吳頔 黃愛寶

摘要：目前，中國生態(tài)行政學(xué)研究中的困境在很大程度上也是緣于呈現(xiàn)出了不同的理論視野分殊，其主要表現(xiàn)為：一是“行政生態(tài)學(xué)”理論學(xué)科定位下的研究，即有些學(xué)者肯定地認(rèn)為生態(tài)行政學(xué)就是行政生態(tài)學(xué)。但事實上，二者理當(dāng)分屬兩種明顯不同的理論學(xué)科定位。這種將行政生態(tài)學(xué)與生態(tài)行政學(xué)混為一談的現(xiàn)象是生態(tài)行政學(xué)研究起步中的主要困惑，大大影響生態(tài)行政學(xué)研究力量的集中和研究成果的推進(jìn)。二是面向工業(yè)社會管理行政理論視野下的探討，即目前國內(nèi)大部分生態(tài)行政學(xué)的研究成果還是主要表現(xiàn)為面向工業(yè)社會管理行政理論的基調(diào)和高度。面向工業(yè)社會管理行政理論的生態(tài)行政學(xué)理論所具有的種種內(nèi)在局限，依靠管理行政理論自身的完善是不可能得到根本解決的。三是面向后工業(yè)社會服務(wù)行政理論視野下的建構(gòu)，但目前自覺地面向后工業(yè)社會服務(wù)行政理論的生態(tài)行政學(xué)研究成果還極其少見。面向后工業(yè)社會服務(wù)行政理論下的生態(tài)行政學(xué)構(gòu)建以及達(dá)成廣泛共識也都將是一個長期的歷史任務(wù)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)行政學(xué)；行政生態(tài)學(xué)；管理行政；服務(wù)行政

21世紀(jì)以來，在生態(tài)行政學(xué)研究中，冠以“生態(tài)行政、生態(tài)行政管理、環(huán)境行政、綠色行政、政府生態(tài)管理、政府環(huán)境管理、政府綠色管理、政府生態(tài)治理、政府環(huán)境治理、生態(tài)型政府、綠色政府、環(huán)境友好型政府、政府生態(tài)責(zé)任、政府環(huán)境責(zé)任”等等為主題或關(guān)鍵詞的有關(guān)成果也日漸豐富，但從總體上來說，無論是作為一種生態(tài)環(huán)境人文社會科學(xué)，還是作為一種應(yīng)用行政學(xué)或應(yīng)用行政管理學(xué)，目前中國生態(tài)行政學(xué)研究無疑還處于開端階段，作為一個獨立存在和發(fā)展的學(xué)科地位似乎還難以令人信服。這不僅是因為目前國內(nèi)直接或自覺地以“生態(tài)行政”作為主題的研究力量和研究成果相當(dāng)有限，而且在很大程度上也是緣于薄弱的國內(nèi)生態(tài)行政學(xué)研究還呈現(xiàn)出不同的理論視野分殊。本文著力梳理與剖析國內(nèi)生態(tài)行政學(xué)研究的三種不同的理論定位與區(qū)分，應(yīng)當(dāng)有助于推動生態(tài)行政學(xué)研究的進(jìn)程更加自覺，目標(biāo)更加明確，觀點更加成熟。

一、“行政生態(tài)學(xué)"理論學(xué)科定位下的研究

西方的生態(tài)行政或生態(tài)行政管理實踐起源于20世紀(jì)60年代，1969年美國成立對總統(tǒng)負(fù)責(zé)的“環(huán)境質(zhì)量委員會”，1970年美國成立國家環(huán)境保護(hù)局。我國生態(tài)行政實踐大概也始于20世紀(jì)70年代，1974年我國正式成立國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組。但是，直到21世紀(jì)初，我國學(xué)界才明確地提出生態(tài)行政或生態(tài)行政學(xué)概念并開展研究。一般認(rèn)為，生態(tài)行政學(xué)是研究政府為了實現(xiàn)人與自然和諧共生的理念和目標(biāo)，如何全面履行生態(tài)行政管理職能的行政學(xué)，是一門研究政府或行政系統(tǒng)與自然生態(tài)系統(tǒng)之間關(guān)系的學(xué)科。2004年，高小平在國內(nèi)最早提出生態(tài)行政學(xué)是一門全新的邊緣學(xué)科，提出需要運用行政學(xué)原理，對生態(tài)行政管理的法制、政策、原則、職能、機(jī)構(gòu)等方面進(jìn)行考察。02005年，黃愛寶也認(rèn)為，生態(tài)行政學(xué)或是研究生態(tài)行政管理的規(guī)律、特點和方法的學(xué)科，是研究如何運用行政管理學(xué)的基本原理與方法對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而最終促進(jìn)人與自然和諧共存的目標(biāo)。

