陳曉陽

摘 要 耕地保護(hù)是我國(guó)確保糧食安全、必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本制度。本文基于長(zhǎng)沙市近幾年耕地占補(bǔ)平衡及農(nóng)村土地整治數(shù)據(jù)，分析認(rèn)為建設(shè)用地?cái)U(kuò)張占用大量耕地、耕地后備資源匱乏、新增耕地質(zhì)量偏低且利用低下等是長(zhǎng)沙市執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡中普遍存在的問題，提出分區(qū)域建立耕地補(bǔ)充制度、豐富耕地補(bǔ)充形式、完善責(zé)任目標(biāo)考核制度等對(duì)策建議，對(duì)完善長(zhǎng)沙市耕地占補(bǔ)平衡管理具有重要意義。

關(guān)鍵詞 耕地占補(bǔ)平衡；長(zhǎng)沙市；問題困難；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Abstract： Cultivated land is related to national food security and is a long-term basic system. According to the data of cultivated land requisition compensation balance and rural land consolidation of Changsha in recent years， the paper analysis current problems， difficulties and solutions in cultivated land requisition-compensation balance of Changsha city. It is showed that several problems do exist： the reduction of cultivated land quantity and cultivated land quality deterioration， insufficient reserve resources of cultivated land and inefficient usage. Based on this analysis， we put forward some suggestions such as establishing supplemental system of cultivated land in sub-regions， enriching cultivated land supplement forms and perfecting the assessment system of responsible targets， which is of great significance for perfecting the cultivated land balance management in Changsha.

Keywords： cultivated land balance； Changsha city； difficulties； suggestion

2017年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)深入推進(jìn)，耕地后備資源不斷減少，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田的難度日趨加大，激勵(lì)約束機(jī)制尚不健全，耕地保護(hù)面臨多重壓力，要求按照“以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國(guó)家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充”的原則，改進(jìn)并規(guī)范耕地占補(bǔ)平衡管理[1]。長(zhǎng)沙市作為湖南省省會(huì)，同時(shí)也是長(zhǎng)江中下游地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張快，耕地占用多，占補(bǔ)平衡壓力大，如何實(shí)施或改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)發(fā)展與耕地保護(hù)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)是必須慎重考慮的問題。

1 長(zhǎng)沙市耕地占補(bǔ)平衡執(zhí)行現(xiàn)狀

1.1 嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任，占補(bǔ)平衡主要以異地補(bǔ)充為主

自1999年實(shí)施修訂后的《中華人民共和國(guó)土地管理法》以來，長(zhǎng)沙市各級(jí)人民政府認(rèn)真執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡的法定義務(wù)，逐步建立了長(zhǎng)沙市耕地保護(hù)、土地開發(fā)管理方面的規(guī)章制度，建立了各年度耕地占補(bǔ)平衡臺(tái)賬；堅(jiān)持建設(shè)項(xiàng)目必須實(shí)行先補(bǔ)后占的基本原則，在耕地后備資源十分匱乏的情況下，通過精心挖潛、有序有節(jié)地按計(jì)劃進(jìn)行土地開發(fā)、土地復(fù)墾，并結(jié)合異地購買儲(chǔ)備耕地指標(biāo)等方式，做到了耕地“先補(bǔ)后占、占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)項(xiàng)目的耕地?cái)?shù)量占補(bǔ)平衡，保障了長(zhǎng)沙市社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的正常運(yùn)行，耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任落實(shí)情況較好。

但這種平衡并不是在長(zhǎng)沙市市域內(nèi)實(shí)現(xiàn)，而是在湖南省省內(nèi)進(jìn)行平衡，長(zhǎng)沙市的耕地面積和人均耕地面積在近幾年整體上呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，造成耕地減少的原因主要是建設(shè)用地占用耕地，其次是災(zāi)毀、生態(tài)退耕和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

隨著“中部崛起”、“國(guó)家中心城市建設(shè)”、“長(zhǎng)株潭一體化”、“湘江新區(qū)”、“臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)”等重要發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施[2-3]，需要大量土地提供支撐，建設(shè)用地需求逐步增大，不可避免地占用了大量城鎮(zhèn)郊區(qū)、交通水源便利地區(qū)的優(yōu)質(zhì)耕地，耕地占補(bǔ)平衡壓力日益增大，長(zhǎng)沙市2013～2015年非農(nóng)建設(shè)占用耕地?cái)?shù)據(jù)見表1。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的進(jìn)一步深入，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，建設(shè)占用耕地這一現(xiàn)象仍將持續(xù)較長(zhǎng)的一段時(shí)間，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡、保護(hù)耕地將面臨巨大的挑戰(zhàn)。

