金書(shū)秦，邢曉旭

農(nóng)業(yè)面源污染的趨勢(shì)研判、政策評(píng)述和對(duì)策建議

金書(shū)秦1，邢曉旭2

（1農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100810；2中國(guó)科學(xué)院科技促進(jìn)發(fā)展局，北京 100864）

【目的】論文對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染排放的形勢(shì)和影響進(jìn)行科學(xué)判斷，有助于下一步政策方向和策略的選擇，對(duì)現(xiàn)行主要政策進(jìn)行評(píng)估，則有利于更高效地解決當(dāng)前問(wèn)題，及時(shí)糾正政策可能出現(xiàn)的偏差?！痉椒ā咳婊仡欁?0世紀(jì)70年代以來(lái)中國(guó)在農(nóng)業(yè)面源污染治理領(lǐng)域的有關(guān)政策，綜合運(yùn)用政策文本分析、實(shí)地調(diào)研、文獻(xiàn)歸納等方法，對(duì)當(dāng)前治理農(nóng)業(yè)面源污染的主要政策逐一進(jìn)行評(píng)估。【結(jié)果】隨著監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)口徑的不斷完善，未來(lái)農(nóng)業(yè)面源污染排放的絕對(duì)數(shù)和占比均可能上升，對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響將更加明顯。當(dāng)前農(nóng)業(yè)面源污染受到社會(huì)關(guān)注、政府重視，同時(shí)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型需求迫切，具備打好攻堅(jiān)戰(zhàn)的各項(xiàng)條件。政策的頂層設(shè)計(jì)基本形成，但是要謹(jǐn)防政策執(zhí)行過(guò)程中的形式主義?；柿阍鲩L(zhǎng)行動(dòng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有較大確定性，而農(nóng)藥零增長(zhǎng)目標(biāo)則面臨更多不確定性，均需要警惕落入“數(shù)字游戲”陷阱。畜禽污染防治約束有余而激勵(lì)不足，嚴(yán)重阻礙了畜禽糞便的綜合利用。秸稈禁燒政策不計(jì)代價(jià)，耗費(fèi)大量人力、物力卻屢禁不止?！窘Y(jié)論】從長(zhǎng)期看，防治農(nóng)業(yè)面源污染要做好打持久戰(zhàn)的預(yù)期和行動(dòng)準(zhǔn)備，完善監(jiān)測(cè)體系，摸清家底，避免急于求成導(dǎo)致數(shù)字浮夸。強(qiáng)化已有政策的落實(shí)，避免重形式、輕內(nèi)容，重出臺(tái)、輕落實(shí)。投入端主要是源頭減量，要加強(qiáng)投入品的供給側(cè)管理，產(chǎn)后端主要是資源化利用，提供更加適合當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)手段，政策手段則要疏堵結(jié)合，以疏為主。加大針對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染防治的財(cái)政投入，應(yīng)與其排放占比相匹配。

生態(tài)文明；農(nóng)業(yè)面源污染；趨勢(shì)；政策評(píng)估

當(dāng)前，農(nóng)業(yè)面源污染治理正處于攻堅(jiān)期，然而農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題不是一朝一夕形成的，要充分認(rèn)識(shí)這項(xiàng)工作的長(zhǎng)期性和艱巨性。一方面，要警惕政策目標(biāo)急功近利而產(chǎn)生的數(shù)字浮夸，另一方面，要避免政策手段單一造成相關(guān)問(wèn)題的此消彼長(zhǎng)。出于以上兩方面考慮，本文基于已有數(shù)據(jù)和科學(xué)機(jī)理，對(duì)未來(lái)中國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染排放及其影響的趨勢(shì)作出了判斷，基于調(diào)研和觀察對(duì)當(dāng)前主要政策進(jìn)行了評(píng)估，最后提出了政策建議。

1 中國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染治理政策演進(jìn)回顧

中國(guó)的現(xiàn)代環(huán)境管理始于20世紀(jì)70年代，以1973年召開(kāi)的第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議為標(biāo)志。在最初的40年里（1973—2013），環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)主要在工業(yè)和城市領(lǐng)域，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作長(zhǎng)期存在缺位和錯(cuò)位，表現(xiàn)為[1]：20世紀(jì)70年代，農(nóng)村的環(huán)境問(wèn)題主要表現(xiàn)為水污染，然而當(dāng)時(shí)卻提倡農(nóng)田污水灌溉，為農(nóng)田的大面積污染留下了隱患；到80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)引起的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題突出，但是環(huán)境保護(hù)讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村只能口號(hào)式地提倡發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)；90年代，各類問(wèn)題疊加，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的后果逐步顯現(xiàn)，但當(dāng)時(shí)農(nóng)村只在較淺層面關(guān)注村容村貌整頓；進(jìn)入21世紀(jì)，農(nóng)業(yè)自身排放的面源污染問(wèn)題變得不可忽視，但起初農(nóng)業(yè)環(huán)境仍然沒(méi)有進(jìn)入主要議程，例如在“十二五”以前，農(nóng)業(yè)面源污染并沒(méi)有納入總體規(guī)劃的約束性減排范圍。

