文/徐良峰 羅燦

徐良峰 安徽青華律師事務(wù)所律師

羅燦 中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員

黨的十九大報告所提出深化依法治國實(shí)踐的重要內(nèi)容是，深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。當(dāng)前，人民法院普遍面臨“案多人少”的突出矛盾。繁簡分流改革是緩解“案多人少”矛盾的主要手段，全面落實(shí)司法責(zé)任制需將繁簡分流改革進(jìn)行到底。

深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，是黨的十九大報告所提出深化依法治國實(shí)踐的重要內(nèi)容。當(dāng)前，“案多人少”是人民法院普遍面臨的突出矛盾，在一定程度上已經(jīng)成為制約司法改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要因素。繁簡分流改革是緩解“案多人少”矛盾的主要手段，全面落實(shí)司法責(zé)任制需將繁簡分流改革進(jìn)行到底。

防止繁簡分流改革可能出現(xiàn)的偏差

深化司法體制改革的主要目標(biāo)是加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度。繁簡分流機(jī)制改革的主要目的是通過優(yōu)化司法資源配置，“又好又快”地審理案件，類似醫(yī)院“小病門診、大病住院”，80%左右的簡案“門診”速裁、20%左右的難案“住院”精判，提升審判工作質(zhì)效，更好地滿足人民群眾的多元司法需求。目前，部分法院“簡案快審、繁案精審”的工作機(jī)制已經(jīng)基本建立，成效明顯。廣東東莞市第一人民法院被媒體稱為“中國最繁忙的基層法院”，2016年結(jié)案58385件，一線法官人均結(jié)案389件，就是遵循“二八”比例分流案件，對80%的簡單案件實(shí)行快審，對20%的復(fù)雜案件實(shí)行精審。

深入推進(jìn)繁簡分流機(jī)制改革，始終要妥善處理好“簡”與“繁”的關(guān)系，關(guān)鍵在于避免和防止三種類型的認(rèn)識和做法：

一是該簡的不夠簡。在目前司法實(shí)踐中，適用簡易程序?qū)徖戆讣]有實(shí)現(xiàn)完全的簡化，有的甚至將簡易程序當(dāng)作普通程序的前置以緩解審限壓力；督促程序適用率仍然較低。要做到當(dāng)簡則簡，簡案更加簡。河北高院制定了《案件辦理簡化標(biāo)準(zhǔn)》，對刑事、民事、行政簡單案件快速辦理機(jī)制及操作規(guī)程進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定；深圳中院出臺《關(guān)于一審簡單民商事案件速裁的工作規(guī)程（試行）》；杭州西湖法院推廣電子支付令，這些做法都值得肯定。

二是一味求簡。要避免過分求快求簡的傾向，不能為了完成辦案任務(wù)，片面追求司法效率而讓司法公正打折扣。要恪守程序正當(dāng)?shù)脑瓌t，做到“簡程序不減權(quán)利”，尊重當(dāng)事人及其律師的程序選擇權(quán)，由當(dāng)事人雙方約定適用民事簡易程序，以及約定對標(biāo)的額超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的簡單民事案件適用小額訴訟程序；行政案件徑行裁定駁回起訴的，必須詢問當(dāng)事人；簡化被告人認(rèn)罪認(rèn)罰案件庭審程序的，應(yīng)當(dāng)聽取被告人的最后陳述；適用簡易程序?qū)徖淼拿袷?、刑事案件采用遠(yuǎn)程視頻方式開庭的，或者民事案件當(dāng)庭即時履行不再出具裁判文書的，必須經(jīng)當(dāng)事人同意。