從耕地補(bǔ)充情況來看（表2），2013～2015年，長(zhǎng)沙市建設(shè)共占用耕地5012.17公頃，通過縣域自行平衡、市域和省域調(diào)劑方式補(bǔ)充耕地5012.17公頃，實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡。從各區(qū)縣的耕地補(bǔ)充方式看，長(zhǎng)沙市內(nèi)五區(qū)、望城區(qū)主要以省域異地指標(biāo)調(diào)劑為主，長(zhǎng)沙縣、瀏陽市通過縣域自行平衡和省域調(diào)劑方式相結(jié)合進(jìn)行補(bǔ)充，寧鄉(xiāng)市則是以縣域自行平衡為主，省域調(diào)劑補(bǔ)充為輔。

1.2 大力實(shí)施土地整治，提升現(xiàn)有耕地質(zhì)量，但新增耕地面積不明顯

土地綜合整治是提升耕地質(zhì)量、優(yōu)化耕地結(jié)構(gòu)與布局、提高土地利用效率的有效手段，也是耕地補(bǔ)充的常見方法之一。長(zhǎng)沙市近些年來大力實(shí)施土地整治，改善土地利用條件，穩(wěn)步提升區(qū)域現(xiàn)有耕地質(zhì)量（表3），一定程度上緩解了耕地快速減少帶來的糧食安全壓力。

但隨著高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)（農(nóng)村土地整治）項(xiàng)目政策的放寬，僅要求項(xiàng)目區(qū)的耕地面積不得減少后，通過土地綜合整治項(xiàng)目補(bǔ)充耕地面積效果逐漸不明顯。根據(jù)2011～2015年長(zhǎng)沙市土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施情況（表4）來看，長(zhǎng)沙市土地綜合整治項(xiàng)目建設(shè)總規(guī)模達(dá)68906.02公頃，但項(xiàng)目區(qū)新增耕地僅有1065.89公頃，為建設(shè)總規(guī)模的1.55%，主要分布在望城區(qū)、寧鄉(xiāng)市和瀏陽市，且新增耕地主要來源于2013年之前的土地綜合整治項(xiàng)目，2014年土地整治項(xiàng)目新增耕地僅為2.68公頃，2015年土地整治項(xiàng)目無新增耕地。

2 長(zhǎng)沙市實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡存在的問題和困難

2.1 耕地后備資源嚴(yán)重匱乏

經(jīng)過近20年來的占補(bǔ)平衡，耕地后備資源已嚴(yán)重匱乏。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年長(zhǎng)沙市僅為8707.03公頃。由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快，長(zhǎng)沙市建設(shè)占用耕地現(xiàn)象普遍存在，而可用的耕地后備資源數(shù)量有限，區(qū)位條件好、開發(fā)成本低、生態(tài)影響小等適宜開墾的耕地后備資源早已被大量開墾或被農(nóng)民自行開墾為自留地，只剩下數(shù)量不多、位置偏遠(yuǎn)、耕作條件差的區(qū)域尚可開墾，實(shí)現(xiàn)市域范圍內(nèi)“占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”日益困難。

2.2 通過土地開發(fā)新增耕地質(zhì)量普遍較低，利用低下

長(zhǎng)沙市地處洞庭湖平原南端向湘中丘陵盆地過渡地帶，屬亞熱帶季風(fēng)性濕潤(rùn)氣候，土壤肥沃，水資源豐富，適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，耕地質(zhì)量普遍較高。根據(jù)耕地質(zhì)量等別評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，長(zhǎng)沙市耕地國(guó)家自然質(zhì)量等別為2～7等，主要分布在交通要道和城鎮(zhèn)周邊等區(qū)位較好的區(qū)域，但這些耕地往往因城鎮(zhèn)擴(kuò)張首先被建設(shè)占用。通過近20年耕地占補(bǔ)平衡制度的實(shí)施，雖說在耕地?cái)?shù)量上得到了平衡，但落實(shí)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”難度較高，一是補(bǔ)充的耕地區(qū)位條件變差，往往是在交通、水利、電力等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外部條件明顯變劣的偏僻地區(qū)；二是新增耕地的自然條件較差，土壤較貧瘠，耕作層薄，熟化程度低，生產(chǎn)能力弱，通過有機(jī)質(zhì)培肥等手段提升土壤質(zhì)量需較長(zhǎng)的周期。

