萬高隆

(中共江西省委黨校 法學教研部， 南昌 330108)

中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱 《決定》)指出：“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨?！笨梢?，依法執(zhí)政本身就包括依法治國和依規(guī)治黨兩個方面的有機統(tǒng)一。2016年12月，習近平對全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議作出重要指示時指出：“必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設?！秉h的十八大以來，黨中央高度重視黨內(nèi)推動這項工作并取得明顯成效。黨的十九大再次強調了“依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”[1]22。這是中國特色社會主義法治道路的內(nèi)在要求，是提高黨的執(zhí)政能力和領導水平、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要，也是實現(xiàn)中華民族偉大復興的重要保障。從中國語境來看，應當從理念、制度及實踐三個層面探索未來進路。

1 理念層面：認識依法治國與依規(guī)治黨的統(tǒng)一性

堅持依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，首先要在理念上澄清一些模糊認識，要求廣大民眾特別是黨員干部充分認識到依法治國與依規(guī)治黨是統(tǒng)一的，絕對不能把兩者割裂開來甚至把兩者對立起來。

1.1 正確認識黨的領導與依法治國的統(tǒng)一性

從依法治國的推動和保障來看，世界上政黨與國家的關系有兩種基本類型：黨國分離型和黨國一體型。多黨制的國家是典型的黨國分離型，每個黨派都為自身特定的集團利益而產(chǎn)生，政黨通過競選取得執(zhí)政的合法性以實現(xiàn)自身的政黨利益，政黨利益與國家利益存在天然的沖突。中國共產(chǎn)黨是中華民族和中國人民的先鋒隊，其初心和使命就是為中國人民謀幸福，實現(xiàn)中華民族偉大復興。黨的利益與國家利益具有高度契合性、一致性。這種終極價值追求及先進性正是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性來源，正如黨的十九大報告指出的“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”[1]20。依法治國必須堅持黨的領導，這是中國特色社會主義法治道路的根本表現(xiàn)。

從黨領導法治的具體內(nèi)容與方式來看，黨章和憲法都明確規(guī)定了黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動。“三個統(tǒng)一”“四個善于”“四個環(huán)節(jié)”是黨的領導與依法治國關系的重要內(nèi)容和基本要求。黨的依法執(zhí)政包括“依據(jù)憲法法律治國理政”以及“依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”兩個方面。這說明依法治國和依規(guī)治黨本身就是依法執(zhí)政的兩大基本內(nèi)容?！叭齻€統(tǒng)一”的內(nèi)容就包含了依法執(zhí)政基本方式與依法治國基本方略的統(tǒng)一，黨的領導與權力機關、行政機關、司法機關、政協(xié)機關各自依法履行職能的統(tǒng)一，黨領導人民制定和實施憲法法律與黨在憲法法律范圍內(nèi)活動的統(tǒng)一?！八膫€善于”就包含了善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志?！八拇蟓h(huán)節(jié)”中的首要環(huán)節(jié)是“領導立法”，即加強黨對立法工作的領導，使黨的主張上升為國家法律，與國家意志、人民意志相統(tǒng)一。體現(xiàn)黨的領導、人民當家做主與依法治國的高度統(tǒng)一。同時，“保證執(zhí)法”“支持司法”“帶頭守法”等環(huán)節(jié)，一方面要求黨必須帶頭遵守憲法法律，另一方面要求黨組織必須保證執(zhí)法機關依法公正執(zhí)法，支持司法機關依法公正司法，實踐中存在一些領導干部干預執(zhí)法司法的現(xiàn)象，與依法執(zhí)政的理念是相悖的。

