楊宇婷

一、中國和巴西審計機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的比較

一國的國家審計體制在一定程度上是由國家政治經(jīng)濟(jì)制度決定的，并受到該國歷史文化和現(xiàn)實發(fā)展情況的影響。雖然，巴西與中國在政治制度和經(jīng)濟(jì)制度方面有很大差異，但兩國都是從憲法的高度賦予審計機(jī)關(guān)權(quán)力，構(gòu)建相應(yīng)審計體制的。具體來說，中國和巴西兩國審計機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置可以從以下幾個方面來分析：

（一）中國和巴西最高審計機(jī)關(guān)均具有憲法地位

中國和巴西的《憲法》中均對審計體制予以明確規(guī)定，從憲法的高度配置國家審計的權(quán)力。1891年巴西頒布的第一部憲法中，規(guī)定設(shè)立聯(lián)邦審計法院，確立國家審計監(jiān)督制度?，F(xiàn)行的《憲法》第337、071、727、741和61條中規(guī)定了聯(lián)邦審計法院的職能、9名大法官的任命、地方審計機(jī)關(guān)以及國家內(nèi)部審計監(jiān)督體系等內(nèi)容。另通過《聯(lián)邦審計法院法》，對審計系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)與工作權(quán)限和司法審判程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

中國19882頒布的《憲法》中確定了中國實行獨(dú)立的審計監(jiān)督制度的審計體制。其中，第91條規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計機(jī)關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進(jìn)行審計監(jiān)督”，“審計機(jī)關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”。憲法的第626、367、808、和609條也對地方審計機(jī)關(guān)和審計長的任免進(jìn)行了規(guī)定。此外，中國在憲法的指導(dǎo)下，還頒布了《審計法》、《審計法實施條例》、《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》、《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》等法律法規(guī)，進(jìn)一步完善審計體制的內(nèi)容。

（二）審計機(jī)關(guān)性質(zhì)方面，巴西聯(lián)邦審計法院屬于公共機(jī)關(guān)，中國審計署屬于行政機(jī)關(guān)

考察一國審計機(jī)關(guān)的性質(zhì)，通常要從審計機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及其他監(jiān)督機(jī)關(guān)的關(guān)系中分析，縱觀各國最高審計機(jī)關(guān)，有的屬于行政序列、有的具有部分司法栽判職能、有的屬于公共機(jī)關(guān)，還有的屬于監(jiān)審合一的機(jī)關(guān)。但不論審計機(jī)關(guān)的屬性如何，保持獨(dú)立性都是他們重點強(qiáng)調(diào)的原則和理念。

巴西聯(lián)邦審計法院是獨(dú)立的審計法庭，不屬于司法機(jī)關(guān)，也不屬于行政機(jī)關(guān)，而是隸屬于國會，作為幫助巴西國會履行外部監(jiān)督職能的專業(yè)機(jī)構(gòu)。開展審計工作方面，巴西聯(lián)邦審計法院可以依法自行決定審計目標(biāo)、審計計劃、實施審計任務(wù)、執(zhí)行審計決定、落實審計判決等，同時，也可以參考參議院和眾議院的建議。對審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督方面，巴西聯(lián)邦審計法院向國會報告工作，并每季度向國會提交一份審計工作報告，年底提交年度報告，并接受國會的審計和監(jiān)督。審計職能權(quán)限方面，巴西聯(lián)邦審計法院具有一定的司法栽判權(quán)，從其法律規(guī)定中便可體現(xiàn)，例如“大法官應(yīng)享有同高級司法法院大法官一樣的保障、權(quán)力、工資待遇以及福利”，審計權(quán)限“包括對賬目合規(guī)情況、和責(zé)任人所負(fù)責(zé)任進(jìn)行判決，可以采取拘留、沒收物資等處理處罰措施”。

根據(jù)中國憲法和審計法規(guī)定，中國審計署屬于行政機(jī)關(guān)，獨(dú)立開展外部審計工作。國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府設(shè)立審計機(jī)關(guān)，審計機(jī)關(guān)是本級人民政府的組成部門，在本級人民政府行政首長直接領(lǐng)導(dǎo)下開展審計工作，向本級人民政府負(fù)責(zé)并報告工作，審計機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)列入財政預(yù)算，由本級人民政府予以保證。審計機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系方面，審計機(jī)關(guān)作為國家行政機(jī)關(guān)，由各級人民代表大會產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。例如，國務(wù)院每年向人民代表大會常務(wù)委員會提出審計機(jī)關(guān)對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告以及問題整改情況報告。

