文|李國祥 中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所 研究員

改革開放四十年來，我國三農(nóng)取得的歷史性成就舉世矚目。而今，三農(nóng)工作也遇到一些“成長的煩惱”。人們普遍關(guān)心：中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的方位何在？路該怎么走？

以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的奮斗目標(biāo)，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、提升億萬農(nóng)民獲得感幸福感，提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為新時代三農(nóng)發(fā)展指明了新方向、繪就了新藍(lán)圖。

與往年側(cè)重公布實施惠農(nóng)政策送“大禮包”相區(qū)別，2017年底召開的中央農(nóng)村工作會議聚焦實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大問題、目標(biāo)任務(wù)、基本原則和道路，釋放的強(qiáng)烈信號是要從體制機(jī)制改革創(chuàng)新上根本解決三農(nóng)問題，這為2018年和今后一個時期農(nóng)村工作指明了方向和推進(jìn)步驟與重點(diǎn)。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要更新思路，從體制機(jī)制上尋求治本之策

隨著我國現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村不斷發(fā)展，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件持續(xù)改善，特別是十八大以來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展邁上新臺階，糧食生產(chǎn)能力穩(wěn)定地超過6億噸水平；新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷成長，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)呈現(xiàn)出不斷減小態(tài)勢，脫貧攻堅成效顯著，農(nóng)村絕對貧困的人口越來越少。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提檔升級，基本社會服務(wù)顯著改善，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局初步形成。

我們在充分肯定農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民面貌正在發(fā)生積極變化的同時，必須看到

對我國三農(nóng)問題的復(fù)雜性和艱巨性必須要有客觀認(rèn)識。隨著我國一系列惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)政策的實施，部分三農(nóng)問題得到解決的同時，又出現(xiàn)新的問題。如何從根本上解決三農(nóng)問題，克服政策的負(fù)面效應(yīng)？這需要更新思路，從體制機(jī)制上尋求治本之策。

有效實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)化改革手段和措施，破除體制機(jī)制障礙，激活主體、激活要素、激活市場，這才能夠從根本上解決我國三農(nóng)問題。

我國曾經(jīng)對糧棉油糖實施托市收購政策，這對于保護(hù)農(nóng)民利益促進(jìn)農(nóng)民增收發(fā)揮過作用，但是帶來的市場扭曲效應(yīng)，特別是國內(nèi)收購市場價格高帶來的進(jìn)口沖擊和國內(nèi)庫存居高不下等問題難以避免，使托市收購政策越來越不具有可持續(xù)性。我國曾經(jīng)實施高產(chǎn)創(chuàng)建政策。為了實現(xiàn)高產(chǎn)，往往忽略了農(nóng)業(yè)資源環(huán)境，甚至帶來了農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的破壞。諸如此類的政策，都需要反思和調(diào)整，甚至放棄。

客觀來說，日本在現(xiàn)代化進(jìn)程中吸取了歐美等國家現(xiàn)代化進(jìn)程中的“羊吃人”教訓(xùn)，比較注重農(nóng)民利益的保護(hù)，是較早推進(jìn)鄉(xiāng)村振興運(yùn)動的國家之一。為此，日本通過財政投入，雖然促進(jìn)了鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化，提升了鄉(xiāng)村風(fēng)貌，比如日本長期實行農(nóng)產(chǎn)品高進(jìn)口關(guān)稅保護(hù)，是世界上農(nóng)產(chǎn)品價格最高的國家，但這些都未能阻止鄉(xiāng)村青壯勞動力流失、人口高齡化、農(nóng)地荒棄等態(tài)勢。日本鄉(xiāng)村勞動力高齡化是世界上罕見的。日本鄉(xiāng)村振興運(yùn)動之所以沒有完全成功，與鄉(xiāng)村土地私有制和長期阻礙城鄉(xiāng)要素流動特別是資本下鄉(xiāng)等體制直接相關(guān)。

綜合國內(nèi)外解決三農(nóng)問題的各種途徑，比較優(yōu)劣點(diǎn)，都要求新時代我國解決三農(nóng)問題要從體制機(jī)制上尋求突破，要以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須優(yōu)先制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，部署若干重大工程、重大計劃、重大行動