三是該繁的不夠繁。繁簡分流是要通過使用少數(shù)審判力量快速處理大量簡單案件，為復(fù)雜案件的審理提供更多的時間和精力保障。復(fù)雜案件的審理要真正地“繁”到位，落實(shí)嚴(yán)格司法的要求，突出庭審中心作用，推進(jìn)刑事庭審實(shí)質(zhì)化和民事庭審優(yōu)質(zhì)化，加強(qiáng)裁判文書的論證說理。成都中院以輕刑快辦、繁簡分流為前提，切實(shí)推進(jìn)庭審實(shí)質(zhì)化，聚焦發(fā)揮庭前會議功能、堅(jiān)決排除非法證據(jù)、強(qiáng)化關(guān)鍵證人出庭作證、鼓勵當(dāng)庭認(rèn)證和當(dāng)庭裁判，真正提高了刑事審判質(zhì)量。

明確繁簡分流改革邏輯前提的標(biāo)準(zhǔn)

案件繁簡分流的邏輯前提是甄別判斷哪些案件屬于繁案、哪些案件屬于簡案。對于簡單案件與復(fù)雜案件的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有法律和司法解釋已經(jīng)作了相關(guān)規(guī)定，以民事案件為例，根據(jù)民事訴訟法第157條第一款的規(guī)定，簡單民事案件的特征包括事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大。但是，上述規(guī)定比較抽象，實(shí)踐中的理解和把握不盡統(tǒng)一?？紤]到全國各地地區(qū)差異太大，《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》沒有對繁簡標(biāo)準(zhǔn)和類型作出統(tǒng)一的細(xì)致規(guī)定，而是授權(quán)地方各級人民法院依照法律規(guī)定并結(jié)合實(shí)際情況制定各類案件繁簡分流的標(biāo)準(zhǔn)。

深入推進(jìn)繁簡分流機(jī)制改革，必須將案件繁簡分流的法律標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步類型化、細(xì)致化、客觀化，形成方便快捷、具體可操作的類型化標(biāo)準(zhǔn)。

一是判斷繁簡的相關(guān)因素。案件繁簡一般采取“兩分法”，即簡單案件與復(fù)雜案件，但也有河南登封法院、重慶江北法院等采取“三分法”，即簡單案件、普通案件、復(fù)雜案件。域外也有類似觀點(diǎn)，如麥考密克認(rèn)為，簡易案件和疑難案件沒有截然分明的分界線，從明顯簡單的案件到高度復(fù)雜的案件之間還存在一個過渡地帶?？紤]到“兩分法”在實(shí)踐中更容易操作，我們還是堅(jiān)持“兩分法”。在域外，復(fù)雜案件不僅是當(dāng)代法哲學(xué)的一個核心理論問題，也是世界各國司法所普遍遭遇的實(shí)踐難題之一。例如，德沃金認(rèn)為，疑難案件是不被“規(guī)則”涵蓋到，但必被某些“法律原則”所涵蓋到的案件；民事案件的繁簡主要參考適用的審判程序、訴訟標(biāo)的的大小等；刑事案件的繁簡主要參考案件性質(zhì)、可能判處的刑罰輕重等。在我國，判斷繁簡的相關(guān)因素除了上述純粹法律因素以外，還可能包括案件指導(dǎo)意義大小、社會關(guān)注度高低、是否涉訴信訪等其他因素。

二是判斷繁簡的具體標(biāo)準(zhǔn)。不同的案件類型、審理程序、訴訟領(lǐng)域在繁簡標(biāo)準(zhǔn)上都存在不同，只有盡量進(jìn)行多維度的歸納總結(jié)，才能將抽象法律標(biāo)準(zhǔn)具體化。案件類型主要是區(qū)分實(shí)體性案件與程序性案件，一般來說程序性案件屬于簡案。審理程序主要區(qū)分一審、二審案件，對于基層法院審理的一審案件，可以先確定難案類別，剩下的就是簡案；對于中級法院審理的二審案件，可以先確定簡案類別，剩下的就是難案。訴訟領(lǐng)域主要區(qū)分三大訴訟中的簡案與繁案，采用依照案由逐案分析匯總，形成某幾類主要案件的繁簡標(biāo)準(zhǔn)。