1.2 準確把握國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一性

國家法律與黨內(nèi)法規(guī)在調整對象、規(guī)范內(nèi)容及實施保障等方面有所不同。從黨內(nèi)法規(guī)來看，一方面，約束范圍更廣。中國“黨管干部”的原則決定了黨員干部具有“雙重身份”: 既是一個黨員，又是一個公民。這樣就導致了行為的雙重性要求，即對于黨員干部存在雙重義務規(guī)范: 作為公民必須遵守憲法法律規(guī)范，這是第一性義務來源，與此同時，作為黨員干部必須遵守黨內(nèi)法規(guī)，這是第二性義務來源。黨內(nèi)法規(guī)約束的范圍就更加寬泛，不僅對行為有要求，而且對言論、思想信仰等方面有嚴格要求。另一方面，約束標準更高。黨內(nèi)法規(guī)對黨員的要求比法律對公民的要求標準更高。這是由馬克思主義政黨的政治屬性決定的，就中國共產(chǎn)黨而言，其兩個先鋒隊性質決定了黨員干部的言行標準更高。對于普通公民來說，“法無禁止即自由”，黨員是公民中的先進分子、優(yōu)秀成員，是社會主義事業(yè)的組織者、推動者、引領者，在思想、行為層面都要起到先鋒模范作用，不能僅僅停留在普通公民的要求，應當符合更高的標準。如對于普通公民而言，禁止通奸行為、提倡勤儉節(jié)約、樹立良好家風等都屬于道德評價范疇，而對于黨員干部來說則屬于紀律約束范圍。公民的出境旅游行為一般不從法律上加于限制，但黨員干部的出境行為必須在黨內(nèi)法規(guī)層面加以限制性規(guī)定。公民的個人事項在法律上屬于個人隱私，但黨員干部的個人事項必須向組織報告，國家法律對于公民的參加迷信活動一般不做評價(構成犯罪的除外)，黨內(nèi)法規(guī)對黨員干部的封建迷信活動必須加以約束，等等。再者，約束力量更深，國家法律最終是以國家強制力作保障的，黨內(nèi)法規(guī)既要靠黨的紀律作保證，也要靠黨員干部內(nèi)心的認同與堅守，主要還是依賴于內(nèi)在的先鋒隊覺悟和對共產(chǎn)主義事業(yè)的忠誠。但從國家治理層面，國家法律與黨內(nèi)法規(guī)具有一致性。

一是規(guī)范體系的一致性?！吨腥A人民共和國立法法》規(guī)范的是國家法律的制定，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)范的是黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件，被稱為黨內(nèi)“立法法”。國家法律和黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)一于中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的過程中。黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系都是中國特色社會主義法治的重要內(nèi)容，兩者統(tǒng)一于中國特色社會主義法治體系。

二是核心原則的一致性。從國內(nèi)法規(guī)和國家法律的關系來看，紀法分開，紀在法前，紀嚴于法。但兩者體現(xiàn)的核心原則是一致的，即憲法至上的原則。一方面，黨內(nèi)法規(guī)不得違反憲法，憲法處于統(tǒng)領和優(yōu)先地位。另一方面，憲法是國家的根本大法，一切國家法律都必須以憲法為依據(jù)，依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政關鍵是依憲執(zhí)政。

三是意志體現(xiàn)的一致性。國家法律體現(xiàn)的是人民的意志上升為國家意志，反映的是廣大人民的利益。黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)的是黨的主張，但中國共產(chǎn)黨的性質決定了黨沒有自己的利益，黨的利益和人民利益是完全一致的，“共產(chǎn)黨人同其他無產(chǎn)階級政黨不同的地方在于:一方面，在無產(chǎn)者不同的民族的斗爭中，共產(chǎn)黨人強調和堅持整個無產(chǎn)階級共同的不分民族的利益；另一方面，在無產(chǎn)階級和資產(chǎn)階級的斗爭所經(jīng)歷的各個發(fā)展階段上，共產(chǎn)黨人始終代表整個運動的利益?！盵2]285黨內(nèi)法規(guī)是黨的基本理論、基本路線、基本綱領的具體體現(xiàn)，從根本上反映了最廣大人民的根本利益和意志，這就決定了黨內(nèi)法規(guī)制度和國家法律法規(guī)的根本一致性。

2 制度層面：實現(xiàn)國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的有效銜接

2001年3月，全國人大常委會對外宣布我國已經(jīng)形成了以憲法為統(tǒng)帥，由法律、行政法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構成的中國特色社會主義法律體系。2017年6月，《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》明確指出，要完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。黨內(nèi)法規(guī)制度體系和國家法律體系都是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，建設中國特色社會主義法治體系，不僅要求國家法律體系內(nèi)部以及黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部協(xié)調一致，而且要求國家法律和黨內(nèi)法規(guī)之間相互銜接，避免各自為戰(zhàn)。

