梁玉靜

摘 要：隨著社會發(fā)展和環(huán)境質(zhì)量之間的矛盾日益突出，環(huán)境保護和污染治理越來越受到重視。排污權(quán)交易制度是一種以經(jīng)濟政策和市場調(diào)節(jié)為手段的環(huán)境管理制度，可以很好的協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境質(zhì)量之間的矛盾，使兩者達到一種最優(yōu)平衡狀態(tài)。以總量控制為基礎(chǔ)的排污權(quán)交易制度可以充分調(diào)動企業(yè)治理污染的積極性，使社會整體治污的成本實現(xiàn)最小化，達到經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：總量；排污權(quán)；交易

中圖分類號：X321 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2018）03-0008-01

1 背景

總量控制制度是我國重要的環(huán)境管理制度，它對我國的環(huán)境管理理念和體系產(chǎn)生了深遠的影響，從污染物末端治理為主的環(huán)境保護戰(zhàn)略向污染預防為主轉(zhuǎn)變。我國于1996年正式提出污染物排放總量控制制度[1]，經(jīng)歷了從濃度控制到總量控制再到總量、質(zhì)量雙控協(xié)同控制的過程。十三五期間污染物總量減排的整體思路是以環(huán)境質(zhì)量改善為主線，實施環(huán)境質(zhì)量和污染物排放總量雙控、協(xié)同控制，實施分區(qū)域、分行業(yè)差別化總量控制要求[2]。

排污權(quán)交易制度是中國環(huán)境政策和環(huán)境管理制度創(chuàng)新的必然選擇，是實現(xiàn)我國高質(zhì)量的可持續(xù)發(fā)展的必要途徑。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出要推行資源有償使用和排污權(quán)交易制度。國務(wù)院辦公廳2014年出臺的《關(guān)于進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導意見》中提出，十三五期間，排污權(quán)交易要在全國范圍內(nèi)全面開展：2015年底前試點地區(qū)要全面完成現(xiàn)有排污單位排污權(quán)核定，2017年底基本建立排污權(quán)有償使用和交易制度，實行排污權(quán)有償取得。2015年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》中再次強調(diào)要擴大排污權(quán)有償使用和交易試點范圍，發(fā)展排污權(quán)交易市場。

2 內(nèi)涵

污染物排放總量控制是將某一控制區(qū)域作為一個完整的系統(tǒng)，采取措施將排入這一控制區(qū)域的污染物總量控制在一定的數(shù)量之內(nèi)，以滿足該控制區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量要求。

排污權(quán)交易，是以一定區(qū)域在一定時間內(nèi)污染物排放總量控制為前提和目標，在滿足環(huán)境質(zhì)量達標的情況下，充分利用當?shù)氐沫h(huán)境資源容量，通過經(jīng)濟政策和市場調(diào)節(jié)手段，企業(yè)借助排污權(quán)交易平臺依法出讓或受讓排污權(quán)（允許排污權(quán)像商品一樣被買賣，這種權(quán)利通常以排污許可證的形式表現(xiàn)）的行為。

排污權(quán)交易的核心是將環(huán)境容量作為一種資源進行管理，在一定的環(huán)境目標條件下利用市場經(jīng)濟手段實現(xiàn)環(huán)境資源的最優(yōu)化配置[3]。為了實現(xiàn)總量控制，政府首先將該地區(qū)允許排放的污染物總量以排污權(quán)的形式分配給排污者，從而實現(xiàn)排污權(quán)的初始分配。在利益最大化的驅(qū)動下，排污者在購買排污權(quán)和治理污染之間做出對自己有利的選擇：治理成本低于排污權(quán)市場價格的企業(yè)會通過治理污染而將自身富余的暫時不用的排污權(quán)用于出售，而治理成本高于市場價格的企業(yè)會少治理一些污染而通過市場交易來購買自身企業(yè)發(fā)展所需要的排放指標。市場交易使排污權(quán)從治理成本低的排污者向治理成本高的排污者轉(zhuǎn)移，這樣整個社會就以最低的成本實現(xiàn)了環(huán)境治理，使環(huán)境容量資源實現(xiàn)了高效率的配置。

3 存在的問題

雖然排污權(quán)交易制度是一種有效的環(huán)境管理政策，但排污權(quán)交易在我國尚處于起步階段，在排污權(quán)交易的實踐過程中出現(xiàn)了一些問題。