三是判斷繁簡的甄別程序。判斷案件繁簡如果完全采取主觀標(biāo)準(zhǔn)，交由法官自主決定將失去統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；如果完全采取客觀標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)對號入座則不現(xiàn)實(shí)；而采取主客觀相結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)相對合理，既要列舉簡案與繁案的主要類型，也要依靠法官司法經(jīng)驗(yàn)的動態(tài)調(diào)整，因而可以采取“列舉式+兜底式”的方式進(jìn)行類型化歸納，以審判管理系統(tǒng)智能分流為主、人工分流為輔，先通過大數(shù)據(jù)分析區(qū)分出簡案與繁案的主要類型，再根據(jù)法官司法經(jīng)驗(yàn)對繁簡進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，科學(xué)高效甄別分流案件。

四是判斷繁簡的辯證思維。新類型案件出現(xiàn)時一般被界定為繁案，但隨著裁判規(guī)則逐漸形成，就可能變?yōu)楹啺?；傳統(tǒng)案件一般被界定為簡案，但隨著新情況出現(xiàn)，又可能變?yōu)榉卑浮Ｒ虼?，有必要加?qiáng)對案件繁簡判斷的動態(tài)分析，尤其是隨著中國裁判文書網(wǎng)匯集海量裁判文書，大數(shù)據(jù)分析不但可以篩選出簡案與繁案，而且可以通過主動查詢、類案推送等智能化辦案機(jī)制來減少繁案存量。同時，繁與簡并非絕然對立，而是繁中有簡、簡中有繁，要圍繞訴訟各方爭議焦點(diǎn)等科學(xué)分配審判資源。

突出繁簡分流改革不同領(lǐng)域的重點(diǎn)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，哪里矛盾和問題最突出，哪個疙瘩最難解，就重點(diǎn)抓哪項(xiàng)改革”。從案件類型上看，首當(dāng)其沖的是民事案件繁簡分流，緊隨其后是刑事案件繁簡分流，值得重視的是行政案件繁簡分流。深入推進(jìn)繁簡分流機(jī)制改革，就要有區(qū)別地在三大訴訟領(lǐng)域下功夫。

一是大力開展民事案件繁簡分流。要根據(jù)案件事實(shí)、法律適用、社會影響等因素，選擇適用適當(dāng)?shù)膶徖沓绦?，充分發(fā)揮多層次訴訟制度體系的整體效能。2016年，全國基層法院適用民商事簡易程序和小額訴訟程序?qū)徑Y(jié)案件占一審民商事案件的66.7%，仍有較大的提升空間。另外，“送達(dá)難”直接影響民事審判效率的提高，導(dǎo)致一些原本應(yīng)適用簡易程序的案件不得不適用普通程序。針對這個老大難問題，目前一些法院推出了較好的做法。訴前地址確認(rèn)制度得到大力推行，四川省德陽市旌陽區(qū)法院分別向金融機(jī)構(gòu)、物業(yè)行政主管部門、公安交警部門發(fā)出司法建議，形成當(dāng)事人預(yù)定有效送達(dá)地址。微信送達(dá)等電子送達(dá)的方式更加豐富，全國統(tǒng)一電子送達(dá)平臺自2017年2月28日起進(jìn)行相關(guān)試點(diǎn)工作。嘗試網(wǎng)絡(luò)公告送達(dá)，重慶江北區(qū)法院在官方門戶網(wǎng)站開辟專欄集中發(fā)布網(wǎng)絡(luò)公告，自2016年7月試行以來送達(dá)各類法律文書5945份。構(gòu)建網(wǎng)格化司法送達(dá)機(jī)制，福建石獅市法院在交通不便的地區(qū)確定246名治安巡防隊(duì)員、村居和鎮(zhèn)辦干部為“司法協(xié)助人員”等。