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須要優(yōu)先制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃。十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，從中央到地方，各級都正在抓緊制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃。通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，中央將出臺實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的行動方案和政策措施，地方將推出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具體方案和舉措。中央農(nóng)村工作會議提出要強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興規(guī)劃引領(lǐng)，制定國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，部署若干重大工程、重大計劃、重大行動。

制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，從容建設(shè)，不刮風(fēng)搞運(yùn)動，國家必須對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略確定的目標(biāo)任務(wù)和基本原則全面深入把握。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)與國家“兩個一百年”奮斗目標(biāo)完全契合。十九大報告指出，到2020年要決勝全面建設(shè)小康社會，到2035年要基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，到2050年要全面建成現(xiàn)代化強(qiáng)國。按照這些重要時間節(jié)點(diǎn)，中央農(nóng)村工作會議相應(yīng)提出到2020年鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年鄉(xiāng)村振興取得決策性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；到2050年鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)。這既是對農(nóng)村工作提出的明確要求，也是向全黨全國人民發(fā)出的動員令，更是向農(nóng)村工作者下達(dá)的指令。

回顧過去，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民曾經(jīng)在我國現(xiàn)代化進(jìn)程中作出過重要貢獻(xiàn)，為全國人民解決溫飽問題提供了充足豐富的農(nóng)產(chǎn)品，為國家工業(yè)化積累了必不可少的資本，轉(zhuǎn)送了大量青壯勞動力，帶來國家發(fā)展的人口紅利，還為城鎮(zhèn)化讓出稀缺的土地資源，為城鎮(zhèn)“土地生財”創(chuàng)造了條件。計劃經(jīng)濟(jì)時代，農(nóng)民主要通過“剪刀差”貢獻(xiàn)國家。市場經(jīng)濟(jì)條件下，鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)資源不斷地流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)。

新時代如何定位農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民在國家中的地位？實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不僅讓鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)社會等多方面充分發(fā)展，確保農(nóng)業(yè)為經(jīng)濟(jì)社會提供更加有力支撐，為農(nóng)民謀求福址，而且使我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展更加協(xié)調(diào)和平衡，補(bǔ)齊鄉(xiāng)村在全面小康社會中的短板，縮小城鄉(xiāng)差別，并讓鄉(xiāng)村在新時代更好地貢獻(xiàn)國家現(xiàn)代化。

中央農(nóng)村工作會議明確提出要讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)興旺會使農(nóng)業(yè)比較效益明顯提高，農(nóng)業(yè)國際競爭力更強(qiáng)，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)更加融合發(fā)展，經(jīng)濟(jì)更加繁榮；生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明和治理有效會使鄉(xiāng)村更加美麗，更具有吸引力，促進(jìn)市場優(yōu)質(zhì)資源要素流向農(nóng)村；生活富裕意味著農(nóng)民增收渠道更多，會有更多的獲得感、幸福感和安全感，生活水平更高，讓農(nóng)民充分分享中國特色社會主義現(xiàn)代化成果。

長期以來，我國把保障農(nóng)產(chǎn)品供給和實現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)較快增長作為三農(nóng)工作的最重要的兩大任務(wù)。其中，保障農(nóng)產(chǎn)品供給，最重要的是確保國家糧食安全。實現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)較快增長最迫切的任務(wù)是拓寬農(nóng)民增收渠道。盡管進(jìn)入新時代，農(nóng)情和解決三農(nóng)問題的一些思路有所變化，但是把農(nóng)業(yè)大國建設(shè)成為農(nóng)業(yè)強(qiáng)國和持續(xù)保持農(nóng)民收入較快增長仍然是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不能丟棄的任務(wù)。

鄉(xiāng)村振興，特別是產(chǎn)業(yè)興旺，應(yīng)能夠提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益競爭力，能夠增強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)增收能力，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村繁榮、農(nóng)民富裕創(chuàng)造物質(zhì)條件。提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量，是為了更好地滿足人民日益增長的美好生活需要。提高農(nóng)業(yè)效益，直接目的就是為了讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)。提高農(nóng)業(yè)競爭力，直接目的就是為了更好地抵御國際市場沖擊力。