2014年《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》生效，標(biāo)志著農(nóng)業(yè)污染治理工作開(kāi)始進(jìn)入法制化軌道。在2014年的全國(guó)農(nóng)業(yè)工作會(huì)議上，首次提出農(nóng)業(yè)面源污染防治的目標(biāo)為“一控兩減三基本”，該目標(biāo)隨后以農(nóng)業(yè)部文件（《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見(jiàn)》）的形式得以全面闡釋和確認(rèn)，概括為：農(nóng)業(yè)灌溉用水量保持在3 720×108m3，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到0.55；減少化肥和農(nóng)藥使用量，肥料、農(nóng)藥利用率均達(dá)到40%以上，全國(guó)主要農(nóng)作物化肥、農(nóng)藥使用量實(shí)現(xiàn)零增長(zhǎng)；畜禽糞便、農(nóng)作物秸稈、農(nóng)膜基本資源化利用。為了進(jìn)一步貫徹落實(shí)其中的“兩減”目標(biāo)，農(nóng)業(yè)部在2015年印發(fā)了《到2020年化肥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)方案》、《到2020年農(nóng)藥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)方案》，這兩項(xiàng)工作隨之也被納入到《“十三五”規(guī)劃綱要》，這意味著農(nóng)業(yè)面源污染防治工作由過(guò)去口號(hào)式的倡導(dǎo)轉(zhuǎn)入帶有明確目標(biāo)的具體實(shí)踐，并且由部門(mén)行動(dòng)上升到國(guó)家意志。

2 未來(lái)農(nóng)業(yè)面源污染排放、影響和趨勢(shì)

判斷一類排放源的污染程度，通常可以從3個(gè)方面遞次進(jìn)行。一是排放量，反映的是該污染源排放的絕對(duì)數(shù)量；二是該污染源所排放的污染物（例如氨氮）占所有污染源排放總量的比例；三是該類污染源對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響。

2.1 農(nóng)業(yè)面源污染排放的數(shù)據(jù)可能會(huì)更大

農(nóng)業(yè)面源污染首次進(jìn)入官方統(tǒng)計(jì)是2007年進(jìn)行的全國(guó)污染源普查，在該次普查中，農(nóng)業(yè)排放的化學(xué)需氧量（COD）、總氮、總磷占比分別為43.7%、57.2%、67.3%。此后歷年的《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》開(kāi)始將農(nóng)業(yè)面源污染與工業(yè)源、生活源并列進(jìn)入統(tǒng)計(jì)。目前農(nóng)業(yè)面源污染的核算主要是種植業(yè)氮磷流失、畜禽糞便、水產(chǎn)養(yǎng)殖，秸稈、尾菜等雖然被認(rèn)為是農(nóng)業(yè)面源的來(lái)源，但是并沒(méi)有進(jìn)入統(tǒng)計(jì)中。據(jù)粗略估算，中國(guó)尚有近2×108t秸稈未被利用。未來(lái)隨著農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測(cè)點(diǎn)位的不斷加密，農(nóng)業(yè)面源污染進(jìn)入統(tǒng)計(jì)的范圍將更加全面，統(tǒng)計(jì)出來(lái)的農(nóng)業(yè)面源污染排放量可能會(huì)更大。

2.2 農(nóng)業(yè)面源污染占據(jù)的比例會(huì)上升

現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)中，水污染物主要有3種來(lái)源：工業(yè)點(diǎn)源、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源。已有的研究顯示，工業(yè)和城鎮(zhèn)生活污染的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)仍存在較大問(wèn)題[2-3]，但是畢竟近年來(lái)環(huán)境治理的力度越來(lái)越大，工業(yè)和城鎮(zhèn)點(diǎn)源污染排放的總量（或增速）有所控制。正如前文所述，統(tǒng)計(jì)口徑完善后統(tǒng)計(jì)出來(lái)的農(nóng)業(yè)面源排放的數(shù)值將變大，因此反映出來(lái)的農(nóng)業(yè)面源污染占比可能會(huì)上升，并且上升的趨勢(shì)將持續(xù)相當(dāng)一段時(shí)間。美國(guó)從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，農(nóng)業(yè)就是第一大排放源，荷蘭的最大污染源也來(lái)自農(nóng)業(yè)。

2.3 農(nóng)業(yè)面源污染對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響將更加顯著

水污染排放將最終反映為對(duì)水體環(huán)境質(zhì)量的影響。農(nóng)業(yè)面源和工業(yè)點(diǎn)源排放特性迥異，同樣當(dāng)量的農(nóng)業(yè)面源對(duì)于環(huán)境的沖擊遠(yuǎn)小于工業(yè)點(diǎn)源[4]，目前在普查數(shù)據(jù)顯示農(nóng)業(yè)面源排放占“半壁江山”的情況下，農(nóng)業(yè)面源還不是導(dǎo)致水體環(huán)境質(zhì)量惡化的首要污染源[5]。但是隨著農(nóng)業(yè)面源污染占比的不斷上升，面源污染終將成為水環(huán)境質(zhì)量的首要致污因素。未來(lái)農(nóng)業(yè)面源污染對(duì)水體環(huán)境質(zhì)量的影響將更加顯著，例如水體污染將更多表現(xiàn)為與農(nóng)業(yè)面源直接相關(guān)的富營(yíng)養(yǎng)化。另外，由于農(nóng)業(yè)自身污染引起的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境問(wèn)題、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題，也將更多地呈現(xiàn)出來(lái)。

