目前正致力于推動“單一數(shù)字市場戰(zhàn)略“的實現(xiàn)，并希冀通過提升數(shù)字產(chǎn)業(yè)的競爭力，重回全球網(wǎng)絡空間治理舞臺的中心。俄羅斯近年來一直扮演著全球網(wǎng)絡空間現(xiàn)有治理秩序挑戰(zhàn)者的角色。2016年底在新版《俄羅斯信息安全學說》中，俄羅斯明確指出了當前治理體系的缺陷。2017年，俄羅斯不僅提出了改變的設想，并且在國際會議上再次試圖推動國際網(wǎng)絡安全標準建設，還提出要在2018年8月1日前建一個備用的全球域名系統(tǒng)，并使之覆蓋金磚國家。中國近年來也加快了融入網(wǎng)絡空間國際治理體系的步伐，并且取得了良好的成效，不僅世界互聯(lián)網(wǎng)大會的影響力穩(wěn)步提升，而且在國際標準制定方面也有所突破。尤其是在上合組織中和東盟國家中，中國在網(wǎng)絡空間治理領域已有較強的議程設置能力和感召力。2016年底以來，中國也適時抓住重要國際戰(zhàn)略機遇推出了一系列網(wǎng)絡空間發(fā)展戰(zhàn)略、法律法規(guī)和具體治理舉措，如《網(wǎng)絡安全法》、《國家網(wǎng)絡空間安全戰(zhàn)略》、《“十三五”國家信息化規(guī)劃》、《網(wǎng)絡空間國際合作戰(zhàn)略》等。

最后，非國家行為體在網(wǎng)絡空間治理中表現(xiàn)活躍。2017年，微軟公司在多個國際會議上大力推廣《數(shù)字日內(nèi)瓦公約》倡議，引起了國際社會的廣泛關注。2月，微軟發(fā)布了《數(shù)字日內(nèi)瓦公約》，呼吁各國政府保障和平時期平民免受國家間網(wǎng)絡攻擊的傷害。4月，又補充發(fā)布了3個附加文件，進一步描述了國家和私營企業(yè)在確保網(wǎng)絡安全方面的作用，并提出創(chuàng)建一個由私營企業(yè)領導的國際網(wǎng)絡攻擊溯源組織，以識別和追溯國家或國家指使的網(wǎng)絡攻擊，并向政府、企業(yè)和公眾提供技術證據(jù)。美國政府目前對微軟提出的《數(shù)字日內(nèi)瓦公約》較為反感，認為其行為有所越界?？陀^而言，倡議內(nèi)容為我們描繪出了網(wǎng)絡空間治理美好的愿景和目標。但遺憾的是，就目前國際形勢而言，這些措施可能過于理想化，而微軟作為一個非國家行為體所具有的推動國際規(guī)則制定的能力對公約的實現(xiàn)也有一定影響。

此外，由于網(wǎng)絡空間國際規(guī)則的匱乏，導致各國法院，尤其是歐美國家的司法機構(gòu)在規(guī)則制定中無形中發(fā)揮了重要的作用，法院對網(wǎng)絡空間沖突的裁定結(jié)果正在深刻影響國際規(guī)則的制定的價值判斷。

在上述演進過程中，網(wǎng)絡空間國際治理格局已由“以美國為絕對主導的霸權”格局繼續(xù)向“一超多強”局勢轉(zhuǎn)變；治理模式也在歷經(jīng)“多利益相關方”單一模式、“多方”和“多邊”兩種模式對立之后，明確轉(zhuǎn)向了“多邊”與“多方”融合共存階段。同時，主權國家作為網(wǎng)絡空間重要治理主體的認識已然成為全球共識，并業(yè)已取代社群成為驅(qū)動性主導力量。上述態(tài)勢在2017年漸行漸晰。

2 網(wǎng)絡空間國際治理特征、熱點與難點

2017年網(wǎng)絡空間國際治理主要特征為沖突與合作并存。沖突廣泛存在于多個層面，包括國家間、國家與企業(yè)間、國家與個人、企業(yè)與個人、個體間等等，而沖突的表現(xiàn)形式主要是網(wǎng)絡攻擊、貿(mào)易保護、隱私侵犯、信息泄露、言論自由限制、網(wǎng)絡犯罪等。合作主要在國家層面展開，表現(xiàn)為聯(lián)盟、多邊、雙邊等形態(tài)。

