李松

山東省委辦公廳、省政府辦公廳日前印發(fā)《關(guān)于關(guān)心關(guān)愛基層干部減輕基層工作負(fù)擔(dān)的十條意見》，要求規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作責(zé)任，嚴(yán)格控制“一票否決”事項(xiàng)，為基層“減壓”。

山東省人民政府新聞辦在2017年12月12日召開新聞發(fā)布會(huì)解讀這一文件時(shí)表示，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)，以有限的權(quán)力承擔(dān)了無限的責(zé)任，壓力很大，許多工作疲于應(yīng)付，苦不堪言?！耙恍l件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎天天有接待任務(wù)，還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一票否決事項(xiàng)有三四十項(xiàng)之多?！?/p>

近年來，有的地方和部門為體現(xiàn)對(duì)某項(xiàng)工作的重視，在干部考核體系中廣泛引用一票否決。

“一票否決通過與政績掛鉤，變壓力為動(dòng)力，倒逼地方和部門工作上臺(tái)階?！比A南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院談方教授對(duì)記者說，“一票否決的積極意義在于，能圍繞中心、保證重點(diǎn)，突出特定時(shí)期的中心工作，并以制度剛性提高政令的分量和威力，有效地保證政令暢通?！?/p>

“一票否決同樣存在著兩面性，其負(fù)面效應(yīng)需要規(guī)避?！痹谡劮娇磥恚行┑胤降囊黄狈駴Q事項(xiàng)缺乏科學(xué)論證，“如果隨意推出，不僅讓基層苦不堪言，也難以達(dá)到應(yīng)有效果?！?/p>

“一票否決最能牽動(dòng)被考核者的神經(jīng)，但要防止使用不當(dāng)或過多使用，否則會(huì)消解其應(yīng)有的效力?！北本┐髮W(xué)政府管理學(xué)院李成言教授表示，一票否決應(yīng)當(dāng)遵循法治原則，逐步減少并予以規(guī)范。

確保政令暢通

“一票否決”，是指政府部門干部考核時(shí)，在規(guī)定的多項(xiàng)任務(wù)中，有任意一項(xiàng)或特定某項(xiàng)沒有完成，則評(píng)估為整體不合格。

1982年，湖南常德將計(jì)劃生育作為衡量政績的重要指標(biāo)，不達(dá)標(biāo)不能評(píng)先評(píng)優(yōu)，其后又追加不達(dá)標(biāo)不晉級(jí)、不提拔，連續(xù)兩年不合格就地免職等規(guī)定。隨后，這一評(píng)估模式在各地推開，并向各個(gè)領(lǐng)域拓展。

1991年出臺(tái)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》提出，要把社會(huì)治安責(zé)任制同經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、領(lǐng)導(dǎo)任期責(zé)任制結(jié)合起來，將社會(huì)治安綜合治理目標(biāo)管理同責(zé)任人的政治榮譽(yù)、政績考核、職級(jí)提升和經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，同評(píng)選文明單位、企業(yè)晉級(jí)掛鉤，實(shí)行社會(huì)治安綜合治理一票否決權(quán)制。

由此，從中央到地方各個(gè)層面，一票否決逐漸成為政府管理和干部考核中廣泛采用的方式。

“一票否決的指標(biāo)設(shè)置，一般會(huì)突出特定時(shí)期的中心工作，但同時(shí)也意味著，一旦被否決，其他工作成效也隨之‘歸零?！痹诶畛裳钥磥恚耙黄狈駴Q可凸顯某項(xiàng)工作的重要性，聚集大量的人力、物力和財(cái)力，采取一切有效的辦法，以確保一票否決工作項(xiàng)目的完成，并達(dá)到預(yù)期效果。”

北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院沈友軍副教授表示：“一票否決時(shí)刻警醒各地各部門必須消除麻痹大意，保持責(zé)任意識(shí)，以求工作每個(gè)環(huán)節(jié)有效地預(yù)防各類問題和事故的發(fā)生?！?/p>

近年來，中央對(duì)地方政府績效中一票否決的運(yùn)用，主要集中在計(jì)劃生育、信訪、社會(huì)治安和發(fā)展經(jīng)濟(jì)三項(xiàng)指標(biāo)中，其主要目的是在有限的精力、物力等條件能及的范圍內(nèi)突出重點(diǎn)，解決問題。