3 對(duì)當(dāng)前主要政策的評(píng)述

為確?！丁笆濉币?guī)劃綱要》各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)如期實(shí)現(xiàn)，2016年，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立健全國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要實(shí)施機(jī)制的意見(jiàn)》，明確指出要“強(qiáng)化《綱要》實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估”，包括加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)分析、建立年度監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制、完善中期評(píng)估和總結(jié)評(píng)估機(jī)制、健全動(dòng)態(tài)調(diào)整修訂機(jī)制。事實(shí)上，重視對(duì)各項(xiàng)重要規(guī)劃、政策的評(píng)估，正是十八大以來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的一種手段。政策評(píng)估既是一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，也是例行工作，其目的是通過(guò)總結(jié)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)未來(lái)工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題，幫助新的或修訂的政策方案的制定[6]?？梢哉f(shuō)，政策評(píng)估是提高國(guó)家治理現(xiàn)代化水平、幫助政府不斷修復(fù)其治理缺陷的重要手段[7]。綜合政策文本分析、實(shí)地調(diào)研、文獻(xiàn)歸納等方法，本文對(duì)當(dāng)前治理農(nóng)業(yè)面源污染的主要政策進(jìn)行了評(píng)估，得出以下幾方面結(jié)論或提示。

3.1 政策的頂層框架已基本建立，要注重落實(shí)避免形式主義

2015年黨中央國(guó)務(wù)院相繼印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》和《關(guān)于生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》）為今后一段時(shí)間生態(tài)文明建設(shè)做好了頂層設(shè)計(jì)，具體到農(nóng)業(yè)環(huán)境治理領(lǐng)域政策文件也是層出不窮。2015年出臺(tái)了《全國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015-2030年）》和《農(nóng)業(yè)突出環(huán)境問(wèn)題治理規(guī)劃（2014-2018）》兩個(gè)全國(guó)性規(guī)劃，農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見(jiàn)》、《到2020年化肥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)方案》、《到2020年農(nóng)藥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)方案》等文件。2016年，國(guó)務(wù)院、中央有關(guān)部委陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策舉措。例如，2016年5月份，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》；8月份，農(nóng)業(yè)部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等6部委共同印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用試點(diǎn)的方案》；9月份，環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、住建部3部委聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于培育發(fā)展農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場(chǎng)主體的方案》。2017年習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央深改組第37次會(huì)議，審議通過(guò)了《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見(jiàn)》，這是黨中央出臺(tái)的第一個(gè)關(guān)于農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的文件。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，落實(shí)《關(guān)于生態(tài)文明體制改革總體方案》，將有幾十個(gè)具體方案要出臺(tái)，其中也包括農(nóng)業(yè)面源污染防治的相關(guān)方案，這些任務(wù)都明確落實(shí)到具體部門(mén)。對(duì)于各部門(mén)而言，拿出方案提交給國(guó)務(wù)院，而不論方案對(duì)于解決問(wèn)題的效果如何，只要按照程序、按時(shí)給黨中央、國(guó)務(wù)院提交一個(gè)文本，本部門(mén)的改革任務(wù)似乎就完成了。各專項(xiàng)方案本來(lái)就是落實(shí)《總體方案》的部署，旨在明確各項(xiàng)具體工作應(yīng)該怎么做，應(yīng)更多體現(xiàn)為路線圖、時(shí)間表、項(xiàng)目單，方案中的政策措施應(yīng)該是自方案發(fā)布之日起立即實(shí)施，要避免原則性要求，更不應(yīng)該再有“另行制定”、“研究出臺(tái)”等條款。否則，又要有下一個(gè)方案來(lái)落實(shí)部門(mén)制定的方案。就農(nóng)業(yè)面源污染治理而言，政策的落地還是在基層，尤其是鄉(xiāng)、村，文件頭緒太多，而人力、物力不夠，影響政策落實(shí)。如果中央的政策不夠清晰，加之各種文件層出不窮，那么地方就要花很多時(shí)間去學(xué)習(xí)、領(lǐng)會(huì)和傳達(dá)。各地方各部門(mén)落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院要求的政策必須要有明確的問(wèn)題指向和可操作的具體措施、路線清晰，要盡量減少基層操作者和社會(huì)主體學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)的時(shí)間和精力，避免通過(guò)多層傳達(dá)后政策原意扭曲。否則既沒(méi)有實(shí)現(xiàn)黨中央、國(guó)務(wù)院要著力解決實(shí)際問(wèn)題的本意，更會(huì)讓地方政府、社會(huì)各主體無(wú)所適從。當(dāng)前，有關(guān)的政策文件頻出，乃至出現(xiàn)重疊、過(guò)度，表明了國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的重視，但如果有關(guān)部門(mén)僅將出臺(tái)文件作為其工作成績(jī)，則難免形式主義之嫌。