二是繼續(xù)推進(jìn)刑事案件繁簡分流。與民事案件的繁簡分流不同，刑事案件辦理的簡化提速不能僅靠法院一家“單打獨(dú)斗”，需要加強(qiáng)偵查、起訴、審判程序的銜接配合。北京海淀法院建立全流程刑事案件速裁程序，變“審判分流”為“全程分流”，開發(fā)速裁辦公系統(tǒng)，初步實(shí)現(xiàn)公檢法司（律師）的電子證據(jù)分享和文書互傳。浙江杭州法院實(shí)行“三集中三簡化”辦案模式，通過相對集中受理、相對集中分案、相對集中開庭，簡化文書制作、簡化審批程序、簡化庭審程序，縮短辦案期限。河北石家莊橋西區(qū)法院協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)建立起“值班公訴人”制度，由檢察機(jī)關(guān)集中移送此類案件并指定一名公訴人出庭。

三是積極探索行政案件繁簡分流。行政案件近年來增長速度最快，不少法院紛紛探索構(gòu)建行政速裁工作機(jī)制，積累了一些好的經(jīng)驗(yàn)。成都中院實(shí)行行政案件優(yōu)化審，直接將起訴時事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的，以簡易程序予以立案，當(dāng)事人各方同意適用簡易程序的，就適用簡易程序?qū)徖?。深圳中院推出“五速三化”速裁法，即采取“簡易程序快速審”“普通程序簡化審”為特色的審理模式，遵循“速立、速送、速排、速審、速判”以及“科技化、信息化、便捷化”的理念來辦理簡單行政案件。

抓好繁簡分流改革各個環(huán)節(jié)的關(guān)鍵

推進(jìn)繁簡分流要構(gòu)建一個立體的、動態(tài)的、分層的分流“漏斗”，按照糾紛發(fā)生與案件審理的流程進(jìn)行多層次分流。

一是在立案環(huán)節(jié)促進(jìn)糾紛訴前分流。對當(dāng)事人同意訴前調(diào)解的，引導(dǎo)當(dāng)事人先行調(diào)解，可以使大量矛盾糾紛在進(jìn)入立案登記前就得到有效化解。北京順義區(qū)法院搭建訴訟前端繁簡分流工作平臺，2016年，調(diào)解結(jié)案1737件，撤訴案件1190件，判決結(jié)案102件，17.7%的民商事糾紛在立案階段得到解決。在二審案件的立案環(huán)節(jié)，還要做好與一審的銜接工作。深圳中院實(shí)行二審簡單民商事案件速裁工作機(jī)制，采取“門診式庭審”“調(diào)審一體化”“簡易式判決”，實(shí)現(xiàn)與一審“令狀式裁判文書案件”“要素式裁判文書案件”的無縫銜接。要優(yōu)化二審審理方式，簡單的二審案件并非都要開庭。天津二中院建立民事二審速裁機(jī)制，針對二審程序?qū)彴讣约昂唵蔚亩弻?shí)體審案件，實(shí)行快速集中審理，一般采取承辦法官詢問當(dāng)事人的方式審理。

二是在庭前環(huán)節(jié)利用審前程序分流。要充分發(fā)揮審前程序的庭審準(zhǔn)備和分流功能，即通過庭前會議固定無爭議事實(shí)和證據(jù)，歸納整理有爭議的事實(shí)和證據(jù)，大大減輕庭審負(fù)擔(dān)。庭前會議一般在繁案中適用較多，遼寧沈陽中院針對建筑工程案件證據(jù)較多、爭議較大、在審限內(nèi)不易及時審結(jié)的問題，在一審建筑工程案件中試行庭前會議，明確審理范圍、整理法律爭點(diǎn)、事實(shí)爭點(diǎn)、證據(jù)爭點(diǎn)。有的法院在簡案中也適用庭前會議，取得了良好效果。湖南長沙縣法院在所有民事案件中廣泛適用庭前會議制度，庭前會議由法官助理主持，在舉證期間屆滿后開庭前一到兩個小時之間召開，法官再根據(jù)庭前會議成果對案件作出相應(yīng)處理，庭審時間較以往縮短了近2/3，當(dāng)庭宣判比率達(dá)到62.75%，當(dāng)庭宣判案件的上訴比率僅為4.8%。