由中央層面實(shí)施的一票否決項(xiàng)目，多年來主要是針對(duì)影響國計(jì)民生的突出問題，事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，而且數(shù)量不多、出臺(tái)謹(jǐn)慎、政策持續(xù)，體現(xiàn)了“實(shí)事求是、積極穩(wěn)妥、全面衡量、公開進(jìn)行”的原則。

警惕過多濫用

從實(shí)踐來看，作為一種剛性措施，一票否決對(duì)于突出特定時(shí)期的中心工作、糾正某些頑疾，發(fā)揮了重要而積極的作用。

但是，近年來，在某些地方、某些領(lǐng)域，一票否決出現(xiàn)了過多濫用的情況。有的地方和部門過度依賴一票否決，否決內(nèi)容越來越廣，否決項(xiàng)目和指標(biāo)層層加碼，例如，將教育科研、環(huán)境衛(wèi)生、物價(jià)漲幅、城鎮(zhèn)建設(shè)、稅費(fèi)征收、招商引資、廁所改造、家畜養(yǎng)殖、報(bào)刊征訂等，都納入一票否決范疇，幾乎涵蓋社會(huì)生活各個(gè)方面。

據(jù)媒體披露，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級(jí)有關(guān)部門簽訂的具有一票否決性質(zhì)的責(zé)任狀多達(dá)20多份，有些地方甚至達(dá)到60多份。甚至連重點(diǎn)工程的進(jìn)度慢了都可能被一票否決。

一票否決直接關(guān)系著干部的職務(wù)晉升、評(píng)先選優(yōu)、年度獎(jiǎng)金等，因此，其在確保專項(xiàng)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)上具有立竿見影的效果，在考核管理上簡便易行，在對(duì)干部的懲戒追責(zé)上具有現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行力。但是，也需要防止一票否決過多過濫。沈友軍說，尤其需要防止一票否決濫用背后隱藏的“權(quán)力擴(kuò)張”，“有些工作本來都有相應(yīng)的規(guī)章約束，但卻喜歡往一票否決上生拉硬拽，以顯現(xiàn)本部門工作的極端重要性”。

記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一票否決作為一種工作方法，其積極意義不言而喻。但如果把其當(dāng)作“筐”，什么都往里面裝，這種做法看似省事省力，卻往往會(huì)事與愿違。

其一，要防止出現(xiàn)地方窮于應(yīng)付的情況。有的地方實(shí)在應(yīng)付不過來時(shí)，就有可能弄虛作假，甚至誘發(fā)極端執(zhí)法。云南省一位不愿意透露姓名的鎮(zhèn)黨委書記告訴記者：“目前一票否決事項(xiàng)過多，對(duì)于鎮(zhèn)里來說都必須落實(shí)到位。每個(gè)一票否決績效考核指標(biāo)，都要進(jìn)行多次檢查與督促，為了應(yīng)付一票否決所規(guī)定的行政管理指標(biāo)，基層單位要進(jìn)行大量相應(yīng)的資料整理、接待等，疲于應(yīng)付?！?/p>

受訪基層干部向記者反映，有些地方和部門一票否決過多過濫，為了不被否決，即使某項(xiàng)工作有問題或落后，也千方百計(jì)隱瞞事實(shí)真相或隱報(bào)、虛報(bào)數(shù)字，導(dǎo)致弄虛作假之風(fēng)抬頭。比如，有的地方為避免“農(nóng)村義務(wù)教育”被一票否決，就臨時(shí)把幾個(gè)村的孩子湊在一起糊弄檢查組；有的地方為實(shí)現(xiàn)“三年大變樣”，不惜動(dòng)用各種手段突擊拆遷，等等。

其二，防止基層干部因高度重視一票否決事項(xiàng)，只搞面子工程，卻淡化、弱化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障等工作。“矛盾有主次之分，事情有輕重之別?！鄙蛴衍娬f，“如果把各項(xiàng)工作都看得極端重要，不僅各項(xiàng)工作干不好，而且重要工作也顯現(xiàn)不出來，還容易陷入無序?！?/p>

“一票否決過多過濫容易造成工作重心和行政資源過度集中于一票否決事項(xiàng)，影響各項(xiàng)工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展?！鄙蛴衍娬f，“只要任何一項(xiàng)一票否決事項(xiàng)沒有完成，所有的努力都付之東流，這也會(huì)挫傷干部的工作積極性?！眅ndprint