3.2 化肥、農(nóng)藥零增長(zhǎng)要警惕陷入數(shù)字浮夸

化肥、農(nóng)藥零增長(zhǎng)是防治面源污染的重要行動(dòng)。農(nóng)業(yè)面源污染治理和其他污染治理的最終目標(biāo)是一樣的，那就是改善環(huán)境質(zhì)量，讓人民群眾有獲得感。過(guò)去的一段時(shí)間，污染物排放總量控制是中國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的最重要政策，然而，從公眾對(duì)于環(huán)境質(zhì)量的感知來(lái)講，總量控制總體上被證明是低效甚至失敗的，表現(xiàn)為“減排與環(huán)境質(zhì)量脫節(jié)、減排基數(shù)不科學(xué)、與達(dá)標(biāo)排放沖突、造成片面污染減排后果、涉嫌成為數(shù)字游戲”[8]。化肥農(nóng)藥零增長(zhǎng)目前總體遵循的是總量控制的思路。所不同的是，工業(yè)領(lǐng)域控制的是排出污染物的總量，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域控制的是化學(xué)品投入的總量。這是基于農(nóng)業(yè)面源末端排放分散、隱蔽等特點(diǎn)的考慮。在機(jī)理不清、底數(shù)不明的情況下，將控制的重點(diǎn)放在更加可控的投入端，不失為一種次優(yōu)選擇。

目前采取的一些措施，毫無(wú)疑問(wèn)將對(duì)化肥減量作出貢獻(xiàn)，例如在種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，農(nóng)業(yè)部出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)部關(guān)于“鐮刀彎”地區(qū)玉米結(jié)構(gòu)調(diào)整的指導(dǎo)意見(jiàn)》，擬在5年內(nèi)調(diào)減333.3×104hm2玉米種植面積。過(guò)去15年，玉米對(duì)于化肥增量的貢獻(xiàn)達(dá)31.8%[9]，因此調(diào)減玉米面積必然會(huì)帶來(lái)化肥用量的減少。另外，大力推廣測(cè)土配方施肥、開(kāi)展有機(jī)肥替代化肥等行動(dòng)將切實(shí)減少化肥用量。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，2015年全國(guó)化肥施用總量為6 022.6×104t，21世紀(jì)以來(lái)增長(zhǎng)率首次降至1%以內(nèi)，為0.4%（圖1）。

圖1 2001—2015年化肥用量年增長(zhǎng)率（數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》）

相比而言，雖然統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示2015年農(nóng)藥用量比上年已經(jīng)減少2.4×104t，但農(nóng)藥減量具有更多不確定性。一方面是底數(shù)不清，目前在國(guó)家層面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映的是農(nóng)藥制劑量，近年來(lái)在180×104t左右，但是在農(nóng)藥工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門(mén)，普遍使用的是基于活性成分的折純（折百）量，一般認(rèn)為在32×104t左右，但缺乏官方公開(kāi)發(fā)布的連續(xù)、準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。考慮對(duì)環(huán)境、健康和質(zhì)量安全的影響，折百量顯然更有意義，如若使用該指標(biāo)，未來(lái)就需要在農(nóng)藥使用的監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)上進(jìn)一步完善，獲取一套較為準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。另一方面是農(nóng)藥對(duì)于作物產(chǎn)量的影響甚于化肥，農(nóng)民會(huì)采取更審慎的態(tài)度，無(wú)論是打藥頻次還是每次劑量都會(huì)更加傾向于多施。研究表明，由于缺乏有效信息來(lái)源，加之對(duì)信息來(lái)源的信任度偏低，農(nóng)民在農(nóng)藥的實(shí)際用量上往往比推薦的劑量多出1—2倍乃至更多[10]。此外，作物的病蟲(chóng)害與氣候的密切相關(guān)，這也增加了農(nóng)藥用量的不確定性。實(shí)際上，在2013年，農(nóng)藥用量就比上年減少0.4×104t，但是2014年又有一個(gè)反彈（圖2）。

總量零增長(zhǎng)，理想的路徑是每省、每縣、每村甚至每個(gè)地塊都實(shí)現(xiàn)零增長(zhǎng)，但這并不是唯一的路徑[11]。零增長(zhǎng)隱含的政策指向是更加科學(xué)有效地使用化肥農(nóng)藥，減少不合理的用量，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和效益。從這個(gè)層面來(lái)講，化肥農(nóng)藥零增長(zhǎng)是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、提高農(nóng)業(yè)可持續(xù)性的工作抓手。只有從這個(gè)高度來(lái)認(rèn)識(shí)零增長(zhǎng)目標(biāo)，才能避免僅從數(shù)字上追求化肥、農(nóng)藥的零增長(zhǎng)，也能保持對(duì)這項(xiàng)工作持久的積極性?；?、農(nóng)藥的使用是一項(xiàng)非常具體的工作，在有了大的方向指引后，還要落到生產(chǎn)實(shí)際，不能停留在機(jī)械式的按行政區(qū)、按年份層層分解甚至層層加碼。從對(duì)地方考核來(lái)講，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)所反映的減量是一方面，更重要的是與減量相匹配的產(chǎn)地環(huán)境、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的改善。當(dāng)前，很多省份、市縣都提出了當(dāng)?shù)鼗?、農(nóng)藥零增長(zhǎng)的目標(biāo)計(jì)劃，有的還提出了負(fù)增長(zhǎng)目標(biāo)，這充分反映了各地對(duì)于該項(xiàng)工作的重視和決心。但有些地方的計(jì)劃，出現(xiàn)時(shí)間和區(qū)域上無(wú)差異、整齊劃一的減量目標(biāo)?；?、農(nóng)藥零增長(zhǎng)一定要汲取污染物總量控制政策的前車之鑒，警惕成為數(shù)字游戲。

圖2 2001—2015年全國(guó)農(nóng)藥施用總量（數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》）