2.1 明確黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律法規(guī)的規(guī)范對象

在中國語境下，黨和國家的治理體系包括依規(guī)治黨和依法治國兩個層面，依靠黨章黨規(guī)黨紀管黨治黨；依據(jù)憲法法律法規(guī)治國理政。但國家法律法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)制度的規(guī)范對象是有差別的，國法調整的是社會關系，規(guī)范的是普通公民的行為，黨法調整的是黨內(nèi)關系，規(guī)范的是黨員的行為。由于黨員與黨組織之間形成的一種特別權力關系，黨員的行為要求更加嚴格、寬泛。在制度規(guī)范的對象上各自不能越位。2016年，山西屯留一中高二年級班主任在學校放假日的中午聚餐并飲酒，采用AA制買單方式，由于當天縣里大多機關事業(yè)單位還是工作日，故當?shù)丶o委常委會決定責令年級組負責人公開作檢討，對其他人員進行集體約談并在全縣范圍通報。此事件引發(fā)社會廣泛關注，市紀委工作人員接受記者采訪時也表示這樣處理是有依據(jù)的。引發(fā)公眾質疑和爭論的焦點實質就在于其制度規(guī)范的對象是否正確，因為黨內(nèi)制度是針對黨員而不是全體公民和全體公職人員。《監(jiān)察法》的規(guī)范對象是行政機關公務員，也包括法律法規(guī)授權組織及依法接受委托組織的公務人員，如果22名教師中有非黨員的，則既不屬于黨內(nèi)制度規(guī)范的對象，也不屬于行政監(jiān)察的對象，如果存在違反紀律的行為，應當屬于《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》的規(guī)范對象，由事業(yè)單位或者其主管部門進行查處。

2.2 把握黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律法規(guī)的調整內(nèi)容

黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律法規(guī)的調整內(nèi)容是不同的。憲法和黨章都明確要求黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，黨組織和黨員都沒有超越憲法法律的特權。因此，各級黨組織制定的黨內(nèi)法規(guī)制度都不得突破憲法法律的規(guī)定，甚至另搞一套制度來直接治理國家和社會，否則就不具有合法性和正當性，也不符合社會主義法治原則。

2.2.1 黨內(nèi)法規(guī)制度不得直接設定和改變公民的法定權利和義務

國家法律法規(guī)可以規(guī)范全體公民法人和其他組織的行為，黨內(nèi)法規(guī)制度只能規(guī)范黨組織的工作活動和黨員行為，黨內(nèi)法規(guī)制度的邊界是調整黨內(nèi)關系。一方面，不得直接對黨外群眾限制或剝奪權利、增加或減免義務，如不得減免企業(yè)依法納稅的義務；另一方面，雖然黨內(nèi)法規(guī)制度可以對黨員提出更嚴格的要求，甚至居于特別權力關系需要放棄某些公民權利，但這一定不能超過限度，黨內(nèi)法規(guī)制度不能以規(guī)范黨員行為的名義直接設定和改變公民的法定權利和義務，特別是人的基本權利。2017年2月，江西某縣縣委出臺《關于重申嚴禁縣副處級以上領導干部打麻將的通知》，作出了禁止在職副縣級以上領導干部在任何時間、任何場合以任何形式參與打麻將的規(guī)定，毋庸置疑，正風肅紀從“關鍵少數(shù)”抓起，這對轉變工作作風、提升工作人員精神狀態(tài)、防止權錢交易都具有重要意義，但這里面規(guī)定的“三個任何”就涉及到公民的基本權利，我國憲法規(guī)定了休息權屬于公民的基本權利，從法理上分析，休息權應當包括休整權、休假權、休閑權、安寧權。一種純粹娛樂的打麻將行為屬于休閑權，即勞動者可以通過積極行動或消極靜養(yǎng)等方式享受閑暇的權利，這是一種基本人權，地方黨委的制度不能加以剝奪。

2.2.2 黨內(nèi)法規(guī)制度不得違反法律保留原則

法律保留原則是指凡屬于憲法法律規(guī)定的只能由法律規(guī)定的事項，則只能由法律作出規(guī)定。其本質就是劃清立法權和行政權的界限，規(guī)范行政自主性的邊界?！吨腥A人民共和國立法法》規(guī)定了11個方面的法律保留事項，也就是說，這些事項只能通過制定法律來規(guī)范，不能制定法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件進行規(guī)范，也不能通過黨內(nèi)法規(guī)制度加以規(guī)定。一直以來，紀委雙規(guī)的調查方式爭議較大，雙規(guī)的依據(jù)是1994年5月1日實施的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》，雙規(guī)時間后來被解釋為接受調查時間，一般為3個月，必要時延長1個月。限制人身自由的規(guī)定屬于法律保留事項，而長達4個月的限制人身自由缺乏憲法法律的明確授權。這只能是法治不健全時期的一種權宜之計和過渡性措施。在全面依法治國的新時代，必須要體現(xiàn)憲法的統(tǒng)一性和權威性。因此，通過制定《國家監(jiān)察法》，賦予監(jiān)察委員會監(jiān)督、調查、處置權限，把雙規(guī)改為留置，監(jiān)察與執(zhí)法、司法機關實現(xiàn)有效銜接，使黨的主張成為國家意志，黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律法規(guī)形成對接，體現(xiàn)了依規(guī)治黨和依法治國的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)對公職人員監(jiān)督“全覆蓋”。