其三，過多過濫的一票否決會(huì)傷害其剛性，分量、效用就可能逐漸被淡化。“當(dāng)一票否決過多過濫，對(duì)干部的威懾作用以及實(shí)際產(chǎn)生的效果，也大打折扣。如果抓工作不分主次，什么工作都一票否決，也就等于票票否決?！崩畛裳耘e例說，“比如環(huán)保任務(wù)一票否決在有的地方就未落到實(shí)處，只有發(fā)生了重大污染事件，才被追責(zé)?！?/p>

其四，要防止出現(xiàn)人治思維、擾亂依法行政的現(xiàn)象?！耙婪ㄐ姓?，要求處罰手段的設(shè)立和實(shí)施必須有法律依據(jù)，應(yīng)遵循法治原則。但現(xiàn)在有的一票否決從設(shè)立到實(shí)施都缺乏法律依據(jù)。”李成言說，“要警惕一票否決在個(gè)別地區(qū)變異為領(lǐng)導(dǎo)的‘一言堂?！?/p>

擺脫依賴癥

多位受訪專家認(rèn)為，一票否決在干部考核上有其積極作用，但也不能過多過濫。這種考核應(yīng)更集中在事關(guān)全局和長遠(yuǎn)、具有特殊重要性的工作上，各地各部門有必要嚴(yán)格控制，逐步擺脫一票否決依賴癥。

“應(yīng)結(jié)合實(shí)際對(duì)一票否決事項(xiàng)進(jìn)行清理?！鄙蛴衍娊ㄗh，“除中央和法律法規(guī)明確要求的外，不應(yīng)再增設(shè)一票否決事項(xiàng)。對(duì)自行確定的一票否決事項(xiàng)，宜進(jìn)行規(guī)范清理，該取消的取消，該合并的合并。”

“哪些工作項(xiàng)目可列為一票否決事項(xiàng)，哪些不能列入，應(yīng)作出明確規(guī)定，而且工作項(xiàng)目應(yīng)盡量精簡，以減輕基層干部的負(fù)擔(dān)。”沈友軍說，“一票否決的適用影響到機(jī)構(gòu)、干部和責(zé)任人員的權(quán)益，其適用需要符合嚴(yán)格的條件，必須慎重?！?/p>

同時(shí)，沈友軍認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步，有的一票否決項(xiàng)目出臺(tái)的形勢和背景已發(fā)生了變化，理當(dāng)退出。

“各地還宜在清理一票否決事項(xiàng)、明確適用范圍基礎(chǔ)上，限定各級(jí)、各部門在不同事項(xiàng)上的責(zé)任主體，做到不越權(quán)行事、不違法行事，不自行制定‘土政策、‘土規(guī)定。”李成言建議，“對(duì)列入一票否決的項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)、全面、客觀的考核評(píng)價(jià)，切實(shí)做到既看統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，又看群眾評(píng)價(jià)；既看增長速度，又看發(fā)展質(zhì)量；既看當(dāng)前成果，又看主觀努力和客觀條件?！?/p>

“在啟動(dòng)實(shí)施一票否決時(shí)，也可結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w實(shí)際，成立代表廣泛的仲裁委員會(huì)，對(duì)被否決對(duì)象、具體責(zé)任等進(jìn)行仲裁，力求做到公平公正、科學(xué)合理?！崩畛裳哉f。

“要教育各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部不能簡單地用一票否決來推動(dòng)工作落實(shí)。”談方說，“凡事應(yīng)尊重實(shí)際，衡量一項(xiàng)工作好就是好，差就是差，不宜眉毛胡子一把抓。上級(jí)部門的職責(zé)既是管理也是服務(wù)，不能因一味強(qiáng)調(diào)一票否決而淡化服務(wù)意識(shí)、忽視依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，要一點(diǎn)一滴打基礎(chǔ)、一招一式抓落實(shí)?！?/p>

從長遠(yuǎn)來看，干部考核應(yīng)擺脫對(duì)一票否決的依賴，按照科學(xué)發(fā)展和依法行政的要求，建立健全考核評(píng)價(jià)體系，制定科學(xué)合理的考核指標(biāo)，通過管理的科學(xué)化，不斷提高干部的工作成效。endprint