與上述的生態(tài)行政學(xué)相比，行政生態(tài)學(xué)研究已有較長的歷史。大約20世紀(jì)30年代到60年代，美國行政學(xué)家高斯和里格斯創(chuàng)立了“行政生態(tài)學(xué)”，我國臺灣學(xué)者彭文賢和我國學(xué)者王滬寧也分別在1988年和1989年發(fā)表過生態(tài)行政學(xué)的研究專著。一般認(rèn)為，行政生態(tài)學(xué)就是強(qiáng)調(diào)不能夠僅僅局限于行政系統(tǒng)本身來研究一個國家的公共行政，而應(yīng)該跳出行政系統(tǒng)，進(jìn)一步研究行政系統(tǒng)之外的各種環(huán)境要素。里格斯把影響一個國家的行政環(huán)境要素區(qū)分為經(jīng)濟(jì)要素、社會要素、溝通網(wǎng)、符號系統(tǒng)和政治構(gòu)架，彭文賢將行政環(huán)境要素劃分為政治因素、經(jīng)濟(jì)因素、社會因素和文化因素，王滬寧重點分析了環(huán)境要素中的政治圈、經(jīng)濟(jì)圈和文化圈?？梢?，在上述行政生態(tài)學(xué)研究的代表性文獻(xiàn)中，自然因素對行政系統(tǒng)的作用和影響并沒有受到明顯的重視。

我們認(rèn)為，生態(tài)行政學(xué)不應(yīng)等同于行政生態(tài)學(xué)。1989年，王滬寧就明確指出，行政生態(tài)學(xué)不是對自然環(huán)境的行政管理，或環(huán)境保護(hù)之行政，后者可設(shè)生態(tài)行政學(xué)來專門研討。2004年，高小平也認(rèn)為，行政生態(tài)學(xué)是一門以行政管理外部制度環(huán)境為主要研究內(nèi)容的學(xué)科，其研究的是“行政生態(tài)”，而不是“生態(tài)行政”。2005年，黃愛寶還專門撰文對行政生態(tài)學(xué)和生態(tài)行政學(xué)的內(nèi)涵進(jìn)行了比較，認(rèn)為行政生態(tài)學(xué)是將“生態(tài)學(xué)”定位為一種哲學(xué)方法論與和諧價值觀，其實質(zhì)是一種生態(tài)主義的行政社會學(xué)理論。而生態(tài)行政學(xué)是將“生態(tài)學(xué)”定位為自然科學(xué)，其價值觀又表現(xiàn)為追求自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡與穩(wěn)定，促進(jìn)人與自然的生態(tài)和諧，其實質(zhì)是一種環(huán)境保護(hù)主義的行政學(xué)。

然而，在我國現(xiàn)行生態(tài)行政學(xué)研究中，有些學(xué)者一直沒有將生態(tài)行政學(xué)和行政生態(tài)學(xué)加以明確區(qū)分，相反卻肯定地認(rèn)為生態(tài)行政學(xué)就是行政生態(tài)學(xué)。比如，2001年，吳海晶以《生態(tài)行政學(xué)學(xué)科性質(zhì)探析》為篇名發(fā)文指出，生態(tài)行政學(xué)是生態(tài)政治學(xué)的分支學(xué)科，是用生態(tài)學(xué)觀點研究行政問題，注重對生態(tài)與行政作綜合分析，帶有邊緣性、交叉性特點的新興學(xué)科。2004年，張國慶認(rèn)為，所謂生態(tài)行政學(xué)研究的基點立足于政府賴以生存和運作的生態(tài)系統(tǒng)的重要性，強(qiáng)調(diào)政府預(yù)期環(huán)境的互動和動態(tài)平衡。2006年，趙映誠也認(rèn)為，生態(tài)行政的中心理念就是行政主體及其行政活動與行政客體對象（包括自然）之間關(guān)系的和諧與平衡。顯然，他們都是將生態(tài)行政與行政生態(tài)、生態(tài)行政學(xué)與行政生態(tài)學(xué)當(dāng)作一回事，實質(zhì)上也就是將生態(tài)行政學(xué)作為一門行政生態(tài)學(xué)的理論學(xué)科進(jìn)行定位。