三是在庭審環(huán)節(jié)圍繞爭議焦點(diǎn)開庭。要進(jìn)行庭審方式改革，簡單案件的庭審可以不受法庭調(diào)查、法庭辯論等庭審程序限制。深圳法院采用“門診式庭審”“要素式庭審”，圍繞有爭議的要素同步進(jìn)行法庭調(diào)查和法庭辯論。不少法院安排集中時間審理簡單案件，浙江蕭山法院還實(shí)行多案連審、多案同審，對于類型化案件一般進(jìn)行合并審理，一次性解決告知法庭紀(jì)律、核對當(dāng)事人身份信息、詢問是否申請回避等程序性事項(xiàng)；然后逐案展開法庭調(diào)查，主要圍繞雙方爭議焦點(diǎn)進(jìn)行詢問；在事實(shí)固定的基礎(chǔ)上，由當(dāng)事人依次就個案進(jìn)行法庭辯論和最后陳述；最后，法官助理對于仍有調(diào)解意愿的當(dāng)事人在休庭期間進(jìn)行調(diào)解，書記員對所有案件筆錄逐一校對，法官再綜合考慮法庭調(diào)查、證據(jù)認(rèn)證等情況進(jìn)行當(dāng)庭宣判。

四是在文書制作環(huán)節(jié)圍繞爭議焦點(diǎn)說理。裁判文書制作和說理的繁簡分流是所有審判程序繁簡分流的最終體現(xiàn)。深圳法院推行“令狀式”“要素式”“表格式”裁判文書，以原告的訴訟請求為基礎(chǔ)，省略其他部分。湖南長沙縣法院探索“分論式”裁判文書，緊扣事實(shí)認(rèn)定和法律適用有無爭議，對無爭議部分簡寫，有爭議部分詳寫，提高文書制作效率。實(shí)際上，庭審和文書是緊密相連的兩個審判環(huán)節(jié)，庭審分流和文書分流前后相繼。浙江杭州實(shí)行“庭審記錄改革+簡式裁判文書”分流機(jī)制，注重做好庭審錄音錄像記錄和裁判文書制作的銜接，簡易案件以錄音錄像替代人工筆錄，推行令狀式、要素式的簡式裁判文書，大大加快了審理速度。

加強(qiáng)繁簡分流改革相關(guān)領(lǐng)域的集成

繁簡分流是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，同時涉及案的分流、人的分流、事的分流和物的分流。如果只是局限于案的分流，僅僅為了消化不斷增長的案件，那么難免導(dǎo)致繁簡分流發(fā)揮的作用有限，且可能難以持久。要摒棄過去“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的思維慣性，統(tǒng)籌推進(jìn)法官員額制、司法責(zé)任制等其他司法改革舉措，發(fā)揮信息化建設(shè)的助推作用，多手段、多方法、多途徑共同發(fā)力，最大程度地釋放改革紅利。

凡是繁簡分流機(jī)制改革取得好效果的法院，都采取了“大繁簡、大分流”的做法。深入推進(jìn)繁簡分流機(jī)制改革，要“下一盤大棋”“下一盤活棋”。

一是注重統(tǒng)籌性。要將繁簡分流機(jī)制改革與法院人員分流管理改革尤其是員額制改革結(jié)合起來。目前，人民法院已經(jīng)基本完成法官員額制改革，全國法院遴選產(chǎn)生120138名員額法官，85%以上的司法人力資源配置到辦案一線?！鞍逊ü龠x出來”只是第一步，第二步“把法官解放出來”更為重要，具體就是配足配齊審判輔助人員，科學(xué)界定法官、法官助理、書記員各自職能定位及其相互關(guān)系，讓法官能夠?qū)Ｋ鹃_庭、撰寫裁判文書等核心審判事務(wù)。一些法院在剝離審判輔助事務(wù)并實(shí)行集約化管理方面形成了寶貴經(jīng)驗(yàn)，河南洛陽中院把送達(dá)、排期等工作集中到訴訟服務(wù)中心由專人負(fù)責(zé)，安排退二線法官在集中保全組專門從事保全工作；視頻片中展示的重慶江北區(qū)法院建成“民事財產(chǎn)保全中心”等四個中心，實(shí)現(xiàn)集中財產(chǎn)保全、集中執(zhí)行查控等“八個集中”，為一線法官切實(shí)減了負(fù)。