2.2.3 黨內(nèi)法規(guī)制度不得作出同國法相抵觸的規(guī)定

一方面，黨內(nèi)法規(guī)制度不得對國家法律法規(guī)禁止的事項作出允許性規(guī)定，不得對國家法律法規(guī)授權的行為加以限制。比如，有的地方黨委以制度形式作出地方保護規(guī)定，黨員干部認為行政行為違法時不得提出行政訴訟等等；另一方面，黨內(nèi)法規(guī)制度不得改變國家法律法規(guī)規(guī)定的標準，如有的地方為了吸引招商投資，以黨內(nèi)法規(guī)制度的形式降低減稅免稅標準，降低法定行政許可條件或免除法定程序。黨內(nèi)法規(guī)制度同國家法律相抵觸，突破法律底線，特別是地方制定的黨內(nèi)制度與憲法和法律、行政法規(guī)相抵觸的情形比較常見，如一些地方黨委為了移風易俗，出臺制度來規(guī)范民間操辦酒席的管理辦法，明確了辦酒席的范圍、申報備案及相關處罰措施，把一些對黨員干部的嚴要求、高標準推廣到全社會的公民，雖然心懷良好初衷，但這明顯違反了黨在憲法法律范圍內(nèi)活動的基本要求。

3 實踐層面：把握國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的相互協(xié)調

黨內(nèi)法規(guī)制度同國家法律法規(guī)主要體現(xiàn)在立法、執(zhí)法、司法、守法等方面協(xié)調一致，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律的有機統(tǒng)一，既要保證黨內(nèi)法規(guī)制度的穩(wěn)定性、權威性，又要維護憲法法律的權威性、統(tǒng)一性，在法治中國建設的進程中統(tǒng)籌推進依規(guī)治黨和依法治國。

3.1 把握違法行為與違紀行為的構成要件

從法理上講，無論是承擔民事責任、行政責任還是刑事責任，都必須具備構成要件，具體包括主體要件、客觀行為、主觀方面、損害結果及因果關系等。違紀行為同樣也應當具備相應的構成要件。與此同時，違法行為與違紀行為在構成要件時也是有差別的，不能混同，更不能相互替代。既不能以紀律責任替代法律責任，也不能以法律責任替代紀律責任，還必須正確區(qū)分違法行為與違紀行為的邊界。2017年2月，浙江省天臺縣洪疇鎮(zhèn)福丁村一位村民想?yún)⒓哟逦瘯魅蔚母傔x，在村里微信群里(120多人)發(fā)了一個100元紅包，洪疇鎮(zhèn)黨委收到監(jiān)督員舉報后，鎮(zhèn)黨委立即啟動了應急處置預案，鎮(zhèn)紀委、派出所等部門迅速聯(lián)動。公安機關依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》認定其構成賄選且情節(jié)嚴重，對該村民作出了行政拘留7天并處以500元的處罰，并在市、縣范圍內(nèi)通報。從黨內(nèi)法規(guī)制度層面分析，可以認定其行為是一種賄選，但從《治安管理處罰法》第二十三條的規(guī)定來解釋，情節(jié)嚴重應當是故意擾亂選舉秩序甚至造成選舉工作無法正常進行的。違紀行為與違法行為的構成要件必須準確把握與恰當運用。

3.2 把握執(zhí)法行為與執(zhí)紀行為的實施保障

黨內(nèi)法規(guī)制度的實施方式不同于國家法律，黨內(nèi)法規(guī)制度不得運用國家強制力保障實施，主要是依靠黨的紀律來保障實施；也不得作為行政機關的執(zhí)法依據(jù)或司法機關的裁判依據(jù)；不得依靠行政權、司法權保證黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹落實。換句話說，行政機關所執(zhí)之法與司法機關所司之法都只能是國家法律法規(guī)，而不能是黨內(nèi)法規(guī)制度。實踐中，有的行政機關和司法機關直接依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度作出影響行政相對人法定權利的行為，這種做法既損害了國家法律的權威，也損害了黨規(guī)形象。必須準確把握執(zhí)法行為與執(zhí)紀行為的實施保障。

參考文獻：

[1] 黨的十九大報告輔導讀本[M].北京：人民出版社，2017.

[2] 馬克思恩格斯選集：第一卷[M].北京：人民出版社，1995：285.