鄉(xiāng)村發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，與城鎮(zhèn)發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該有明顯的區(qū)別，它應(yīng)該盡可能地與農(nóng)業(yè)相關(guān)，與農(nóng)業(yè)緊密關(guān)聯(lián)，在提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益競爭力方面發(fā)揮積極作用，能夠成為農(nóng)民增收的最重要渠道。當(dāng)然，未來我國可能會有一些特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)興旺與農(nóng)業(yè)關(guān)聯(lián)性不是很高，直接目的就是提供更多的農(nóng)民就業(yè)機(jī)會，擴(kuò)大農(nóng)民增收渠道。

近日召開的中央農(nóng)村工作會議提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅持黨管農(nóng)村工作、農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、農(nóng)民主體地位、鄉(xiāng)村全面振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、人與自然和諧共生、因地制宜循序漸進(jìn)等基本原則。

值得進(jìn)一步說明的，在現(xiàn)實生活中，要真正堅持農(nóng)民主體地位原則，必須對現(xiàn)階段我國農(nóng)民的界定有一個清醒的認(rèn)識。長期以來，我國農(nóng)民主要是指戶口登記中農(nóng)業(yè)戶口的成年人。農(nóng)民是從“身份”對一個人的判定。隨著大量農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，人戶分離現(xiàn)象越來越普遍。用農(nóng)業(yè)戶口作為農(nóng)民認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，越來越不適宜。然而直到今天，人們?nèi)匀涣?xí)慣把從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員稱之為農(nóng)民工，即使在城鎮(zhèn)出生成長的仍然保留“農(nóng)業(yè)戶口”的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)工人稱之為新生代農(nóng)民工。未來農(nóng)民主要包括兩方面內(nèi)涵：一是農(nóng)業(yè)的從業(yè)人員，二是農(nóng)村居住的人。隨著我國戶籍制度改革的深化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進(jìn)，農(nóng)民認(rèn)定將徹底與戶口脫鉤。

堅持農(nóng)民主體原則，應(yīng)該是以未來的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員，或者未來的鄉(xiāng)村居民及其家庭的基本生活需求和美好生活需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。當(dāng)然，這并不意味著完全不考慮現(xiàn)階段的農(nóng)民工需求。當(dāng)今的農(nóng)民工，未來可能會回到鄉(xiāng)村就業(yè)或者創(chuàng)業(yè)或者生活。

堅持農(nóng)民主體原則，明確了推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實踐者應(yīng)主要是農(nóng)民，是居住在農(nóng)村的居民，是愿意回鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的創(chuàng)業(yè)就業(yè)人員。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須調(diào)動廣大農(nóng)民積極性，激勵更多的鄉(xiāng)村建設(shè)者開拓進(jìn)取，這要求必須增加更多的制度性供給，推行更有針對性的政策措施。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要以問題和任務(wù)為導(dǎo)向，以原則為底線，積極探索創(chuàng)新，強(qiáng)化制度性供給

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，既是我國解決三農(nóng)問題而實行的惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)政策的繼承和發(fā)展，更是從體制機(jī)制上加大改革力度，在深刻認(rèn)識新時代農(nóng)情基礎(chǔ)上，把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)和基本原則，以問題和任務(wù)為導(dǎo)向，以原則為底線，積極探索創(chuàng)新，強(qiáng)化制度性供給，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略創(chuàng)造不竭動力。

堅定實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須進(jìn)一步加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展，進(jìn)一步鞏固完善城鄉(xiāng)一體和相互融合的基礎(chǔ)設(shè)施，縮小并最終消除城鄉(xiāng)間和農(nóng)村地區(qū)間社會基本服務(wù)差距。多年來，通過以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，我國鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)持續(xù)加強(qiáng)，農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，基本社會服務(wù)不斷向鄉(xiāng)村延伸，不僅多數(shù)公共品和公共服務(wù)已經(jīng)在鄉(xiāng)村實現(xiàn)了廣覆蓋，而且鄉(xiāng)村道路等公共品和教育文化等部分公共服務(wù)供給正在提檔升級，這些變化充分表明新時期國家推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展優(yōu)先實現(xiàn)公共品供給和公共服務(wù)均等化取得了明顯成效，需要堅持。2018年中央農(nóng)村工作會議提出各級黨委和政府要支持工業(yè)農(nóng)業(yè)一起抓、堅持城市農(nóng)村一起抓，在公共財政投入上優(yōu)先保障，在公共服務(wù)上優(yōu)先安排，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的要求進(jìn)一步落到實處，這是構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的必然要求。