誠然，生態(tài)行政學(xué)與行政生態(tài)學(xué)的確也存在著互聯(lián)互通和互補(bǔ)互促的地方。黃愛寶就曾認(rèn)為，生態(tài)行政學(xué)強(qiáng)調(diào)改造與完善一個國家的行政系統(tǒng)以適應(yīng)自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡與穩(wěn)定，目的也是在于促進(jìn)行政系統(tǒng)與自然生態(tài)環(huán)境之間的協(xié)調(diào)與平衡，這就也內(nèi)在地包含在行政生態(tài)學(xué)的研究內(nèi)容與價值目標(biāo)之中。而且，行政系統(tǒng)與自然生態(tài)環(huán)境之間的協(xié)調(diào)與平衡也依賴于行政系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)、政治、文化等其他環(huán)境因素之間的協(xié)調(diào)與平衡，因為它們之間本身也存在著互為中介的動態(tài)交互作用關(guān)系。這表明，生態(tài)行政學(xué)的研究不能脫離行政生態(tài)學(xué)理論的關(guān)聯(lián)與指導(dǎo)。楊華鋒、劉祖云還曾經(jīng)將生態(tài)學(xué)和行政學(xué)聯(lián)姻的中外行政學(xué)理論發(fā)展劃分為四個階段，即生態(tài)概念引入階段（其標(biāo)志為高斯1936年和1947年發(fā)表《美國社會與公共行政》、《公共行政的境界》和《政府生態(tài)學(xué)》）、行政生態(tài)的典范階段（其標(biāo)志為里格斯的行政生態(tài)學(xué)的創(chuàng)立）、行政生態(tài)學(xué)的本土化階段（其標(biāo)志為中國大陸和臺灣地區(qū)發(fā)表的《行政生態(tài)分析》和《行政生態(tài)學(xué)》著作）、行政學(xué)回歸“生態(tài)”的階段即作為異例出現(xiàn)的“生態(tài)行政”。并進(jìn)一步認(rèn)為，對自然生態(tài)環(huán)境的重視本來就是典范時期里格斯行政生態(tài)理論所主張的雙向維度之一，自然生態(tài)得以受到關(guān)注是題中應(yīng)有之義，是矯枉過正之舉；同時，自然生態(tài)的回歸意味著生態(tài)行政理論的產(chǎn)生，其價值關(guān)懷和理論預(yù)期，同以往的行政生態(tài)理論有著巨大的差異，具有典型的“異例”性。這是從歷史的角度說明，生態(tài)行政學(xué)既是對行政生態(tài)學(xué)的繼承，但更是一種特殊的發(fā)展，即發(fā)展為另一種理論學(xué)科定位的知識或?qū)W問。

如果僅僅從上述生態(tài)行政學(xué)與行政生態(tài)學(xué)的關(guān)聯(lián)性或繼承性上來看，我們在一定意義上，似乎也可以將生態(tài)行政學(xué)作為行政生態(tài)學(xué)研究內(nèi)容的一個組成部分或行政生態(tài)學(xué)發(fā)展歷程中的一個特殊階段。但是，在事實上，不僅目前行政生態(tài)學(xué)主流研究成果并沒有強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)與自然系統(tǒng)之間的關(guān)系，而且行政生態(tài)學(xué)和生態(tài)行政學(xué)對“生態(tài)”概念理解更有著明顯不同，強(qiáng)制性認(rèn)為行政生態(tài)學(xué)就是包括生態(tài)行政學(xué)，必然將兩種不同的“生態(tài)”內(nèi)涵融入同一個理論體系中，那么也就明顯地違反了邏輯同一律的基本要求。也就是說，二者在研究淵源、研究對象和研究方法上均有較大的差異，簡單地將二者等同容易造成理論之間的混沌和不自洽?；蛘哒f，行政生態(tài)學(xué)與生態(tài)行政學(xué)對“生態(tài)”概念內(nèi)涵、研究內(nèi)容、價值目標(biāo)和功能意義等方面都存在著明顯的差異，這些差異已經(jīng)足以表明二者應(yīng)當(dāng)是兩種不同的“話語體系”，因此，二者理當(dāng)分屬兩種明顯不同的理論學(xué)科定位。

生態(tài)行政學(xué)的理論學(xué)科定位是對其研究的邏輯起點，目前生態(tài)行政學(xué)研究中的行政生態(tài)學(xué)與生態(tài)行政學(xué)混為一談現(xiàn)象仍是生態(tài)行政學(xué)研究起步中的主要困惑，這又勢必會大大影響生態(tài)行政學(xué)研究力量的集中和研究成果的推進(jìn)。如何解決部分研究生態(tài)行政學(xué)的學(xué)者陷入行政生態(tài)學(xué)的“鎖入效應(yīng)”，從而最大限度地增強(qiáng)生態(tài)行政學(xué)的理論學(xué)科定位共識還是一項基礎(chǔ)性的澄清目標(biāo)與闡明任務(wù)。