3.3 畜禽糞便污染管控有余，資源化利用激勵(lì)不足

畜禽糞便資源化利用是養(yǎng)殖污染治理的根本出路，也是《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》及一系列政策的初衷。然而，實(shí)際執(zhí)行卻不盡如人意。

一方面，管控措施過(guò)于嚴(yán)厲。一是禁限養(yǎng)?！缎笄菀?guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》中明確了4類區(qū)域應(yīng)劃為禁養(yǎng)區(qū)?！端廴拘袆?dòng)計(jì)劃》則進(jìn)一步對(duì)禁養(yǎng)區(qū)劃定提出了時(shí)間限度，要求在2017年底前，依法關(guān)閉或搬遷禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）和養(yǎng)殖專業(yè)戶，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域提前一年完成。禁養(yǎng)區(qū)劃定工作得到了各地的重視，各地都出臺(tái)了禁養(yǎng)區(qū)劃定方案，并以較強(qiáng)的力度推行禁限養(yǎng)。由于《條例》將對(duì)規(guī)模界定的權(quán)利交給了地方，各地在執(zhí)行中關(guān)于規(guī)模的界定差異非常大，突出表現(xiàn)在對(duì)禁養(yǎng)區(qū)的劃分工作中，例如《南京市畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定及整治工作方案》中，將年出欄生豬50頭作為“規(guī)?！钡臉?biāo)準(zhǔn)；《廣西畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治工作方案》，將規(guī)模界定在生豬年出欄≥500頭，生豬存欄≥200頭；有的地方?jīng)]有規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，基本上就把禁養(yǎng)區(qū)變成“無(wú)畜區(qū)”。過(guò)度禁限養(yǎng)所衍生的問(wèn)題已經(jīng)初現(xiàn)端倪，2016年9月農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)于康震已經(jīng)明確提出要“推動(dòng)解決部分地區(qū)盲目禁養(yǎng)限養(yǎng)問(wèn)題”。二是達(dá)標(biāo)排放。“達(dá)標(biāo)排放”的思維定勢(shì)阻礙了畜禽糞便的資源化利用。處理畜禽糞便最佳方案是通過(guò)制取沼氣、還田利用等進(jìn)行綜合利用。然而，過(guò)去的環(huán)境管理主要是針對(duì)工業(yè)部門(mén)，基本要求就是達(dá)標(biāo)排放，基層環(huán)境管理人員在對(duì)《條例》的落實(shí)中往往把資源化利用和污染治理截然分開(kāi)，甚至把資源化利用當(dāng)成污染排放。所幸決策部門(mén)已經(jīng)意識(shí)到地方執(zhí)行的偏頗，因此在2016年11月，環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)的《畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定技術(shù)指南》中，明確提出“畜禽糞便、養(yǎng)殖廢水、沼渣、沼液等經(jīng)過(guò)無(wú)害化處理用作肥料還田，符合法律法規(guī)要求以及國(guó)家和地方相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不造成環(huán)境污染的，不屬于排放污染物”。

另一方面，沼氣發(fā)電上網(wǎng)補(bǔ)貼、有機(jī)肥生產(chǎn)等激勵(lì)措施卻明顯乏力?！稐l例》規(guī)定畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)沼氣發(fā)電上網(wǎng)享受可再生能源上網(wǎng)補(bǔ)貼。但實(shí)際中在沼氣發(fā)電方面，養(yǎng)殖場(chǎng)經(jīng)常被以“發(fā)電量太小”“不符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”為理由被拒絕入網(wǎng)，養(yǎng)殖戶得不到發(fā)電上網(wǎng)的收益。規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖企業(yè)沼氣發(fā)電機(jī)組功率普遍為20—500 kW，企業(yè)發(fā)電自己僅用在照明取暖及飼料加工等用途，普遍存在用電盈余現(xiàn)象。如果要把這些電送上網(wǎng)，電力公司還要設(shè)置變壓器和線路?？紤]到額外增加的大量成本，電力公司傾向于提高養(yǎng)殖企業(yè)富余發(fā)電上網(wǎng)的條件，如限定在單機(jī)發(fā)電功率最低500 kW，而滿足這樣條件的養(yǎng)殖企業(yè)數(shù)量較少。即使將富余電量免費(fèi)提供給附近的村民使用，也存在輸送線路建設(shè)成本的問(wèn)題。這些附加的成本僅僅靠國(guó)家資金補(bǔ)貼難以保證企業(yè)正常的利潤(rùn)水平。如此使得《條例》31條的落實(shí)事實(shí)上存在很大的障礙。

此外，《條例》中有機(jī)肥生產(chǎn)、運(yùn)輸、使用的優(yōu)惠政策都是以化肥為參照。然而，隨著化肥零增長(zhǎng)行動(dòng)的深入推進(jìn)，過(guò)去給予化肥從生產(chǎn)到使用的各項(xiàng)優(yōu)惠政策正在逐步取消。例如2015年2月國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)就發(fā)了《關(guān)于調(diào)整鐵路貨運(yùn)價(jià)格進(jìn)一步完善價(jià)格形成機(jī)制的通知》，上調(diào)化肥和磷礦石鐵路運(yùn)價(jià)，2015年9月全面取消了化肥生產(chǎn)企業(yè)免征增值稅的優(yōu)惠，化肥生產(chǎn)的用電優(yōu)惠也在逐步取消。將有機(jī)肥可享受的優(yōu)惠政策與化肥綁定在一起已經(jīng)不適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展。此外，由于資源化利用不被廣泛認(rèn)可為污染治理的手段，以畜禽糞便為原料的有機(jī)肥生產(chǎn)往往執(zhí)行的是工業(yè)電價(jià)，而不是農(nóng)業(yè)電價(jià)，這加大了有機(jī)肥生產(chǎn)的成本。

