摘 要：近幾年，我國(guó)城鄉(xiāng)二元機(jī)制的逐漸弱化為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的實(shí)力也隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而增強(qiáng)。但是，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在發(fā)展過程中依舊存在諸如收入規(guī)模難以滿足剛性需求、債務(wù)負(fù)擔(dān)重、忽視財(cái)政預(yù)算管理等各種問題，導(dǎo)致許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支嚴(yán)重失衡，面對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的主要困難，筆者結(jié)合多年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，分析這些困難產(chǎn)生的深層次原因，并提出合理的、具有可行性的解決對(duì)策，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在財(cái)務(wù)運(yùn)行和管理方面走出困境。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政 困難 對(duì)策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國(guó)現(xiàn)行五級(jí)財(cái)政的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是最薄弱環(huán)節(jié)，其是否保持良好的運(yùn)行狀態(tài)直接關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、持續(xù)、健康發(fā)展，因此，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理意義重大。

一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的主要困難

（一）收入規(guī)模難以應(yīng)付剛性支出

近些年來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)，與此同時(shí)，農(nóng)村醫(yī)療保障支出和各項(xiàng)補(bǔ)貼范圍逐漸擴(kuò)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各機(jī)關(guān)單位人員工資統(tǒng)一納入財(cái)政支出，財(cái)政收入規(guī)模小與財(cái)政支出剛性強(qiáng)、壓縮成本難的矛盾日益突出，造成各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政入不敷出、壓力增大，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府想盡各種辦法節(jié)約開支，但效果并不顯著。

（二）債務(wù)負(fù)擔(dān)無(wú)力償還

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)構(gòu)成復(fù)雜、性質(zhì)多樣、總額巨大、償還困難，極大的影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)大力發(fā)展基本建設(shè)投入形成的債務(wù)、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)形成的債務(wù)以及政府職能轉(zhuǎn)軌不到位導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺乏有效的制約和監(jiān)督機(jī)制是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)過重的主要原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏科學(xué)論證、盲目達(dá)成的投資決策，財(cái)務(wù)管理制度的不完善使得大量投資資金無(wú)法收回。另外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量小，調(diào)控能力差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入來(lái)源相對(duì)單一，因此其償債存在極大困難。

（三）財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱

農(nóng)村稅費(fèi)改革從政策上、體制上杜絕了向農(nóng)民收取的各種不合理費(fèi)用，在一定程度上堵死了面向農(nóng)村收費(fèi)的渠道，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口越來(lái)越大，陷入“無(wú)米之炊”的困境。面對(duì)財(cái)權(quán)大大縮小的境況，人員、辦公經(jīng)費(fèi)和維持社會(huì)穩(wěn)定和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的支出卻持續(xù)不斷增加，日趨突出的財(cái)政收支矛盾正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)嚴(yán)重不適應(yīng)的結(jié)果。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的主要原因

（一）忽視預(yù)算管理，編制過粗執(zhí)行難

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)財(cái)政預(yù)算管理重視程度不夠，財(cái)務(wù)人員對(duì)預(yù)算管理知識(shí)缺乏，導(dǎo)致在預(yù)算編制、批復(fù)、調(diào)整及執(zhí)行過程中不夠規(guī)范，最終在財(cái)政支出方面無(wú)法做到量入為出和收支平衡。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)低、執(zhí)行彈性大且隨意性強(qiáng)，常出現(xiàn)超支預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算編制和執(zhí)行結(jié)果差距較大，超支預(yù)算較為普遍。

另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尚未建立預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督考核機(jī)制，預(yù)算執(zhí)行詳細(xì)、明確的監(jiān)督、約束制度的缺失，在一定程度上會(huì)削弱預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，降低預(yù)算約束力。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏穩(wěn)定財(cái)源，基層收入增長(zhǎng)乏力。1994年的財(cái)政體制改革不斷將財(cái)力上移，而基層政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)必須依賴上級(jí)財(cái)政撥付，嚴(yán)重制約了基層財(cái)力的增長(zhǎng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中，非稅收入所占比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)大稅收收入，財(cái)政收入中收入的增長(zhǎng)對(duì)投資依賴性較大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往難以投資高附加值和高稅率的產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致收入乏力且極不穩(wěn)定。