（三）審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人任免方面，提名、決定、任命的主體有所差異

從一國審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免情況，也能夠說明審計機(jī)關(guān)與立法、司法和行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。巴西聯(lián)邦審計法院設(shè)有9名大法官，其中三分之二由國會任命，兩名大法官從法院的候補(bǔ)大法官好總檢察長辦公室成員中選出，1名大法官由總統(tǒng)確定，但須經(jīng)參議院批準(zhǔn)。審計法院院長從9名審計大法官中平等選舉產(chǎn)生。審計大法官終身任職，直至70歲退休，除觸犯法律并經(jīng)司法判決外，不得免職。

中國審計署審計長根據(jù)國務(wù)院總理提名，全國人民代表大會常務(wù)委員會決定，由中華人民共和國主席任命，審計長可以連任。全國人民代表大會有權(quán)罷免審計長。副審計長的任免由國務(wù)院決定。地方各級審計機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人由本級人民代表大會常務(wù)委員會決定。審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人沒有違法失職或者其他不符合任職條件的情況的，不得隨意撤換。

（四）領(lǐng)導(dǎo)體制方面，巴西實行無領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的分級管理體制，中國實行有雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的管理體制

審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制是指審計機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系和審計機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，中國和巴西兩國有較大區(qū)別。巴西聯(lián)邦審計法院在各地設(shè)有派出機(jī)構(gòu)——政府審計部，同時，各州、市可參照巴西憲法的有關(guān)規(guī)定，設(shè)立相應(yīng)層級的地方審計法院。地方審計法院按照當(dāng)?shù)胤韶?fù)責(zé)各自范圍內(nèi)的審計監(jiān)督工作，與聯(lián)邦審計法院之間不存在上下級隸屬關(guān)系，但應(yīng)遵守聯(lián)邦審計法院制定的準(zhǔn)則和規(guī)范。

中國的國家審計機(jī)關(guān)是一個從中央到地方的多級次審計組織體系。審計署是最高審計機(jī)關(guān)，地方審計機(jī)關(guān)包括省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府設(shè)立的審計機(jī)關(guān)。地方各級審計機(jī)關(guān)向本級人民政府和上一級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，接受本級人民政府行政首長和上一級審計機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。

二、中國和巴西審計機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限的比較

（一）中國和巴西審計機(jī)關(guān)職責(zé)比較

從國家法律法規(guī)對審計機(jī)關(guān)要求的角度講，審計職責(zé)是審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的任務(wù)。一國審計機(jī)關(guān)的職責(zé)一般會在憲法、審計法中予以體現(xiàn)，例如按照中國審計法中對審計機(jī)關(guān)的審計職責(zé)規(guī)定，中國審計機(jī)關(guān)審計職責(zé)可歸納為十一項。根據(jù)巴西憲法、聯(lián)邦審計法院法、財政責(zé)任法等法律，聯(lián)邦審計法院主要有九項主要職責(zé)。中國和巴西具體審計職責(zé)的比較見表一。

（二）中國和巴西審計機(jī)關(guān)權(quán)限的比較

審計權(quán)限是國家為了保障審計機(jī)關(guān)有效履行審計監(jiān)督職責(zé)而賦予的法定權(quán)力。審計權(quán)限具有完整性、法定性等特征。審計機(jī)關(guān)審計權(quán)限的大小，應(yīng)當(dāng)與審計機(jī)關(guān)所肩負(fù)的審計職責(zé)相適應(yīng)，并與審計機(jī)關(guān)在國家治理體系中的地位相匹配。中國和巴西審計權(quán)限的比較見表二。

三、中國與巴西審計體制的比較對我國的啟示

（一）通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，進(jìn)一步監(jiān)督黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的履職情況