3.4 秸稈禁燒不計(jì)代價(jià)值得商榷

中國(guó)秸稈年產(chǎn)生量近10×108t，綜合利用率約為80%，仍有約2×108t的秸稈沒(méi)有被利用。在作物收獲季節(jié)，由于秸稈露天燃燒會(huì)帶來(lái)短時(shí)的嚴(yán)重空氣污染，對(duì)交通、人體健康產(chǎn)生較大危害。近年來(lái)國(guó)家采取了嚴(yán)厲的秸稈禁燒政策，對(duì)起火點(diǎn)采取零容忍的高壓態(tài)勢(shì)。有些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部甚至因?yàn)榻斩捊麩涣Ρ痪偷孛饴?。秸稈焚燒具有季?jié)性，但是禁燒工作卻遠(yuǎn)比作物收獲的時(shí)間要長(zhǎng)。收獲前要宣傳、動(dòng)員，收獲期則進(jìn)入異常緊張狀態(tài)。在夏收和秋收季節(jié)，秸稈禁燒工作幾乎成為基層最大的政治任務(wù)，在縣、鄉(xiāng)層面，幾乎全體動(dòng)員、不計(jì)成本。

盡管如此，根據(jù)衛(wèi)星監(jiān)測(cè)，2013年全國(guó)夏收和秋收仍然發(fā)現(xiàn)秸稈焚燒火點(diǎn)總計(jì)7 878個(gè)[12]?？陀^地說(shuō)，秸稈并不是最嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，但是卻在使用幾乎最嚴(yán)厲的行政手段。秸稈過(guò)去一直都是寶貴的資源，其資源屬性并未發(fā)生變化，只不過(guò)由于生產(chǎn)方式的改變，未能較好地被利用。屢禁不止的原因還是沒(méi)有找到合適的出路。應(yīng)該把更多資源和精力用于尋找出路，清除秸稈綜合利用的障礙。例如在有些地方，破碎機(jī)械和成本是還田的主要障礙；有些地方，建起了生物質(zhì)發(fā)電廠，或秸稈造粒廠，卻面臨農(nóng)民坐地起價(jià)的問(wèn)題；有些是因?yàn)樾纳疃炔粔颍罅拷斩捲谕寥辣韺?，?huì)導(dǎo)致作物根系著土困難，從而影響種苗存活和生長(zhǎng)。另外，有些地方秸稈還田較好，卻帶來(lái)了更多的病蟲(chóng)害，農(nóng)藥用量又增加了。因此，要為秸稈尋找系統(tǒng)解決方案，在提高利用率的同時(shí)，減少衍生問(wèn)題。

4 下一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染防治建議

總體而言，農(nóng)業(yè)面源污染形勢(shì)依然嚴(yán)峻且將持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間，從“攻堅(jiān)戰(zhàn)”、“零增長(zhǎng)”等政策關(guān)鍵詞來(lái)看，目前采取的政策主要是集中解決一些短期突出問(wèn)題，但治理農(nóng)業(yè)面源要有歷史性耐心做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備，當(dāng)務(wù)之急是完善監(jiān)測(cè)摸清家底，同時(shí)，落實(shí)已有政策比出新政策更為重要，在資金投入上也要補(bǔ)齊短板。

4.1 政策要著手當(dāng)前放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)

當(dāng)前，農(nóng)業(yè)環(huán)境治理面臨“社會(huì)有共識(shí)、中央有決心、轉(zhuǎn)型有需求、糧食有保障”的歷史性機(jī)遇，農(nóng)業(yè)發(fā)展政策已經(jīng)從過(guò)去的“增產(chǎn)、增收”的雙目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺€(wěn)糧、增收、可持續(xù)”三目標(biāo)[13]，要抓住機(jī)遇打好一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)，短期內(nèi)攻克一些難題。但是打好攻堅(jiān)戰(zhàn)的同時(shí)，也要做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。一方面，即使“十三五”實(shí)現(xiàn)了“一控兩減三基本”目標(biāo)，也只是在農(nóng)業(yè)面源污染源頭減量上實(shí)現(xiàn)階段性勝利，對(duì)于未來(lái)農(nóng)業(yè)面源污染排放的統(tǒng)計(jì)數(shù)值可能變大、占比上升、對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響愈發(fā)明顯等結(jié)果要有充分心理準(zhǔn)備。另一方面，面源污染治理的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善，歷史經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際實(shí)踐告訴我們，這是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，至少應(yīng)以幾十年計(jì)。

因此，在政策節(jié)奏上要避免急于求成，否則在政策自上而下的傳導(dǎo)過(guò)程中有可能出現(xiàn)走樣。還要加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，用客觀的數(shù)據(jù)、科學(xué)的邏輯、通俗的語(yǔ)言向公眾普及農(nóng)業(yè)面源污染的有關(guān)知識(shí)，正本清源，避免過(guò)激、片面甚至主觀臆斷的觀點(diǎn)流行引發(fā)過(guò)度恐慌。