二、面向工業(yè)社會管理行政理論視野下的探討

張康之認(rèn)為，與人類社會的發(fā)展經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會再到后工業(yè)社會的歷史變遷相適應(yīng)，社會治理模式演變也經(jīng)由統(tǒng)治型社會治理模式演變?yōu)楣芾硇蜕鐣卫砟Ｊ?，并將走向服?wù)型社會治理模式。而行政作為社會治理模式的重要組成部分，也必然相應(yīng)地經(jīng)歷統(tǒng)治行政到管理行政再到服務(wù)行政的歷史演變。

其中，面向工業(yè)社會的管理行政在行政的價值目標(biāo)理念上，一是工具定位，即管理行政中的每一個崗位或職位都是工具定位的，是將崗位或職位上的人看作是填充崗位或職位的“材料”；二是以政府為本位，官本位彌漫于整個社會；三是效率導(dǎo)向，即管理行政確立了效率中心主義理念，政府陷入追求片面的效率之中往往又喪失了公正，并且在效率追求中往往周期性地陷入無效率的困境之中。管理行政在行政的方式方法上，一是控制導(dǎo)向的行政，即是以控制為核心的，服務(wù)內(nèi)容也是其控制導(dǎo)向下發(fā)生的，是從屬于控制導(dǎo)向的，控制在性質(zhì)上是一種“獨斷”；二是半開放半封閉的行政；三是主要表現(xiàn)為“法治”；四是建立了權(quán)威與價格的二元整合機(jī)制，建立政府之間以及政府與社會公眾之間的“分工——協(xié)作”整合機(jī)制；五是關(guān)于行政程序合理性的一切規(guī)劃，都只能滿足于低度復(fù)雜性和低度不確定性的社會要求；六是回應(yīng)性行政。

應(yīng)該承認(rèn)，目前國內(nèi)大部分生態(tài)行政學(xué)的研究成果并不是基于完全的或典型的面向工業(yè)社會的管理行政理論視野，但是，其居多的成果還是主要表現(xiàn)為面向工業(yè)社會管理行政理論的基調(diào)和高度，同時也正出現(xiàn)越來越多的超越和質(zhì)疑工業(yè)社會管理行政理論視野的生態(tài)行政學(xué)觀點。黃愛寶認(rèn)為，在面向工業(yè)社會的管理行政理論視野下，生態(tài)行政學(xué)的核心觀點主要呈現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)至上”的生態(tài)行政理念、“效率中心”的生態(tài)行政目標(biāo)、“法治為本”的生態(tài)行政方式、“市場機(jī)制”的生態(tài)行政方法、“層級控制、分工明確”的官僚制生態(tài)行政體制以及“先破壞、后保護(hù)”的回應(yīng)性生態(tài)行政策略等。

具體而言，管理行政下的生態(tài)行政導(dǎo)致的“經(jīng)濟(jì)至上”，是因為管理行政是以政府本位和工具定位，而出于地方政府所轄行政區(qū)域的局部發(fā)展、行政部門利益的最大化以及行政官員任期內(nèi)升遷考核等自身利益需要，往往導(dǎo)致“經(jīng)濟(jì)至上”是生態(tài)行政實踐的普遍動因?！敖?jīng)濟(jì)至上”的生態(tài)行政理念在本質(zhì)上就是“物本”而不是“人本”，是“官本位”而不是“社會本位”的行政理念，在實踐中往往導(dǎo)致重經(jīng)濟(jì)增長而漠視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行政行為。

管理行政下的生態(tài)行政強(qiáng)調(diào)的“效率中心”就是指效率至上或效率中心主義，其中的“效率”主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)效率、生態(tài)效率以及生態(tài)管理效率，“效率”是指以最小化投入取得最大化的效益，而“效率中心”則一是指在經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的沖突中追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化；二是指在效率與公平的沖突中追求效率的最大化。如果生態(tài)行政學(xué)能夠強(qiáng)調(diào)在處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一關(guān)系，處理好效率與公正的協(xié)調(diào)關(guān)系前提下，提高經(jīng)濟(jì)效率、生態(tài)效率和生態(tài)管理效率，最終自然也有利于促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)效益的最大化。但是，如果生態(tài)行政學(xué)從強(qiáng)調(diào)“效率”走向“效率中心”，那么就容易產(chǎn)生先經(jīng)濟(jì)后生態(tài)、重經(jīng)濟(jì)輕生態(tài)的價值偏好，因為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系中，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域往往投入較小而效益相對較大較快，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域則往往成本相對較大而成效則較長較慢。此外，“效率中心”還典型地表現(xiàn)為只顧經(jīng)濟(jì)效率、生態(tài)效率以及生態(tài)管理效率而忽視生態(tài)環(huán)境公正以及其他社會公正，表現(xiàn)為只顧自己的各種利益而損害別人利益或公共利益，而生態(tài)環(huán)境的不公正最終還是會促使人們加劇對自然資源的消耗和生態(tài)環(huán)境的破壞，形成類似“貧窮是最大的污染”等問題。