由于新開發(fā)補(bǔ)充的耕地區(qū)位條件普遍較差，基礎(chǔ)設(shè)施條件及自然條件都和優(yōu)質(zhì)耕地有一定的差距，農(nóng)業(yè)產(chǎn)能較低，加上大量農(nóng)村青壯年外出，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，只剩下老弱病殘者，沒有太多的精力打理耕地；有的地即使進(jìn)行了耕種，也只是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植，效率低、產(chǎn)量不高、規(guī)模小，加上農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)比較效益差，勞動(dòng)投入與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出不成正比，甚至出現(xiàn)負(fù)支出的倒掛現(xiàn)象，因而導(dǎo)致農(nóng)民種植積極性不高而粗放經(jīng)營(yíng)土地，加上補(bǔ)充耕地在后續(xù)利用過程中缺乏監(jiān)管，致使耕地未能充分利用，質(zhì)量提升緩慢，甚至存在部分耕地由于無人耕種重新拋荒，造成投資的極大浪費(fèi)。

2.3 資源環(huán)境條件嚴(yán)重約束

目前，補(bǔ)充新增耕地主要通過深度挖潛進(jìn)行土地復(fù)墾、土地整治，以開發(fā)草地、灘涂等后備資源補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量。然而在實(shí)際操作過程中，為了減少土地征用成本，存在開發(fā)山區(qū)灌木林地、濕地資源補(bǔ)充耕地的現(xiàn)象。林地和灘涂是重要的生態(tài)系統(tǒng)組成部分，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定起到重要的作用，這種以犧牲環(huán)境為代價(jià)的補(bǔ)充耕地方式，極易導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的抗干擾能力降低，引起生態(tài)破壞、水土流失、土壤污染，破壞區(qū)域生物多樣性和增加景觀破碎化程度等問題，與生態(tài)文明建設(shè)和土地資源可持續(xù)利用發(fā)展觀嚴(yán)重相悖。

3 長(zhǎng)沙市落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)的對(duì)策與建議

3.1 依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，分區(qū)域建立耕地保護(hù)制度

耕地減少的主要原因是建設(shè)的占用，在強(qiáng)調(diào)耕地占補(bǔ)平衡的同時(shí)，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是如何嚴(yán)格控制建設(shè)用地快速擴(kuò)張，改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)用地管理，盡可能減少建設(shè)占用耕地，從源頭上解決耕地減少的問題[4]。

長(zhǎng)沙市正處于工業(yè)化城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，基礎(chǔ)設(shè)施和城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求仍然很大，仍將不可避免地占用一定量耕地。為落實(shí)耕地保護(hù)制度，在堅(jiān)持嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地的原則基礎(chǔ)上，可以依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，根據(jù)建設(shè)用地占用情況，實(shí)施分區(qū)域保護(hù)制度。

一是設(shè)立允許建設(shè)區(qū)，實(shí)施占用耕地年度計(jì)劃。在允許建設(shè)區(qū)，根據(jù)已經(jīng)審批的土地利用總體規(guī)劃，有步驟、有計(jì)劃地安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地，按規(guī)劃期及非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目安排情況，分年度分解占用耕地指標(biāo)。

二是設(shè)立有條件建設(shè)區(qū)，嚴(yán)格控制占用耕地。在有條件建設(shè)區(qū)，完善土地利用總體規(guī)劃，強(qiáng)化對(duì)非農(nóng)建設(shè)占用耕地的控制和引導(dǎo)，加大土地用途管制力度，對(duì)于非重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)，嚴(yán)格把關(guān)用地預(yù)審，盡可能做到少占耕地、不占耕地，確需占用耕地的，應(yīng)盡量占用等級(jí)較低的耕地。

