柯禮靈

摘 要：住房公積金（以下簡稱"公積金"）制度作為我國住房保障制度的重要環(huán)節(jié)，目前機(jī)關(guān)、事業(yè)單位基本實現(xiàn)了全覆蓋，但作為市場主體的非公企業(yè)，覆蓋面較小，面對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力，國家推出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，新市民的出現(xiàn)，公積金制度發(fā)展面臨前所未有的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。怎樣抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，突破制度覆蓋面窄的瓶頸，維護(hù)職工合法權(quán)益，加強(qiáng)公積金行政執(zhí)法是關(guān)鍵，但公積金行政執(zhí)法面臨一系列現(xiàn)實的困難和問題，如何針對性解決是本文探討的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：公積金；行政執(zhí)法；機(jī)遇；挑戰(zhàn)

一、公積金行政執(zhí)法面臨的具體困難

隨著公積金制度的不斷發(fā)展，有關(guān)問題也逐漸顯現(xiàn)，在公積金行政執(zhí)法工作上，面臨較大困難：一是執(zhí)法手段單一有限?！蹲》抗e金管理條例》（以下簡稱《條例》）有行政處罰，對單位少繳或不繳責(zé)令限期繳存的規(guī)定，但沒有實施細(xì)則，缺乏強(qiáng)制性，沒有統(tǒng)一的執(zhí)法程序和文書，導(dǎo)致執(zhí)法效果不好。二是調(diào)查取證非常困難。在人力資源買方市場條件下，很多單位不與職工簽訂勞動合同，并且公積金行政執(zhí)法中單位不配合，職工的勞動關(guān)系、勞動時間、工資基數(shù)認(rèn)定困難，導(dǎo)致行政執(zhí)法開展困難。三是重大案件處理難度大。一些公積金重大維權(quán)案件，解決時間跨度大，涉及人數(shù)廣，案情復(fù)雜，矛盾突出，特別是破產(chǎn)改制企業(yè)，行政執(zhí)法在處理公積金遺留問題時難度較大。四是維權(quán)與社會穩(wěn)定間關(guān)系平衡點(diǎn)掌握困難。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，許多企業(yè)資金缺乏，經(jīng)營狀況和收益不穩(wěn)定，還有部分企業(yè)處于創(chuàng)立初期階段，發(fā)展緩慢，不愿意或沒有能力為職工建繳公積金，職工合法權(quán)益的維權(quán)困難，要掌握好社會穩(wěn)定和維權(quán)關(guān)系的平衡尺度難度大。

二、公積金行政執(zhí)法困難的主要原因

（一）主觀原因

1、企業(yè)的法律意識不高。公積金制度建立時間不長，行政執(zhí)法的法規(guī)法規(guī)尚未建立起來，造成我國企業(yè)在公積金繳存方面的法律意識欠缺，縱然有《條例》，但《條例》不是法律，對很多企業(yè)來說，認(rèn)為不為職工建繳公積金也不違法，公積金屬于可建繳可不建繳的范疇，為減少成本支出或控制人工成本，干脆不考慮為職工建繳公積金。

2、職工的維權(quán)意識不高。人力資源買方市場上，企業(yè)占主導(dǎo)地位，職工在就業(yè)競爭和壓力的雙重考驗下，將能就業(yè)放在首位考慮，大部分職工明白也清楚地知道，“五險一金”是職工的合法權(quán)益，很多企業(yè)連五險也不交，職工就更不敢奢望企業(yè)為自己建繳公積金，為了不失業(yè)，也只有忍氣吞聲，不敢用法律手段維護(hù)自己合法權(quán)益。

3、執(zhí)法人員的素質(zhì)不高。公積金行政執(zhí)法需要專業(yè)的法律人才，但往往在具體公積金行政執(zhí)法中執(zhí)法人員非法律專業(yè)，更多的是依靠人帶人的總結(jié)式經(jīng)驗在執(zhí)法，專業(yè)水平較低，甚至出現(xiàn)執(zhí)法的同時，引用法律法規(guī)錯誤或程序違法等現(xiàn)象，導(dǎo)致執(zhí)法效果不好。