管理行政下的生態(tài)行政主張的“法治為本”是將法治作為生態(tài)環(huán)境治理的根本方式，是堅信通過不斷地建立健全生態(tài)法制，不斷地加強(qiáng)生態(tài)法治力度、廣度和深度就最終可以解決生態(tài)環(huán)境治理中的所有難題。在與生態(tài)行政學(xué)相同和相近的“綠色行政”、“環(huán)境行政”研究中，綠色行政也被認(rèn)為是“ISO 1400l的概念性稱號，是按照現(xiàn)代行政法治的要求新的行政觀”，環(huán)境行政研究成果也基本上基于行政法學(xué)視角和從行政執(zhí)法的角度來進(jìn)行研究，“環(huán)境行政就是環(huán)境法律適用過程中的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。這些研究成果無疑具有較強(qiáng)的“法治為本”的基調(diào)與底色。當(dāng)然，當(dāng)下現(xiàn)實中強(qiáng)化生態(tài)法治的地位與作用依然不容置疑，事實上，通過最嚴(yán)格最嚴(yán)密的生態(tài)法律制度來保護(hù)生態(tài)環(huán)境應(yīng)是生態(tài)行政學(xué)研究中的主導(dǎo)話語，通過加強(qiáng)生態(tài)法治來解決現(xiàn)實生態(tài)環(huán)境問題也是生態(tài)行政實踐的主要舉措。然而，倡導(dǎo)生態(tài)法治和主張生態(tài)法治為本并不完全是一回事，后者往往容易導(dǎo)致生態(tài)法治的內(nèi)在弊端得以泛濫。這些弊端主要表現(xiàn)為生態(tài)立法往往滯后于生態(tài)環(huán)境問題的出現(xiàn)，生態(tài)法律的剛性規(guī)定難以適應(yīng)生態(tài)環(huán)境問題的不確定性和不可預(yù)測性，生態(tài)法律無法涵蓋人們所有的生態(tài)環(huán)境行為和所有的生態(tài)環(huán)境問題，生態(tài)法律無法完全解釋各種生態(tài)環(huán)境侵權(quán)主體、對象以及程度等方面認(rèn)定中的模糊性問題，生態(tài)執(zhí)法不能完全解決缺乏守法自覺性的主體行為的執(zhí)法難問題。

管理行政下的生態(tài)行政提倡的“市場機(jī)制”，既是指通過賦予生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品以商品屬性，并將之作為交易對象而建立的一種包括私有產(chǎn)權(quán)和政府加以規(guī)制的公共產(chǎn)權(quán)交易在內(nèi)的生態(tài)市場體系，也是指在包括政府在內(nèi)的不同主體之間運用市場競爭方法，即通過形成對自然生態(tài)環(huán)境資源使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)以及部分所有權(quán)的競爭關(guān)系來提高生態(tài)效率和生態(tài)管理效率。生態(tài)行政學(xué)研究中所描述的市場機(jī)制既包括排污權(quán)交易市場、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)貼與稅費市場等，也包括廣義上的基于政府“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)和將市場競爭機(jī)制引入政府管理中的政府生態(tài)環(huán)境績效評估機(jī)制。如金太軍、沈承誠就認(rèn)為，要塑造地方政府的生態(tài)治理意愿，就必須將地方政府核心行政者納入政治錦標(biāo)賽體制，將生態(tài)治理相關(guān)指標(biāo)納入政治錦標(biāo)賽可測度指標(biāo)之中。不可否認(rèn)，生態(tài)市場機(jī)制對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)無疑能夠發(fā)揮特別重要的作用，但它始終會面臨諸多難以克服的內(nèi)在困境，如難以界定和維護(hù)具有不可分割性和外部性的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)，不能避免市場主體追求自身利益最大化以及政府自利性導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境合同執(zhí)行難、責(zé)任追究難和政府壟斷與尋租，難以克服政府為了績效而造成的避重就輕和弄虛作假等問題。