三是設(shè)立限制建設(shè)區(qū)，限制占用其它耕地，禁止占用基本農(nóng)田。在限制建設(shè)區(qū)，主導(dǎo)用途是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，是開展土地整治和基本農(nóng)田建設(shè)的主要區(qū)域，區(qū)內(nèi)禁止城、鎮(zhèn)、村建設(shè)，嚴(yán)格控制線型基礎(chǔ)設(shè)施和獨(dú)立選址項(xiàng)目占用其它耕地。

3.2 把耕地質(zhì)量提升納入耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)

耕地后備資源遲早會(huì)有枯竭的時(shí)候，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，單純靠土地開發(fā)不可能做到占補(bǔ)平衡，并且耕地占補(bǔ)平衡也不應(yīng)只是數(shù)量上的平衡，應(yīng)該更注重“提高耕地生產(chǎn)能力”在落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡工作中的重要性[5]。耕地質(zhì)量提升是“提高耕地生產(chǎn)能力”的重要手段之一，基于這種認(rèn)識(shí)，應(yīng)當(dāng)把通過土地綜合整治和中低產(chǎn)田改造實(shí)現(xiàn)的“耕地質(zhì)量提升”也列入占補(bǔ)平衡指標(biāo)，以現(xiàn)在正在開展的耕地質(zhì)量調(diào)查評(píng)價(jià)成果為基礎(chǔ)，以耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能水平的提升，科學(xué)量化折算耕地補(bǔ)充的數(shù)量。

3.3 依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，分類型、分區(qū)域構(gòu)建占補(bǔ)平衡制度

耕地占補(bǔ)平衡制度實(shí)施以來，落實(shí)情況及面臨的問題均反映出耕地占補(bǔ)平衡制度亟需改進(jìn)，完善耕地占補(bǔ)平衡制度應(yīng)基于面臨的困難和問題，順應(yīng)新形勢(shì)新變化，構(gòu)建符合實(shí)際，便于操作、方式靈活的制度體系[6]。

一是對(duì)占用基本農(nóng)田的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)格按要求執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡制度，行政區(qū)內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)平衡的，繳納足額耕地補(bǔ)償金后由省級(jí)統(tǒng)籌安排補(bǔ)充，保障基本農(nóng)田紅線不動(dòng)搖。

二是對(duì)占用一般耕地的建設(shè)項(xiàng)目，采取分區(qū)域差異化補(bǔ)充耕地方式：（1）允許建設(shè)區(qū)，嚴(yán)格按占用耕地年度計(jì)劃占用耕地，由省國(guó)土資源行政主管部門直接按耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的4倍直接征收耕地開墾費(fèi)，由省國(guó)土資源行政主管部門負(fù)責(zé)組織占補(bǔ)平衡，保證耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的雙平衡；（2）有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)，采取以平衡生產(chǎn)力、土地整治新增耕地為主的耕地平衡方式，繳納足額耕地補(bǔ)償金，用于本行政區(qū)內(nèi)中低產(chǎn)田提質(zhì)改造、土地綜合整治、旱改水工程、農(nóng)業(yè)科技投入等；異地購買補(bǔ)充耕地指標(biāo)為輔，多措并舉，維持耕地的總體生產(chǎn)能力。

3.4 完善責(zé)任目標(biāo)考核制度

從組織架構(gòu)上來看，耕地占補(bǔ)平衡目前主要是由黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)的共同責(zé)任機(jī)制，各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人為耕地保護(hù)第一責(zé)任人，組織相關(guān)部門按照職責(zé)分工履職盡責(zé)，共同完成耕地保護(hù)工作。完善責(zé)任目標(biāo)考核機(jī)制，一是要轉(zhuǎn)變以GDP為主的考核方式，加大耕地保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核力度，制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，引導(dǎo)各級(jí)黨委和政府把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和資源環(huán)境緊密結(jié)合起來，協(xié)調(diào)發(fā)揮資源環(huán)境對(duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的優(yōu)化保障和約束倒逼作用。二是將耕地保護(hù)考核列入干部選拔任用依據(jù)，引起各級(jí)官員對(duì)耕地保護(hù)的高度重視，積極推進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地質(zhì)量保護(hù)和耕地占補(bǔ)平衡落實(shí)工作。三是推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護(hù)離任審計(jì)，將耕地保護(hù)情況作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況審計(jì)的重要內(nèi)容。

參考文獻(xiàn)/References

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