（二）客觀原因

1、公積金行政執(zhí)法缺乏法律法規(guī)。

目前我國公積金管理方面除《條例》，還有如建金管[2005]5號關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見外，幾乎沒有什么全國性的規(guī)定或部門準(zhǔn)則，更沒有形成公積金行業(yè)內(nèi)的行政執(zhí)法法律法規(guī)，盡管很多地方公積金管理機(jī)構(gòu)自行出臺了公積金行政執(zhí)法規(guī)定，或報公積金管理委員會備案或由公積金管理委員會通過了公積金行政執(zhí)法規(guī)程或辦法，但并非國家層面上的法律法規(guī)，導(dǎo)致了具體實施難度非常大，并不能體現(xiàn)出國家行政權(quán)力的權(quán)威性和不可抗拒性；并且各地自行制定的公積金行政執(zhí)法方面的文件也只是初步執(zhí)法經(jīng)驗結(jié)合《行政訴訟法》、《行政處罰法》及《條例》的總結(jié)，許多沒有細(xì)化的操作，加之《條例》沒有賦予公積金管理中心擁有強(qiáng)有力的執(zhí)法手段和措施，最終導(dǎo)致文件的操作性也不強(qiáng)。

2、公積金行政執(zhí)法缺乏專門部門。

公積金制度發(fā)展20多年來，政府、事業(yè)單位及少部分私有企業(yè)逐步建繳起來，公積金歸集覆蓋面主要是自然增長，全國很多公積金管理機(jī)構(gòu)并沒有專設(shè)公積金行政執(zhí)法部門，盡管近幾年很多城市的公積金管理中心建立了專門的行政執(zhí)法部門，但大部分地區(qū)或城市依然將行政執(zhí)法作為歸集或其它部門的一項簡單列舉的管理職責(zé)，并沒有提到更好或更重要的位置，公積金行政執(zhí)法也更多是應(yīng)付職工投訴時簡單的調(diào)查處理，更多地充當(dāng)了企業(yè)和職工的中間調(diào)解人，以最終雙方的和解為處理終結(jié)，大多時候，企業(yè)最終只為個別投訴職工補(bǔ)繳，或不補(bǔ)繳僅給該職工一定金額補(bǔ)償了事，公積金行政執(zhí)法部門并沒有起到真正意義上的執(zhí)法作用。

3、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型影響企業(yè)繳納公積金。

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)一步深化，市場對資源要素分配更細(xì)化，已有的許多企業(yè)為適應(yīng)市場競爭，也進(jìn)行了改制或轉(zhuǎn)型，還有部分新型科技公司的興起，企業(yè)無論是改制重組或轉(zhuǎn)型，或處在發(fā)展初期階段，資金都比較缺乏，經(jīng)營的規(guī)模效益或穩(wěn)定收益都還不突顯，導(dǎo)致許多企業(yè)無法為職工建繳公積金。

三、解決公積金行政執(zhí)法困難的對策

（一）建議出臺全國行政執(zhí)法法律法規(guī)

建議從全國層面建立健全公積金有關(guān)的法律法規(guī)體系，為公積金行政執(zhí)法工作的實施提供法律保障和依據(jù)，之前國家層面調(diào)研公積金機(jī)構(gòu)改革及修改和完善《條例》，希望借助機(jī)構(gòu)改革和《條例》完善的契機(jī)，盡快出臺公積金行政執(zhí)法的有關(guān)法律法規(guī)，制定出合法合理，且操作性強(qiáng)的公積金政執(zhí)法法律準(zhǔn)則，進(jìn)一步嚴(yán)密法律程序，為各地公積金管理機(jī)構(gòu)開展行政執(zhí)法提供法律根據(jù)，真正維護(hù)好職工的合法權(quán)益。