管理行政下的生態(tài)行政推崇的“層級控制、分工明確”的生態(tài)行政體制就是中央政府對地方政府、上級政府對下級政府、政府對社會實現(xiàn)自上而下的層級支配治理結(jié)構(gòu)，這種“官僚制”生態(tài)行政體制同樣具有重要的現(xiàn)實功能，當(dāng)下生態(tài)行政學(xué)研究普遍呼吁強(qiáng)化中央與上級政府的權(quán)威性和直管力，強(qiáng)調(diào)類似各級地方黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)河流（湖泊、水庫等）“河長”的“河長制”中的“一把手抓”與“抓一把手”的自上而下的權(quán)力運作機(jī)制，這些仍是生態(tài)行政理論與實踐研究的主調(diào)和強(qiáng)音。然而，“層級控制”也會導(dǎo)致政府生態(tài)環(huán)境信息不靈或獲取信息成本過高，生態(tài)行政程序的繁瑣與遲緩，政府生態(tài)環(huán)境治理能力不足以及社會生態(tài)自治能力難以提高等問題?！胺止っ鞔_”也會導(dǎo)致按照行政區(qū)劃與行政層級管理生態(tài)環(huán)境的政府分工管理體制，以及按照自然生態(tài)環(huán)境要素區(qū)分設(shè)置部門分工的政府管理體制不能適應(yīng)自然生態(tài)環(huán)境的整體性與公共性特征要求。

管理行政下的生態(tài)行政提出的諸如“誰污染、誰治理”、“誰污染、誰付費”等生態(tài)行政策略，也是一種等到生態(tài)環(huán)境問題出現(xiàn)乃至惡化以后才加以回應(yīng)的“末端治理”或“事后控制”的生態(tài)行政方針，而這些策略方針也可能產(chǎn)生某種暫時性和部分性功效，但最終必然難以適合生態(tài)環(huán)境問題的不確定性和不可逆轉(zhuǎn)性特征要求。

此外，在當(dāng)下生態(tài)行政學(xué)研究中，被學(xué)界廣泛作為其理論基礎(chǔ)和理論視野的西方目前普遍盛行的新公共管理理論、新公共行政理論、新公共服務(wù)理論、治理與善治理論、現(xiàn)代責(zé)任政府和法治政府理論等，其主調(diào)基本上也是屬于面向工業(yè)社會的管理行政理論范疇。新公共管理理論對于市場化原則的強(qiáng)調(diào)，新公共行政理論對于參與治理的民主行政的追求，治理理論以市場基礎(chǔ)、責(zé)任清晰、法治為本等為核心要素的建設(shè)要求等，在本質(zhì)上都是屬于面向工業(yè)社會的管理行政理論和模式的內(nèi)涵和內(nèi)容。如，在2007年高小平的生態(tài)行政學(xué)專著《政府生態(tài)管理》中，他也是運用了所謂公共服務(wù)理論作為政府生態(tài)管理的理論基礎(chǔ)，這種理論又主要基于比新公共管理更加強(qiáng)調(diào)政府的公共性、回應(yīng)性、可選擇性、責(zé)任性、參與性、合作性、透明性、有效性的新公共服務(wù)理論，但還是存在明顯的面向工業(yè)社會的管理行政理論架構(gòu)，所以也被認(rèn)定為是可疑的，是在理論創(chuàng)新方面表現(xiàn)出的不足。

總之，上述面向工業(yè)社會管理行政理論的生態(tài)行政模式及其生態(tài)行政學(xué)理論所具有的種種內(nèi)在局限，依靠管理行政模式或管理行政理論自身的完善是不可能得到根本解決的，必須在后工業(yè)社會背景下，運用創(chuàng)新性思維，在管理行政模式以及管理行政學(xué)理論的一切失敗教訓(xùn)中展開對于服務(wù)行政的構(gòu)想中才有望得以真正克服。

三、面向后工業(yè)社會服務(wù)行政理論視野下的建構(gòu)

在我國學(xué)界，“服務(wù)行政”也存在著面向工業(yè)社會管理行政理論和面向后工業(yè)社會服務(wù)行政理論的兩種理論視野下的解讀和定位。前者雖然也強(qiáng)調(diào)服務(wù)價值理念和服務(wù)職能，但仍固守于面向工業(yè)社會管理行政模式中的法治行政、有限行政、責(zé)任行政、績效行政等要求。后者不僅強(qiáng)調(diào)“公民本位”或“社會本位”的服務(wù)價值理念，而且在行政制度和行政方式方法諸多方面已有完全不同于傳統(tǒng)行政模式的變革與創(chuàng)新內(nèi)容。張康之倡導(dǎo)的面向后工業(yè)社會的服務(wù)行政就是強(qiáng)調(diào)，在行政價值目標(biāo)理念上，一是“人本行政”，是將行政人員和社會公眾都當(dāng)作活生生現(xiàn)實的人而不是“匿名的”符號；二是公民本位的行政，是為人民服務(wù)的行政；三是公正導(dǎo)向，是強(qiáng)調(diào)公正前提下的效率并用公正激發(fā)效率。服務(wù)行政在行政的方式方法上，一是服務(wù)導(dǎo)向，控制也是從屬于服務(wù)行政的，服務(wù)在性質(zhì)上是一種“協(xié)商”；二是具有充分開放性的行政；三是需要謀求德治與法制統(tǒng)一，是努力用德治統(tǒng)攝法治，從而實現(xiàn)法治與德治的統(tǒng)一；四是需要確立一個合作和信任的整合機(jī)制，是把信任作為合作的因素納入整合機(jī)制中來，建立基于充分信任關(guān)系的合作機(jī)制；五是需要用行政程序的靈活性來取代行政程序的合理性；六是需要用前瞻性取代回應(yīng)性，要求政府必須超越傳統(tǒng)行政的回應(yīng)性功能，更加注重前瞻性功能。