二是注重系統(tǒng)性。要將繁簡分流機(jī)制改革與司法責(zé)任制改革尤其是業(yè)績評價機(jī)制改革結(jié)合起來。在“誰來辦簡案、誰來辦繁案”方面，各地法院形成了不同做法，有的法院采取簡單案件由人民法庭審理、復(fù)雜案件由審判業(yè)務(wù)庭審理，有的法院采取簡單案件由速裁組或速裁庭審理、復(fù)雜案件由審判業(yè)務(wù)庭審理，有的法院采取簡單案件由專門人員審理、復(fù)雜案件由其他人員審理等，但如何科學(xué)合理評價分別辦理簡案與辦理繁案的法院工作人員工作業(yè)績的問題至關(guān)重要，需要認(rèn)真地加以研究解決。江蘇南京鼓樓區(qū)法院在明確員額法官、非員額法官、速裁庭法官各自工作飽和度的情況下，以案件權(quán)重系數(shù)體系為主軸建立法官業(yè)績考評體系。重慶市五中院制定各類案件折算標(biāo)準(zhǔn)，力求合理評價各類案件的工作量。上述舉措都是區(qū)分簡單案件和復(fù)雜案件，進(jìn)行不同的考核，但還需要繼續(xù)予以探索完善。為了盡量避免案件簡轉(zhuǎn)繁帶來矛盾，浙江衢州法院在簡案庭配備資深法官，一旦法官遇到案件由簡轉(zhuǎn)繁的情形，就將承辦人變更為該資深法官，原承辦法官作為合議庭成員繼續(xù)參與審理，較好地解決了轉(zhuǎn)辦的問題，值得推廣。

三是注重協(xié)調(diào)性。要將繁簡分流機(jī)制改革與信息化建設(shè)結(jié)合起來，重點(diǎn)就是提高信息化建設(shè)對案件繁簡分流的支撐力度。當(dāng)前，人民法院加快建設(shè)信息化3.0版，繁簡分流要搭上信息化的“快車”。蘇州中院運(yùn)用以“電子卷宗隨案同步生成及深度應(yīng)用+庭審及辦公語音識別系統(tǒng)”為核心的智慧審判一體化集成解決方案，立案時一鍵點(diǎn)擊即可實(shí)現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)信息自動填入，庭審中語音自動轉(zhuǎn)換文字輸出，案件討論時合議庭成員、審委會委員均能網(wǎng)上閱卷，撰寫文書時法官可以簡單復(fù)制粘貼卷宗材料的Word版本。上海二中院研發(fā)了C2J（Court to judge）法官智能輔助辦案系統(tǒng)，直接向一線法官提供在線法律資源服務(wù)，根據(jù)案由、案件具體信息等關(guān)鍵詞向法官推送類案信息。深圳中院還專門建立符合速裁案件特點(diǎn)的流程管理系統(tǒng)，及時進(jìn)行節(jié)點(diǎn)提示和跟蹤監(jiān)控。信息化建設(shè)和繁簡分流機(jī)制改革融合度的增強(qiáng)，必將在更高層次上實(shí)現(xiàn)司法效率和司法公正的平衡。

“改革關(guān)頭勇者勝?！卑讣焙喎至鳈C(jī)制改革，事關(guān)人民法院執(zhí)法辦案第一要務(wù)，事關(guān)人民群眾多元司法需求的滿足，事關(guān)司法改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。只有深入推進(jìn)案件繁簡分流機(jī)制改革，才能真正全面落實(shí)司法責(zé)任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。