4.2 完善監(jiān)測(cè)體系建設(shè)

農(nóng)業(yè)面源污染的監(jiān)測(cè)體系應(yīng)包括農(nóng)業(yè)投入品監(jiān)測(cè)和排放監(jiān)測(cè)兩個(gè)方面。在投入品監(jiān)測(cè)方面，既然是總量控制，就要在“量”上較真，不能允許有糊涂賬。因此要建立一套覆蓋生產(chǎn)、貿(mào)易、流通、使用等全鏈條的臺(tái)賬制度，準(zhǔn)確掌握化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品使用情況。在面源污染排放監(jiān)測(cè)方面，農(nóng)業(yè)部自2012年開(kāi)始在全國(guó)建立了273個(gè)農(nóng)田面源污染國(guó)控監(jiān)測(cè)點(diǎn)和25個(gè)規(guī)?；B(yǎng)殖污染物排放國(guó)控監(jiān)測(cè)點(diǎn)。但由于數(shù)據(jù)發(fā)布權(quán)限的規(guī)定，面源污染的排放數(shù)據(jù)由環(huán)保部發(fā)布，由于其缺乏常規(guī)性監(jiān)測(cè)，發(fā)布的數(shù)據(jù)總體上仍然是在2007年普查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上推算而得。根據(jù)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱水十條）的有關(guān)要求，2016年將開(kāi)展第二次全國(guó)污染普查工作。應(yīng)該利用這次普查機(jī)會(huì)，加密和固定農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，整合并完善已有的監(jiān)測(cè)體系，在監(jiān)測(cè)手段和數(shù)據(jù)發(fā)布兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。此外，在投入品使用和污染排放之間，要加強(qiáng)排放機(jī)理研究，不斷完善面源污染排放核算體系。通過(guò)多渠道、多來(lái)源數(shù)據(jù)的交互驗(yàn)證，準(zhǔn)確掌握、發(fā)布和利用農(nóng)業(yè)面源污染排放信息。

4.3 強(qiáng)化政策落實(shí)

一是對(duì)于上位政策中已經(jīng)有明確規(guī)定的政策措施，要加快落實(shí)，例如《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》中對(duì)于畜禽糞便資源化利用的有關(guān)激勵(lì)措施，應(yīng)當(dāng)盡快細(xì)化執(zhí)行。對(duì)于可能產(chǎn)生歧義的條款，例如污染排放和還田利用的界限，應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)權(quán)威的條款解釋或?qū)嵤┘?xì)則并加強(qiáng)宣貫；二是提高政策含金量，強(qiáng)化落實(shí)。部門(mén)層面的文件，要避免各自為政、求數(shù)量求速度不求質(zhì)量，減少對(duì)其他文件不必要的重復(fù)，避免新文件成為已有文件的綜述。每個(gè)文件必須有明確的問(wèn)題指向，集中針對(duì)該問(wèn)題做到目標(biāo)可考核、措施可操作、資金有渠道。并對(duì)政策（項(xiàng)目）實(shí)施跟蹤和效果評(píng)估，及時(shí)糾偏和調(diào)整；三是差異化解決、疏堵結(jié)合。對(duì)于生產(chǎn)前端造成的面源污染主要是通過(guò)源頭減量防患未然，對(duì)于生產(chǎn)后端造成的面源污染主要是資源化利用變廢為寶，特別是要加強(qiáng)種養(yǎng)結(jié)合、農(nóng)牧循環(huán)。當(dāng)前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主要關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和結(jié)構(gòu)上，對(duì)于保護(hù)環(huán)境而言，投入品和資源化技術(shù)的供給側(cè)管理尤其重要。一方面是產(chǎn)品供給，要更加嚴(yán)厲地打擊高毒、禁用、劣質(zhì)農(nóng)資產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售，為優(yōu)質(zhì)農(nóng)資和環(huán)境友好型農(nóng)資產(chǎn)品創(chuàng)造良好的市場(chǎng)條件；另一方面是技術(shù)供給，尤其是秸稈、畜禽糞便資源化的技術(shù)手段，深入研究一些“看上去很美”的技術(shù)為什么難以落地，進(jìn)而在技術(shù)改進(jìn)、政策推動(dòng)上重點(diǎn)突破。

4.4 注重科技支撐

伴隨著農(nóng)藥、化肥大量施用造成日益嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)面源污染，科技部門(mén)探索通過(guò)科技手段減少污染源、治理污染物的腳步也從未停止。多年來(lái)，通過(guò)國(guó)家973計(jì)劃、科技支撐計(jì)劃、農(nóng)業(yè)部行業(yè)專項(xiàng)、中國(guó)科學(xué)院科技服務(wù)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃專項(xiàng)等科技計(jì)劃相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施，科研院所和高?？蒲腥藛T持之以恒、長(zhǎng)期研究，積累了豐富的研究經(jīng)驗(yàn)和科研成果，并在各地開(kāi)展了多種形式行之有效的科技示范，形成了切實(shí)可行的治理模式，如中國(guó)科學(xué)院在湖南、江西、廣西等地開(kāi)展的通過(guò)植物修復(fù)等手段治理農(nóng)田重金屬污染模式等，相關(guān)技術(shù)達(dá)到國(guó)際領(lǐng)先水平。