誠然，自覺地面向后工業(yè)社會服務(wù)行政理論的生態(tài)行政學(xué)研究成果還極其少見，但也有不少初見端倪的研究觀點。如，高小平認(rèn)為，在進(jìn)入后工業(yè)社會以來，克服“部門”行政的弊端就需要政府實行系統(tǒng)的、整合的、泛化的生態(tài)行政管理，需要全域、全程和全部思維模式的生態(tài)行政管理。他還認(rèn)為，面對生態(tài)系統(tǒng)退化的閾值，生態(tài)功能與人類利用的臨界點，研究開發(fā)替代能源的邊際效用等許多不確定性的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)問題，生態(tài)行政管理必須要以一定的彈性應(yīng)對這些不確定性。前句話就體現(xiàn)了服務(wù)行政下的生態(tài)行政合作治理觀念，后句話則表明了服務(wù)行政下的更具有靈活性的生態(tài)行政程序訴求。此外，生態(tài)行政學(xué)研究內(nèi)容還主要呈現(xiàn)為比較抽象的理論暢想，缺乏經(jīng)驗論證和落地舉措，缺少自覺認(rèn)同和廣泛共識。楊華鋒、劉祖云甚至認(rèn)為，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域構(gòu)建后工業(yè)社會服務(wù)型政府治理模式的責(zé)任體系，表現(xiàn)出典型的生態(tài)主義導(dǎo)向，但生態(tài)行政理論需要核心關(guān)注的政府行政行為，缺乏深入的經(jīng)驗性和實證性探求，從而陷入一種理論的宏大敘事及其虛妄性。

目前，面向后工業(yè)社會服務(wù)行政理論的生態(tài)行政學(xué)研究成果主要表現(xiàn)為黃愛寶發(fā)表的幾篇論文，即2009年的《走向社會環(huán)境自治：內(nèi)涵、價值與政府責(zé)任》、《論走向后工業(yè)社會的環(huán)境合作治理》和2010年的《從后工業(yè)社會的服務(wù)行政構(gòu)想看生態(tài)行政創(chuàng)新》、《生態(tài)行政創(chuàng)新與低碳政府建設(shè)》等。這些文章中的觀點是，面向后工業(yè)社會服務(wù)行政的生態(tài)行政學(xué)的核心觀點主要在于強(qiáng)調(diào)“生態(tài)優(yōu)先”的生態(tài)行政理念、“社會公正”的生態(tài)行政目標(biāo)、“德制”安排的生態(tài)行政制度、“合作”治理的生態(tài)行政機(jī)制、更具有靈活性的生態(tài)行政程序和更具有前瞻性的生態(tài)行政功能。

具體地說，服務(wù)行政下的生態(tài)行政堅持“社會本位”和“公民本位”為根本價值理念，而“生態(tài)優(yōu)先”理念就是優(yōu)先維護(hù)代表人類整體利益、長遠(yuǎn)利益、持續(xù)利益、代際利益的自然生態(tài)環(huán)境效益，就是實現(xiàn)代表公民或社會的公共意志與公共利益的“社會本位”和“公民本位”的價值理念。

服務(wù)行政下的生態(tài)行政倡導(dǎo)的“社會公正”是公平與效率的統(tǒng)一，是形式公正與實質(zhì)公正的統(tǒng)一，是需要在人與自然之間建立“種際生態(tài)公正”和在當(dāng)代人之間以及當(dāng)代人與后代人之間建立“代內(nèi)生態(tài)公正”與“代際生態(tài)公正”的統(tǒng)一，是國內(nèi)生態(tài)公正與國際生態(tài)公正的統(tǒng)一，是生態(tài)公正和經(jīng)濟(jì)、政治、文化領(lǐng)域中各種社會公正的統(tǒng)一。反對各種生態(tài)帝國主義、生態(tài)殖民主義和生態(tài)利己主義等不公正和偽公正現(xiàn)象。