根據(jù)2017年與互聯(lián)網(wǎng)相關的全球重大國際會議的核心議題分析（如圖1所示）當前網(wǎng)絡空間國際治理的熱點主要集中在以下幾個領域：網(wǎng)絡隱私和加密問題、跨境數(shù)據(jù)治理、數(shù)字經(jīng)濟治理、內(nèi)容治理、網(wǎng)絡中立等。其中，內(nèi)容治理和網(wǎng)絡中立是2017年出現(xiàn)的新熱點問題。在內(nèi)容治理問題上，2017年政府和企業(yè)雙管齊下共同采取相關行動打擊假新聞和極端、恐怖主義等內(nèi)容。企業(yè)層面，臉譜、推特、谷歌和維基百科等公司分別投入了大量人力、技術和資金進行內(nèi)容治理。政府層面，主要采取的措施有重罰（德國、澳大利亞）、撥專項治理基金（美國）、成立專門監(jiān)管機構(gòu)（新加坡）、稅收調(diào)節(jié)（英國）、發(fā)布治理指南（歐盟）等等。面對高漲的意識形態(tài)風險，西方國家一貫秉持的互聯(lián)網(wǎng)自由理念和戰(zhàn)略已經(jīng)發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)向。

圖1 2017年1-12月網(wǎng)絡空間國際治理會議核心議題詞云

2017年網(wǎng)絡空間國際治理的進展和成效情況可以看出，當前網(wǎng)絡空間國際治理的難點主要存在以下5個領域：

首先，國際規(guī)則制定推進舉步維艱。網(wǎng)絡空間國際規(guī)則制定進程緩慢，主要有以下幾方面原因：一是缺少具有公信力的全球領袖，而聯(lián)合國在網(wǎng)絡空間治理中尚不能發(fā)揮切實作用；二是多利益相關方模式的效率、公平性和科學性均需重新評估；三是，國家間的互信尚難建立。

其次，數(shù)字貿(mào)易中保護主義趨勢顯著。無論是出于維護國家安全需要，還是出于保護本國數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，或是出于保護個人信息和數(shù)據(jù)的目的，2017年以來全球范圍內(nèi)數(shù)字貿(mào)易保護主義案例已屢見不鮮。例如，美國禁用卡巴斯基產(chǎn)品，取消AT&T銷售華為手機的合作計劃，法國擬禁止外資進入人工智能等先進技術領域等等。隨著安全形勢的進一步惡化，2018年還將呈擴大化趨勢。

第三，超級平臺壟斷現(xiàn)象突出，正在顛覆傳統(tǒng)治理模式。在國家內(nèi)部，網(wǎng)絡平臺正在取代政府提供公共服務和塑造公共政策的重要職能；在國際 的認知還無力解決當前的困局。

第四，網(wǎng)絡軍備和網(wǎng)絡戰(zhàn)態(tài)勢愈演愈烈，難以遏制。由于全球網(wǎng)絡安全態(tài)勢持續(xù)惡化，導致2017年網(wǎng)絡戰(zhàn)演習頻次和規(guī)模，以及網(wǎng)絡軍備都在不斷升級。而反過來，網(wǎng)絡戰(zhàn)沖突的可能性又對網(wǎng)絡安全造成相應威脅，形成惡性的循環(huán)。

最后，人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、云服務、生物識別等新技術發(fā)展的不確定性帶來的新威脅難以預測。新技術在促進社會發(fā)展的同時也會帶來新的安全隱患。如人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等技術如果被黑客所利用，則可能帶來攻擊的智能化、低成本化和隱匿性等新問題。而云服務和生物識別技術的發(fā)展也相應地對數(shù)據(jù)存儲的安全性提出新的要求。

3 2018年發(fā)展態(tài)勢展望

展望2018年，全球數(shù)字經(jīng)濟仍將保持強勁增長勢頭，但網(wǎng)絡安全風險仍將繼續(xù)增大。根據(jù)世界經(jīng)濟論壇（WEF）1月17日發(fā)布《2018年全球風險報告》稱，“網(wǎng)絡攻擊”和“數(shù)據(jù)詐騙與數(shù)據(jù)盜竊”首次被納入全球前五大安全風險之列，成為2018年全球僅次于自然災害與極端天氣事件之外的第三和第四大風險因素。同時，2018年伊始，網(wǎng)絡空間治理的活躍態(tài)勢已經(jīng)初步展現(xiàn)。可以預見，今年網(wǎng)絡空間國際治理沖突和博弈將較為激烈。以美國為例，正在加緊制定《網(wǎng)絡外交法案》、《網(wǎng)絡空間與電子戰(zhàn)行動手冊（2015-2040）》，并或?qū)㈥懤m(xù)推出“數(shù)據(jù)泄露通知”法案，針對金融網(wǎng)絡安全的法案、無人駕駛車輛網(wǎng)絡安全法案、物聯(lián)網(wǎng)設備安全法案。此外，特朗普政府的網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略路線將會在2018年更清晰地呈現(xiàn)出來，而對于此前無暇顧及的國際事務也將會做出整體或重點回應。