巴西聯(lián)邦審計法院具有審核公職人員的收入和財產(chǎn)申報的職權(quán)。根據(jù)法律的規(guī)定，巴西公職人員任職期間的收入和財產(chǎn)由審計部門每年審計一次，公職人員就職和離職時必須如實申報本人及配偶子女的各種資產(chǎn)。巴西聯(lián)邦審計法院有權(quán)要求申報人對其收入和財產(chǎn)變化做出說明，對不按期申報、申報不實、瞞報漏報，以及財產(chǎn)申報合法收入明顯不符的公職人員將給予免職和相應(yīng)地法律制栽?？偨y(tǒng)、副總統(tǒng)、各部部長、國會議員等的財產(chǎn)申報，公職人員的退休金和撫恤金，甚至公費(fèi)留學(xué)生的費(fèi)用，都在審計職權(quán)范圍內(nèi)。例如，2016年1月總統(tǒng)羅塞夫的前任辦公室主任安東尼奧·帕洛奇因巨額資產(chǎn)來源不明被迫辭職并接受調(diào)查。在我國，對領(lǐng)導(dǎo)干部的財產(chǎn)申報的審查雖然是紀(jì)檢部門的工作，但隨著審計“黨政同責(zé)、同責(zé)同審”作用的發(fā)揮，審計監(jiān)督可以借鑒《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》及《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》等黨內(nèi)制度規(guī)定，對領(lǐng)導(dǎo)干部、尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然，在此過程中也應(yīng)注意與紀(jì)檢部門巡視工作內(nèi)容相區(qū)分，避免重復(fù)。

（二）通過國有企業(yè)審計，更加關(guān)注國有企業(yè)改革進(jìn)程

根據(jù)巴西憲法要求，聯(lián)邦的私有化項目必須通過國會和巴西聯(lián)邦審計法院的審查。聯(lián)邦審計法院通過審計私有化標(biāo)的公司、合同、申報文檔和手續(xù)等對國有企業(yè)私有化進(jìn)行全程審計，重點監(jiān)督拍賣企業(yè)的底價是否合理，以及監(jiān)控公共服務(wù)外包和公共特許經(jīng)營的績效情況。例如，對圣保羅州銀行等3家國有企業(yè)進(jìn)行私有化審計過程中，發(fā)現(xiàn)其拍賣底價被低估27億美元。2010年在審核里約熱內(nèi)盧至圣保羅的高鐵建設(shè)項目時，核減10億美元工程預(yù)算。2017年4月中辦國辦印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的若干意見》中指出，完善審計監(jiān)督的體制機(jī)制，改進(jìn)審計的方式方法，做到應(yīng)審盡審、有審必嚴(yán)，促進(jìn)國有企業(yè)深化改革，提高經(jīng)營管理水平，堅定不移把國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大。標(biāo)志著我國對國有企業(yè)審計監(jiān)督的體系和制度的進(jìn)一步完善。

（三）進(jìn)一步強(qiáng)化對內(nèi)部審計的指導(dǎo)監(jiān)督和對社會審計報告的核查

與巴西審計相比，中國審計機(jī)關(guān)具有對內(nèi)部審計進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督，以及對社會審計報告進(jìn)行核查的職責(zé)。1982年憲法規(guī)定了中國審計機(jī)關(guān)的基本職責(zé)包括對依法屬于審計機(jī)關(guān)審計監(jiān)督對象的單位的內(nèi)部審計工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，以及對社會審計機(jī)構(gòu)委依法屬于審計機(jī)關(guān)審計監(jiān)督對象的單位出具的審計報告進(jìn)行核查。而巴西的法律體系中沒有相關(guān)的法律規(guī)定。會計師事務(wù)所等社會審計與巴西國家審計的財務(wù)報表結(jié)構(gòu)之間也存在顯著差異。

（四）審計結(jié)果為行政部門提供問責(zé)和考核重要依據(jù)

巴西審計法院的一項權(quán)限就是限制責(zé)任人的被選舉權(quán)。巴西聯(lián)邦審計法院定期向選舉檢察院提供近五年審計中有問題的責(zé)任人名單，以便選舉檢察院向選舉法院提起公訴，取消責(zé)任人的被選舉權(quán)。從而保證在審計中有問題的領(lǐng)導(dǎo)干部不能進(jìn)入被選舉的行列，為領(lǐng)導(dǎo)干部的上崗和考核進(jìn)行把關(guān)。因此，在我國審計機(jī)關(guān)通過審計監(jiān)督可以為行政部門提供問責(zé)和考核重要依據(jù)。如充分利用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計成果，向行政監(jiān)督部門提供領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)方面的信息，為行政問責(zé)提供依據(jù)；再如，通過向行政部門提供績效審計項目的信息，為行政部門進(jìn)行績效考核提供依據(jù)和參考。