在新的科技改革形勢(shì)下，國(guó)家對(duì)面源污染相關(guān)科研工作更加重視，設(shè)立的國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃“化學(xué)肥料和農(nóng)藥減施增效綜合技術(shù)研究”專項(xiàng)、“農(nóng)業(yè)面源和重金屬污染農(nóng)田綜合防治與修復(fù)技術(shù)研發(fā)”專項(xiàng)等，在基礎(chǔ)研究、關(guān)鍵技術(shù)研究、集成示范應(yīng)用等方面探索系統(tǒng)解決方案。在加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的新要求下，應(yīng)切實(shí)發(fā)揮農(nóng)業(yè)推廣部門(mén)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋廣的優(yōu)勢(shì)，在問(wèn)題突出的重點(diǎn)區(qū)域，加大對(duì)科技成果應(yīng)用推廣的支持力度，將有效的治理模式發(fā)揚(yáng)光大，切實(shí)發(fā)揮科技創(chuàng)新對(duì)解決面源污染問(wèn)題的支撐作用。通過(guò)政策引導(dǎo)，國(guó)家與區(qū)域各相關(guān)方協(xié)同，形成合力，帶動(dòng)政產(chǎn)學(xué)研用緊密結(jié)合，解決科技成果與實(shí)際應(yīng)用兩張皮的問(wèn)題，避免讓優(yōu)秀的科研成果束之高閣。

4.5 加大面源污染防治的投入

在污染防治的責(zé)任分擔(dān)上要區(qū)分工業(yè)點(diǎn)源和農(nóng)業(yè)面源的排放特性，工業(yè)領(lǐng)域主要遵循達(dá)標(biāo)排放條件下的“污染者付費(fèi)”，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域則應(yīng)主要遵循“受益者補(bǔ)償”的原則。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)既是農(nóng)民維持生計(jì)的一種手段，但是這種手段的重要性越來(lái)越弱，體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入占家庭收入的比例越來(lái)越低；農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，肩負(fù)著為全國(guó)人民提供吃、穿等生存必需品，是國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的擔(dān)當(dāng)，而農(nóng)村環(huán)境的改善更是具有廣泛的外部性。農(nóng)業(yè)提供保障國(guó)家安全和維持生物多樣性的公共職能并沒(méi)有在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格中充分體現(xiàn)。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所導(dǎo)致的面源污染越來(lái)越被詬病，但是經(jīng)常被忽視的是用于農(nóng)業(yè)面源污染治理的投入?yún)s十分有限。未來(lái)，在強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)面源對(duì)于排放量貢獻(xiàn)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染治理的財(cái)政投入。一是從受益者補(bǔ)償?shù)慕嵌龋诃h(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”，二是從財(cái)權(quán)事權(quán)對(duì)等的角度，要有與農(nóng)業(yè)面源污染排放占比相匹配的財(cái)政投入，用于農(nóng)業(yè)面源污染治理的投入應(yīng)占到水污染治理投入的一半以上。

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（責(zé)任編輯 岳梅）

trend analysis, policy evaluation, and recommendations of Agricultural non-point source pollution

Jin Shuqin1, XING XiaoXu2

(1;2Bureau of Sciences and technology for Development, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100864)

【Objective】The paper makes a scientific judgement on the trend and impact of agricultural non-point source pollution (NPSP), which is important for policy strategy in the future. To better solve the current problems and correct policy deviations in a timely manner, evaluation on policy implementation is necessary. 【Method】A comprehensive review of the relevant policies of China in the field of agricultural non-point source pollution control since 1970s has been made. The current policies of agricultural non-point source pollution were evaluated with methods of documentary analysis, field survey, and literature review. 【Result】As the statistic and monitoring system being more complete, the data of emission quantity for agricultural non-point source pollution will get larger, and its impact on water quality will also be more directly. At present, agricultural non-point source pollution is concerned by the society and the government attaches great importance to it. At the same time, the demand for agricultural transformation is urgent. The top-level design of the policy is basically formed, but it is important to guard against formalism in the implementation of the policy. The realization of the goal of zero growth of chemical fertilizer is more certainly, while the zero growth target of pesticides faces more uncertainty, and all of them need to guard against falling into the ‘digital game’ trap. The pollution control of livestock and poultry is restricted and lack of motivation, which seriously hinders the comprehensive utilization of livestock and poultry manure. The ‘forbidden-burning’ policy on straw regardless of cost, spend a lot of manpower and material resources, which need to be reconsidered.【Conclusion】In the long run, the prevention and control of agricultural non-point source pollution need to make long-term preparation, improve the monitoring system, find out the actual situation, and avoid ‘numeric game’. The implementation of policies must be stressed. Supply side structural reform is necessary for agricultural inputs in order to reduce the quantity of chemical use. At the end of agricultural producing, reuse is the major outlet of the by-product such as straw, manure,. The public financial investment for agricultural non-point source pollution control should be increased, and matched with its emission ratio.

ecological civilization; agricultural non-point source pollution; trend; policy evaluation

2017-05-17；

2017-06-28

國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃（2016ZY0600374704）、農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村資源統(tǒng)計(jì)專項(xiàng)、環(huán)境保護(hù)部重大經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境評(píng)價(jià)財(cái)政專項(xiàng)（2110203）

金書(shū)秦，E-mail：jinshuqin@126.com