（二）爭取部門聯(lián)動聯(lián)合開展行政執(zhí)法

一是取得當(dāng)?shù)卣块T的重視和支持，將公積金覆蓋面的提升及職工權(quán)益維護(hù)提上工作日程，并納入政府相關(guān)考核中，為公積金行政執(zhí)法提供有力保障；二是取得當(dāng)?shù)胤ㄖ撇块T、法院的支持，往往在公積金行政執(zhí)法中細(xì)節(jié)問題需要向法制辦或相關(guān)部門請求法律援助；同時公積金行政執(zhí)法后需要法院執(zhí)行，由法院提供堅強(qiáng)的執(zhí)行后盾；三是取得當(dāng)?shù)貏趧硬块T的協(xié)助，協(xié)調(diào)勞動部門要求用人單位與勞動者簽訂勞動合同，并將企業(yè)為職工繳納公積金寫入勞動合同，作為職工維權(quán)的重要取證材料；四是與工商、稅務(wù)、社保等部門共享大數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)分析出沒有為職工建繳公積金的企業(yè)，以便主動出擊，有針對性開展行政執(zhí)法。

（三）加強(qiáng)宣傳提高企業(yè)職工法律意識

通過開展線上線下公積金制度宣傳，讓廣大企業(yè)及職工了解和熟悉公積金制度、公積金政策、行政執(zhí)法法律法規(guī)，理解公積金管理、服務(wù)水平、服務(wù)效率，擴(kuò)大公積金制度的知曉度和影響力，增強(qiáng)企業(yè)自覺守法意識和職工維權(quán)意識，督促企業(yè)單位主動繳存公積金，并作為企業(yè)吸引和留住人才的重要手段；公積金行政執(zhí)法部門提供暢通有效的維權(quán)渠道，讓職工合法權(quán)益得到主張，增強(qiáng)職工維權(quán)的主動性和積極性。同時，行政執(zhí)法部門應(yīng)通報典型成功執(zhí)法案例，讓社會看到違反法律法規(guī)的嚴(yán)重后果，促使企業(yè)自覺守法，讓公積金管理工作真正走上法制化軌道。

（四）建立專門的執(zhí)法部門和專業(yè)隊伍

一方面科學(xué)設(shè)置行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，最好是設(shè)置公積金行政執(zhí)法專門部門，配備法律專業(yè)人才，保證執(zhí)法部門的獨(dú)立性。公積金行政執(zhí)法專門部門除被動受理職工關(guān)于單位不建不繳、少繳的檢舉和投訴外，還要主動作為，積極開展行政執(zhí)法，擴(kuò)大公積金制度覆蓋率，進(jìn)一步鞏固公積金制度。另一方面，提高公積金行政執(zhí)法人員素質(zhì)，執(zhí)法人員的素質(zhì)決定了執(zhí)法整個過程的準(zhǔn)確性、規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性，保證執(zhí)法行為的公平和嚴(yán)肅。對法律專業(yè)人員的公積金行政執(zhí)法進(jìn)行專業(yè)有效培訓(xùn)，讓其掌握足夠的專業(yè)法律知識和執(zhí)法知識，既規(guī)范執(zhí)法行為，又提高執(zhí)法水平。

（五）分步驟階段開展公積金行政執(zhí)法

面對經(jīng)濟(jì)下行壓力，公積金行政執(zhí)法不能根據(jù)執(zhí)法法律法規(guī)一刀切，不整齊劃一，要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，企業(yè)經(jīng)營發(fā)展?fàn)顩r，開展分步驟分階段的行政執(zhí)法，既要維護(hù)職工合法權(quán)益，又要維護(hù)社會穩(wěn)定局勢。先期對企業(yè)效益好，經(jīng)過履次催建催繳，企業(yè)仍不為職工建繳公積金的，堅決開展公積金行政執(zhí)法；對企業(yè)步入正軌，收益逐步趨于穩(wěn)定的，動員企業(yè)為職工按最低繳存比例建繳公積金，待規(guī)模經(jīng)濟(jì)顯現(xiàn)或收益穩(wěn)定后再提高公積金繳存比例；對企業(yè)經(jīng)營不善，連續(xù)兩年或三年以上處于虧損的，可幫助企業(yè)出謀劃策，扭轉(zhuǎn)虧損局面，要求企業(yè)辦理緩交手續(xù)，待經(jīng)營扭虧為盈后為職工開戶建繳或恢復(fù)繳存公積金。