三、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作的解決對(duì)策

（一）加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，打牢基層財(cái)政基礎(chǔ)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政若要從根本上走出入不敷出的困境，最關(guān)鍵是要大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，涵養(yǎng)和培植稅源。首先，政府應(yīng)全面退出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，著力為企業(yè)營(yíng)造公平、便捷的財(cái)稅環(huán)境。其次，把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)中的重中之重，壯大民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，培育特色經(jīng)濟(jì)。最后，發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用，并同時(shí)優(yōu)化財(cái)政支持手段，通過貼息、擔(dān)保等形式引導(dǎo)社會(huì)資金流向更具發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)和企業(yè)，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督管理，推進(jìn)預(yù)算編制改革

財(cái)政部門作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能部門，其工作內(nèi)容應(yīng)受到相關(guān)部門的監(jiān)督。嚴(yán)格有效的監(jiān)督能夠確保提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的質(zhì)量和效率。具體來(lái)說(shuō)，監(jiān)管需內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管同時(shí)進(jìn)行，相互促進(jìn)。在內(nèi)部監(jiān)管方面，要準(zhǔn)確定位財(cái)政管理人員的工作和崗位職責(zé)。在外部監(jiān)管方面，嚴(yán)格審查和評(píng)估投資項(xiàng)目，確保資金投入的安全性，并對(duì)資金分配和使用過程進(jìn)行跟蹤控制。這樣，通過對(duì)財(cái)政部門的監(jiān)督管理，最大限度的保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金投入的準(zhǔn)確性，所投資金使用的有效性，最終提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的質(zhì)量。

加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制改革，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立的預(yù)算、核算體系。在財(cái)政收支層面，通過合理制定分類定額標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的可行性，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金合理利用。在預(yù)算編制上，應(yīng)嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的規(guī)定編制合理、可學(xué)的財(cái)政收支預(yù)算，突出預(yù)算的“剛性”，綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中所需要的差旅費(fèi)、招待費(fèi)等公用經(jīng)費(fèi)，以確定人均公費(fèi)定額，并定期對(duì)外公布，提高預(yù)算透明度。

（三）健全債務(wù)管理體制，控制和化解債務(wù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)成因的復(fù)雜性決定了化解債務(wù)的艱巨性和長(zhǎng)期性，徹底化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)必須結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，采取綜合性、全方位的措施。

第一，做好債務(wù)統(tǒng)計(jì)工作。通過建立全面、規(guī)范和科學(xué)的統(tǒng)計(jì)制度，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成的各項(xiàng)債務(wù)進(jìn)行仔細(xì)摸底，全面掌握債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)，按債務(wù)類型進(jìn)行區(qū)分，準(zhǔn)確界定債務(wù)性質(zhì)，分清債務(wù)責(zé)任，根據(jù)償還時(shí)間確定每筆債務(wù)的輕重緩急，加強(qiáng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)、分析和預(yù)警。

第二，對(duì)過去形成的項(xiàng)目投資重新進(jìn)行審核，對(duì)投資回報(bào)不確定的項(xiàng)目一票否決，避免壞死帳現(xiàn)象。建立債務(wù)報(bào)告制度，定期向人大報(bào)告減債工作。增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)的公開性和透明度，讓廣大人民群眾充分了解政府債務(wù)的構(gòu)成，并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，防止貪污、挪用公款等現(xiàn)象的發(fā)生。

第三，建立舉債責(zé)任追究制度，防止盲目舉債。要加強(qiáng)宣傳，更新觀念，大力倡導(dǎo)“發(fā)展是政績(jī)，償債也是政績(jī)”的政績(jī)觀，拋棄新官不理舊帳的落后思想，將減債納入政績(jī)考核范圍。

四、總結(jié)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最貼近人民群眾的一級(jí)財(cái)政，是財(cái)政工作體系的基礎(chǔ)，做好財(cái)政管理工作責(zé)任重大。近年來(lái)，財(cái)稅體制改革的逐步深入，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理要求更加規(guī)范和嚴(yán)格。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的一線工作人員，在實(shí)踐過程中發(fā)現(xiàn)問題并解決問題是我們的工作職責(zé)和必須踐行的原則，只有踏實(shí)做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作才能確保我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)在謀求快速發(fā)展的同時(shí)保證質(zhì)量。

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作者簡(jiǎn)介：

李倩楠（1992-），女，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院.