深化農(nóng)村土地制度改革，實行土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，完善承包地“三權(quán)”分置辦法，穩(wěn)定承包權(quán)，第二輪土地承包到期后再延長30年。穩(wěn)定承包權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村勞動力更加合理地在城鄉(xiāng)和工農(nóng)之間流動，促進(jìn)小農(nóng)戶有機(jī)地融入到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中，健全利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，從而形成新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

土地承包期再延30年與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營之間是什么關(guān)系？無論從理論上，還是在實踐中，土地承包期與適度規(guī)模經(jīng)營之間并不是簡簡單單的關(guān)系，更不是一一對應(yīng)關(guān)系。土地承包期限是作為農(nóng)村集體成員的農(nóng)戶獲得承包經(jīng)營權(quán)的期限。在我國農(nóng)村承包土地“三權(quán)”分置安排下，土地經(jīng)營權(quán)是可以獨(dú)立存在的。放活經(jīng)營權(quán)，讓擁有承包地但不再依賴農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營收入的農(nóng)民放心流轉(zhuǎn)土地。只要獲得經(jīng)營權(quán)，就可以集中土地發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。承包期限并不構(gòu)成土地規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的約束因素。農(nóng)村土地二輪承包到期后再延30年，與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展是完全相容的，是不沖突的。當(dāng)然，要讓農(nóng)村土地二輪承包到期后再延30年在現(xiàn)實生活中成為推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的積極力量，還需要完善配套的改革和政策。

針對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和基本建設(shè)用地不易獲得的難題，要清除體制機(jī)制障礙，改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，把實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所需要的合理土地供給放在優(yōu)先的位置，優(yōu)先保證用地指標(biāo)。

針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)中遇到的融資難融資貴難題，要健全適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的農(nóng)村金融體系，強(qiáng)化金融服務(wù)方式創(chuàng)新，提升金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興能力和水平。在深化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革的進(jìn)程中，重點(diǎn)將支持農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的補(bǔ)貼資金用于政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系建設(shè)，當(dāng)務(wù)之急是加快財政支持為主的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司向市縣延伸，發(fā)揮財政支農(nóng)的乘數(shù)效應(yīng)，放大財政投入效應(yīng)，解決實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨的資金不足問題。在加強(qiáng)農(nóng)村金融信用體系建設(shè)的同時，應(yīng)拓寬鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資抵押擔(dān)保范圍，支持金融部門開展農(nóng)業(yè)設(shè)施設(shè)備抵押貸款和生產(chǎn)訂單融資。深化農(nóng)業(yè)保險改革，積極發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險，拓展農(nóng)業(yè)保險覆蓋自然災(zāi)害、新技術(shù)應(yīng)用和市場價格波動等主要風(fēng)險源，提高可以補(bǔ)償全部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的保險補(bǔ)償水平，促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和適度規(guī)模經(jīng)營持續(xù)發(fā)展。

完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，要改革完善財政補(bǔ)貼政策，更加注重支持結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源環(huán)境保護(hù)和科技研發(fā)等，探索建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制。要深化糧食收儲制度和價格機(jī)制改革，最低限度降低財政補(bǔ)貼的市場扭曲效應(yīng)，減少對市場的直接干預(yù)，保護(hù)生產(chǎn)者合理收益，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺營造公平競爭環(huán)境。

中央農(nóng)村工作會議聚焦鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行全面部署，意味著2018年及今后一個時期我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的總抓手是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，無論是農(nóng)業(yè)農(nóng)村科技工作，還是其他方面的工作，都應(yīng)將思想統(tǒng)一到中央的部署上來，確保鄉(xiāng)村振興不斷取得積極進(jìn)展。