3.1 排污權(quán)交易相關(guān)政策和法律滯后

我國第一部系統(tǒng)性的排污權(quán)法規(guī)是2014年環(huán)保部制定的《排污權(quán)許可管理暫行辦法》，該辦法涉及了排污許可證的適用范圍、許可主體、申領(lǐng)范圍、許可條件、許可內(nèi)容、許可證管理和監(jiān)督等內(nèi)容。新環(huán)保法第44條和第45條也提到，國家實行重點污染物總量控制制度和排污權(quán)許可管理制度。但是，我國關(guān)于排污權(quán)交易的法律法規(guī)體系還不健全，從排污權(quán)交易實踐來看，法律基礎(chǔ)太過薄弱，交易過程中法律依據(jù)和保障不夠充分。

3.2 排污權(quán)交易市場不規(guī)范

2007年以來，財政部、環(huán)保部和國家發(fā)改委先后批復了江蘇、浙江、天津、上海、山西、河南、廣西等11個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開展排污權(quán)有償使用和交易試點工作。從目前的試點情況來看，大部分地區(qū)的排污權(quán)交易二級市場發(fā)育不成熟，出現(xiàn)了市場不活躍、無供給甚至灰色交易現(xiàn)象，一些有富余排污權(quán)的企業(yè)限制出售或不愿意將富余指標投放到市場，有的企業(yè)甚至哄抬價格，擾亂排污交易秩序。

3.3 排污權(quán)交易監(jiān)督管理存在一定難度，監(jiān)管力度弱

我國排污權(quán)交易監(jiān)督管理機制尚不健全，具有一定的盲目性和滯后性。事前審核和事后監(jiān)督機制缺乏。一些企業(yè)為了降低成本，謀取更大的利益，進行私下交易，嚴重擾亂交易市場的健康運行。

3.4 排污權(quán)的核定與分配存在難度

進行排污權(quán)交易，首先要解決的問題就是排污權(quán)的初始分配，排污權(quán)分配的方式主要有無償和有償兩種，兩者各有利弊。就目前來看，政府大多采用無償?shù)男问竭M行發(fā)放，這種方式簡單易行，在短期內(nèi)能達到治理污染的目的，但從長遠來看，不利于我國環(huán)境的有效治理。在保障排污權(quán)初始分配的效率和公平的前提下，究竟以何種方式進行分配仍是今后需要研究的難題。

4 措施

（1）建立和完善排污權(quán)交易立法，讓排污權(quán)交易有法可依，奠定排污權(quán)交易法律基礎(chǔ)，確保交易的合法性，公平性。（2）建立高效有序的排污權(quán)交易市場秩序。鼓勵企業(yè)參與排污權(quán)交易，限制有富余排污權(quán)的企業(yè)惡意囤積排污權(quán)，提高購買排污權(quán)企業(yè)的準入門檻，改變違法成本低于守法標準或治理成本問題，嚴厲打擊幕后操縱和非法交易，保障交易合法有序競爭。（3）建立健全政府的監(jiān)督管理機制。排污權(quán)交易尚處于起步階段，還不能完全離開政府的監(jiān)督管理和行政干預。在排污權(quán)交易過程中，政府的有效監(jiān)督能夠確保交易市場的健康運行。建立有效的排污權(quán)交易登記和總結(jié)制度，從交易者的確定到許可證的分配、交易和審核各個環(huán)節(jié)都制定一系列的制度，保障交易的實施。（4）安裝建設(shè)主要污染物刷卡排污總量監(jiān)控設(shè)備，建立以排污許可為基礎(chǔ)、總量刷卡為手段的總量管理模式，構(gòu)建融基本賬戶、排污許可、刷卡排污、排污權(quán)交易于一體的排污權(quán)綜合信息管理平臺。

5 結(jié)語

總量控制制度是排污權(quán)交易的前提，排污權(quán)交易是落實主要污染物總量控制制度的關(guān)鍵。將基于行政剛性的總量控制和基于市場靈活性的排污權(quán)交易有機結(jié)合，極大的促進了環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，使有限的環(huán)境容量資源得到最高效的配置。

參考文獻

[1]方馨遠.總量控制與排污權(quán)交易制度初探[C].華北五省市區(qū)環(huán)境科學學會第十六屆學術(shù)年會優(yōu)秀論文集.北京：北京市環(huán)境學會，2009：148-153.

[2]石文十三五污染物減排草案初定[J].石油庫與加油站，2015，24（4）：26.

[3]楊晨里.中國排污權(quán)交易的可行性研究[J].環(huán)境保護，2001，（4）：31-33.