服務(wù)行政下的生態(tài)行政是以德治為標(biāo)記，將法治與德治統(tǒng)一起來，并用道德的權(quán)威統(tǒng)攝權(quán)力的權(quán)威和法律的權(quán)威，而“德制”是道德化了的制度和德治的制度安排，其常規(guī)性內(nèi)容是引導(dǎo)性而不是強(qiáng)制性的生態(tài)道德規(guī)范，它不僅能夠客觀規(guī)范人們的生態(tài)環(huán)境行為，而且可以引導(dǎo)造就人們對地球生態(tài)環(huán)境共同體的內(nèi)心認(rèn)同。

服務(wù)行政下的生態(tài)行政“合作”治理是一種包含著工具理性的內(nèi)容而又實現(xiàn)了對工具理性的超越，體現(xiàn)人類較為高級的實踐理性的合作形態(tài)，它強(qiáng)調(diào)生態(tài)合作的人本性、公共性、自覺性，它是對官僚制揚棄和取代基礎(chǔ)上的合作，它意味著層級支配的格局為平等合作結(jié)構(gòu)所取代。只有這種合作治理才能真正地避免類似“公用地的悲劇”和“集體行動的困境”等各種生態(tài)治理的深層次難題或困境。

服務(wù)行政下的生態(tài)行政更加強(qiáng)調(diào)具有靈活性的行政程序，以應(yīng)對越來越向我們呈現(xiàn)出無序性、隨機(jī)性、非線性、非平衡性的自然生態(tài)系統(tǒng)，以應(yīng)對我們越來越感到難以預(yù)測和難以預(yù)防的生態(tài)環(huán)境問題。而只有更具靈活性的行政程序支持，賦予行政人員充分的及時處理生態(tài)環(huán)境問題的自主權(quán)，才能最大限度地降低各類生態(tài)安全突發(fā)事件的發(fā)生率和風(fēng)險度。

服務(wù)行政下的生態(tài)行政更加需要發(fā)揮主動性和前瞻性的行政功能，以應(yīng)對生態(tài)環(huán)境問題越來越呈現(xiàn)的復(fù)雜性和不確定性以及生態(tài)環(huán)境危機(jī)后果越來越表現(xiàn)出的難以逆轉(zhuǎn)性甚至不可逆轉(zhuǎn)性。只有更加主動地處理前景無法預(yù)測準(zhǔn)確的生態(tài)環(huán)境問題，才能更加有效地避免生態(tài)環(huán)境破壞所引致的高昂的治理成本、不可挽回的消極后果和難以估量的社會損失。

此外，從服務(wù)行政下的生態(tài)行政職能或政府生態(tài)管理職責(zé)來看，在走向后工業(yè)社會的生態(tài)環(huán)境合作治理的歷史進(jìn)程中，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮一定的引導(dǎo)作用，其根本任務(wù)在于：政府應(yīng)當(dāng)從構(gòu)建“合作政府”范式的高度來不斷加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境合作政府建設(shè)，從培育成熟社會目標(biāo)的高度來逐步引導(dǎo)社會生態(tài)環(huán)境自治力量成長。而在走向后工業(yè)社會的社會生態(tài)環(huán)境自治過程中，政府負(fù)有的引導(dǎo)責(zé)任應(yīng)在于通過對生態(tài)社會環(huán)境自治資源的適度支持、政府生態(tài)環(huán)境管理職能的科學(xué)轉(zhuǎn)變以及社會生態(tài)環(huán)境自治行為的必要監(jiān)督，來創(chuàng)造社會生態(tài)環(huán)境自治形成與發(fā)展的有利條件。

當(dāng)然，面向后工業(yè)社會服務(wù)行政模式形成將是一個漫長的歷史過程，而面向后工業(yè)社會服務(wù)行政理論下的生態(tài)行政學(xué)構(gòu)建以及達(dá)成廣泛共識也都將是一個長期的歷史任務(wù)。尤其是在當(dāng)代中國既要進(jìn)一步完成工業(yè)化，又要面臨全球化條件下后工業(yè)社會發(fā)展的挑戰(zhàn)條件之下，管理行政和服務(wù)行政模式之博弈、管理行政理論和服務(wù)行政理論下的生態(tài)行政學(xué)之論辯將更是一個既復(fù)雜又漫長的歷史過程，不可能在短期內(nèi)畢其功于一役。

[作者簡介：吳頔，南京工業(yè)大學(xué)生態(tài)治理創(chuàng)新研究中心講師；黃愛寶，南京工業(yè)大學(xué)生態(tài)治理創(chuàng)新研究中心教授。]

（責(zé)任編輯朱凱）